5 Innhenting og handsaming av personopplysningar til sakshandsaming

5.1 Gjeldande rett og dagens praksis

Husbanken og kommunane får i dag personopplysningar på tre måtar. For det første får Husbanken og kommunane opplysningar ved at søkjaren sjølv gjev opplysningar i søknadsskjemaet. For det andre får Husbanken og kommunane opplysningar gjennom å krevje at søkjaren legg ved dokument i søknadsskjemaet. For det tredje gjev søkjaren Husbanken og kommunane fullmakt til å hente inn opplysningar frå spesifiserte kjelder eller register. Departementet viser til nærare omtale i punkt 2.2 og 2.3.

5.2 Høyringsforslaget frå departementet

I høyringsutkastet føreslo departementet nye reglar i husbanklova som gjev kommunane og Husbanken rettsleg grunnlag for å hente inn personopplysningar og bruke desse når dei handsamar søknader om lån og tilskot, utan at det er nødvendig med samtykke frå søkjaren.

Departementet føreslo ein heimel for Husbanken og kommunen til å hente inn opplysningar både om søkjaren sjølv og husstandsmedlemmene til søkjaren.

I forslaget blei det skildra konkret kva slags personopplysningar som skal kunne hentast inn, og frå kva kjelder og kva register.

Nokre gonger treng Husbanken og kommunane opplysningar om helsa til søkjaren for å kunne vurdere ein søknad. Sjølv om opplysningar om helsa til søkjaren er sensitiv informasjon, føreslo departementet at Husbanken og kommunane skulle få rett til å hente inn «naudsynte» helseopplysningar direkte frå helsepersonell utan hinder av teieplikta til helsepersonellet. Dette gjeld for det første for søknader om tilpassingstilskot. Husbanken og kommunen vil ha behov for å vite meir om den nedsette funksjonsevna til søkjaren for å kunne gjere ei god vurdering av behovet for å tilpasse ein bustad. For det andre kan det nokre gonger vere behov for å vite meir om helsa til søkjaren i samband med søknader om startlån. Sjølv om den økonomiske situasjonen til søkjaren er det primære vurderingstemaet, følgjer det av startlånforskrifta § 3 fjerde ledd bokstav a at kommunen kan gje startlån dersom husstanden har «særlige sosiale eller helsemessige utfordringer».

Forslaget gjekk ut på å erstatte dagens praksis med samtykke frå søkjaren, med lovheimel som rettsleg grunnlag for å handsame personopplysningar. Departementet føreslo at heimelen skulle omfatte erklæringar og fråsegner som skildrar funksjonsnedsetjingane til søkjaren, eller andre medisinske forhold som verkar inn på ytinga det er søkt om, og erklæringar om uførleik relatert til yrket til personen eller til arbeid generelt («yrkesmessig eller ervervsmessig uførhet»). I tillegg føreslo departementet å gje Husbanken rett til å hente inn spesifiserte eller redigerte utdrag av pasientjournalen når dette er nødvendig for å vurdere om søkjaren har behov for det aktuelle lånet eller tilskotet.

5.3 Innspel frå høyringsinstansane

Helse- og omsorgsdepartementet er oppteke av å avgrense spreiinga av helseopplysningar. Departementet viser til at helseopplysningar ligg under teieplikt etter helsepersonellova §§ 21 f., og at det følgjer av både pasientjournallova og helseregisterlova at dei som handsamar helseopplysningar etter dei nemnde lovene, har teieplikt etter helsepersonellova. Helse- og omsorgsdepartementet meiner at helseopplysningar som er samla inn i helse- og omsorgstenesta, må handsamast innanfor like strenge rammer som helselovgjevinga fastset, sjølv om opplysningane blir leverte ut til aktørar utanfor helse- og omsorgstenesta. Bruk av helseopplysningar som er samla inn i helse- og omsorgstenesta, til sakshandsaming og kontroll av ordningane til Husbanken krev ei nærare vurdering av konsekvensane for personvernet til søkjaren. Dette gjeld ikkje minst tilgang til helseopplysningar om andre enn søkjaren sjølv.

Datatilsynet støttar forslaget om å gje lovføresegner for handsaming av personopplysningar. Datatilsynet er einig i at samtykke er ueigna som rettsleg grunnlag når Husbanken og kommunane handsamar opplysningar om ein person som søkjer om tilskot eller lån. Slik Datatilsynet ser det, er det vanskeleg å oppfylle vilkåret om eigen vilje på grunn av den økonomiske situasjonen søkjaren gjerne vil vere i. Datatilsynet meiner at høyringsnotatet gjev ei tilfredsstillande framstilling av kva personopplysningsvern er, og kva rettslege skrankar som gjeld for staten når det gjeld inngrep i rettssfæren til borgarane gjennom å hente inn og bruke personopplysningar. Datatilsynet synest likevel at prinsippet om medråderett, i form av retten til å vere informert, må kome betre til uttrykk i lovteksten.

