2 Endringer i gradering av pleiepenger

2.1 Innledning og bakgrunn

Pleiepenger skal erstatte inntektstap for personer som må være borte fra arbeidet fordi de har omsorg for et barn som på grunn av sykdom, skade eller lyte har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie. Ordningen er vesentlig utvidet de senere år. I Prop. 48 L (2016–2017) ble det foreslått en reform av pleiepengeordningen. Regjeringen foreslo å utvide målgruppen for ordningen ved å fjerne kravet til livstruende eller svært alvorlig sykdom hos barnet. Det skulle i stedet stilles vilkår om at barnet er sykt og har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie. Videre ble det foreslått at foreldre til barn med varig sykdom skulle inkluderes i ordningen. Ved varig sykdom forelå det tidligere rett til pleiepenger kun i startfasen, i ustabile perioder og ved svært alvorlig progredierende sykdom. Denne endringen ville gjøre ordningen mer forutsigbar for foreldrene. Aldersgrensen ble foreslått harmonisert og satt til 18 år for alle. Tidligere var den tolv år i forbindelse med behandling i helseinstitusjon og 18 år ved livstruende eller annen svært alvorlig sykdom. Det ble samtidig lagt til grunn at pleiepengene fortsatt skulle være en midlertidig inntektssikringsordning. Det ble derfor foreslått å innføre en tidskonto på inntil 1 300 dager (fem år) per barn, hvorav det første året med 100 prosent av inntekt og deretter 66 prosent.

Det ble videre foreslått å øke muligheten til å kombinere pleiepenger med arbeid, ved at pleiepengene skulle kunne graderes helt ned til 20 prosent uten at retten falt bort, mot tidligere 50 prosent. Samtidig ble det foreslått en innstramming i reglene for gradering ved at ytelsen bare skulle graderes ned etter hvor mye tilsyn barnet får av andre målt opp mot en normalarbeidsuke på 37,5 timer, mens dette tidligere var en hovedregel som ble kombinert med en rekke muligheter for unntak etter en skjønnsmessig vurdering. Endringen ble primært begrunnet i behovet for klare, forutsigbare regler og et ønske om å redusere forskjellsbehandlingen som fulgte de tidligere skjønnsmessige bestemmelsene. Det ble anslått at forslagene potensielt ville innebære en økning av antall mottakere på 8 000–9 000 personer, dvs. en dobling av antall mottakere. De samlede merutgiftene sammenlignet med den tidligere ordningen ble anslått til om lag 560 mill. kroner.

Stortinget sluttet seg til forslagene fremmet i Prop. 48 L (2016–2017), jf. Innst. 246 L (2016–2017), Lovvedtak 75 (2016–2017) og Lovanmerkning 3 (2016–2017), med én endring: innføring av rett til pleiepenger etter 1300 dager ved kontinuerlig tilsyn og pleie av barn med en livstruende sykdom eller skade som ikke er varig. Endringene trådte i kraft 1. oktober 2017.

Gjennom budsjettavtalen inngått høsten 2017 mellom regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet og de daværende samarbeidspartiene Venstre og Kristelig Folkeparti for budsjettåret 2018, ble det gjort to endringer, jf. Innst. 15 S (2017–2018). Fra 1. januar 2018 gis pleiepenger med 100 prosent av inntektsgrunnlaget for alle 1 300 dager (hele femårsperioden), og fra 1. februar 2018 ble det tidligere unntaket fra 18-årsgrensen for utviklingshemmede ved livstruende eller annen svært alvorlig sykdom gjeninnført.

Et flertall på Stortinget vedtok høsten 2018 å oppheve tidskontoen (tidsbegrensningen) fra 1. januar 2019 (Innst. 93 L (2018–2019 og Lovvedtak 19 (2018–2019).

Reglene for gradering av pleiepenger ble som nevnt endret fra 1. oktober 2017 ved at det kun skal tas hensyn til hvor mye tilsyn barnet har av andre enn foreldrene.

Det følger av Granavoldenplattformen at Regjeringen gjennom graderingsreglene vil legge bedre til rette for foreldre som har nattlig tilsyn eller er i beredskap. Regjeringen foreslår med dette å endre graderingsreglene, slik at de blir mer fleksible.

Forslaget svarer også ut Stortingets anmodningsvedtak nr. 131 (2018–2019), som lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at det gjøres unntak fra lov om folketrygd § 9-11 andre ledd første punktum når den som har omsorg for barnet ikke har mulighet til å være i arbeid mens barnet har tilsyn av andre fordi han eller hun har hatt tilsyn og pleie av barnet på natten og dermed har behov for hvile, eller det er nødvendig å være i beredskap.»

2.2 Gjeldende rett

Omsorgspersoner som mottar pleiepenger får etter gjeldende rett graderte pleiepenger når det er etablert en tilsyns- og avlastningsordning deler av dagen eller noen dager i uken. Ytelsen graderes ned for hver time barnet har tilsyn av andre, målt mot en normalarbeidsuke på 37,5 timer. Ytelsen kan graderes ned til 20 prosent mot tidligere 50 prosent. Dette følger av folketrygdloven § 9-11 andre ledd andre punktum. Dersom barnet har tilsyn av andre i mer enn 80 prosent av en alminnelig arbeidsuke, foreligger det dermed ikke rett til pleiepenger.

