3 Vurderinger og forslag

3.1 Bakgrunn

Sammenfallende med virusutbruddet har oljeprisen falt kraftig. Gassprisen er også lav. Lave oppnådde priser på olje og gass og driftsutfordringer som følge av smitteverntiltak knyttet til virusutbruddet gjør at petroleumsselskaper skyver på leteaktivitet, investeringer på felt og investeringer knyttet til funn som ikke er bundet opp i pågående investeringsprosjekter. Også vedlikehold som ikke er kritisk, skyves på. Deler av leverandørvirksomheten var allerede før virusutbruddet i en krevende situasjon, med svak lønnsomhet. Smitteverntiltak har påført de fleste næringer i norsk økonomi ekstrakostnader knyttet til pågående aktivitet. Dette gjelder også mange leverandørbedrifter. Utsettes planlagt aktivitet hos petroleumsselskapene, venter leverandørbedriftene betydelig redusert etterspørsel den nærmeste tiden. Utviklingen i oljemarkedet og petroleumsnæringen er nærmere omtalt i kapittel 2.1 i Revidert nasjonalbudsjett.

Regjeringen har iverksatt omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene for norsk økonomi, foretak og arbeidsplasser. Tiltakene omfatter bl.a. romsligere ordninger for permitteringer, omsorgspenger og sykepenger, skatteutsettelser og midlertidige skattelettelser, herunder redusert arbeidsgiveravgift, statlige lån, kompensasjonsordning for foretak med stort omsetningsfall og garantier og økte bevilgninger til energi- og petroleumsforskning. Mange av disse tiltakene vil også avhjelpe situasjonen i petroleums- og leverandørvirksomheten. I tillegg har Norges Bank redusert styringsrenten til 0 pst., og Finansdepartementet har satt ned den motsykliske kapitalbufferen.

Regjeringen mener likevel at situasjonen i petroleums- og leverandørvirksomheten tilsier at det bør settes inn midlertidige tiltak som bedrer likviditeten i petroleumsselskapene, slik at de får økte muligheter til å gjennomføre planlagte investeringer. Den beregnede lønnsomheten etter skatt av investeringer kan også øke, avhengig av hvilket avkastningskrav petroleumsselskaper anvender, jf. boks 3.2. Tiltakene kan hjelpe leverandørvirksomheten med å holde hjulene i gang ved at forventede kontrakter knyttet til nye prosjekter kommer ut på anbud, og motvirke en negativ utvikling med permitteringer, oppsigelser og eventuelt konkurser.

Regjeringen vil også foreslå en grønn omstillingspakke for å bedre konkurranseevnen, omstillingen og bidra til økte utslippsreduksjoner i næringslivet for perioden etter virusutbruddet. Denne vil legges frem for Stortinget i slutten av mai.

3.2 Umiddelbar utgiftsføring av investeringer og friinntekt

3.2.1 Nærmere om forslaget

Formålet med de midlertidige skatteendringene er å gi selskapene, i den aktuelle situasjonen, økte muligheter til å gjennomføre prosjekter.

Departementet foreslår at nærmere angitte kostnader pådratt til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, se nedenfor, i en begrenset tidsperiode kan kreves fradratt i det året kostnadene pådras i stedet for å avskrives over seks år, jf. kapittel 2. Slik utgiftsføring begrenses til særskattegrunnlaget. Samtidig foreslås at friinntekten for de samme driftsmidlene reduseres fra til sammen 20,8 pst. nominelt (fordelt over fire år) til 10 pst. av kostprisen. Også friinntekten på 10 pst. kan etter forslaget fradras i særskattegrunnlaget i det året kostnadene pådras. I ordinær selskapsskatt er det et mål at ulike næringer likebehandles, og da bør investeringer avskrives i tråd med økonomisk verdifall. Petroleumsselskapene har allerede raske avskrivninger over seks år og avskrivningene bør derfor ikke ytterligere forseres i ordinær selskapsskatt.

Forslaget om umiddelbar utgiftsføring av kostpris og 10 pst. friinntekt i særskattegrunnlaget skal gjelde kostnader til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b annet punktum, pådratt i inntektsårene 2020 og 2021.

Videre foreslår departementet at umiddelbar utgiftsføring av kostpris og 10 pst. friinntekt i særskattegrunnlaget skal gjelde kostnader til erverv av § 3 b-driftsmiddel omfattet av nærmere angitte planer (PUD og PAD mv.) etter petroleumsloven. Det er nødvendig å knytte reglene til vilkår som skattemyndighetene kan etterprøve. Lignende kriterier ble benyttet ved utformingen av overgangsregelen til friinntektsendringen i 2013, jf. Prop. 150 LS (2012–2013) punkt 5.8. Det reduserer de administrative byrdene for selskapene og skattemyndighetene dersom det bygges videre på kriterier en allerede har erfaring med.