Datatilsynet les § 10 fjerde ledd i lovforslaget slik at Husbanken og kommunane får ei lovpålagd informasjonsplikt overfor dei institusjonane som blir pålagde å gje frå seg opplysningar om søkjaren. Datatilsynet peikar samtidig på at lovforslaget ikkje har noka føresegn som statuerer ei klar informasjonsplikt overfor den som søkjer. Datatilsynet meiner ein må lovfeste at også søkjaren (og husstanden til vedkomande dersom det er relevant) på søknadstidspunktet må få informasjon om kva kjelder det blir henta opplysningar frå, kva dei skal brukast til, og den retten Husbanken har til å gjennomføre etterfølgjande kontrollar. Dersom departementet fell tilbake på reguleringa om informasjonsplikt i personopplysningslova, vil det ikkje vere noka informasjonsplikt, i og med at det gjeld eit unntak frå plikta til å gje informasjon dersom innsamlinga av opplysningane er uttrykkjeleg fastsett i lov, jf. personopplysningslova § 20 andre ledd bokstav a. Datatilsynet meiner dette ikkje er tilfredsstillande, fordi ein ikkje kan rekne med at alle personar som søkjer Husbanken om ytingar, er kjende med lovreguleringa på området. Datatilsynet tilrår derfor å tydeleg lovfeste informasjonsplikta.

Helsedirektoratet meiner at interessene til samfunnet og behovet for korrekte opplysningar er rimeleg balansert mot personvernet og teieplikta i lovforslaget.

Husbanken er svært positive til forslaget. Husbanken meiner lovregulering gjer området klarare og meir føreseieleg.

Politidirektoratet støttar forslaget.

Skattedirektoratet støttar forslaget. Skattedirektoratet meiner at handsaming av personopplysningar i det offentlege i størst mogleg grad bør vere heimla i lov.

Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til forslaget om at Husbanken og kommunane skal få heimel til å hente inn opplysningar om opphaldsløyve. UDI går ut frå at det også kan vere aktuelt å hente inn opplysningar om registrerte EØS-borgarar. På denne bakgrunnen føreslår direktoratet å føye til opplysningar om opphaldsrett i lovteksten.

Hammerfest kommune støttar forslaget. Hammerfest kommune meiner det er viktig med tilgang til å kontrollere data både i forkant og i etterkant av sakshandsaminga. Slik kan ein sikre at ein treffer målgruppa for verkemidla godt nok.

Oslo kommune, byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester er positive til forslaget. Kommunen er einig i at søkjaren bør få høve til å hente inn opplysningar frå arbeidsgjevaren og banken sjølv.

Oslo kommune, velferdsetaten støttar forslaget.

Stavanger kommune støttar forslaget. Stavanger kommune er einige i at lovheimlar er eit meir praktisk, tenleg og eigna rettsgrunnlag for å hente inn personopplysningar enn samtykke. Lovheimlar vil også effektivisere sakshandsaminga og gjere henne tydeleg og føreseieleg for alle partar.

Legeforeningen meiner lovgjevaren ikkje bør lovfeste nok eit unntak frå teieplikta, og at den noverande ordninga med bruk av samtykke bør førast vidare. Legeforeningen registrerer at det stadig blir innført nye unntak frå teieplikta for helsepersonell, og skriv at teieplikta er med på å verne om svært viktige omsyn for helsevesenet, pasientane og helsepersonellet. Teieplikta skal bidra til å sikre at pasientane har tillit til helsevesenet og helsepersonellet. Pasienten skal kunne kjenne seg trygg på at dei opplysningane han eller ho gjev til legen sin, ikkje blir brukte til anna enn helsehjelp overfor ein sjølv. Alle unntak frå teieplikta kan skade relasjonen mellom lege og pasient, og må derfor vere både godt grunngjevne og nødvendige. Legeforeningen er ikkje einig i at det behovet Husbanken har for helseopplysningar kan samanliknast med det behovet Arbeids- og velferdsetaten har. Slik Legeforeningen ser det, er Husbanken meir å samanlikne med ein finansinstitusjon eller eit forsikringsselskap, som begge treng samtykke frå den det gjeld, for å kunne hente inn helseopplysningar. Legeforeningen kommenterer at forsikringsselskapet kan seiast å vere i den same situasjonen som Husbanken – det er ei form for tvunge samtykke til å levere ut helseopplysningar fordi ein ikkje vil kunne bli forsikra eller hente ut forsikringsgevinst dersom ein nektar. At samtykket på den måten er tvunge, er ikkje eit avgjerande argument for å innføre eit lovfesta unntak frå teieplikta.

