6 Innhenting og utlevering av opplysninger

6.1 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 første ledd stiller krav om at «selskaper og andre juridiske enheter» («corporate and other legal entitites») som er opprettet i medlemslandet, skal innhente, oppbevare og registrere «tilstrekkelige, nøyaktige og ajourførte» («adequate, accurate and current») opplysninger om sine reelle rettighetshavere. Opplysningene skal i det minste omfatte reell rettighetshavers navn, fødselsmåned og -år, nasjonalitet og bostedsland. I tillegg må opplysningene omfatte arten og omfanget av den økonomiske interessen den reelle rettighetshaveren har («the nature and extent of the beneficial interest held»). Dette følger av minstekravene til hva det skal gis innsyn i i det sentrale registeret, se nr. 5.

Etter artikkel 30 nr. 2 skal opplysningene som er innhentet etter artikkel 30 nr. 1, være tilgjengelig for relevante myndigheter og den finansielle etterretningsenheten «in a timely manner».

Ved revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det bestemt at statene skal sikre medvirkning fra reelle rettighetshavere når juridiske enheter innhenter opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 1 nytt tredje ledd:

«Member States shall require that the beneficial owners of corporate or other legal entities, including through shares, voting rights, ownership interest, bearer shareholdings or control via other means, provide those entities with all the information necessary for the corporate or other legal entity to comply with the requirements in the first subparagraph.»

Forvaltere av «truster» og lignende juridiske arrangementer underlegges lignende forpliktelser til å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 31.

6.2 FATFs anbefalinger

Som det fremgår av Hvitvaskingslovutvalgets redegjørelse sitert under punkt 4.3, har statene valgmuligheter når det gjelder hvordan tilgangen til informasjon om reelle rettighetshavere skal sikres. Det gjelder også hvem som skal pålegges å innhente informasjonen. Selskapene selv er ett av alternativene, men de er ikke det eneste alternativet. Dersom plikten pålegges selskapene selv, skal det omfatte rimelige tiltak («reasonable measures») til å innhente og oppbevare oppdaterte («up-to-date») opplysninger om selskapets reelle rettighetshavere, se anbefaling 24 punkt 8 bokstav b. I en fotnote er det presisert at hva som ligger i rimelige tiltak, må være proporsjonalt med risikoen eller kompleksiteten foranlediget av eierskapsstrukturen i selskapet, eller arten av de kontrollerende aksjeeierne.

Anbefalingen presiserer ikke hvilke opplysninger om reell rettighetshaver som skal innhentes.

I «interpretive note» til FATF-anbefaling 24 punkt 12 fremgår det at «[c]ompetent authorities, and in particular law enforcement authorities, should have all the powers necessary to be able to obtain timely access to the basic and beneficial ownership information held by the relevant parties».

6.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at opplysningene som skal innhentes, er reell rettighetshavers navn, bostedsland, fødselsdato, statsborgerskap og grunnlaget for å anse vedkommende som reell rettighetshaver. Utvalget legger til grunn at det er tilstrekkelig for identifikasjonsformål å benytte fødselsdato.

Utvalget foreslår unntak fra plikten til å innhente og registrere opplysninger i tilfeller der det oppstår vanskeligheter med å identifisere reelle rettighetshavere. Utvalget viser til at de juridiske enhetene skal pålegges en rekke plikter, uten at direktivet stiller krav om motsvarende plikter for potensielle reelle rettighetshavere. Utvalget viser også til at kravene til opplysningene er vage, med bruk av ord som «adequate», «accurate» og «current». Direktivet er også taust om hva som skal gjøres for å identifisere reell rettighetshaver. Dersom den juridiske enheten ikke identifiserer en reell rettighetshaver, skal det opplyses om det i meldingen til registeret.

Utvalget foreslår at registreringspliktige skal ha plikt til å utlevere opplysninger om reelle rettighetshavere til offentlige myndigheter og til rapporteringspliktige når rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven.

6.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG), Norsk Øko-Forum (NØF), Tax Justice Network og T-Rank mener det bør registreres mer informasjon om reell rettighetshaver. Flere av høringsinstansene viser til at mulighetene for sammenkobling av registre vil styrkes og også hensynet til å sikre entydig identifisering.