Departementet foreslår derfor at umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget skal gjelde for kostnader omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) etter petroleumsloven § 4-2 og § 4-3 innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2022 og godkjent av departementet før 1. januar 2023. Videre foreslås det at reglene skal gjelde for kostnader til erverv av driftsmiddel omfattet av søknad om fritak fra å fremlegge PUD eller PAD etter petroleumsloven § 4-2 sjette ledd og § 4-3 fjerde ledd, jf. § 4-2 sjette ledd, innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2022 og godkjent av departementet før 1. januar 2023. Dessuten omfattes etter forslaget kostnader til erverv av 3 b-driftsmiddel omfattet av skriftlig underretning (søknad), innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2022 og godkjent av departementet før 1. januar 2023, om vesentlig avvik eller endring av forutsetningene for fremlagt eller godkjent plan og vesentlige endringer av innretninger etter petroleumsloven § 4-2 syvende ledd og § 4-3 fjerde ledd, jf. § 4-2 syvende ledd, og der Olje- og energidepartementet godkjenner endringen eller avviket. Også i søknad om fritak for PUD eller PAD, og skriftlig underretning (søknad) som nevnt, må prosjektet ha en nærmere omtale for å godtgjøre at det er grunnlag for fritak eller godkjenning av avviket eller endringen. En slik omtale er nødvendig for at skattemyndighetene skal kunne fastslå hvilke driftsmidler og kostnader som faller innenfor de midlertidige reglene.

I tillegg til kravene over om at plan mv. må være innkommet og godkjent av Olje- og energidepartementet innen nærmere frister, er det et vilkår at planen mv. er godkjent etter dato for fremleggelsen av denne proposisjonen, dvs. 12. mai 2020.

Umiddelbar utgiftsføring av kostnader og friinntekt skal likevel bare gjelde kostnader som er pådratt innenfor en begrenset tidsperiode. Tilleggsinvesteringer kan skje i lang tid fremover innenfor rammen av en godkjent PUD eller PAD mv. Departementet foreslår at umiddelbar utgiftsføring bare skal gjelde kostnader pådratt senest i året for faktisk produksjonsstart for forekomsten, eller driftsstart for innretningen. Dersom plan eller søknad omfatter tilleggsinvestering på petroleumsforekomst som allerede er i produksjon, gjelder forslaget bare kostnader pådratt senest i året for driftsstart for tilleggsinvesteringen. Kostnader pådratt i årene etter produksjonsstart eller driftsstart vil følge de alminnelige reglene om avskrivning og friinntekt i petroleumsskatteloven § 3 b og § 5 (med mindre kostnadene er pådratt i inntektsårene 2020 og 2021, jf. over).

Departementet foreslår i tillegg en absolutt grense fremover i tid for hvilke kostnader som kan utgiftsføres umiddelbart. Det vises til at reglene skal være midlertidige. Forslaget om umiddelbar utgiftsføring og friinntekt for kostnader omfattet av PUD og PAD mv. omfatter ikke kostnader pådratt etter inntektsåret 2024.

Petroleumsskatteloven § 3 d inneholder en begrensning på hvilke finanskostnader (netto rentekostnader og valutaposter) som kan fradras i særskattepliktig inntekt. Det gis fradrag for en andel av slike finanskostnader som svarer til 50 pst. av forholdet mellom skattemessig nedskrevet verdi av driftsmidler i sokkeldistriktet og gjennomsnittlig rentebærende gjeld gjennom året. Forslaget om umiddelbar utgiftsføring av kostnader i særskattegrunnlaget innebærer at størrelsen på skattemessig nedskrevne verdier i hhv. alminnelig inntekt og grunnlaget for særskatt blir forskjellig. Departementet foreslår å presisere i § 3 d annet ledd at begrensningen av finanskostnader skal baseres på skattemessige nedskrevne verdier i særskattegrunnlaget. Etter § 3 d syvende ledd gjelder en tilbakeføringsadgang for netto finanskostnader som innebærer at selskapet uansett får effektivt fradrag for finanskostnader i alminnelig inntekt, enten i sokkeldistriktet eller landdistriktet.

Når kostnader til erverv av produksjonsinnretning og rørledning utgiftsføres umiddelbart etter reglene som foreslås her, gjelder ikke de alminnelige avskrivnings- og friinntektsreglene i petroleumsskatteloven § 3 b og § 5 fjerde ledd for disse kostnadene i særskattegrunnlaget.

