4 Forbud mot opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter

4.1 Gjeldende rett og praksis

I midlertidig lov om beskyttelse av informasjon § 2 er det et forbud mot opptak, mangfoldiggjøring og offentliggjøring av informasjon om militære anlegg og områder. Forbudet er etter sin ordlyd angitt som et generelt forbud, og gjelder uavhengig av plattform.

Gjennom forskrift 6. januar 1999 nr. 3 om fotografering mv. fra luften og kontroll av luftfotografier og opptaksmateriale fra luftbårne sensorsystemer (luftfotograferingsforskriften) er det etablert et forvaltningsregime. Forskriften fastsetter dermed de nærmere rammene for forbudet som fremgår i midlertidig lov om beskyttelse av geografisk informasjon § 2 hva gjelder opptak fra luftbasert plattform. Luftfotograferingsforskriften har til formål å beskytte opplysninger av betydning for rikets sikkerhet. Forskriften etablerer forbud mot, uten tillatelse, å ta luftfotografier eller gjøre opptak med luftbårne sensorsystemer av områder, anlegg eller andre objekter hvor Forsvaret har fastsatt restriksjoner mot dette. Da det ikke er offentlig kjent hvilke områder dette er, innebærer forskriften imidlertid at det er en generell søknadsplikt for ethvert opptak. Søknad om bruk av luftbårne sensorsystemer som ikke knytter seg til et forbudsområde, vil godkjennes.

Forbudet praktiseres i dag slik at militære anlegg, objekter og områder med beskyttelsesbehov mot kartlegging fra luften meldes inn fra Forsvaret til Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Det er dermed ikke slik at forbudet omfatter et hvert forsvarsanlegg. For at det skal innføres forbud mot luftfotografering over objekter eller områder, skal et forbud etter Forsvarets vurdering gi en sikkerhetsmessig merverdi for det aktuelle anlegget eller området. NSM har utarbeidet en liste over hvilke objekter forbudet gjelder for, som per i dag er sikkerhetsgradert. Dersom det vernet som forbudet gir ikke lenger anses nødvendig, kan også anlegg, objekt eller områder fjernes fra listen over forbudsområder. Forbudet vil dermed reelt sett ha betydning for et avgrenset område og avgrenset antall anlegg eller objekter, samtidig som forbudet kan forvaltes på en dynamisk måte. Det er i dag også enkelte sivile objekter som er innmeldt og som er underlagt det vernet forbudet gir.

Forbudet etableres typisk ved at Forsvaret fastslår at informasjon om et område, anlegg eller objekt er sikkerhetsgradert etter lov om forebyggende sikkerhet (sikkerhetsloven). Informasjonen må dermed også behandles i henhold til sikkerhetsloven.

Personer som utfører ervervsmessig luftfotografering eller opptak med luftbårne sensorsystemer, må normalt ha lisens utstedt av NSM for denne virksomheten. Etter etablert praksis, innebærer utstedelse av lisens at vedkommende også sikkerhetsklareres.

Virksomheter som utfører fotografering fra luften eller opptak med luftbårne sensorsystemer over områder, anlegg eller andre objekter hvor Forsvaret har fastsatt restriksjoner mot slik aktivitet, må være leverandørklarert etter sikkerhetsloven. NSM er i forskriften gitt myndighet til å vurdere om foto- og opptaksmateriale innhentet ved slik aktivitet kan tillates offentliggjort eller om informasjonen må underlegges restriksjoner. NSM bistår med å gjøre opptakene egnet til å offentliggjøres. Informasjonen som er sikkerhetsgradert kan ikke frigis eller offentliggjøres uten tillatelse fra NSM. Eventuell frigivelse eller offentliggjøring av informasjon må gjøres i henhold til de vilkår som fastsettes. For luftfotografier har NSM satt restriksjoner på hvor god oppløsning fotografiene kan ha. NSM har også myndighet til å gjennomføre andre kontrolltiltak i forbindelse med vurderingen.

Norske presse- eller mediaorganer kan offentliggjøre foto- eller opptaksmateriale uten forutgående kontroll. Dette unntaket forutsetter at redaktører eller utgivere har vanlig redaktøransvar. Videre må redaktøren sikre at den som fotograferer eller gjør opptak har gyldig lisens eller tillatelse. Redaktøren eller utgiveren må dessuten forsikre seg om at det ikke fotograferes eller gjøres opptak med sensorsystemer av områder, anlegg eller objekter som rammes av forbudet, uten tillatelse.

Den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen har medført at praktiseringen av forvaltningsregimet knyttet til flyfotografering og bruk av luftbårne sensorer har blitt betydelig liberalisert innenfor rammene av eksisterende regelverk i løpet av de ti siste årene. Satellitteknologi har for eksempel medført at den tidligere praksis med å retusjere militære anlegg og områder fra flyfoto ikke lenger brukes, da disse tiltakene ikke gir noen sikkerhetsmessig merverdi.

