Del 1
Lovforslag som følge av forslag i Prop. 1 S (2015−2016) for Arbeids- og sosialdepartementet

2 Økt grunnpensjon til gifte og samboende pensjonister og uføretrygdede med omregnet uføretrygd

2.1 Innledning

Etter gjeldende regler utgjør full grunnpensjon til enslige pensjonister 100 prosent av grunnbeløpet, mens full grunnpensjon til gifte og samboende pensjonister utgjør 85 prosent av grunnbeløpet. Regjeringen foreslår i Prop. 1 S (2015−2016) Statsbudsjettet å øke grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister til 90 prosent av grunnbeløpet med virkning fra 1. september 2016.

Ved omregning av uførepensjon til uføretrygd fra 1. januar 2015 ble det tatt utgangspunkt i den uførepensjonen vedkommende hadde per 31. desember 2014. Gifte eller samboende som hadde en grunnpensjon på 85 prosent av grunnbeløpet, fikk den reduserte grunnpensjonen lagt til grunn ved omregningen. Regjeringen forslår derfor en tilsvarende økning for denne gruppen som for pensjonister.

2.2 Bakgrunn og gjeldende rett

Folketrygdloven § 3-2 har bestemmelser om grunnpensjon. Grunnpensjon er minstesikringen i folketrygden og ytes til alle, uansett yrkesaktivitet og inntekt, på bakgrunn av trygdetid. Full grunnpensjon ytes til den som har minst 40 års trygdetid. Som trygdetid regnes som hovedregel tidsrom hvor en person fra fylte 16 til og med det året vedkommende fyller 66 år har vært medlem i trygden med rett til ytelser etter pensjonskapitlene. Også tidsrom før folketrygden trådte i kraft i 1967 medregnes dersom nevnte vilkår for medlemskap da ville ha vært oppfylt. Det medregnes også trygdetid for kalenderår der medlemmet fyller 67–75 år og tjener opp pensjonspoeng. Er trygdetiden kortere enn 40 år, avkortes grunnpensjonen tilsvarende. Det kreves minst tre års trygdetid for rett til grunnpensjon. Etter folketrygdloven § 3-2 tredje ledd utgjør full grunnpensjon 100 prosent av grunnbeløpet. Full grunnpensjon utgjør likevel 85 prosent av grunnbeløpet dersom pensjonisten lever sammen med en ektefelle som mottar uføretrygd eller alderspensjon, avtalefestet pensjon som det godskrives pensjonspoeng for eller har en årlig inntekt, inkludert kapitalinntekt, over to ganger grunnbeløpet, jf. § 3-2 fjerde ledd. Likestilt med ektepar etter folketrygdloven § 1-5 er også samboerpar dersom paret har eller har hatt felles barn eller tidligere har vært gift med hverandre. Samboerpar som har levd sammen i 12 av de siste 18 månedene, er likestilt med ektefeller ved beregning av grunnpensjon etter folketrygdloven § 3-2. Det samme gjelder når pensjonistens samboer får pensjon eller overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 16 (ytelser til tidligere familiepleier) eller folketrygdloven kapittel 17 (ytelser til gjenlevende ektefelle).

Ulik sats for grunnsikringen i pensjonssystemet for henholdsvis enslige og gifte har eksistert siden den første alderstrygden ble innført i 1936. Denne ble avløst av en tilsvarende allmenn alderstrygd i 1959. Alderstrygden for ektepar utgjorde 150 prosent av alderstrygden for enslige. Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble den tidligere alderstrygdens system med differensierte satser for ektepar og enslige beholdt. Full grunnpensjon for gifte utgjorde 75 prosent av grunnbeløpet da folketrygden ble innført.

Under behandlingen av statsbudsjettet for 2003 ble det høsten 2002 inngått en avtale mellom Fremskrittspartiet og regjeringen Bondevik II, hvor det heter at «Grunnpensjon for gifte og samboende pensjonister trappes opp til 1,7 G innen 2005. Slik at den i 2003 settes til 1,6 G. I 2004 til 1,65 G og i 2005 til 1,7 G.»

I perioden 1. mai 2003 til 1. mai 2005 økte således grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister i tre omganger fra 75 prosent til 85 prosent av grunnbeløpet. Satsen for enslige har vært uendret på 100 prosent av grunnbeløpet i hele perioden.

Som følge av pensjonsreformen ble pensjonssystemet lagt om med virkning fra 1. januar 2011. Med ny alderspensjon ble det blant annet innført nye opptjeningsregler, fleksibelt uttak, levealdersjustering og nye regler for regulering av alderspensjon. Dette medførte at gjeldende regler i folketrygdloven kapittel 19 måtte endres på en rekke områder, og at det ble innført et eget kapittel 20 med nye regler. Det er derfor to regelsett i folketrygdloven som kommer til anvendelse ved beregning av alderspensjon for ulike årskull. For personer født til og med 1962 beregnes alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19. Første årskull som får alderspensjon beregnet kun etter folketrygdloven kapittel 20 er 1963-kullet. For personer født i 1954–1962 beregnes pensjonen forholdsmessig etter kapittel 19 og kapittel 20.

Ved utformingen av ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20 gikk man bort fra grunnpensjon som et element ved beregning av alderspensjon. Alderspensjon etter dette kapitlet består av inntektspensjon beregnet ut fra en opparbeidet pensjonsbeholdning. Til personer som har opparbeidet liten eller ingen pensjonsbeholdning gis det garantipensjon.

Grunnpensjon og tilleggspensjon beregnes etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 3. Ved uttak av fleksibel alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19 (1. januar 2011 og senere) utgjør grunn- og tilleggspensjonen beregnet etter kapittel 3 vedkommendes basispensjon, jf. folketrygdloven § 19-5 første ledd. Basispensjonen er beregnet ut fra grunnbeløpet på uttakstidspunktet for pensjonen og utgjør vedkommendes alderspensjon før levealdersjustering. Basispensjonen er en nødvendig teknisk hjelpestørrelse i forbindelse med innføringen av fleksibelt uttak av alderspensjon og levealdersjustering. Basispensjonen gjøres om til årlig pensjon ved å dividere med vedkommendes forholdstall på uttakstidspunktet, jf. folketrygdloven § 19-5 tredje ledd og § 19-10. Basisgrunnpensjonen (grunnpensjonsdelen av basispensjonen) er differensiert ut fra sivilstand og ektefelles eller samboers inntekts- og pensjonsforhold.

Pensjonsreformen medførte også endringer i alderspensjonens minste pensjonsytelse («minstepensjon»). Minste pensjonsytelse bestod av grunnpensjon etter folketrygdloven § 3-2 og særtillegg etter folketrygdloven § 3-3. Også særtillegget var differensiert ut fra sivilstatus og eventuell ektefelles/samboers inntekt, og utgjorde visse prosentsatser av grunnbeløpet. Fra 1. januar 2011 er minsteytelsen utformet på en ny måte, ved at det fastsettes et minste pensjonsnivå som er løsrevet fra grunnbeløpet i folketrygden. Også minste pensjonsnivå gis etter ulike satser avhengig av sivilstand mv. Nivået på minste pensjonsytelse som gjaldt fram til 2011, det vil si de satsene som gjaldt fra 1. mai 2010, ble lagt til grunn ved fastsettelsen av de nye satsene fra 1. januar 2011. Minste pensjonsnivå gir bare uttrykk for det nivået alderspensjonen minst skal utgjøre. Pensjonen består som for andre alderspensjonister av grunnpensjon og i mange tilfeller også noe tilleggspensjon. Videre gis det et pensjonstillegg etter folketrygdloven § 19-9. Pensjonstillegget erstatter det tidligere særtillegget og ytes for at pensjonen skal nå opp i minste pensjonsnivå. Eventuelt inneholder pensjonen i noen tilfeller også et tillegg etter folketrygdloven § 19-14 femte ledd, dersom pensjonen etter den årlige reguleringen har falt under minste pensjonsnivå.

Det er fire satser for minste pensjonsytelse. Lav sats ytes til personer med ektefelle som mottar alderspensjon eller avtalefestet pensjon. Ordinær sats ytes til personer med ektefelle som er uføretrygdet eller har en inntekt som er høyere enn to ganger grunnbeløpet. Det ytes også ordinær sats til den som i 12 av de siste 18 månedene har vært samboer med en person som mottar alderspensjon eller avtalefestet pensjon det godskrives pensjonspoeng for, eller overgangsstønad etter folketrygdloven kapitlene 16 og 17 eller har en årlig inntekt som er høyere enn to ganger grunnbeløpet. Høy sats ytes til enslige pensjonister. Særskilt sats ytes til personer som forsørger ektefelle over 60 år og som har rett til ektefelletillegg.