Legeforeningen peikar på at den noverande ordninga med samtykke sikrar at pasienten blir godt informert og sjølv har skrive under på at legen skal kunne gje frå seg dei nødvendige opplysningane. Dersom lova likevel blir endra, må søkjaren på førehand få utfyllande informasjon om at det vil bli henta inn opplysningar om helsa hans eller hennar. Informasjonen bør vere like tydeleg som om ein måtte ha henta inn samtykke til det. Søkjarane bør også tydeleg få høve til å trekkje søknaden dersom dei ikkje ønskjer at helseopplysningane deira (eller andre opplysningar) skal bli henta inn.

Redningsselskapet reknar med at det blir tenlege og praktiske løysingar for overføring av personopplysningar frå småbåtregisteret. Dei føreset også at det berre blir sendt førespurnad til småbåtregisteret når det er nødvendig for sakshandsaminga, og berre dersom søkjaren seier at han eller ho har båt som er registrert.

5.4 Vurderingar frå departementet

5.4.1 Kven skal kunne hente inn opplysningar, og til kva føremål?

Det må gå klart fram av det rettslege grunnlaget kven som skal kunne hente inn og handsame opplysningar, og til kva føremål. Kven som hentar inn opplysningar, varierer i dag noko frå støtteordning til støtteordning. Søknader under låneordningane blir i hovudsak handsama av kommunane. Husbanken har i tillegg lansert eit felles elektronisk søknadssystem og lanserer i 3. kvartal 2017 eit kommunalt sakshandsamingssystem både for startlån og tilskot. Korleis det ferdige systemet vil sjå ut, er ikkje klart. Husbanken skal stå for drifta av sakshandsamingsystemet, medan sjølve sakshandsaminga blir gjord av kommunane ved hjelp av det nye sakshandsamingssystemet. Både Husbanken sjølv og kommunane må derfor ha heimel til å handsame personopplysningar i samband med både låne- og tilskotsordningane.

Lovheimelen må vere utforma slik at han dekkjer handsaming av personopplysningar til all ordinær sakshandsaming under ordningane til Husbanken. Sidan desse ordningane vil kunne bli lagde om, må ordlyden i heimelen vere noko meir generell, men likevel slik at det ikkje er tvil om kva føremål han er meint å gjelde for.

5.4.2 Kven skal ein kunne hente inn opplysningar om?

Husbanken og kommunane har, i tillegg til behovet for opplysningar om søkjaren, også behov for opplysningar om ungane, ektefellen og/eller sambuaren til søkjaren, og eventuelle andre husstandsmedlemmer, for å vurdere den totale økonomiske situasjonen til søkjaren. Det kan vere svært ressurskrevjande å hente inn samtykke, særleg når det er nødvendig med samtykke frå fleire personar i den same søknaden.

Lovheimelen må rekne opp kva for personar Husbanken og kommunane skal ha tilgang til å handsame opplysningar om. Personkretsen må vere avgrensa til dei som er relevante for behova til søkjaren i den aktuelle støtteordninga. Sidan det ikkje er like stort behov for opplysningar om tredjepersonar som det er for opplysningar om søkjaren sjølv, må heimelen avgrense kva opplysningar det er høve til å hente inn om slike tredjepersonar. Departementet føreslår at heimelen blir avgrensa til opplysningar som er «nødvendige». Eit døme kan vere der ungane til søkjaren har nedsett funksjonsevne og dette er grunnlaget for ein søknad om tilpassingstilskot.

5.4.3 Opplysningstypar og kjelder

Ein lovheimel for handsaming av personopplysningar må skildre kva for opplysningstypar den aktuelle handsaminga skal kunne omfatte. For at heimelen skal vere tydeleg, både for den registrerte og dei som har personopplysningar om den registrerte, bør heimelen også rekne opp kva for kjelder ein skal kunne hente opplysningar frå.

Ei utfordring er at kvar støtteordning har ulike tildelingskriterium, som til ein viss grad blir fastsette av kvar enkelt kommune. Det kan føre til behov for ulike opplysningar for handsaming av søknader til éi og same støtteordning, og dermed skilnader frå kommune til kommune. Legalitetsprinsippet tilseier samtidig at lova så tydeleg som mogleg må skildre kva opplysningar det er høve til å hente inn til dei konkrete føremåla. Departementet har i lovforslaget laga ei nokså vid, men samtidig spesifisert, skildring av kva opplysningar ein kan hente inn, så sant opplysningane er nødvendige i det enkelte tilfellet.

Departementet føreslår ein lovheimel som gjer at ein kan hente opplysningar direkte frå offentlege register og instansar, så sant søkjaren er klart informert om kva opplysningar som er nødvendige, før dei blir henta inn.