I 2010 gikk NSM bort fra å retusjere restriksjonsområder og over til depikselering av fotografier. Hovedformålet var å unngå at forskjeller mellom flyfoto og satellittfoto skulle synliggjøre og tydeliggjøre restriksjonsområdenes lokalisering.

Videre har det, under visse nærmere angitte forutsetninger, blitt gitt en generell tillatelse til å fotografere fra droner. For denne type aktivitet kreves det ikke lenger sikkerhetsklarering og lisens. Dette begrenser seg imidlertid til operatører av droner som opererer innenfor synsvidde, utenfor Forsvarets restriksjonsområder og kun med vanlig foto- eller videosensor. Gjennom NSMs «Prosedyrer ved bruk av luftbårne sensorsystemer for behandling av eller tilvirkning av sikkerhetsgradert informasjon» av 19. juni 2015, ble prøveordningen gjort permanent, frem til eventuell endring i forskriftens hjemmelsgrunnlag.

NSM foretar en kontinuerlig vurdering av kravene til billedoppløsning etter hvert som teknologien utvikler seg. Det er nå mulig å få kommersielle satellittbilder, som faller utenfor norsk jurisdiksjon og dermed ikke er rammet av forbudet, med meget god oppløsning. Denne muligheten stiller større krav til en kontinuerlig vurdering og hensiktsmessig tilpasning av forvaltningen av regimet.

4.2 Høring av utkast til ny forskrift

Forsvarsdepartementet har hatt på høring et forslag til ny forskrift om kontroll med informasjon innhentet ved bruk av luftbårne sensorsystemer. Forskriften kommer til å erstatte luftfotograferingsforskriften og vil, etter departementets oppfatning, liberalisere dagens regulering i betydelig grad. Forsvarsdepartementet har mottatt flere konstruktive høringsinnspill og vil vurdere nærmere om, og eventuelt hvordan, departementets utkast til forskrift bør revideres.

4.3 Kort om luftfartslovgivning

Lov om luftfart (luftfartsloven) og tilhørende forskrift om luftfartøy som ikke har fører om bord mv. (RPAS-forskriften) regulerer også bruken av førerløse luftfartøy/droner. I RPAS-forskriften er det inntatt i § 54 et forbud mot å «fly luftfartøy som ikke har fører om bord over eller i nærheten av militære områder». Forbudet er begrunnet i sikkerhet for luftfartøyene, for å unngå ulykker i luften rundt områder hvor det kan være høy, og under øvelse tidvis uforutsigbar, aktivitet i luften. Midlertidig lov om beskyttelse av geografisk informasjon og luftfotograferingsforskriften er på sin side primært begrunnet i informasjonssikkerhet. De ulike forbudene har dermed ikke nødvendigvis samme formål og nedslagsfelt. I forbudet i RPAS-forskriften, ligger det heller ikke nødvendigvis en mulighet til å beskytte eller kontrollere informasjon som eventuelt blir innhentet, selv ved brudd på luftfartsregelverket. I tillegg gjelder midlertidig lov om beskyttelse av geografisk informasjon opptak uavhengig av om plattformen som er luft- eller bakkebasert.

4.4 Forholdet til sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven har også en sentral betydning for forbudet. Informasjon som innhentes om objekter, anlegg og områder som blir underlagt forbudet, vil være sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven. Det vil dermed også gjelde en rekke restriksjoner etter sikkerhetsloven, og informasjonen må da også behandles i samsvar med sikkerhetslovens krav. Sikkerhetsloven gjelder imidlertid kun for forvaltningsorgan og rettssubjekter som eksplisitt er underlagt sikkerhetsloven. Dette betyr også at informasjonen i utgangspunktet ikke kan opptas eller brukes av private aktører. Det er dermed nødvendig å ha lovregulering som også tar høyde for de private aktørene. Den informasjonen loven vil omfatte er dessuten av så stor sikkerhetsmessig betydning at det er nødvendig å sikre helhetlig regulering som gir tilstrekkelig beskyttelse.

Videre gir sikkerhetsloven § 18 a mulighet til å fastsette forbud mot adgang til bestemt angitte områder og militære øvelser. Forbud mot å ta seg inn i området vil også kunne begrense muligheten til å innhente informasjon. Et slikt forbud vil imidlertid ikke avskjære en slik mulighet, eksempelvis ved å gjøre opptak fra utenfor forbudsområdet eller fra luften.

I mars 2015 ble et uavhengig utvalg (Sikkerhetsutvalget) oppnevnt av Kongen i statsråd for å utrede og foreslå et nytt lovgrunnlag for forebyggende nasjonal sikkerhet. Sikkerhetsutvalget overleverte i oktober 2016 sin utredning NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet til forsvarsministeren. Utvalget anbefalte blant annet en utvidelse av lovens virkeområde ved at enhver virksomhet, offentlig eller privat, som har råderett over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur eller som driver aktivitet som er av kritisk betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, skal omfattes av loven. Regjeringen har som ambisjon å oversende en lovproposisjon til Stortinget i inneværende stortingsperiode.