I tillegg til i folketrygdens alderspensjon etter kapittel 19, inngår grunnpensjonen ved beregningen av pensjon eller overgangsstønad fra folketrygden til gjenlevende ektefelle (folketrygdloven kapittel 17) og tidligere familiepleiere (folketrygdloven kapittel 16), avtalefestet pensjon i statlig og kommunal sektor før fylte 65 år (lov om avtalesfestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse). Økningen får også betydning for personer med supplerende stønad som ytes til personer med kort botid i Norge, siden ytelsen følger satsene for minste minstepensjonsnivå (lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg).

Uførepensjon ble beregnet tilsvarende som alderspensjon (se folketrygdloven kapittel 19 alderspensjon, jf. kapittel 3 beregning av pensjoner, og kapittel 12 uførepensjon slik dette lød fram til 2015). Pensjonen bestod av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Fra 1. januar 2015 ble det innført nye regler for folketrygdens uføreytelse. Uførepensjon ble erstattet av uføretrygd. Reglene om beregning av uføretrygd går fram av folketrygdloven kapittel 12. Uføretrygd gis med 66 prosent av beregningsgrunnlaget, som tilsvarer gjennomsnitt av pensjonsgivende inntekt i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. For å sikre personer som har lite eller ingen inntekt før uføretidspunktet er det fastsatt minsteytelser. Minsteytelsene er differensiert ut fra sivilstatus, jf. folketrygdloven § 12-13 andre og tredje ledd. Minstesatsen er 2,28 ganger grunnbeløpet for gifte og samboere (ordinær sats) og 2,48 ganger grunnbeløpet for andre (høy sats). Ved fastsetting av satsene ble det tatt utgangspunkt i minstepensjonene til disse to gruppene, henholdsvis summen av grunnpensjon med 85 prosent av grunnbeløpet og særtillegg med 100 prosent av grunnbeløpet for gifte og summen av grunnpensjon med 100 prosent av grunnbeløpet og særtillegg med 100 prosent av grunnbeløpet for enslige, men oppjustert på grunn av nye skatteregler.

Personer som hadde rett til uførepensjon per 31. desember 2014 fikk pensjonen omregnet til uføretrygd. Hensikten var å unngå to parallelle ytelser i mange år fremover, se Prop. 130 L (2010–2011). Reglene om konvertering av uførepensjon framgår i forskrift 3. juli 2014 om omregning av uførepensjon til uføretrygd, fastsatt med hjemmel i lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Uføretrygd ved omregnet uførepensjon utgjør 66 prosent av et beregningsgrunnlag. Beregningsgrunnlaget ble fastsatt på bakgrunn av grunn- og tilleggspensjon per 31. desember 2014 uten reduksjon for uføregrad. Personer med lav eller ingen tilleggspensjon, som tidligere mottok særtillegg, fikk ikke med særtillegget i beregningen. Disse ble i stedet økonomisk sikret gjennom minsteytelsene i ny uføretrygd.

2.3 Departementets vurdering og forslag

2.3.1 Innledning

Økning av grunnpensjon for pensjonister som er gifte eller samboende er en oppfølgning av regjeringsplattformen («Sundvolden-erklæringen») og samarbeidsavtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti. Regjeringen har på denne bakgrunn foreslått i Prop. 1 S (2015−2016) Statsbudsjettet å øke grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister til 90 prosent av grunnbeløpet.

Full grunnpensjon utgjør 100 prosent av grunnbeløpet, mens for gifte og samboende utgjør full grunnpensjon likevel 85 prosent. Etter regjeringens syn framstår forskjellen i grunnpensjonen mellom gifte og samboende pensjonister og enslige pensjonister som urimelig stor. En økning av grunnpensjonen til gifte og samboende til 90 prosent av grunnbeløpet vil gi økt grad av likebehandling og en mer rimelig utforming av pensjonssystemet.

Økningen vil gjelde for gifte og samboende mottakere av alderspensjon og minste pensjonsnivå etter folketrygdloven kapittel 19 og mottakere av konvertert uføretrygd. Økningen får virkning også for mottakere av pensjon eller overgangsstønad fra folketrygden til gjenlevende ektefelle og tidligere familiepleiere, avtalefestet pensjon i statlig og kommunal sektor før fylte 65 år («folketrygdberegnet AFP»). I tillegg vil personer som har supplerende stønad bli påvirket gjennom endringer i satsene for minste pensjonsnivå.

Departementet har lagt til grunn at endringen knytter seg til grunnpensjon i alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19 og uføreordningen slik den var før omleggingen 1. januar 2015. Mottakere av alderspensjon som beregnes etter folketrygdloven kapittel 20 (ny alderspensjon) og ny uføretrygd omfattes derfor ikke av økningen.

Departementet legger til grunn at forslaget får virkning fra 1. september 2016. Personer som har pensjon eller ytelse på dette tidspunktet vil få omregnet pensjonen eller ytelsen etter overgangsregler som vil bli fastsatt senere.

2.3.2 Alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19

Beregning av alderspensjon

Grunnpensjon og tilleggspensjon fastsettes på grunnlag av basispensjonen på uttakstidspunktet, se folketrygdloven § 19-5. Pensjonstillegget fastsettes på grunnlag av basispensjonstillegget, se folketrygdloven § 19-9. Basispensjon og basispensjonstillegg gjøres om til årlig pensjon ved å dividere med vedkommendes forholdstall på uttakstidspunktet, se folketrygdloven § 19-7. Etter folketrygdloven § 19-14 skal pensjoner under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent.

Basispensjonen uttrykker opptjente rettigheter fram til første pensjonsuttak. Etter første pensjonsuttak benyttes basispensjonen for å beregne ytterligere opptjening av pensjonsrettigheter og ved andre endringer i pensjonen. Med basisgrunnpensjonen menes den delen av basispensjonen som er grunnpensjon.

Forslaget om å øke grunnpensjonen til gifte og samboende gjennomføres ved at basisgrunnpensjonen øker fra 85 til 90 prosent.

Økningen i grunnpensjonssatsen i folketrygdloven § 3-2 medfører at det må foretas tilpasninger i forskrift 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden.

Uttak av alderspensjon 1. september 2016 og senere

Ved uttak av alderspensjon 1. september 2016 og senere legges grunnbeløpet per 1. mai 2016 til grunn ved beregning av basisgrunnpensjonen. Basisgrunnpensjonen vil for denne gruppen utgjøre 90 prosent av grunnbeløpet, etter endringen i folketrygdloven § 3-2 som foreslås i proposisjonen her. Basisgrunnpensjon gjøres deretter om til årlig pensjon ved å dividere med vedkommendes forholdstall på uttakstidspunktet, jf. folketrygdloven §§ 19-5 og 19-10.

Alderspensjon som utbetales per 31. august 2016

Grunnpensjon til gifte og samboende, som er under utbetaling per 31. august 2016, skal omregnes. Ved omregningen må det tas hensyn til at pensjonen etter 1. januar 2011 har vært regulert lavere enn grunnbeløpet, det vil si i samsvar med lønnsveksten (grunnbeløpet per 1. mai) og deretter fratrukket 0,75 prosent. For den som har tatt ut alderspensjon 1. januar 2011 og senere er pensjonen også levealdersjustert.

En gift eller samboende person i for eksempel 1944-kullet som tok ut alderspensjon ved fylte 67 år i mars måned 2011 fikk først fastsatt en basisgrunnpensjon etter folketrygdloven kapittel 3, jf. § 19-5 første ledd. Basisgrunnpensjonen utgjorde 85 prosent av grunnbeløpet. Vedkommendes forholdstall var 1,005, og basisgrunnpensjonen ble i henhold til folketrygdloven § 19-5 tredje ledd, jf. § 19-10, levealdersjustert ved at den ble dividert med forholdstallet. Dermed utgjorde utbetalt grunnpensjon allerede på uttakstidspunktet et lavere beløp enn 85 prosent av grunnbeløpet. Deretter er den levealdersjusterte pensjonen blitt regulert årlig i samsvar med økningen i grunnbeløpet og deretter fratrukket 0,75 prosent. Det er denne løpende pensjonen per 31. august 2016, som altså ikke lenger kan utledes direkte av grunnbeløpet, som skal regnes om. Pensjonen skal justeres for økningen av basisgrunnpensjonen fra 85 til 90 prosent av grunnbeløpet. Omregningen gjennomføres ved at ny basisgrunnpensjon (90 prosent) multipliseres med utbetalt grunnpensjon og divideres med tidligere basisgrunnpensjon (85 prosent).

For enkelte eldre årskull ble det fastsatt overgangsregler ved innføringen av fleksibel alderspensjon fra 1. januar 2011. Personer som er født i 1942 eller tidligere, vil ikke ha basisgrunnpensjon som en komponent i alderspensjonen. Det samme gjelder for personer født i 1943 som tok ut pensjon før 2011, og som ikke har blitt omregnet til fleksibel alderspensjon. Økningen skal gjennomføres etter de samme prinsippene som for personer som har fleksibel alderspensjon per 31. august 2016, slik at det for denne gruppen tas hensyn til tidligere års regulering.