2.3 Vurderinger og forslag

Gjeldende rett gir en ordning som er klar, enkel og forutsigbar, noe som også var formålet med omleggingen. Tilbakemeldinger til departementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet tilsier at ulempene er større enn fordelene med dagens regler. Arbeids- og velferdsetaten kan etter dagens regler ikke ta hensyn til at noen omsorgspersoner på grunn av barnets tilstand ikke kan arbeide selv om barnet har tilsyn av andre. Dette kan eksempelvis være barn med psykiske lidelser som i krisesituasjoner trenger at foreldre eller andre faste omsorgspersoner kommer raskt til for å hjelpe, eller somatiske tilstander som er ustabile, og hvor akutt forverring må påregnes selv om barnet er i stand til å være i barnehage eller skole. Gjeldende regelverk ivaretar heller ikke det særlige behovet for hvile en omsorgsperson kan trenge som følge av at barnet trenger hyppig eller langvarig tilsyn om natten.

Regjeringen ønsker å ivareta disse foreldrenes behov for fleksibilitet og trygghet. Departementet forslår derfor en lovendring som åpner for at Arbeids- og velferdsetaten i situasjoner der foreldre har nattevåk eller behov for å være i beredskap for barnet, ikke graderer ytelsen, eller graderer i mindre grad enn omfanget av tilsyn barnet får fra andre skulle tilsi.

Arbeids- og velferdsetaten må foreta en skjønnsmessig vurdering, og kan kreve den dokumentasjon, f.eks. fra lege, som er nødvendig for å fatte vedtak om unntak fra hovedregel om graderingsnivå i den enkelte sak.

Ved vurdering av om ytelsen ikke skal graderes ved nattevåk, selv om barnet har tilsyn på dagtid, må det legges vekt på det faktiske omfanget av nødvendig nattevåk. Det må foretas en vurdering av årsakssammenhengen mellom barnets sykdom og hvor mye forelderen er våken på natten. Med dette som utgangspunkt tas stilling til om forelderen har behov for å sove hele eller store deler av tiden barnet er i barnehagen eller på skolen. Det kan legges vekt på hvilken bistand familien tilbys fra kommunale helse- og omsorgstjenester og om bruk av f.eks. velferdsteknologi ivaretar (deler av) behovet for overvåkning nattestid. Det kan også tas hensyn til hva som er vanlig for foreldre med barn i den aktuelle alder.

Ved vurdering av om ytelsen ikke skal graderes som følge av behov for beredskap, må det legges vekt på sannsynligheten for at akutte kriser oppstår og hvor alvorlige disse vil være. Det kan også legges vekt på omsorgspersonens mulighet til å forlate arbeidsplassen når en krise oppstår, sett hen til typen arbeid og avstanden fra arbeidsplass til der barnet oppholder seg. To personer med det samme behov for å være i beredskap, vil ikke nødvendigvis ha lik reduksjon i arbeidsmulighet.

En bestemmelse som åpner for skjønnsmessig vurdering av gradering vil trolig føre til noe mer forskjellsbehandling. Retningslinjer kan redusere risikoen for usaklig forskjellsbehandling, men ikke eliminere denne. Samlet sett vurderer departementet det slik at dette likevel er en bedre løsning enn dagens entydige regelverk. Forslaget tar hensyn til at noen foreldre i realiteten ikke kan arbeide selv om barnet har tilfredsstillende tilsyn av andre. Det er individuelle forskjeller og behov på dette området, som etter departementets syn ikke kan ivaretas på annen måte enn ved å åpne for at Arbeids- og velferdsetaten gjør en skjønnsmessig vurdering.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 9-11 nytt tredje og fjerde ledd.

2.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft fra 1. juli 2019, med virkning for både nye og løpende saker.

Forslaget vil føre til at flere mottar ugraderte pleiepenger eller pleiepenger med en høyere grad. Det vil medføre merutgifter. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke statistikk som viser hvor mange av omsorgspersonene med gradert ytelse som har nattlig tilsyn eller er i beredskap i dag, eller hvor lenge de eventuelt vil være i en slik situasjon. Det anslås på usikkert grunnlag at endringen vil berøre om lag 100 personer årlig, og at disse mottar pleiepenger i gjennomsnitt ni måneder. Dette anslås å ville gi en merutgift på 6,5 mill. kroner i 2019. Helårseffekten anslås til 13 mill. kroner i 2020.

Endringer i graderingsreglene åpner for en større grad av skjønnsutøvelse, noe som kan føre til større tidsbruk på saksbehandlingen av pleiepengesaker. Det vil også gi økt risiko for forskjellsbehandling, men dette motvirkes noe ved at det er et begrenset antall enheter i Arbeids- og velferdsetaten som behandler saker om pleiepenger. Endringen vil på den annen side kunne føre til færre klagesaker til Arbeids- og velferdsetaten om gradering av pleiepenger, og således føre til redusert ressursbruk på pleiepengesaker.

Forslaget vil ikke føre til vesentlige omstillingskostnader, ettersom endringer i graderingsreglene ikke medfører tilpasninger i dagens system. Det påfølger likevel noen endringer i brev, søknadsskjema, rundskriv og på nav.no.

Samlet sett vil dette ikke ha administrative konsekvenser av stor betydning.