4.5 Praksis i andre land

De fleste land har et regelverk som kan knyttes til opptak, mangfoldiggjøring og offentliggjøring av sensitiv informasjon om infrastruktur. Det benyttes imidlertid ulike metoder for å regulere dette. Noen land legger størst vekt på regulering av sensorbruk, mens andre legger større vekt på regulering av plattformbruk. Enkelte land mangler et regelverk som er sammenlignbart med det norske, men oppnår likevel beskyttelse gjennom andre reguleringer. Eksempelvis kan det være regelverk innenfor terrorforebygging eller luftfart som har tilsvarende formål som det norske forbudet mot opptak av slik informasjon. Videre har noen land strengere regelverk for anskaffelse av droner enn regelverket tilknyttet selve bruken av droner. Dette gjør det vanskelig å få en oversikt over den samlede effekten regelverkene om beskyttelse og kontroll med sensitiv informasjon om infrastruktur i andre land i realiteten gir. Av denne grunn er det også vanskelig å sammenligne den norske reguleringen av forbudet med øvrige nasjoners regulering.

I Sverige er opptak og distribusjon av data fra luftbårne sensorer regulert i en ny lov, lag om skydd för geografisk information, med tilhørende förordning. Begge trådte i kraft i mai 2016. Hovedregelen er at det ikke kreves tillatelse for fotografering eller lignende opptak fra luftfartøy når det ikke er forhøyet beredskap. Offentliggjøring av sammenstillinger av geografisk informasjon er forbudt uten tillatelse. Tillatelse skal gis om offentliggjøring kan skje uten at det er til skade for totalforsvaret. Forsettlig eller uaktsom offentliggjøring av geografisk informasjon i strid med loven kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år.

I Finland er flyfotografering og undersøkelser fra luftfartøy regulert i territorialövervakningslagen 18. august 2000. Av loven fremgår det at det er forbudt å gjøre opptak med luftbårne sensorsystemer over nærmere definerte militære anlegg og installasjoner.

Storbritannia har ikke et særskilt regelverk sammenlignbart med det norske, men oppnår skjerming av informasjon gjennom andre bestemmelser, for eksempel gjennom regulering av lufttrafikk og terrorforebyggende lovgivning.

Fotografering fra droner, fly og helikopter innenfor nederlandsk territorium krevde frem til 2013 tillatelse fra det nederlandske forsvarsdepartementet. Fra 1. juni 2013 er flyfotografering ikke lenger søknadspliktig. Dette omfatter også militære områder. Regelendringen er begrunnet med at tilgangen på kommersielle satellittbilder har gjort regelverket utdatert.

Flere andre sammenlignbare land har en form for forvaltningsregime for kontroll med bruk av luftbårne sensorsystemer, blant annet USA og Spania. Mange land arbeider også med ny regulering av fjernstyrte luftfartøy. European Aviation Safety Agency (EASA) har på oppdrag fra EU-kommisjonen utarbeidet et foreløpige forslag til fremtidige felleseuropeiske regler for bruk av droner, som en følge av at EU har forsterket arbeidet med å få på plass felleseuropeisk regulering for såkalte Remotely-Piloted Aircraft Systems (RPAS). I arbeidsprogrammet er det lagt opp til en rekke delprosjekter knyttet til utvikling av nødvendig og relevant regelverk, hvor det første regelverksforslaget er beregnet å være ferdig utarbeidet i 2017 (luftdyktighetskrav). Delprosjektene skal deretter ferdigstilles suksessivt over flere år. Departementet vil følge utviklingen på dette området.

4.6 Departementets høringsutkast

I departementets høringsutkast ble det foreslått å erstatte midlertidig lov om beskyttelse av geografisk informasjon § 2 med en bestemmelse som kun gjelder militære anlegg og områder som det kan føre til skade for rikets selvstendighet, sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjon om dem blir kjent for uvedkommende. I tillegg foreslo departementet at forbudet også skulle gjelde for skjermingsverdige objekter. Med skjermingsverdig objekt menes objekter som er utpekt og klassifisert i medhold av sikkerhetsloven og objektsikkerhetsforskriften. Selv om ordlyden i dagens lov- og forskriftsregulering ikke direkte åpner for dette, gir dagens praktisering av forbudet en slik mulighet for sivil sektor. Forslaget var dermed etter departementets oppfatning i realiteten en kodifisering av gjeldende praksis.

Det ble foreslått at gjeldende forskrift videreføres, sammen med muligheten til å fastsette eventuelle nye forskrifter. Det ble vist til at det eksempelvis burde kunne fastsettes i eller i medhold av forskrift hvilke militære anlegg og områder og skjermingsverdige objekter som er omfattet av forbudet. Et underliggende premiss for restriksjoner ved bruk av luftbårne sensorsystemer kunne være at området eller objektet ble meldt inn til NSM, som forvalter forbudet. Det burde dessuten være en forutsetning at et forbud gir sikkerhetsmessig merverdi. Det ble dermed ikke lagt opp til i forslaget at ethvert skjermingsverdig objekt eller militært anlegg eller område skulle omfattes av forbudet.