Detaljerte overgangsregler vil bli fastsatt i forskrift.

Minste pensjonsnivå

Også gifte og samboende pensjonister med alderspensjon etter satsene for minste pensjonsnivå, lav eller ordinær sats, skal få en økning i pensjonen. Minste pensjonsnivå erstattet fra 1. januar 2011 den tidligere minstepensjonen som bestod av grunnpensjon og særtillegg. Satsene ble fastsatt med utgangspunkt i minstepensjonen til gifte og samboende som gjaldt i desember 2010, etter grunnbeløpet per 1. mai 2010. Den lave satsen bestod av en grunnpensjon på 85 prosent av grunnbeløpet og et særtillegg på 74 prosent av grunnbeløpet. Omregningen av alderspensjon for denne gruppen gifte og samboende pensjonister, skjer ved at den opprinnelige satsen fastsettes på nytt, bestående av 90 prosent av grunnbeløpet og (fortsatt) 74 prosent av grunnbeløpet, og deretter oppreguleres i tråd med reguleringsbestemmelsene for minste pensjonsnivå (med lønnsveksten og deretter justert for levealdersjusteringen for 67-åringene i reguleringsåret). Tilsvarende omregning vil skje når det gjelder minste pensjonsnivå ordinær sats, som opprinnelig bestod av grunnpensjon på 85 prosent av grunnbeløpet og et særtillegg på 100 prosent av grunnbeløpet. Satsene for minste pensjonsnivå fastsettes årlig i egen forskrift til folketrygdloven. Departementet legger til grunn at personer med alderspensjon på minste pensjonsnivå vil få økning på samme nivå som alderspensjonister for øvrig.

Satsene for minste pensjonsnivå framgår av egen forskriften som gis årlig med virkning fra 1. mai. Departementet vil fastsette de nye satsene for minste pensjonsnivå lav og ordinær sats fra 1. september 2016.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-2 fjerde og femte ledd og del X ikrafttredelse og overgangsbestemmelse nr. 4.

2.3.3 Avtalefestet pensjon før 65 år i offentlig sektor

Avtalefestet pensjon i statlig og kommunal sektor beregnes som en folketrygdytelse før fylte 65 år, det vil si som en uførepensjon fra folketrygden som pensjonisten ville fått beregnet etter reglene i folketrygdloven kapittel 3, slik de lød før lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven trådte i kraft. For statlig sektor følger dette av lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 3 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. I kommunal sektor er avtalefestet pensjon tariffestet, og bestemmelsene er fastsatt i vedtekter. Avtalefestet pensjon som nevnt består av folketrygdens grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg og reguleres årlig tilsvarende folketrygdens alderspensjon. I tillegg ytes det et AFP-tillegg. En økning i folketrygdens grunnpensjon for gifte og samboende får derfor også betydning for mottakere av AFP i offentlig sektor.

Ved uttak av AFP 1. september 2016 og senere legges grunnbeløpet per 1. mai 2016 til grunn ved beregningen av grunnpensjonen. Full grunnpensjon vil for denne gruppen utgjøre 90 prosent av grunnbeløpet. Beregningsreglene i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse viser som nevnt til folketrygdloven kapittel 3 slik det lød før 1. januar 2015. Som en følge av de endringene som nå foreslås i folketrygdloven § 3-2 vil departementet komme tilbake med forslag om nødvendige endringer i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse.

For øvrig vil avtalefestet pensjon som utbetales per 31. august 2016 bli omregnet etter samme metode som gjelder for personer som har folketrygdens alderspensjon utbetalt ved ikrafttredelsen, se punkt 2.3.2. AFP levealdersjusteres ikke, men pensjonen kan være regulert en eller flere ganger etter reglene om regulering av avtalefestet pensjon. Omregningen vil ta hensyn til dette. Departementet vil komme tilbake med detaljerte overgangsregler.

2.3.4 Pensjon eller overgangsstønad til gjenlevende ektefelle og tidligere familiepleier

Pensjon til gjenlevende ektefelle ytes til gjenlevende enten som en pensjon eller en overgangsstønad for å sikre den gjenlevende inntekt etter ektefellens død. Ytelsen består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg, og beregnes på bakgrunn av den avdødes opptjening, jf. folketrygdloven § 17-7. Grunnpensjon med 85 prosent av grunnbeløpet ytes til gjenlevende som har samboer som den gjenlevende hverken har vært gift med før eller har felles barn med. Departementet legger til grunn at denne gruppen skal ha samme økning i grunnpensjon som mottakere av alderspensjon, se punkt 2.3.2 om beregningen for dem som mottar ytelsen etter 1. september 2016 og beregningen for dem som har ytelsen utbetalt på dette tidspunktet. Det vil bli fastsatt overgangsregler i forskrift for dem som har ytelsen ved ikrafttredelsen 1. september 2016. Det samme gjelder tidligere familiepleiere etter folketrygdloven kapittel 16 som har grunnpensjon med 85 prosent av grunnbeløpet på grunn av samboerskap.

2.3.5 Supplerende stønad

Supplerende stønad til personer med kort botid i Norge er en ytelse som skal garantere en minste samlet inntekt for personer med liten eller ingen pensjon fra folketrygden, på grunn av kort botid i Norge. Stønaden er hjemlet i lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg. I henhold til § 5, slik den lyder før den foreslåtte endringen omtalt under punkt 5.2.3, utgjør stønaden minste pensjonsnivå med høy sats for enslige mottakere og mottakere med ektefelle som ikke har fylt 67 år. Dersom mottakerne er gift og begge har fylt 67 år, utgjør ytelsen minste pensjonsnivå med ordinær sats for begge ektefellene. Departementet legger til grunn at økningen av folketrygdens minste pensjonsnivå også får virkning for personer med supplerende stønad med ordinær sats.

2.3.6 Lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser

Samordning av offentlig tjenestepensjon med folketrygdens grunnpensjon følger av lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser § 19. Etter gjeldende regler kan det i tjenestepensjonen gjøres fradrag for grunnpensjonen med inntil 75 prosent av grunnbeløpet, uavhengig av om grunnpensjonen utbetales med 85 prosent eller 100 prosent av grunnbeløpet. Det vil si at inntil 25 prosent av ensliges grunnpensjon holdes utenfor samordning, og at gifte og samboende får beholde 10 prosent av grunnpensjonen uten samordning. Departementet foreslår at det ikke gjøres endringer i regelverket for samordning av offentlig tjenestepensjon med folketrygdens grunnpensjon. Økningen i grunnpensjonen til gifte og samboende medfører dermed ingen økning i samordningsfradraget for grunnpensjonen.

2.3.7 Uføretrygd

Ny uføretrygd tilsvarer 66 prosent av beregningsgrunnlaget (gjennomsnitt av tre beste av fem siste år) og er ikke differensiert etter sivilstand. Det er kun satsene for minste årlig uføretrygd som fortsatt avhenger av sivilstand. For personer som hadde rett til uførepensjon før 1. januar 2015, ble den grunnpensjonen og tilleggspensjonen de hadde lagt til grunn ved omregning. Mottakere av uførepensjon som hadde redusert grunnpensjon som gift eller samboer fikk med den avkortede grunnpensjonen inn i beregningsgrunnlaget. Uføretrygd for denne gruppen utgjør derfor en lavere ytelse enn hvis de hadde fått beregnet grunnlaget med grunnpensjon tilsvarende 90 prosent. Det foreslås at også denne gruppen skal inkluderes i økningen i grunnpensjon. Det vil si at personer med rett til uførepensjon per 31. desember 2014, som fikk omregnet sin uførepensjon til uføretrygd med en avkortet grunnpensjon på grunn av sivilstand, skal få en økning i uføretrygd med virkning fra 1. september 2016 tilsvarende 0,05 ganger grunnbeløpet. En slik beregning innebærer at økningen beholdes ved senere endringer i den omregnede uføretrygden.

Det var enkelte gifte eller samboende uførepensjonister som per 31. desember 2014 hadde rett til uførepensjon med grunnpensjon tilsvarende 100 prosent av grunnbeløpet. Ved omregningen til uføretrygd fikk de beholde fordelen ved at særtillegget ble ansett som tilleggspensjonen, dvs. at de fikk grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg med i det omregnede grunnlaget. Denne gruppen gifte og samboende har ikke hatt noen redusert grunnpensjon, og er derfor ikke omfattet av forslaget.