Advokatforeningen, BRREG, Finans Norge, Finansieringsselskapene forening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener det bør presiseres nærmere hva som forventes av de juridiske personene ved innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere, herunder hva som skal kreves for å anse det «ikke mulig» å finne reell rettighetshaver. Advokatforeningen er enig med utvalget i at reglene ikke bør gå lengre enn direktivet krever. BRREG nevner særskilt spørsmålet om medvirkningsplikt for reell rettighetshaver og enhetens dokumentasjonsplikt. NØF bemerker at et rent eierskapsregister ikke vil innbefatte opplysninger om eksempelvis opsjoner og andre finansielle instrumenter som innebærer en «dekomponering» av aksjer.

Changemaker, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, NØF, Redd Barna, Tax Justice Network og Unio mener at utvalgets forslag om å bruke en terskelverdi på 25 pst. for når aksjeinnehav skal medføre registrering som reell rettighetshaver, bør senkes eller fjernes helt.

BRREG bemerker at offentlige myndigheter primært bør hente ut informasjon fra registeret, i samsvar med prinsippet om «kun-én-gang», for å begrense næringslivets administrative byrder. Registeret bør derfor etter BRREGs vurdering opprettes som en primærkilde for disse opplysningene.

Skatteetaten bemerker til utvalgets forslag til regler om tilgangen til registeret, at etaten har behov for innsyn i opplysninger om reelle rettighetshavere bl.a. på bakgrunn av regelverket som gjennomfører «Common Reporting Standard» (CRS) i norsk rett. Etaten mener det vil være paradoksalt om etaten har krav på å få utlevert slike opplysninger fra utenlandske skattemyndigheter, men ikke har innsyn i tilsvarende opplysninger nasjonalt. Det vises også til at en etterfølgende kontrollvirksomhet fra etaten, men uten mulighet for forhåndsutfylling til egenfastsettelse, ikke støtter opp under en effektiv og moderne skatteforvaltning og neppe heller er i skattepliktiges egeninteresser.

6.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår en bestemmelse om juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, samt forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, sin plikt til å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 4. Bestemmelsen er noe annerledes utformet enn utvalgets utkast.

Plikten til å identifisere reelle rettighetshavere innebærer at registreringspliktige må vurdere hvilken eller hvilke fysiske personer som i siste instans anses å eie eller kontrollere den registreringspliktige. I hvitvaskingsloven er det gitt kriterier for denne vurderingen, jf. kapittel 3 ovenfor. Identifiseringen kan gi tre ulike utfall: registreringspliktige identifiserer reelle rettighetshavere og innhenter opplysninger om disse, registreringspliktige mener det ikke er noen reelle rettighetshavere, eller den registreringspliktige mener at det finnes reelle rettighetshavere, men kan ikke entydig identifisere disse. De tre alternativene fremgår av lovforslaget § 4. Om den tilsvarende situasjonen for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven som skal identifisere reelle rettighetshavere i kunden, ga departementet uttrykk for følgende i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 5.4.6.3:

«Departementet viser til at ordlyden i direktivet er at rapporteringspliktig må ha benyttet «alle tenkelige muligheter», jf. artikkel 3 nr. 6 bokstav a punkt ii. Det skal derfor være en høy terskel før rapporteringspliktige kan unnlate å etterspørre informasjon som kan identifisere en reell rettighetshaver.»

Departementet har i Prop. 40 L (2017–2018) om ny hvitvaskingslov vurdert om en terskelverdi på 25 pst. eierandeler eller stemmerettigheter skal videreføres som utgangspunkt for å anse en fysisk person som reell rettighetshaver. Departementet viser til vurderingene i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 5.4.6.4.2.

Departementet foreslår at også fødselsnummer eller D-nummer innhentes om reelle rettighetshavere. Departementet viser til at behovet for sikker og entydig identifisering av hvem som er reell rettighetshaver, tilsier en videre behandling av personopplysninger enn det som fremgår som minstekrav i fjerde hvitvaskingsdirektiv, jf. formålet med behandlingen av opplysninger om reelle rettighetshavere som redegjort for i punkt 4.6. Dette vil også bl.a. kunne effektivisere myndighetenes arbeid i tilfeller der det er relevant å innhente og vurdere opplysninger om en person har status som reell rettighetshaver. Registrering av slike opplysninger i registeret kan dessuten medføre enklere etterlevelse av «kun-én-gang»-rapportering av opplysninger om reelle rettighetshavere, der det er relevant. Etter departementets vurdering er det forholdsmessig å kreve innhentet disse opplysningene om reelle rettighetshavere, sett opp mot formålet med behandlingen av opplysningene.