Forbudet er i dag også ment å ramme informasjon om aktiviteten som pågår i eller ved objektene, anleggene eller områdene. Etter departementets oppfatning, kan det være like stort behov for å kontrollere og beskytte informasjon om denne aktiviteten, som informasjonen om selve objektet, anlegget eller området. Departementet foreslo derfor en presisering av forbudets ordlyd som også tar høyde for dette behovet.

Det som ble foreslått å være forbudt var enten å gjøre opptak av eller på annen måte bruke informasjon om skjermingsverdige objekter eller militære anlegg og områder. Språklig sett innebærer dette en endring fra dagens ordlyd, som ikke er ment som en vesentlig utvidelse. I opptak ligger det at informasjonen blir samlet inn og lagret på et medium. For å bli omfattet av forbudet mot opptak, må informasjonen kunne bli brukt på et senere tidspunkt. I annen bruk ligger det all type bruk av informasjonen. Eksempler kan være det å mangfoldiggjøre, spre, behandle eller videreformidle informasjonen til andre, herunder også direkteoverføring av informasjonen. Det er med andre ord uten betydning hvordan informasjonen brukes eller videreformidles. Om informasjonen videreformidles til en person, en bestemt gruppe eller til allmenheten er etter departementets oppfatning også uten betydning. Bakgrunnen for forslaget om å endre bestemmelsens ordlyd er at mangfoldiggjøring og offentliggjøring ikke vil gi en tilstrekkelig effektiv beskyttelse. Det er eksempelvis ikke nødvendig at informasjonen offentliggjøres eller mangfoldiggjøres for å kunne skade nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er tilstrekkelig at den blir gjort tilgjengelig for aktører som har evne og vilje til å true rikets sikkerhet.

Det ble også foreslått at dagens mulighet til å søke om tillatelse, og dermed bli unntatt forbudet, skulle videreføres. I disse tilfellene vil det i forskrift bli stilt nærmere sikkerhetsmessige krav som må innfris.

Departementet anser det som hensiktsmessig at myndighet til å fastsette forskrifter gis til departementet, slik at forbudets innhold løpende kan justeres i henhold til teknologisk utvikling, gjeldende sikkerhetsbehov og eventuelle administrative behov. Da informasjon som ikke vil omfattes av forbudet vil være kompromittert, vil det ikke være anledning til å angi et mer omfattende forbud enn i dag. Eventuelle endringer vil dermed nødvendigvis gå i favør av de som ønsker tilgang til informasjon. Eventuelle endringer vil fastsettes i dialog med berørte departementer.

4.7 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget om et forbud mot opptak og bruk av informasjon om skjermingsverdige objekter.

Norsk Presseforbund (NP), Norsk journalistlag (NJ) og Norsk redaktørforening (NR) har i en felles uttalelse kommet med flere kritiske kommentarer til forslaget. NP, NJ og NR mener at forslaget er for tynt utredet og at innholdet i forbudet burde blitt forklart nærmere, herunder hva som ligger i begrepene «rikets selvstendighet, sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.» Videre mener de at forbudet favner for vidt og at forbudet kan være i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10, da særlig ettersom lovforslaget etter deres oppfatning utgjør en statisk lovgivning. NP, NJ og NR mener også at det foreslåtte forbudet utgjør en innskjerping i forhold til dagens rett ved at departementet uttaler at det ikke er avgjørende hvordan informasjonen brukes eller videreformidles, men om den blir gjort tilgjengelig for aktører som har evne og vilje til å true rikets sikkerhet. Dette er etter deres oppfatning straffeforberedende handlinger som det ble advart mot i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008).

Luftforsvaret er sterkt uenig i forslaget om at forbudet bør liberaliseres og viser til at det av nasjonale sikkerhetsmessige årsaker er av stor betydning å opprettholde den kontrollen som utøves over den aktuelle informasjonen. De mener det er bekymringsfullt at departementet foreslår å gå fra et generelt forbud hvor det må søkes om dispensasjon, til en situasjon hvor Forsvaret må verdivurdere anlegg og områder på forhånd. Det vises også til at bruken av begrepet «militære anlegg og områder» kan være problematisk, da dette er et etablert begrep i lov om politimyndighet i det militære forsvar. Begrepet i lovforslaget og i nevnte lov er ikke nødvendigvis samsvarende. Luftforsvaret viser til at det er en økende trend at ukjente UAV/droner overvåker operativ aktivitet og øvelser i felt. Luftforsvaret har vanskelig for å se hvordan det kan lages effektiv regulering i eller i medhold av departementets lovforslag. I tillegg vises det til at det kan være i strid med sikkerhetsloven å offentliggjøre hvilke områder som har betydning for statssikkerheten, en oppfatning som Politiets sikkerhetstjeneste også deler.