Personer som hadde lav eller ingen tilleggspensjon er økonomisk sikret ved minsteytelse, jf. folketrygdloven § 12-13. Dersom opptjent uføretrygd utgjør et lavere beløp enn minste årlige ytelse, justert for uføregrad og trygdetid, skal uføretrygden tilsvare minstesatsene. Er vedkommende gift eller samboende er satsen 2,28 G (ordinær sats). For andre er minstesatsen 2,48 G (høy sats). For at også gifte og samboende uføretrygdede som hadde en redusert grunnpensjon, men som har uføretrygd etter minstesatsen på 2,28 G skal bli inkludert i den tilsiktede utjevningen tilsvarende for andre som mottar omregnet uføretrygd, foreslår departementet at det lovfestes en egen minstesats for disse. Denne minstesatsen foreslås satt til 2,33 G, dvs. en økning på 0,05 ganger grunnbeløpet. Minstesatsen skal også gjelde for tidligere enslige uførepensjonister dersom de senere blir gift eller samboer. Personer som per 31. desember 2014 hadde garantert tilleggspensjon som ung ufør fikk omregnet uførepensjonen inkludert fordelen. Det er dermed ikke behov for å innføre en egen minstesats for denne gruppen.

Endringene skal kun gjelde for personer som hadde rett til uførepensjon per 31. desember 2014 og som mottar en uføretrygd som er en omregnet uførepensjon. Dersom personen hadde rett til uførepensjon per 31. desember 2014 og så får opphør i uføretrygden, for deretter å på nytt få innvilget uføretrygd vil vedkommende ikke få økningen. Det samme vil gjelde for personer som ved fastsettelse av nytt uføretidspunkt (se § 12-10 fjerde ledd andre punktum) har fått en uføretrygd før 1. september 2016 fullt ut beregnet etter de ordinære bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 12.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-13 andre ledd og del X ikrafttredelse og overgangsbestemmelse nr. 5.

2.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om økt grunnpensjon til gifte og samboende pensjonister får betydning for om lag 650 000 pensjonister, fordelt på ca. 500 000 alderspensjonister, ca. 140 000 uføretrygdede og ca. 15 000 andre, hovedsakelig mottakere av statlig og kommunal avtalefestet pensjon.

Departementet legger til grunn at forslaget trer i kraft 1. september 2016. Forslaget omfatter omregning av et betydelig antall saker som er under utbetaling ved ikrafttredelsen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har derfor påpekt at enkelte grupper vil kunne bli forsinket omregnet, med etterbetaling fra 1. september 2016.

Effekten av økningen i grunnpensjonen for den enkelte alderspensjonist avhenger av uttakstidspunktet, både når det gjelder levealdersjustering og regulering av pensjon under utbetaling. Mindre enn full trygdetid vil også påvirke effekten. For uføre vil effekten avhenge av uføregrad og trygdetid. Hensyntatt disse forholdene antas endringen for dem som har alderspensjon eller uføretrygd per 31. august 2016 i gjennomsnitt å utgjøre om lag kr 4 000 per år. For en som tar ut alderspensjon 1. september 2016 eller senere, og som har stått så lenge i arbeid at effekten av levealdersjusteringen er motvirket, vil endringen innebære om lag 4 600 kroner i årlig økt grunnpensjon. Hvis ytterligere utsatt pensjonsuttak, vil effekten kunne bli høyere enn dette.

Effekten for den enkeltes ytelser vil påvirkes av om personen mottar inntektsavhengige ytelser, herunder barnetillegg og bostøtte, og vil også påvirke hva den enkelte for eksempel må betale ved opphold i sykehjem (vederlagstrekk). For øvrig vil flere få pensjon på nivå med sitt minste pensjonsnivå, i og med at satsene for minste pensjonsnivå øker. Det vil blant annet ha betydning for retten til fritak for egenandel for legemidler mv.

Tiltaket medfører merutgifter til alderspensjon på om lag 710 mill. kr i 2016. For uføre påløper utgifter på om lag 174 mill. kr, for pensjon til gjenlevende ektefeller påløper om lag 0,8 mill. kr, til supplerende stønad til personer med kort botid i Norge påløper utgifter på om lag 1,2 mill., utgifter til statlig avtalefestet pensjon utgjør om lag 6 mill., mens tiltaket medfører utgifter på omlag 15 mill. til kommunal avtalefestet pensjon.

Totalt vil tiltaket medføre merutgifter på om lag 907 mill. kroner i 2016. For 2017 vil det påløpe merutgifter på om lag 2,7 mrd. kroner.

En så vidt omfattende endring medfører også administrative utfordringer og kostnader for Arbeids- og velferdsetaten.

3 Barnetillegg for mottakere av uføretrygd

3.1 Innledning og bakgrunn

Departementet foreslår endringer i folketrygdloven §§ 12-15 og 12-16. Folketrygdloven § 12-15 er vedtatt endret fra 1. januar 2016, jf. lov 19. desember 2014 nr. 74 om endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (heretter kalt endringsloven). Dette var en oppfølgning av Stortingets vedtak om innføring av et øvre tak på summen av uføretrygd og barnetillegg. Departementet ser behov for enkelte presiseringer i lovteksten for at endringen skal kunne implementeres på en god måte. I det videre omtales folketrygdloven § 12-15 slik den ville lyde etter ikrafttredelse av endringsloven.

Ved uførereformen ble ordningen med behovsprøvd barnetillegg til uførepensjon videreført i ny uføretrygd med virkning fra 1. januar 2015. Etter folketrygdloven §§ 12-15 og 12-16 har mottakere av uføretrygd som forsørger barn under 18 år rett til et behovsprøvd barnetillegg. Barnetillegget utgjør 40 prosent av grunnbeløpet per år, det vil si 36 027 kroner per 1. mai 2015. Barnetillegget er uavhengig av om uføretrygden er en hel eller gradert ytelse. Tillegget avkortes imidlertid ved redusert trygdetid. Det blir gitt ett barnetillegg for barn vedkommende forsørger. Det ytes ikke barnetillegg hvis barnet har inntekt over ett grunnbeløp. Barnetillegget kan reduseres mot mottakers personinntekt, og dersom barnet/barna bor sammen med begge foreldrene skal begges inntekt regnes med, men med fradrag i enkelte type inntekter. Barnetillegget reduseres med 50 prosent av inntekt over et fribeløp på 4,6 ganger grunnbeløpet for ett felles barn og 3,1 ganger grunnbeløpet for ett barn som bor sammen med en av foreldrene. Fribeløpet økes deretter med 0,4 ganger grunnbeløpet per barn utover dette.

Departementet foreslo i Prop. 14 L (2014−2015) at det behovsprøvde barnetillegget skulle erstattes med et standardisert barnetillegg tilsvarende nivået på barnetillegg som mottakere av arbeidsavklaringspenger fikk. Forslaget var en oppfølgning av regjereringens forslag til Statsbudsjett i Prop. 1 S (2014−2015). I budsjettavtalen inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre ble det imidlertid enighet om at ordningen med behovsprøvd barnetillegg skulle videreføres i ny uføretrygd.

I Innst. 81 L (2014−2015) fra arbeids- og sosialkomiteen om endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover ble det i stedet foreslått å innføre et tak på summen av uføretrygd og barnetillegg. Total brutto utbetaling skal etter endringen ikke kunne utgjøre mer en 95 prosent av inntekt før uførhet. Bakgrunnen for forslaget var at enkelte som mottar uføretrygd med barnetillegg får en samlet ytelse som kan være høyere enn hva personen hadde i inntekt før uførhet. Flertallet i Arbeids- og sosialkomiteen understreket at for å sikre legitimitet til trygdesystemet skal en person ikke komme bedre ut på trygd enn lønnsinntekten personen hadde før uførhet. Flertallet uttalte videre at omleggingen styrker arbeidslinjen, men samtidig sikrer et sterkt sosialt sikkerhetsnett for dem som faller permanent utenfor arbeidslivet. Det ble foreslått en tre års overgangsperiode for personer som allerede har rett til barnetillegg når endringen trer i kraft. Departementet gir i forskrift nærmere bestemmelser for overgangsordningen. Forslaget ble vedtatt av Stortinget med virkning fra 1. januar 2016.

Departementet ser at det er nødvendig med enkelte presiseringer i forbindelse med gjennomføring av de nye reglene. Det er også foreslått en avklaring av hva som menes med uføretrygd i folketrygdloven § 12-15 når mottaker har gradert ytelse eller gjenlevendetillegg. Det foreslås i tillegg én endring av mer materiell karakter i folketrygdloven § 12-16. Departementet foreslår at ytelser fra utlandet som trer i stedet for arbeidsinntekt på samme måte som ytelser av samme art i Norge skal kunne medføre reduksjon av barnetillegget.

3.2 Departementets vurdering og forslag

3.2.1 Øvre tak på summen av uføretrygd og barnetillegg

Personer som mottar uføretrygd med barnetillegg vil i noen tilfeller kunne få en høyere ytelse enn det personen hadde i inntekt før uførhet. Ordningen med behovsprøvd tillegg vil i slike tilfeller gi dårlig motivasjon for å være i eller komme tilbake til arbeid. Stortinget vedtok i desember 2014 å innføre et øvre tak på summen av uføretrygd og barnetillegg fra 1. januar 2016, jf. folketrygdloven § 12-15 nytt tredje ledd. Departementet gir forskrift med overgangsregler for mottakere av uføretrygd med rett til barnetillegg per 31. desember 2015.