Det finst nokre unntak frå hovudregelen om at opplysningar kan hentast inn med heimel i lov utan samtykke frå den registrerte. Unntaka er skildra i punkt 5.4.4 og 5.4.5.

5.4.4 Opplysningar om helseforhold

Opplysningar om helseforhold er definert som sensitive personopplysningar, jf. personopplysningslova § 2 nr. 8 bokstav c. Innhenting og handsaming av opplysningar om helseforhold er underlagt særskild lovregulering. Helsepersonell har teieplikt etter helsepersonellova § 21.

Husbanken har kort oppsummert behov for opplysningar om helseforhold av to årsaker: For det første kan helserelaterte forhold verke inn på den økonomiske situasjonen til søkjaren, som er det primære vurderingstemaet ved tildeling under ordningane til Husbanken. For det andre har omfanget og karakteren av funksjonsnedsetjingar innverknad ved vurdering av tilskot til tilpassing av eigen bustad. Behovet for opplysningar om helseforhold er altså nokså avgrensa.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at Husbanken og kommunane skulle få rettsleg grunnlag i lov til å hente inn og handsame helseopplysningar. Som ein nødvendig konsekvens av forslaget føreslo departementet samtidig å frita helsepersonell frå teieplikt, slik at det ikkje skulle vere tvil om at dei kan levere ut opplysningar til Husbanken eller kommunane.

Legeforeningen er mellom anna uroa for at teieplikta blir utvatna, og at relasjonen mellom pasient og lege vil bli skadelidande. Også Helse- og omsorgsdepartementet har i høyringa gjeve uttrykk for at det er viktig å hindre at helseopplysningar blir spreidde. Departementet har forståing for den skepsisen Legeforeningen og Helse- og omsorgsdepartementet uttrykkjer. Det kan, slik departementet ser det, vere grunn til å vere tilbakehalden med å gje lovheimel for å hente inn opplysningar om helseforhold utan samtykke som fritek helsepersonell frå teieplikt. Når det gjeld dei helseopplysningane helsepersonellet sit på, finst det i dag ingen gode løysingar for maskinell henting. Det er heller ikkje grunn til å tru at slike løysingar vil kome på plass med det første. Husbanken har opplyst at det derfor vil vere liten gevinst i å hente inn opplysningane direkte frå helsepersonell.

Departementet har på bakgrunn av dette kome til at Husbanken og kommunane ikkje bør få rett til å hente inn opplysningar om helseforhold direkte frå kjelda, men at dei framleis må basere seg på samtykke frå søkjaren. Departementet meiner at hovudinnvendinga mot å basere handsaming av personopplysningar på samtykke – at samtykket ikkje er frivillig – ikkje er gyldig. Når det gjeld rettsbaserte ordningar som sjukepengar, dagpengar under arbeidsløyse, uføretrygd, stønad til livsopphald og liknande, er søkjaren ofte avhengig av desse til livsopphaldet sitt. For dei rettsbaserte ordningane er det dermed naturleg å argumentere med at søkjaren reelt sett ikkje har noko val med omsyn til om han vil gje samtykke eller ikkje. Lovheimel vil då vere å føretrekkje. Verken grunnlånet, startlånet eller tilpassingstilskotet er rettsbaserte velferdsordningar som søkjaren er avhengig av på same måten som velferdsordningane som er nemnde ovanfor. Det er også frivillig å søkje om desse støtteordningane. Dette tilseier at det samtykket søkjaren blir beden om å gje før det blir henta inn helseopplysningar, reelt sett er eit frivillig samtykke.

Husbanken og kommunane må etter dette halde fram dagens praksis med å hente inn samtykke frå søkjaren, eller be om at søkjaren sjølv legg fram opplysningar om helseforhold.

5.4.5 Opplysningar frå arbeidsgjevar og bank

Innhenting av opplysningar direkte frå arbeidsgjevaren og banken til ein søkjar kan opplevast som belastande for søkjaren. Ein arbeidsgjevar og ein bank kan få inntrykk av at søkjaren er i ein vanskeleg økonomisk situasjon. For nokre vil det at arbeidsgjevaren og banken får slik innsikt, vere uproblematisk, medan andre til dømes kan bli uroa for å bli tildelt mindre ansvar på arbeidsplassen. Derfor bør kommunane og Husbanken alltid vurdere om opplysningar frå desse kjeldene bør hentast inn via søkjaren, sjølv om ein har lovheimel for å hente dei direkte. Ein slik framgangsmåte vil vere best i samsvar med prinsippet om medråderett. Når det ikkje gjev meirverdi for personvernet å hente inn opplysningar via søkjaren, vil derimot effektivitetsomsyn tilseie at Husbanken og kommunane hentar inn opplysningar direkte frå arbeidsgjevaren og banken.