NRK mener at det ikke er nødvendig å innføre forbudet mot opptak og bruk av informasjon om skjermingsverdige objekter, da forholdet allerede er regulert i straffeloven. Videre synes NRK at skjermingsverdige objekter er et for vidt begrep og savner en nærmere beskrivelse av skadekravet i bestemmelsen. NRK oppfatter lovforslaget slik at forbudet kan gjelde for skjermingsverdige objekter uten at skadekravet er vurdert dersom det i forskrift fastsettes at objekter skal omfattes. NRK mener at forbudet i det minste må begrenses til de tilfeller hvor det er klart at opptak og bruk av informasjon vil skade rikets selvstendighet, sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. I tillegg vises det til at lovforslaget er problematisk sett opp mot ytringsfrihet, EMK artikkel 10 og medienes særlige kontrollfunksjon, og at disse forhold uansett må ivaretas i lovforslaget.

Etterretningstjenesten (E-tjenesten) har ingen vesentlig kommentarer til den foreslåtte lovteksten, utover å kommentere at begrepet geografisk informasjon brukes inkonsekvent i §§ 4 og 5. E-tjenesten påpeker imidlertid enkelte feil i angivelsen av gjeldende rett i høringsnotatet. Det vises til at det ikke er riktig at det kun er forbud mot opptak ved bruk av luftbårne sensorsystemer som ivaretas av forvaltningsregimet til NSM. Forvaltningsregimet tilknyttet opptak fra landbasert plattform bør også videreføres, eventuelt med nødvendige tilpasninger.

Klima- og miljødepartementet viser til pågående prosjekt med å utarbeide et økologisk grunnkart og en nasjonal digital høydemodell, og er usikker på om lovforslaget vil få betydning for dette arbeidet. Videre understrekes viktigheten av at forbudets innhold løpende kan justeres i henhold til teknologisk utvikling, gjeldende sikkerhetsbehov og eventuelle administrative behov. Eventuelle endringer må gjørs i dialog med berørte departementer.

Politidirektoratet er positive til forslaget om at også skjermingsverdige objekter etter sikkerhetsloven skal omfattes av loven, da politiet både har og vil få objekter som omfattes av loven. Politidirektoratet mener imidlertid at forutsetningen for å falle innenfor ordlyden i § 3 i prinsippet allerede er innfridd ved at det er sammenfallende kriterier i sikkerhetsloven for å bli fastsatt som et skjermingsverdig objekt, som kriterier for å bli omfattet av dette lovforslaget. Direktoratet viser videre til at det ikke kreves forskrift for å fastsette hvilke objekter som er skjermingsverdige etter sikkerhetsloven. Et krav om fastsettelse i forskrift for å omfattes av lovforslaget, og krav om innmelding til NSM, er dermed etter deres oppfatning uholdbart. Samtidig mener de at ett slikt krav er lite praktikabelt og rettsteknisk tungvint. Politidirektoratet viser til at det er behov for en lov som gir effektivt vern mot enhver form og metode for opptak og bruk av informasjon om objektene og aktiviteter i eller ved disse som har saklig sammenheng med objektenes funksjon. Særforskrifter vil ikke kunne gi et slikt vern. Forbudet må derfor gjøres generelt for alle skjermingsverdige objekter. Da innmelding til NSM ikke fremgår av loven, mener direktoratet at et slikt eventuelt vilkår kan være problematisk etter legalitetsprinsippet. Det hevdes at bestemmelsen fremstår som en formalbestemmelse om fullmakts- og forskriftshjemmel, med samme materielle innhold som i § 6 i forslaget og ikke et straffebud i seg selv. Forslagets andre og tredje ledd utgjør uansett ikke forbud og bør etter direktoratets oppfatning settes i egen bestemmelse. Politidirektoratet mener også at forbud som knytter seg til militære anlegg og områder som ikke er skjermingsverdige, bør skilles ut i eget ledd. Direktoratet mener at det ikke er riktig at Forsvarsdepartementet skal ha kompetanse til å gi tillatelse, dispensasjon eller begrensninger på forbudet når det kommer til skjermingsverdige objekter utenfor forsvarssektoren.

Generaladvokaten har forståelse for at enkelte aktører har behov for tilgang til informasjon og forutberegnelighet. Det påpekes imidlertid at et slikt behov må avveies mot statens behov for å beskytte informasjonen. Det vises til at en rekke utredninger og vurderinger konkluderer med at trusselbildet endrer seg og at innsamling av skjermingsverdig informasjon er ytterligere aktualisert. Sikkerhetsloven og dette lovforslaget er i prinsippet minimumskrav for å bidra til å ivareta nasjonal sikkerhet, som det fremdeles er behov for. Generaladvokaten viser videre til at forbudene ikke er ment å gjelde på generelt grunnlag. Det avgjørende må være om informasjonen, i sammenheng med andre opplysninger, viser noe som ut fra statens interesse ikke bør gjøres kjent. Forbudene må ses i sammenheng med hva den aktuelle informasjonen viser, sett opp mot hvilken informasjon man forsøker å beskytte. Selv om dette gjerne skal bero på en konkret vurdering, er imidlertid Forsvaret nærmest til å vurdere hva som er beskyttelsesverdig. Det kan ikke legges opp til at den enkelte borger vurderer dette selv i hvert tilfelle. Generaladvokaten mener også at man kan innhente informasjon uten at dette utgjør opptak eller bruk av informasjon, og at forbudet av den grunn også bør omfatte innhenting av informasjon. Når det gjelder å konkretisere rammene for forbudet og liste opp hvor og hva som omfattes, så mener Generaladvokaten at det å offentliggjøre en slik liste, ikke kan være i Forsvarets eller statens interesse, eller i tråd med lovens formål. Listen kan både være avslørende og føre til et lite dynamisk regelverk. I tillegg vil slik informasjon i seg selv være sikkerhetsgradert informasjon. Det bør derfor ikke fremgå i klartekst hva som skal beskyttes. Generaladvokaten støtter at skjermingsverdige objekter omfattes av forbudet og at aktivitet benevnes eksplisitt.