Det er ikke presisert i ordlyden hva som menes med «uføretrygd». Ordlyden kan isolert sett tilsi at for personer som mottar gradert uføretrygd er grunnlaget for reduksjon den graderte ytelse. Inntekt før uførhet er imidlertid satt ut fra personens normale årsinntekt i full stilling. Dette innebærer at for disse personene vil den graderte uføretrygden tillagt barnetillegg sjeldent bli høyere enn 95 prosent av inntekt før uførhet. Det er ikke meningen at bare uføretrygdede med 100 prosent ytelse skal være omfattet av det øvre taket. Ved å presisere at det skal benyttes uføretrygd tilsvarende 100 prosent uføregrad vil dette komme klart fram. Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at det er uføretrygd tilsvarende 100 prosent uføregrad som skal benyttes ved vurderingen av om summen av uføretrygd og barnetillegg overstiger taket. Dette er tilsvarende det som gjelder ved reduksjon av uføretrygd mot inntekt. Også her settes reduksjonssatsen ut fra forholdet mellom uføretrygd ved 100 prosent uføretrygd og inntekt før uførhet.

Uføretrygdede som også fyller vilkårene for rett til pensjon til gjenlevende ektefelle, har rett til et gjenlevendetillegg til uføretrygden. Dette tillegget må anses å være en del av vedkommendes uføreytelse ved vurderingen av om summen av uføretrygd og barnetillegg overstiger taket. Departementet foreslår at det derfor samtidig presiseres i loven at uføretrygd her er ment å omfatte gjenlevendetillegg både etter folketrygdloven § 12-18 og forskrift om omregning av uførepensjon til uføretrygd § 7.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-15.

3.2.2 Lovtekniske justeringer og presiseringer barnetillegg

Barnetilleggets størrelse er uavhengig av hvilken uføregrad den som mottar uføretrygd har. En person som mottar gradert uføretrygd med barnetillegg vil ikke få avkortet tillegget og har rett til tilsvarende barnetillegg som vedkommende med 100 prosent uføregrad. Vedkommende vil normalt ha inntekt fra en deltidsstilling som kan medføre reduksjon av tillegget etter reglene i folketrygdloven § 12-16. De andre reglene om fastsetting av barnetillegg står i folketrygdloven § 12-15 andre ledd. Det vil være hensiktsmessig å samle reglene for fastsettelse av barnetillegg i en bestemmelse før det foretas justering for taket på summen av uføretrygd og barnetillegg. Departementet foreslår en endring i § 12-15 ved at bestemmelsen om barnetilleggets størrelse ved gradert uføregrad i tredje ledd flyttes til andre ledd.

Det innvilges ett barnetillegg til personen som mottar uføretrygd, men tillegget kan være for flere barn. Dersom det gis barnetillegg for to barn, vil fullt tillegg tilsvarer 80 prosent av grunnbeløpet. Endringsloven del V § 12-15 tredje ledd tredje punktum inneholder regel om at reduksjon i barnetillegget skal fordeles likt på tilleggene. Hensikten med bestemmelsen var å presisere at personer som forsørger flere felles barn, hvor begge har krav på barnetillegg, ikke kan dele tilleggene for å omgå reglen om øvre tak på summen av uføretrygd og barnetillegg. Det er imidlertid ikke behov for å ha en bestemmelse om fordeling av reduksjon på tilleggene da det innvilges kun ett barnetillegg selv om tillegget er for flere barn. Unntaksvis kan en person som mottar uføretrygd innvilges flere barnetillegg fordi de har rett til tillegg for både særkullsbarn (barn som bor sammen med én av foreldrene) og fellesbarn (barn som bor sammen med begge foreldrene). I disse sakene anser departementet at det er klart at barnetilleggene skal fordeles likt etter reduksjon og at det ikke er behov for en presisering i loven. Departementet foreslår derfor at nåværende tredje ledd tredje punktum i endringsloven del V § 12-15 likevel ikke tas inn folketrygdloven § 12-15.

Ved innføring av øvre tak på summen av uføretrygd og barnetillegg fra 1. januar 2016 er det behov for at departementet får hjemmel til å gi nærmere regler om gjennomføring. I någjeldende folketrygdlov § 12-15 fjerde ledd har allerede departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om gjennomføring av bestemmelsen om utbetaling av barnetillegg når barnet blir forsørget av flere som mottar uføretrygd eller alderspensjon. Departementet foreslår at forskriftsadgang for regler om anvendelse av de aktuelle bestemmelsene hjemles ett sted i paragrafen. Det foreslås derfor at § 12-15 fjerde ledd annet punktum fjernes og at forskriftsadgang hjemles i nytt sjette ledd.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-15.

3.2.3 Reduksjon av barnetillegg ved inntekt

Barnetillegg er en behovsprøvd ordning som skal reduseres mot inntekt. Reglene for hvilke inntekter som kan medføre reduksjon i tillegget er videreført ved uførereformen. Departementet uttalte i merknaden til § 12-16 i lovforslaget i Prop. 130 L (2010−2011) at andre ledd er en videreføring av folketrygdloven § 3-26 tredje ledd. Bestemmelsen ble imidlertid vesentlig forkortet ved å sammenstille innholdet. Utformingen av lovteksten innebar samtidig endringer i regelverket. Departementet foreslo i Prop. 66 L (2013−2014) å endre bestemmelsen slik at reglene i folketrygdloven § 3-26 tredje ledd ble videreført. Barnetillegg kan bli redusert ved inntekt i Norge som er personinntekt i skatteloven § 12-2. Dette er arbeidsinntekt og ytelser som trer i stedet for arbeid, overgangsstønad fra folketrygden, pensjonsytelser inkludert forsørgingstillegg fra norsk offentlig eller privat pensjonsordning og ytelser fra norsk individuell pensjonsforsikring, livrente, gavepensjon o.l. Ytelser fra utlandet som trer i stedet for arbeidsinntekt skal i dag ikke føre til reduksjon. Dette kan for eksempel være ytelser som tilsvarer folketrygdens sykepenger og dagpenger. Barnetillegget er et behovsprøvd tillegg som er uavhengig av opptjening (men med reduksjon for trygdetid) for å ivareta barnefamilier med lav økonomisk evne. Departementet mener derfor at ytelser fra utlandet bør medføre reduksjon i tillegget på samme måte som inntekt og ytelser i Norge. Mottaker av uføretrygd med forsørgeransvar for barn vil med den foreslåtte endring behandles likt uavhengig av hvilket land inntekten kommer fra. Det er rimelig å likestille inntekter og inntektssikringsordninger i Norge og utlandet, og det vil videre medføre en forenkling av regelverket. Ytelser fra utlandet som tilsvarer det behovsprøvde barnetillegg skal fortsatt være unntatt, siden slike ytelser allerede er redusert av utenlandsk myndighet mot inntekter mv. Departementet foreslår at ytelser fra utlandet som trer i stedet for arbeidsinntekt av samme art som personinntekt etter skatteloven skal omfattes av inntekt som kan medføre reduksjon av barnetillegg.

Hensikten med endringen er å sikre at barnetillegg er forbeholdt familier med lav inntekt. Departementet foreslår videre at det presiseres at inntekter fra utlandet som ikke skattlegges som personskatt i Norge etter skatteloven § 12-2 skal kunne medføre reduksjon.

Ved reduksjon av barnetillegg på grunn av inntekt er det kun inntekt utover fastsatt fribeløp tillegget skal reduseres mot, jf. folketrygdloven § 12-16 første ledd. Reglene om fastsettelse av fribeløp står i folketrygdloven § 12-16 fjerde og femte ledd, men etter gjeldende ordlyd er det kun fribeløp fastsatt etter fjerde ledd som skal benyttes ved fradrag i inntekt utover fribeløpet. Dette har ikke vært meningen. Departementet foreslår derfor at fastsettelsen av fribeløp samles i ett ledd.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-16.

3.2.4 Etteroppgjør

Uføretrygdede som mottar barnetillegg skal opplyse om forventet inntekt, og om endringer i inntekt slik at Arbeids- og velferdsetaten kan foreta korrekt beregning av størrelsen på tillegget, se også § 21-3. Når inntekter som skal medføre en reduksjon i barnetillegg for mottaker av uføretrygd endres, kan det medføre at personen har fått utbetalt for lite eller for mye i tillegg. Det er inntekt per kalenderår (1. januar–31. desember) som skal legges til grunn. Dette er tilsvarende som reglene for etteroppgjør knyttet til selve uføretrygden og gjenlevendetillegget. Folketrygdloven § 12-14 fjerde ledd inneholder bestemmelser om etteroppgjør ved endring av uføretrygd på grunn av inntekter. Departementet foreslår at bestemmelsen skal gjelde tilsvarende ved for mye eller for lite utbetalt barnetillegg ved justering av tillegget grunnet inntekt.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-16.