I enkelte tilfeller kan det tenkes at reell rettighetshaver verken har fødsels- eller D-nummer. I slike unntakstilfeller må det likevel være mulig for den registreringspliktige å oppfylle sine plikter etter loven. Departementet foreslår at det i disse tilfellene skal innhentes fødselsdag, -måned og -år for å sikre så entydig identifisering av de reelle rettighetshaverne som mulig, jf. formålet med behandlingen av opplysningene. Også dette anser departementet for å være et forholdsmessig krav å stille for å sikre oppfyllelse av formålet med regelverket. Departementet bemerker at disse opplysningene kommer i tillegg til opplysninger om navn, bostedsland og statsborgerskap, som foreslått av utvalget til gjennomføring av minstekrav i fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Departementet foreslår at plikten til å dokumentere grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere skilles ut i et særskilt ledd i bestemmelsen om innhenting av opplysninger, se lovforslaget § 4 tredje ledd. Det vil ikke nødvendigvis måtte innhentes bevis på eksempelvis at det er inngått aksjonæravtaler mv. (hvis det er grunnlaget for kontroll over stemmerettigheter eller retten til å avsette eller utpeke styremedlemmer), men det vil være nødvendig å nedtegne at en eller flere personer er reell rettighetshaver som følge av aksjonæravtale inngått mellom person x, y og z. I tilfeller med «indirekte» eierskap eller kontroll, det vil si tilfeller der reell rettighetshavers kontroll involverer minst én juridisk person, vil også de mellomliggende selskapene måtte omtales for å dokumentere hvordan eierskapet eller kontrollen er fastslått. Departementet bemerker at en slik plikt til å nedtegne grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere har en rekke fordeler. Det gjør det mulig å ettergå de vurderingene som registreringspliktige har gjort, og på den måten kontrollere de innhentede opplysningene. Det vil bidra til at opplysningene som innhentes, og senere registreres og tilgjengeliggjøres for allmennheten, er pålitelige. Dette er også formålet med loven og registeret, jf. punkt 4.6. Departementet bemerker videre at dette vil være av betydning for å sikre at registreringspliktiges behandling av personopplysninger er i samsvar med prinsippet om riktighet i personvernforordningen artikkel 5 bokstav d, fordi kvaliteten på de opplysningene som innhentes, må forutsettes å bli hevet som et resultat av dokumentasjonskravet. Dokumentasjon av registreringspliktiges vurderinger vil dessuten også bidra til å forebygge, avdekke og forfølge hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet. Det gjelder blant annet som følge av økte kontrollmuligheter, men også fordi det kan gi en dempende effekt på kriminelles muligheter til å misbruke selskapene til å skjule eierskap og kontroll.

Særlig viktig er denne dokumentasjonsplikten i tilfeller der den juridiske personen enten mener det ikke finnes noen reell rettighetshaver, eller mener det finnes en reell rettighetshaver, men ikke er i stand til entydig å identifisere denne. I førstnevnte tilfeller må den juridiske personen nedtegne hvilke kilder som er undersøkt (f.eks. aksjonærer, selskapsregistre, nyheter i media) og hvorfor disse ikke ga grunnlag for å fastslå at den juridiske personen har noen reelle rettighetshavere. I tilfeller der den juridiske personen mener det finnes en eller flere reelle rettighetshavere, men ikke kan identifisere disse, må det nedtegnes både hvordan man har kommet frem til konklusjonen, og hvorfor det ikke er mulig å identifisere den eller de fysiske personene. Et eksempel vil kunne være at en ikke har lykkes å komme i kontakt med et selskap om nødvendige opplysninger, men at man på bakgrunn av kjennskap til selskapets aksjeeierstruktur, selskapets stemmegivning eller annen opptreden kan fastslå at det finnes fysiske personer bak aksjonæren som skal anses som reelle rettighetshavere.