Forsvaret har inngitt et felles høringsinnspill, som består av merknader fra flere avdelinger i Forsvaret. Dette er Cyberforsvaret (CYFOR), Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) og Heimevernet (HV).

CYFOR er kritisk til at det skal utarbeides en forskrift med angivelse av objekter og områder som rammes av forbudet, og mener dette vil kunne gi fremmede makter en prioriteringsliste. Det anbefales at det heller legges opp til at objektene og områdene merkes med skilt. Videre at forskrifter hjemlet i § 3 tredje ledd må harmoniseres med sikkerhetsloven, som FSA er enig i.

FSA viser til at utviklingen av trusselbildet og teknologi gjør at man må være bevisst hvilke sårbarheter man åpner for ved å gjøre informasjon, herunder sikringstiltak, tilgjengelig. Forslaget må ikke gå på bekostning av minstekravene beskrevet i sikkerhetsloven. FSA peker på at det bør klargjøres hva som ligger i begrepet «skjermingsverdig objekt» og «opptak». FSA mener dessuten at § 3 har et utydelig innhold, som vanskelig lar seg etterprøve, overholde og kontrollere, hvor det er uklart hvem som bestemmer hva som kan skade rikets sikkerhet, hvordan det skal fremgå hva som er tilgjengelig informasjon og hvordan dette skal kontrolleres. Videre bør bestemmelsen inneholde samme ordlyd som for minimumskrav for graderingsnivå BEGRENSET i sikkerhetsloven § 11. FSA antar også at § 5 henviser til taushetsplikt etter sikkerhetsloven § 12 og at det derfor bør henvises til denne.

HV er bekymret for at hensynet til samfunnets behov for tilgang til informasjon skal gå foran nasjonens forsvars- og overlevelsesevne, og uttaler at de overordnede nasjonale interesser må være styrende for lovforslaget. Det vises også til Riksrevisjonens kritikk mot dagens objektsikring, hvor HV ikke kan se at lovforslaget gir Forsvaret verktøy som trengs for å bedre objektsikringen. HV er kritisk til at departementet legger opp til at det er utvalgte skjermingsverdige objekter som faller innenfor loven, og at det forutsettes at disse er meldt inn til NSM. Det vises til at det finnes militære anlegg og områder som har behov for beskyttelse, men som ikke nødvendigvis er meldt til NSM og videre at slik innmelding ikke vil være feilfri. Det savnes en klargjøring av forholdet mellom lovforslaget og sikkerhetsloven § 18 a. HV anbefaler i likhet med CYFOR at det ikke offentliggjøres en liste over de områder og objekter som faller inn under forbudet, og at disse heller merkes med skilt.

4.8 Departementets vurdering

Departementet har forståelse for at det er behov for å kunne innhente og bruke informasjon til formål som er positive både for samfunns- og næringsinteresser. Den teknologiske utviklingen har også medført at slik informasjon lettere kan innhentes og brukes til slike formål. Samtidig har den sikkerhetspolitiske situasjonen blitt mer uforutsigbar og krevende, og vi står i dag overfor et komplekst risiko- og sårbarhetsbilde. Departementet mener det er helt nødvendig å ha tilstrekkelige virkemidler for å kunne skjerme informasjon av betydning for rikets selvstendighet, sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Den aktuelle informasjonen har stor etterretningsmessig verdi for en trusselaktør og vil i ytterste konsekvens kunne brukes til å skade Norges grunnleggende interesser.

Høringsinnspillene trekker i ulike retninger hva gjelder behovet for å skjerme denne type informasjon. Enkelte høringsinstanser er kritiske til lovforslaget og mener det er for omfattende, mens andre høringsinstanser mener at det foreslåtte forbudet er for lite omfattende og vil kunne medføre at sensitiv informasjon blir kjent for uvedkommende. Departementet mener at det foreslåtte forbudet på en god måte balanserer behovet for skjerming av informasjon om enkelte områder og objekter, og samfunnets behov for tilgang til informasjon. Det presiseres at forbudet kun vil gjelde for mindre avgrensede områder og for særskilt definerte objekter, hvor dette er nødvendig for å kunne ivareta nasjonal sikkerhet. Departementet kan således ikke se at forbudet vil komme i konflikt med EMK artikkel 10, slik enkelte høringsinstanser har hevdet. Departementet mener uansett at de eventuelle innskrenkningene forbudet vil innebære i rettighetene etter EMK artikkel 10 nr. 1, er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerheten, jf. EMK artikkel 10 nr. 2.