3.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i folketrygdloven §§ 12-15 og 12-16 foreslås å tre i kraft 1. januar 2016. Se for øvrig merknaden til endringen i folketrygdloven § 12-15 om forholdet mellom endringene i samme bestemmelse gjennom lov 19. desember 2014 nr. 74 del V.

Forslaget om at ytelser fra utlandet som erstattet arbeidsinntekt tas med ved reduksjon av barnetillegg på lik linje med norske ytelser, vil kunne medføre en mindreutgift for folketrygden. De øvrige endringene vil ikke ha økonomiske konsekvenser. For Arbeids- og velferdsetaten vil endringene medføre et noe enklere regelverk.

4 Endringer i reglene om dagpenger under arbeidsløshet

4.1 Økning av varigheten på forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall av dagpenger under arbeidsløshet ved selvforskyldt ledighet

4.1.1 Innledning

For å ha rett til dagpenger under arbeidsløshet stilles det blant annet krav om å være reell arbeidssøker. Det innebærer at man må være aktiv arbeidssøker, arbeidsfør og villig og i stand til å ta ethvert arbeid, på heltid eller deltid, hvor som helst i landet. For å underbygge dette kravet kan det ilegges sanksjoner i form av forlenget ventetid før dagpenger kommer til utbetaling og tidsbegrenset bortfall av dagpenger, dersom arbeidsløse selv er skyld i ledigheten. Det er rimelig at de som selv kan lastes for at de er blitt arbeidsløse eller for at de forblir uten arbeid, selv bærer en stor del av den økonomiske byrden ved å være uten arbeidsinntekt. For å ytterligere understreke ansvaret for egen arbeidsløshet, foreslår departementet å skjerpe sanksjonene, ved å øke varigheten på forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall, fra åtte til tolv uker ved første gangs sanksjon og fra tolv uker til seks måneder når et sanksjonsbetingende forhold har inntruffet to eller flere ganger innenfor en tolv måneders periode.

4.1.2 Gjeldende rett

Etter folketrygdloven § 4-10, kan det vedtas forlenget ventetid på åtte uker dersom søker selv har sagt opp eller sluttet i arbeidet uten rimelig grunn, er avskjediget eller oppsagt på grunn av forhold han eller hun kan bebreides for eller uten rimelig grunn har nektet å motta tilbud om arbeid jf. § 4-20 første ledd bokstav a til c; det vil si dersom han eller hun er selvforskyldt ledig.

Forlenget ventetid er tolv uker dersom det inntreffer slike forhold som nevnt, to ganger i løpet av en tolv måneders periode, og seks måneder hvis slike forhold inntreffer tre ganger innenfor tolv måneder.

Tilsvarende kan det vedtas tidsbegrenset bortfall av dagpenger dersom dagpengemottaker uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om jobb, jf. folketrygdloven § 4-20 første ledd bokstav a til c, eller nekter å motta tilbud om arbeidsmarkedstiltak, jf. § 4-20 første ledd bokstav d. Bortfallsperioden er åtte uker første gang slikt forhold inntreffer, og deretter henholdsvis tolv uker og seks måneder, dersom man enten nekter å ta arbeid eller tiltak, jf. § 4-20 første ledd bokstav a til d eller er selvforskyldt ledig jf. § 4-10 første ledd, innenfor en periode på tolv måneder.

De samme forholdene som gir grunnlag for forlenget ventetid etter § 4-10, gir altså også grunnlag for tidsbegrenset bortfall etter § 4-20. Når forhold som gir grunnlag for sanksjon etter § 4-10 og § 4-20 inntreffer flere ganger innenfor en periode på tolv måneder, øker ventetiden eller bortfallsperioden. Bakgrunnen for dette er nettopp gjentakelsen av likeartede sanksjonsbetingende forhold.

Vedtak om forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall kan bare fastsettes for forhold som ligger mindre enn seks måneder tilbake i tid. Ved gjentakelser kan økt varighet bare gis når det tidligere er fattet vedtak om forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall.

Det kan også vedtas tidsbegrenset bortfall når en arbeidssøker med dagpenger uten rimelig grunn lar være å møte etter innkalling til Arbeids- og velferdsetaten. Bortfallsperioden er da fire uker første gang, og økes deretter på samme måte som ellers, til henholdsvis åtte og tolv uker.

Bestemmelsene om forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall understøtter dels det helt grunnleggende vilkåret i dagpengeordningen om å være reell arbeidssøker, dvs. aktivt arbeidssøkende, villig og i stand til å ta ethvert arbeid, hvor som helst i landet, på hel- eller deltid. Dels har sanksjonsreglene som formål å gi insentiver til å forbli i arbeid – altså hindre folk i å slutte i arbeid uten rimelig grunn – og dels skal de hindre at dagpengene finansierer den enkeltes tilpasninger på arbeidsmarkedet.

4.1.3 Bakgrunnen for forslaget om økt forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall

Det stilles i dag ikke krav om uforskyldt ledighet for å få rett til dagpenger. Det vil si at personer som frivillig har sagt opp eller på annen måte selv er skyld i at arbeidsforholdet er avsluttet, i utgangspunktet kan få dagpenger. På den annen side stilles det krav om at dagpengemottakere skal være reelle arbeidssøkere, og dagpengemottakere som uten rimelig grunn takker nei til tilbud om arbeid, kan få vedtak om tidsbegrenset bortfall. Dette innebærer at det innenfor gjeldende regelverk er mulig å hindre at personer som reelt sett ikke ønsker å jobbe, får dagpenger. Likevel kan det på prinsipielt grunnlag stilles spørsmål ved om det i det hele tatt bør innvilges dagpenger til personer som selv har valgt å avslutte et arbeidsforhold eller på annen måte er selvforskyldt ledig, fordi de da selv bør bære risikoen for å være uten inntekt.

Retten til dagpenger forutsetter ingen vurdering fra en uavhengig tredjeperson. Det vi si at skillet mellom selvforskyldt og ikke selvforskyldt ledighet kan påvirkes av den enkelte i samarbeid med arbeidsgiver. Å stille krav om uforskyldt ledighet som inngangsvilkår for rett til dagpenger, kan derfor slå svært ulikt ut og virke urimelig.

Et alternativ til å avskjære retten til dagpenger for selvforskyldt ledige helt, er å forlenge ventetiden før dagpenger utbetales ved selvforskyldt ledighet, slik at en større del av risikoen knyttet til oppsigelse av egen jobb da overføres fra staten til den ledige selv. Det er rimelig at de som selv velger å bli eller forbli ledige, også bærer en betydelig del av den økonomiske risikoen ved å være uten arbeid. I tillegg øker insentivene til å forbli i et arbeidsforhold og til overgang til ny jobb.

Det vil imidlertid på samme måte som dersom selvforskyldt ledighet helt skulle avskjære fra rett til dagpenger, være tilpasningsmuligheter ved at arbeidstaker og arbeidsgiver blir enige om at vedkommende sies opp fremfor at vedkommende sier opp selv. Men når den selvforskyldte ledigheten kun fører til at dagpengeretten blir redusert, og ikke helt avskåret, må dette tillegges noe mindre vekt.

Det er ikke rimelig at personer som har tjent opp rett til dagpenger over lang tid, skal forventes å gå lenge uten inntekt. Men om man selv er skyld i ledigheten, må dette være en del av den risikoen som det er rimelig at den ledige selv bærer det økonomiske ansvaret for.

Innstramminger i tilgangen til dagpenger kan til en viss grad øke risikoen for tilstrømming til andre økonomiske ytelser, som sosialhjelp eller helserelaterte ytelser. Med utgangspunkt i dagpengeordningens funksjon som forsikringssystem, bør ikke personer som selv er skyld i at de er uten arbeid, få like mye dagpenger som uforskyldt ledige. I dette perspektivet er en eventuell overvelting til andre ytelser for en periode en konsekvens som bør aksepteres.

4.1.4 Departementets vurdering og forslag

Som det fremgår ovenfor, er det etter gjeldende rett nær sammenheng mellom reglene om forlenget ventetid og reglene om tidsbegrenset bortfall, og slik har det tradisjonelt vært. Det er i hovedsak de samme forholdene som gir grunnlag for ileggelse av sanksjon, og sanksjonen blir strengere ved økende antall tilfeller av sanksjonsbetingende forhold. Konsekvensen ved å bare øke forlenget ventetid etter folketrygdloven § 4-10 (annet ledd) fra åtte til tolv uker, uten å samtidig gjøre noen andre endringer, kan være at samme type forhold kan gi ulik varighet av sanksjon.

Det er ikke rimelig at samme forhold medfører ulik sanksjon. Det kan tenkes flere ulike løsninger på dette.

En løsning er at man ikke lenger ser de to ulike sanksjonene i sammenheng, slik at forhold som har utløst vedtak om forlenget ventetid innenfor en periode på tolv måneder, ikke får betydning for varigheten på et senere vedtak om tidsbegrenset bortfall og omvendt. Dette vil innebære et brudd med det gjeldende systemet i regelverket. Innvendinger mot denne løsningen er at sammenhengen i regelverket blir dårligere og at likeartede handlinger kan medføre ulike sanksjoner.