Departementet bemerker at regelverket er nytt og vil kunne bygges ut dersom det viser seg å være behov for det. I tillegg viser departementet til sammenhengen mellom kravet om å innhente, dokumentere og registrere opplysninger etter lovforslaget, og konsekvensene for de juridiske personene i møte med rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Departementet forventer at rapporteringspliktige vil være særlig oppmerksomme på identifiseringen av reelle rettighetshavere i tilfeller der den juridiske personen ikke har oppfylt plikten til registrering, og tilfeller der det i registeret fremgår at det ikke er funnet en reell rettighetshaver eller denne ikke er mulig å identifisere. Dette bør også tas opp med kunden. På denne måten vil de juridiske personene gis en oppfordring til å oppfylle sine plikter etter lovforslaget, fordi de ellers risikerer at rapporteringspliktige har plikt til å begrense eller avslutte kundeforholdet.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel til å kunne utfylle bestemmelsen, herunder gjøre unntak fra reglene om innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. Slik kan det eventuelt gis hensiktsmessige presiseringer av hvem som skal registrere opplysninger, hvilke opplysninger som skal registreres, og når opplysningene skal registreres.

Departementet bemerker at innhenting og dokumentasjon av opplysninger om reelle rettighetshavere innebærer behandling av personopplysninger. Personene det behandles opplysninger om, er fysiske personer som anses å være reelle rettighetshavere, men omfatter også andre personer som det er relevant å være i kontakt med i forbindelse med registreringspliktiges informasjonsinnhenting. Denne innsamlingen og behandlingen av personopplysninger må skje i samsvar med generelle regler om behandling av personopplysninger. Behandlingen av personopplysninger er nødvendig som ledd i å fremme formålet med loven, som det er redegjort for i punkt 4.6.

Et særlig spørsmål som er tatt opp i høringsrunden, er spørsmålet om reell rettighetshaver skal pålegges en medvirkningsplikt eller lignende. Ved revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det tatt inn et krav om at reelle rettighetshavere skal pålegges å gi all relevant informasjon i forbindelse med juridiske personers innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 1 nytt tredje ledd. Departementet antar at en slik opplysningsplikt kan være nyttig for de registreringspliktige å vise til i forbindelse med innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. En opplysningsplikt vil dermed også kunne bidra til å fremme lovens formål om å tilgjengeliggjøre oppdaterte, korrekte og tilstrekkelige opplysninger om reelle rettighetshavere, se punkt 4.6. En opplysningsplikt vil dessuten kunne bidra til å sikre registreringspliktiges etterlevelse av prinsippet om riktighet, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav d. Det nærmere innholdet i denne opplysningsplikten bør fastsettes i forskrift, og departementet foreslår derfor en hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om plikt for reelle rettighetshavere til å medvirke, se lovforslaget § 5. Opplysningsplikten vil kunne rettes også mot andre enn reell rettighetshaver, fordi det nettopp i forbindelse med identifiseringen av reelle rettighetshavere kan være uavklart hvem dette er.

Departementet foreslår, slik også utvalget gjorde, en særskilt bestemmelse om registreringspliktiges plikt til å utlevere opplysninger om reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 6. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 annet ledd og nr. 2 samt artikkel 31 nr. 3. En plikt til å utlevere opplysninger vil kunne foreligge når offentlig myndighet finner det nødvendig å innhente opplysningene som ledd i sin myndighetsutøvelse. Alminnelige prinsipper om saklighet i forvaltningen vil gjelde. Eksempler på myndigheter som vil ha krav på opplysninger, er Enheten for finansiell etterretning, tilsynsmyndigheter på hvitvaskings- og terrorfinansieringsområdet, politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene og registerfører for registeret over reelle rettighetshavere.

Departementet finner videre grunn til å presisere at lovforslaget gjennomfører en direktivforpliktelse som tydelig stiller krav om at de opplysningene som innhentes av den enkelte juridiske enheten eller forvalteren av det juridiske arrangementet, skal være tilgjengelige for offentlige myndigheter. Departementet viser til omtalen av direktivet over i punkt 6.1. Departementet antar at tilgjengelige opplysninger også kan være av betydning i kontrollsammenheng for eksempelvis skattemyndighetene.

At opplysningene skal utleveres til rapporteringspliktige, fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 annet ledd og artikkel 31 nr. 2. Se departementets forslag til § 6 annet ledd.