Etter dagens forvaltningsregime knyttet til luftfotografering og bruk av luftbårne sensorer, kan norske presse- eller mediaorganer offentliggjøre foto- eller opptaksmateriale uten forutgående kontroll. Dette unntaket forutsetter at redaktører eller utgivere har vanlig redaktøransvar, og at redaktøren må sikre at den som fotograferer eller gjør opptak har gyldig lisens eller tillatelse. Redaktøren eller utgiveren må dessuten forsikre seg om at det ikke fotograferes eller gjøres opptak med sensorsystemer av områder, anlegg eller objekter som rammes av forbudet, uten tillatelse. Lovforslaget vil ikke innebære innskrenkninger på dette området.

Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at begrepet «militære anlegg og områder» kan være noe uklart og misvisende. Det er ikke tidligere definert hva som ligger i begrepet. Departementets utgangspunkt har vært at begrepet omfatter områder og objekter som disponeres av forsvarssektoren. Det er imidlertid ønskelig å unngå at begrepet kan tolkes mer innskrenkende enn tenkt ved å avgrense mot anlegg og områder som i seg selv ikke har militære kapasiteter, funksjoner eller lignende, men som av sikkerhetsmessige grunner har et skjermingsbehov. Det kan eksempelvis være bygg som disponeres av Forsvarets forskningsinstitutt, Forsvarsbygg eller Forsvarsmateriell som det kan være stor sikkerhetsmessig betydning å verne informasjon om, men som ikke har slike militære kjennetegn som nevnt ovenfor. I tillegg ønsker departementet at reguleringen tar høyde for eventuelle fremtidige valg om organisering og styring i staten. Det utelukkes heller ikke at det kan finnes områder som disponeres av andre enn forsvarssektoren som det ut fra sikkerhetsmessige hensyn også er behov for å skjerme. Departementet har på denne bakgrunn endret ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen til «bestemt angitte områder». Den foreslåtte endringen vil etter departementets oppfatning gjøre bestemmelsen mer dynamisk. Forslaget er ikke ment å innebære noen større realitetsendringer fra det opprinnelige forslaget.

Publisering av hvilke områder og objekter forbudet gjelder for vil, slik departementet ser det, sikre større forutberegnelighet for borgerne. Enkelte høringsinstanser har imidlertid stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å publisere en liste over skjermingsverdige objekter og områder hvor forbudet skal gjelde, og hvorvidt en slik innmelding og publisering i seg selv vil kunne være skadelig. Nærmere regler om publisering vil fastsettes i forskrift og følges opp av NSM. Det er foreløpig ikke gitt føringer om hvordan publiseringen skal gjøres. Det forutsettes imidlertid at dette gjøres slik at det er oversiktlig og enkelt å forstå for borgerne, men samtidig i henhold til sikkerhetsloven. Som det fremgår av punkt 2.3. i høringsnotatet, vil det være objekter og områder som ut fra sin karakter og sensitivitet ikke vil kunne publiseres på en liste. Publisering knytter seg primært til de områder man kan se og som enhver kan forstå har sikkerhetsmessig betydning. Etter departementets oppfatning kan plassering av synlige militærbaser, slik som eksempelvis Haakonsvern, vanskelig være sikkerhetsgradert informasjon. For å ivareta de mest sensitive områdene, som etter forskriftsforslaget ikke skal publiseres, ble det foreslått en plikt til å varsle NSM om bruk av avanserte luftbårne sensorsystemer. NSM kan deretter vurdere om tiltenkt bruk er i konflikt med sikkerhetshensyn tilknyttet slike eventuelle objekter eller områder. Departementet vil ta med seg innspill på dette punktet i det videre forskriftsarbeidet.

Objekteier av skjermingsverdige objekter vil foreta en risiko- og sårbarhetsvurdering av sitt objekt. Objekteier må da også vurdere om det å underlegge objektet dette aktuelle forbudet vil være hensiktsmessig og gi en sikkerhetsmessig merverdi. Dersom ikke, bør heller ikke objekteier fastsette at forbudet skal gjelde for dette objektet.