En annen løsning er å opprettholde denne sammenhengen. Hensynet om at like forhold bør gi lik sanksjon taler for dette, og tilsier samtidig at perioden for tidsbegrenset bortfall økes tilsvarende som ved forlenget ventetid.

Ved å øke førstegangssanksjonen fra åtte til tolv uker, blir den lik den varigheten som i dag gjelder når forholdet inntreffer for annen gang. Etter gjeldende rett, økes ventetiden eller tidsbegrenset bortfall til seks måneder (26 uker) tredje gang et sanksjonsbetingende forhold inntreffer i løpet av tolv måneder. Forskjellen mellom tolv uker og seks måneder er relativt stor, og seks måneder utgjør en stor andel av dagpengeperioden; halve den korte dagpengeperioden (52 uker), og ¼ av den lange (104 uker). En for streng sanksjon kan føre til at saksbehandlere vil vegre seg mot å vedta forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall. Det stiller igjen krav til vurderingen av om den ledige er selvforskyldt ledig eller ikke. Dette taler for å opprettholde et system med en mer gradvis økende varighet.

Legger man derimot vekt på at de som uten rimelig grunn slutter å arbeide eller vegrer seg mot å ta tilbudt arbeid eller tiltak, i større grad bør ta den økonomiske risikoen med dette, bør varigheten være seks måneders ventetid eller bortfall ved annen gangs sanksjonsvedtak. Også hensynet til forenkling og til administrative konsekvenser taler for en slik løsning.

På bakgrunn av dette foreslås bestemmelsene om forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall endret slik at det første gang et sanksjonsbetingende forhold inntreffer, kan ilegges tolv uker forlenget ventetid eller bortfall, og seks måneder når et forhold inntreffer to eller flere ganger innenfor en tolv måneders periode. Vilkåret om at det sanksjonsbetingende forholdet må ha inntruffet i løpet av de siste seks månedene, jf. folketrygdloven § 4-10 tredje ledd og § 4-20 sjette ledd, foreslås ikke endret.

Den mildere sanksjonsbestemmelsen som gjelder manglende fremmøte etter innkalling til Arbeids- og velferdsetaten, jf. folketrygdloven § 4-20 fjerde ledd, foreslås heller ikke endret.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 4-10 og § 4-20.

4.1.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringene skal tre i kraft 1. januar 2016, og gjøres gjeldende for alle dagpengemottakere med sanksjonsbetingende forhold som inntrer etter ikrafttredelsen. Dette innebærer at dagpengemottakere som før 1. januar 2016, har et førstegangsvedtak om åtte uker forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall, vil få annengangsvedtak på seks måneder, gitt at vilkårene for å ilegge sanksjoner ellers er til stede.

Forslaget gir en reduksjon i dagpengeutbetalingene på anslagsvis 236 mill. kroner i 2016.

4.2 Dagpenger under ferie for langtidsledige

4.2.1 Innledning – gjeldende rett

Tidligere ble det gitt ferietillegg på 9,5 prosent av utbetalte dagpenger foregående år, til dagpengemottakere som hadde mottatt dagpenger i mer enn åtte uker. Ordningen med ferietillegg ble avviklet 1. januar 2015. I forbindelse med stortingsbehandlingen av statsbudsjettet for 2015, ble det 1. desember 2014 fattet følgende anmodningsvedtak (nr. 46):

«Stortinget ber regjeringen om å ivareta de langtidsledige i forbindelse med endringer i dagpengeordningen og gjøre nødvendige tilpasninger i regelverket eller kompensasjonsgraden, og komme tilbake til Stortinget med forslag til løsninger som ivaretar denne gruppen.»

På bakgrunn av dette foreslås det at personer som har mottatt dagpenger i mer enn 52 uker, skal kunne ta ferie i inntil fire uker uten at dette medfører trekk i dagpengeutbetalingene. De fire ukene kan tas samlet eller som enkeltdager.

Etter gjeldende regler skal dagpengemottakere melde fra om feriefravær. I henhold til folketrygdloven § 4-5 regnes ikke dagpengemottakere som reelle arbeidssøkere når de tar ferie. Tar man ferie fra den aktive arbeidssøkingen, skal dagpengene dermed avkortes (graderes) i tilsvarende antall dager som man har hatt feriefravær. Det tidligere ferietillegget kompenserte i noen grad for denne avkortningen. Avviklingen av ferietillegget innebærer at de som ville fått ferietillegg etter den tidligere ordningen, nå får mindre utbetalt i dagpenger.

4.2.2 Departementets vurdering og forslag

Forslaget går ut på at dagpengemottakere som har mottatt dagpenger i mer enn 52 uker, skal kunne ta ferie med dagpenger ved at dagpengemottakere melder fra om feriefraværet sitt på meldekortene.

Dette innebærer at dagpengemottakere i denne perioden unntas fra kravet om å være reell arbeidssøker, dvs. fritas midlertidig fra kravet om å aktivt søke arbeid og være tilgjengelig for ethvert jobbtilbud.

Det presiseres at det maksimale antallet uker med dagpenger (104 uker) er uendret med dette forslaget. Forslaget gir de som tar ferie, ordinær dagpengeutbetaling i ferien, med den konsekvens at dagpengeperioden avsluttes et tilsvarende antall uker tidligere. Likviditeten i ferien blir dermed bedre. De som går ut hele dagpengeperioden på 104 uker vil samlet sett ikke få utbetalt mer enn etter gjeldende regler.

Svært mange dagpengemottakere opprettholder i dag en viss arbeidssøkeraktivitet i ferietiden, dvs. følger med på jobbmarkedet, søker jobber og er fullt tilgjengelig på telefon og e-post. Antakelig er dette noe av grunnen til at svært få oppgir til Arbeids- og velferdsetaten at de tar ferie.

Unntak gjelder de som reiser utenlands i ferien, uten å melde fra (i dag). For disse vil forslaget trolig i større grad få virkning. Disse vil i dag ikke ha rett til dagpenger i feriefraværet fordi de oppholder seg utenlands. Et fritak fra plikten til å være reell arbeidssøker i forbindelse med feriefravær, vil også føre til at det er vanskelig å begrunne kravet om opphold i Norge, som er hovedregelen etter gjeldende rett. Dermed må det også gjøres unntak fra oppholdskravet i den foreslåtte fritaksperioden. Dette innebærer at flere vil kunne få rett til å ta med seg norske dagpenger til utlandet i ferien. Dette taler for at perioden ikke bør være for lang. Samtidig bør perioden heller ikke være for kort. Perioden bør være så lang at dagpengemottakeren kan ta en normal ferie sammen med familien sin, uten å bli trukket i dagpenger. Fire uker anses da som en hensiktsmessig og rimelig periode.

I dag tar mange ferie uten å melde fra om dette. Det nye forslaget vil føre til at man nå vil melde fra og beholde dagpengene i ferien. Forslaget har en reell signaleffekt, men må antas å ha begrenset betydning for økonomien til den enkelte.

Endringen vil innebære et unntak fra hovedregelen om at dagpengemottakere må oppholde seg i Norge. Departementet vil med hjemmel i folketrygdloven § 4-2 regulere dette unntaket uttrykkelig i forskrift.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 4-5.

4.2.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2016.

Utbetaling av dagpenger i ferien fører til at man forbruker av dagpengeperioden også i ferien, dvs. at den maksimale dagpengeperioden vil bli avsluttet tilsvarende tidligere. Personer som går ut full dagpengeperiode vil ikke få utbetalt mer, utbetalingene skjer bare tidligere i dagpengeperioden, i ferien.

For arbeidssøkere som avslutter dagpengeperioden før alle 104 ukene er brukt, for eksempel fordi de får arbeid, vil endringen innebære at de får mer utbetalt enn etter gjeldende regler, gitt at de i dag oppgir at de tar ferie.

Forslaget vil kunne omfatte dagpengemottakere som tar ferie i utlandet. Det er ikke mulig å anslå hvor mange dette eventuelt gjelder, da det på meldekortet ikke oppgis om feriefraværet skyldes ferie i utlandet eller ikke. Uansett må det antas å gjelde et beskjedent antall.

Samlet sett antas de økonomiske konsekvensene av forslaget å være marginale og påvirker ikke dagpengeanslaget.

Det legges til grunn at de administrative kostnadene er ubetydelige.

5 Lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg – unnta eldre personer som er kommet til Norge på grunnlag av familiegjenforening med barn/slektninger bosatt her mv.

5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg trådte i kraft 1. januar 2006.