Petroleumsskatteloven § 3 f og § 5 femte ledd har særregler om realisasjon eller uttak av driftsmiddel som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 b. Reglene skal sikre symmetrisk behandling av avskrivninger og friinntekt hos kjøper og realisasjonsbeskatning hos selger. Forslaget om umiddelbar utgiftsføring av kostnader og friinntekt skal virke for kostnader i en begrenset periode. Skattlegging av overdragelse av § 3 b-driftsmiddel reguleres uansett normalt under petroleumsskatteloven § 10. Departementet legger til grunn at det som følge av forslaget i denne proposisjonen ikke er behov for en korresponderende justering av reglene om realisasjon eller uttak. Det kan ev. gis utfyllende regler om dette i forskrift, jf. under.

Det kan være behov for å fastsette nærmere regler til utfylling og gjennomføring i forskrift, herunder hva som skal regnes som produksjonsstart eller driftsstart for plan eller søknad som omfatter flere trinn eller petroleumsforekomster mv. Videre kan det oppstå behov for å fastlegge nærmere skattebehandlingen ved realisasjon og uttak, jf. over. Det foreslås at departementet gis slik hjemmel.

Forslaget betyr at utgifter til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b, med tillegg av en friinntekt på 10 pst., i en begrenset periode kan utgiftsføres umiddelbart i særskattegrunnlaget i stedet for å avskrives over seks år med 20,8 pst. friinntekt nominelt fordelt over fire år. Virkeområdet for det midlertidige forslaget tilsvarer virkeområdet for de særskilte avskrivnings- og friinntektsreglene for petroleumsselskapene i petroleumsskatteloven § 3 b og § 5. Departementet legger til grunn at forslaget ikke innebærer en selektiv fordel etter statsstøtteregelverket og at det derfor ikke er i strid med EØS-avtalen.

Departementet viser til forslag til endring i § 3 d annet ledd tredje punktum og ny § 11 første til femte og syvende ledd i petroleumsskatteloven.

3.2.2 Virkninger av forslaget

Forslaget innebærer at petroleumsselskapene får umiddelbart fradrag for investeringskostnader og friinntekt i særskatten, det vil si i det året investeringskostnadene pådras, istedenfor å få fradragene gradvis gjennom avskrivninger over seks år og friinntekt over fire år. Forslaget vil følgelig tilføre petroleumsselskapene likviditet, og beregnet lønnsomhet etter skatt av investeringene kan øke, avhengig av hvilket avkastningskrav petroleumsselskaper anvender, jf. nedenfor og boks 3.2. Forslaget vil bedre likviditeten til alle selskaper som gjennomfører investeringer, også selskaper i underskuddsposisjon. Det følger av at forslaget kombineres med et forslag om utbetaling av skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt, jf. punkt 3.3.

Umiddelbar utgiftsføring av investeringskostnader i særskatten er et element fra en kontantstrømskatt. Selskapene har i dag friinntekt i særskatten. Friinntekten kompenserer for at investeringer avskrives over flere år. Når regjeringen åpner for umiddelbare fradrag for investeringskostnader, bør friinntekten reduseres. Regjeringen foreslår å redusere friinntekten fra 5,2 pst. per år de første fire årene (20,8 pst. samlet) til 10 pst. det første året. Fradragsrammen for rentekostnader (fradrag for netto finanskostnader) i petroleumsvirksomheten er knyttet til gjenstående skattemessig verdi av driftsmidlene. Som nevnt i punkt 3.2.1 vil rentebegrensningen basere seg på skattemessige verdier i særskattegrunnlaget med forslaget. Rentefradraget i særskatten knyttet til investeringene som omfattes av forslaget, vil falle bort ettersom den skattemessige verdien av driftsmidlene i særskatten reduseres til null ved utgiftsføringen.

I petroleumsskatten har selskapene sikkerhet for full verdi av skattefradragene. Med høye investeringer og en samlet skattesats på 78 pst. utgjør skatteverdien av investeringsfradragene en stor del av selskapenes kontantstrøm for de fleste investeringsprosjekter. Riktig verdsettelse av skattefradragene er derfor viktig for å få en fullstendig verdsettelse av investeringsprosjektene etter skatt. Siden skattefradragene er sikre, vil det være riktig å verdsette skattefradragene med en risikofri rente etter skatt.

Når skatteverdien av dagens investeringsfradrag (avskrivning samt friinntekt og rentefradrag) verdsettes med risikofri rente etter skatt, er selskapenes andel av investeringskostnaden etter skatt om lag 12 pst., jf. anslaget for skatteutgift i vedlegg 1 til Prop. 1 LS (2019–2020). Med regjeringens forslag til midlertidige skatteendringer og verdsetting med samme risikofrie rente etter skatt, vil selskapenes andel av investeringskostnaden etter skatt være om lag 17 pst.1 I en nøytral petroleumsskatt skulle selskapene ha dekket om lag 23 pst. av investeringskostnaden etter skatt. Regjeringens forslag medfører med andre ord en lavere beregnet skatteutgift, og de midlertidige skattereglene vil fortsatt være investeringsvennlige, jf. boks 3.1.