Departementet presiserer at forbudet mot opptak og bruk av informasjon om skjermingsverdige objekter ikke er et substitutt for objekteiers plikt til å iverksette nødvendige sikkerhetstiltak etter annen sikkerhetslovgivning. Forbudet er et supplement til objekteiers øvrige sikkerhetstiltak, der dette antas å gi en sikkerhetsmessig merverdi. Eventuelle rettigheter, plikter og krav som fremgår av annen lovgivning berøres altså ikke av lovforslaget. Av nevnte grunner vil det ikke være hensiktsmessig å gjøre forbudet generelt slik at det gjelder for alle objekter som er utpekt og klassifisert som skjermingsverdige i medhold av sikkerhetsloven og objektsikkerhetsforskriften. For å klargjøre at ikke ethvert skjermingsverdig objekt omfattes, presiserer departementet at det kun er de «bestemt angitte objekter» som omfattes.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål til skadekravet som fremgår i lovforslaget. Det er en underliggende forutsetning at den som ønsker at et område eller objekt skal bli underlagt forbudet, allerede har foretatt en sikkerhetsvurdering som viser at informasjon om det aktuelle området eller objektet vil ha det skadepotensialet bestemmelsen viser til. Det er ikke lagt opp til at det skal foretas løpende og individuelle vurderinger av andre enn område- eller objekteier om det eksempelvis kan innhentes, brukes og spres informasjon om områdene og objektene. Er det innført restriksjoner for området eller objektet etter dette lovforslaget, er det også forbudt med opptak og bruk av informasjon. Det må da i så tilfelle søkes om tillatelse for eventuelt å gjøre opptak eller bruke informasjonen. Slik tilnærming til forbudet er nødvendig da det er område- og objekteier som er nærmest til å vurdere skadepotensialet informasjonen har. Det er ikke gitt at enkeltstående informasjon er skadelig, men at den kan, sett i sammenheng med annen informasjon, gi skadefølger om den blir kjent for uvedkommende. Slike vurderinger er det ikke mulig for borgere å gjøre uten et helhetsbilde av objektet eller området, sett opp mot det konkrete trusselbildet. Med tanke på de sikkerhetsmessige konsekvenser spredning av informasjon kan ha, og at eventuell skade er irreversibel, er departementet av den oppfatning at det er nødvendig med denne tilnærmingen til forbudet.

Departementet er enig med Politidirektoratet i at forbudet som knytter seg til militære anlegg og områder bør skilles ut som et eget ledd, og har derfor omarbeidet bestemmelsen i tråd med dette.

Når det gjelder hvem som har kompetanse til å dispensere fra forbudet knyttet til skjermingsverdige objekter, har departementet etter nærmere vurdering kommet til at slik dispensasjonsmyndighet bør tilligge objekteier. Det er objekteier som er nærmest til å kunne vurdere hvorvidt en dispensasjon fra forbudet vil kunne ha en negativ sikkerhetsmessig effekt.

Forsvaret har i sin høringsuttalelse påpekt at begrepsbruken bør harmoniseres med sikkerhetsloven, herunder at skadefølgene bør beskrives på samme måte som for graderingsnivå BEGRENSET, jf. sikkerhetsloven § 11. Dette er nødvendig for at områder og skjermingsverdige objekter hvor informasjonen om dem er gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven, også kan omfattes av forbudet. Tidligere forslag gjenspeilet graderingsnivå KONFIDENSIELT, som i enkelte tilfeller kan være for høyt. Forslaget var fra departementets side ikke ment avgrenset til informasjon gradert KONFIDENSIELT eller høyere. Departementet er dermed enig med Forsvaret i at begrepsbruken bør harmoniseres og har omarbeidet bestemmelsene i tråd med dette.

Enkelte høringsinstanser har påpekt at det kan være problematisk i relasjon til legalitetsprinsippet at ikke alle vilkår for straffbarhet fremgår direkte av lovteksten. Departementet mener lovforslaget er i samsvar med legalitetsprinsippet på strafferettens område, jf. Grunnloven § 96. Alternativet er å angi konkret i lovteksten hvilke områder og objekter som rammes av forbudet. En slik angivelse vil imidlertid gi et lite dynamisk regelverk, hvor fornyede sikkerhetsmessige vurderinger vil fordre lovendringer i hvert enkelt tilfelle. Å fastsette hvilke områder og objekter som rammes i lov vil også være i strid med prinsippet i sikkerhetsloven § 17 b om at objekteier selv er ansvarlig for å gjøre sikkerhetsmessige vurderinger tilknyttet sitt objekt. For forsvarssektoren vil det være aktuelt å melde inn områder for en avgrenset tidsperiode, eksempelvis i forbindelse med øvelser eller annen forsvarsrelatert aktivitet. Dette vil ikke være praktisk gjennomførbart dersom forbudsområdet må fastsettes direkte i lov. Offentliggjøring og publisering av hvilke områder og objekter som til enhver tid er omfattet av forbudet, vil sikre nødvendig forutsigbarhet for den som har til hensikt å gjøre slike opptak.

Departementet er enig i E-tjenestens uttalelse om at også opptak fra landbasert plattform omfattes av forvaltningsregimet til NSM. Uttalelsen i høringsnotatet er dermed upresist fra departementets side.

Flere høringsinstanser har påpekt behovet for å klargjøre forståelsen av sentrale begreper i forslaget til lovbestemmelse. Departementet har søkt å ivareta dette i de særlige merknadene til bestemmelsene, se punkt 10.