Formålet med ordningen er å garantere en minsteinntekt for personer som ikke har tilstrekkelig pensjon, fordi de har mindre enn 40 års botid, og heller ikke har andre økonomiske midler til å forsørge seg med. Stønaden er ment å erstatte behovet for varig økonomisk stønad til livsopphold for denne gruppen. For å ha krav på supplerende stønad må man ha fylt 67 år og være bosatt i Norge. Ordningen sikrer denne gruppen eldre en samlet inntekt på linje med minste pensjonsnivå i folketrygden, uten hensyn til botid i Norge og opptjening her. Ved utgangen av 2006 var det i alt 2 401 mottakere av supplerende stønad. Antallet hadde økt til 3 199 per 30. juni 2015.

5.2 Departementets vurdering og forslag

5.2.1 Innledning

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår å unnta eldre personer som er kommet til Norge ved familiegjenforening med barn/slektninger som er bosatt her, fra ordningen med supplerende stønad. Når familiegjenforening for en eldre forelder/slektning innvilges første gang, stilles det krav til referansepersonens eller garantistens inntekt. Forslaget skal bidra til at referansepersonens eller garantistens forsikring om å påta seg underhold av søkeren får større realitet.

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår også å likestille mottakere av supplerende stønad som deler boutgiftene med andre voksne i bofellesskap, med ektefeller, registrerte partnere og andre som lever i ekteskapslignende forhold med personer over 67 år. Avgjørende for nivået på stønaden bør være om man har noen å dele boutgiftene med, og ikke om forholdet til andre i husholdningen er ekteskapslignende.

Ingen av endringene påvirker retten vedkommende har til økonomisk stønad (sosialhjelp).

Endringene er innarbeidet i budsjettforslaget for 2016.

5.2.2 Unnta personer over 67 år fra ordningen med supplerende stønad dersom de er kommet til Norge ved familiegjenforening med barn/slektninger som er bosatt her

Supplerende stønad er ment å være en minimumsløsning for de som ikke har andre midler å forsørge seg med. Full supplerende stønad følger i hovedsak de samme nivåene som minste pensjonsnivå i folketrygden. Full supplerende stønad for enslige stønadsmottakere og stønadsmottakere med ektefelle eller samboer under 67 år, tilsvarer minste pensjonsnivå med høy sats, som fra 1. mai 2015 utgjør 175 739 kroner. For mottakere som er gift eller samboende med person som også er over 67 år, er full stønad lik minste pensjonsnivå med ordinær sats, dvs. 162 566 kroner, eventuelt til hver av dem.

En del personer kommer til Norge sent i livet fordi deres barn eller barnebarn bor her, og de søker om familiegjenforening med disse. Unntaksvis innvilges familiegjenforening også til onkler eller tanter. Mange av disse eldre kommer fra land uten sosiale sikringssystemer. Familiemedlemmer i oppstigende linje, onkel eller tante til referansepersonen eller garantisten, som har fått oppholdstillatelse ved familiegjenforening, kan etter dagens regler få supplerende stønad så snart de har fått permanent oppholdstillatelse i Norge. Dette på tross av at deres barn/slektning som referanseperson, eller for eksempel deres svigerbarn som garantist, har oppfylt inntektskravet for familiegjenforening. Det tar som regel tre år før permanent oppholdstillatelse innvilges.

I utlendingsregelverket anvendes begrepene referanseperson (utlendingsloven § 39) og garantist (rundskriv rs-2010-118), om henholdsvis den personen som søkeren ønskes gjenforent med eller etablere et familieliv med, og den personen som stiller økonomisk garanti (tredjemannsgaranti) og framlegger skriftlig erklæring om at vedkommende påtar seg å garantere for underhold av søkeren. Det foreslås å benytte de samme definisjonene i lov om supplerende stønad som i utlendingsregelverket.

Mange av disse eldre innvandrerne bor sammen med ett eller flere av sine barn/slektninger over 18 år. I mange tilfeller har de voksne barna/slektningene en ektefelle eller samboer som også bidrar til forsørgelsen av den eldre. Disse personene har etter dagens regelverk rett til supplerende stønad som om de bor alene, fordi forholdet til de andre i husholdningen ikke er ekteskapslignende.

Første gangs oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening innvilges som hovedregel med krav til referansepersonens eller garantistens inntekt. I dette ligger en forutsetning om at søkeren (den eldre forelderen/besteforelderen/onkelen/tanten) vil bli forsørget av referansepersonen eller garantisten i Norge. Referansepersonen er familiemedlemmet i Norge, i vårt tilfelle barn/barnebarn/nevø/niese som er bosatt her. Den som står som garantist i denne typen familiegjenforeningstilfeller er som hovedregel en del av referansepersonens hushold, typisk referansepersonens ektefelle. For at referansepersonens/garantistens forsikring om å påta seg underhold av søkeren skal få større realitet, foreslår regjeringen å unnta personer over 67 år fra ordningen med supplerende stønad, dersom den eldre er kommet til Norge ved familiegjenforening med barn/barnebarn/nevø/niese som er bosatt her. Vilkåret er at det i søkerens første oppholdstillatelse er stilt krav til referansepersonens eller garantistens inntekt, jf. utlendingsloven § 58 med tilhørende forskrifter. Regelen i § 3 andre ledd vil gjelde, selv om inntektskravet faller bort i senere vedtak om oppholdstillatelse.

Endringen vil innebære at supplerende stønad i økt grad forbeholdes den gruppen eldre som virkelig har behov for midler til livsopphold. Endringen medfører i større grad at supplerende stønad blir den minsteytelsen den i utgangspunktet var ment å være.

Det vises til lovforslaget § 3 andre og tredje ledd og merknadene til bestemmelsen.

5.2.3 Likestille mottakere av supplerende stønad som deler boutgiftene med andre voksne i bofellesskap, med ektefeller, registrerte partnere og andre som lever i ekteskapslignende forhold til personer over 67 år

Etter dagens regelverk bestemmes nivået på stønaden av om mottaker lever sammen med en annen voksen i ekteskapslignende forhold. Nivåene for full supplerende stønad framgår av punkt 5.2.2.

Avgjørende for nivået på stønaden bør være om man har noen å dele boutgiftene med, og ikke om forholdet til andre i husholdningen er ekteskapslignende. Regjeringen foreslår derfor at mottakere av supplerende stønad som deler boutgiftene med andre voksne i bofellesskap, likestilles med ektefeller, registrerte partnere og andre som lever i ekteskapslignende forhold med personer over 67 år. Forslaget omfatter typisk mottakere som deler bolig med sine voksne barn eller andre voksne slektninger. I tillegg omfattes mottakere som bor sammen med en eller flere andre voksne personer uten at forholdet dem imellom defineres som ekteskapslignende, og hvor de selv dekker utgiftene, slik at de ikke omfattes av lovens § 12 om stans av stønad ved institusjonsopphold.

Denne gruppen mottakere får dermed rett til stønad på minste pensjonsnivå med ordinær sats. Alle disse personene forutsettes å ha lavere boutgifter enn personer som bor alene. Endringen vil medføre at stønaden blir bedre tilpasset de faktiske forhold.

Det vises til lovforslaget § 5 bokstav b og merknadene til bestemmelsen.

5.2.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementets forslag om å unnta personer over 67 år fra ordningen med supplerende stønad dersom de er kommet til Norge ved familiegjenforening med barn/slektninger som er bosatt her, trer i kraft 1. januar 2016. Det foreslås at endringen gjøres gjeldende for stønadsperioder som tar til i 2016 eller senere. Endringen vil medføre at om lag 500 mottakere som i dag mottar supplerende stønad, ikke vil få fornyet stønadsperioden dersom de på nytt søker om stønad i løpet av 2016. Fordi endringen gjøres gjeldende for stønadsperioder som tar til i 2016 eller senere, vil den få full effekt først i 2017.

Det anslås en reduksjon i utgiftene på 40 mill. kroner i innføringsåret 2016 og 86,6 mill. kroner i 2017 (helårseffekt). Anslaget er usikkert.

Når det gjelder forslaget om å likestille mottakere av supplerende stønad som deler boutgiftene med andre voksne i bofellesskap, med ektefeller, registrerte partnere og andre som lever i ekteskapslignende forhold til personer over 67 år, foreligger det ikke sikre opplysninger som gir grunnlag for innsparingsanslag. Ved utgangen av 2013 var 2 145 personer som mottok stønaden, registrert som enslige. Hvis det antas at 20 prosent av disse vil få stønaden redusert, utgjør det om lag 430 personer. Innsparing per person vil utgjøre 13 173 kroner, og helårseffekten av innsparingen ut fra eksemplet blir da om lag 5,5 mill. kroner.

Endringen kan gjøres gjeldende for stønadsperioder som tar til i 2016 eller senere, og vil derfor få full effekt først i 2017. Det anslås en reduksjon i utgiftene på 2,5 mill. kroner i innføringsåret 2016 og 5,5 mill. kroner i 2017 (helårseffekt).

Som nevnt påvirker ikke disse endringene retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Det kan påregnes noe økning i kommunenes utgifter til økonomisk stønad.