Petroleumsselskaper oppgir at de bruker en verdsettingsmetode der de sikre skattefradragene verdsettes sammen med øvrig kontantstrøm med et risikojustert avkastningskrav. Den beregnede lønnsomheten etter skatt av investeringer kan da øke, avhengig av hvilket avkastningskrav petroleumsselskap anvender, jf. boks 3.2.

3.3 Utbetaling av skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt

3.3.1 Nærmere om forslaget

Petroleumsskatteloven § 3 c annet ledd og § 5 sjette ledd fastsetter at underskudd og ubenyttet friinntekt kan fremføres med tillegg av en rente. Når det ved opphør av særskattepliktig virksomhet foreligger udekket underskudd og ubenyttet friinntekt, kan den skattepliktige kreve utbetalt fra staten skatteverdien av underskuddet og ubenyttet friinntekt, jf. § 3 c fjerde ledd og § 5 syvende ledd.

Departementet foreslår at et selskap som har udekket underskudd og ubenyttet friinntekt oppstått i inntektsårene 2020 og 2021, i stedet kan kreve utbetalt fra staten skatteverdien for det enkelte inntektsåret. Etter gjeldende regler kan et petroleumsselskap som har underskudd i inntektsåret som skriver seg fra leteutgifter, kreve utbetalt årlig skatteverdien av leteutgiftene pådratt i inntektsåret, jf. petroleumsskatteloven § 3 c femte ledd. Forslaget innebærer at selskapet for de to aktuelle inntektsårene kan kreve utbetalt fra staten skatteverdien av underskuddet uavhengig av hva slags kostnader i petroleumsvirksomheten underskuddet skriver seg fra. På samme måte som for utbetalingsordningene for leteutgifter og ved opphør foreslås det at skatteverdien fremkommer ved å multiplisere udekket underskudd i alminnelig inntekt og i grunnlaget for særskatt med gjeldende skattesatser, og tilsvarende for ubenyttet friinntekt i særskattegrunnlaget. Videre foreslår departementet at beløpet tilsvarende fastsettes av skattemyndighetene ved skattefastsettingen for det året underskuddet og den ubenyttede friinntekten har oppstått (hhv. inntektsåret 2020 og 2021).

Dersom selskapet etter reglene som foreslås, krever utbetalt skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt for inntektsårene 2020 og 2021, skal underskuddet og friinntekten ikke fremføres til etterfølgende år med tillegg av rente og eventuell utbetaling på opphørstidspunktet mv. etter de generelle reglene i petroleumsskatteloven § 3 c og § 5.

I skattebetalingsloven § 10-1 tredje ledd er det gitt adgang til å pantsette kravet fra staten på utbetaling av skatteverdien av leteutgifter, jf. også tilhørende regler i petroleumsskatteloven § 3 c femte ledd siste punktum. Departementet foreslår at det gis tilsvarende regler om adgang til å pantsette kravet på årlig utbetaling av underskudd og ubenyttet friinntekt som foreslås her (inkludert regler om motregning, jf. skattebetalingsloven § 10-1 tredje ledd annet punktum).

Forslaget om utbetaling av underskudd og ubenyttet friinntekt betyr at petroleumsselskapet for de to aktuelle inntektsårene kan kreve utbetalt fra staten skatteverdien i stedet for å fremføre underskuddet og friinntekten med tillegg av en rente til fradrag mot fremtidig inntekt, eventuelt få utbetalt opphørsrefusjon. Departementet legger til grunn at forslaget, i likhet med leterefusjonsordningen, jf. ESA Decision 018/19/COL, ikke er en selektiv fordel og derfor ikke er i strid med EØS-avtalen.

Departementet viser til forslag til ny § 11 sjette ledd i petroleumsskatteloven.

3.3.2 Virkninger av forslaget

Forslaget innebærer at petroleumsselskapene kan kreve å få utbetalt skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt for det enkelte inntektsåret, istedenfor at underskudd og ubenyttet friinntekt fremføres med rente og eventuelt utnyttes mot senere overskudd. Forslaget vil følgelig tilføre petroleumsselskap i underskuddsposisjon likviditet. Hvor mye vil avhenge av hvor mange selskap som befinner seg i underskuddsposisjon og størrelsen på underskudd og ubenyttet friinntekt. Begge deler ventes å øke som følge av forslaget om umiddelbar utgiftsføring av investeringer og friinntekt, jf. punkt 3.2.

Selskapene er etter gjeldende regler sikret full verdi av underskuddene som fremføres. Derfor innebærer ikke utbetaling av skatteverdien et provenytap, målt som nåverdi med risikofri rente etter skatt. Provenyvirkningene er nærmere beskrevet i kapittel 4.