6 Innhenting og handsaming av personopplysningar til kontrollføremål

6.1 Gjeldande rett

Husbanklova har ikkje heimlar for å hente inn og handsame personopplysningar til kontrollføremål. Samtykke er ikkje eigna som rettsleg grunnlag for å handsame opplysningar til kontrollføremål.

6.2 Høyringsforslaget frå departementet

Departementet føreslo også eit nytt rettsleg grunnlag for å hente inn og bruke personopplysningar til å kontrollere om utbetalingar har skjedd på eit feilaktig grunnlag. Sidan ordningane til Husbanken utgjer bruk av offentlege midlar, tok høyringsnotatet utgangspunkt i at det er legitimt å gjere nødvendige og rimelege tiltak for å avdekkje og avgrense misbruk av ordningane. Samtidig presiserte departementet at det å hente inn nye opplysningar om søkjaren ved mistanke om misbruk potensielt er meir belastande for personvernet til søkjaren enn det å hente inn opplysningar til handsaming av ein søknad. Dermed må heimelen vere heilt presis, slik at det ikkje er tvil om kva rettsleg handlingsrom Husbanken og kommunane har ved mistanke om misbruk av ei låne- eller tilskotsordning.

Departementet føreslo at Husbanken og kommunane i utgangspunktet får lovheimel til å hente inn nye opplysningar og kontrollere dei opplysningane dei har frå før, når det er rimeleg grunn til å mistenkje at ei låne- eller tilskotsordning blir misbrukt. Departementet føreslo at beviskravet for å hente inn personopplysningar til kontrollføremål skulle vere «rimeleg grunn til å undersøkja». Opprekninga av kva opplysningar Husbanken og kommunane kan hente inn med kontrollføremål, var den same som for den ordinære handsaminga av søknader. Vidare føreslo departementet ein heimel til å påleggje søkjaren å gje opplysningar ved mistanke om at utbetalingar har skjedd på urettkome grunnlag. Departementet føreslo reglar om at Husbanken og kommunane skal ha plikt til å informere søkjaren og eventuelle tredjepersonar om kva slags opplysningar som er henta inn, kva for kjelder eller register opplysningane er henta frå, kva føremålet med innhentinga er, og kva som var utfallet av kontrollen.

6.3 Innspel frå høyringsinstansane

Datatilsynet meiner at samtykke ikkje er eigna som rettsleg grunnlag for å handsame opplysningar til kontrollføremål.

Politidirektoratet legg til grunn at forslaget ikkje vil føre til endringar av den noverande ordninga og rollefordelinga mellom forvaltninga og politiet. Politidirektoratet går ut frå at det framleis er politiet som skal vurdere behovet for, og gjennomføre, dei mest inngripande tiltaka (slik som husransakingar).

Hammerfest kommune støttar forslaget. Hammerfest kommune meiner det er viktig med tilgang til å kontrollere data i etterkant av sakshandsaminga. Slik kan ein sikre at ein treffer målgruppa for verkemidla godt nok.

Oslo kommune, byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester meiner det er behov for eit klart rettsleg grunnlag for å kunne gjere kontrollar.

Oslo kommune, velferdsetaten støttar forslaget.

Stavanger kommune støttar forslaget.

6.4 Vurderingar frå departementet

6.4.1 Om behovet for rettsleg grunnlag i lov

Ordningane til Husbanken utgjer bruk av offentlege midlar. Departementet meiner derfor at kommunane og Husbanken må kunne setje i verk nødvendige og rimelege tiltak for å avdekkje og avgrense misbruk av ordningane. Ved vurderinga av kva som er rimeleg, må ein ta omsyn til at grunnlån og startlån nettopp er lån, som skal betalast tilbake – med renter. Sjølv om låna blir gjevne på gunstige vilkår, må eventuelle kontrolltiltak stå i samsvar med den gevinsten staten kan oppnå ved å avdekkje eit misbruk. Tilpassingstilskota er dessutan ofte relativt små. Gjennomsnittet for dei tre siste åra har lege på 90 000 kroner. Etableringstilskota er noko større – der har gjennomsnittet for dei tre siste åra vore 256 000 kroner.

Samtykke er ikkje alltid eigna som rettsleg grunnlag for å føre kontroll med at utbetalingar blir gjevne på rett grunnlag.

Husbanken har allereie heimel i bustøttelova § 8 c til å hente inn opplysningar ved rimeleg mistanke om urettkomen utbetaling av bustøtte. Arbeids- og velferdsetaten har tilsvarande heimel i folketrygdlova § 21-4 c ved mistanke om urettkomne trygdeutbetalingar. Skattestyresmaktene har også heimel til å hente inn opplysningar med kontroll som føremål, jf. likningslova § 6-2. Dei omsyna som grunngjev desse reglane, gjeld også for låne- og tilskotsordningane til Husbanken. Slik departementet ser det, bør Husbanken og kommunane derfor få rettsleg grunnlag i lov til å kontrollere opplysningar dei har frå før, og til å hente inn nye opplysningar når det er rimeleg grunn til å mistenkje at ei låne- eller tilskotsordning blir misbrukt.

Departementet ser at det er eit større inngrep i personopplysningsvernet til søkjaren å hente inn nye opplysningar om søkjaren ved mistanke om misbruk enn å hente inn opplysningar for å handsame ein søknad. Dette gjeld sjølv om opplysningstypane for så vidt er dei same, fordi føremålet med innhentinga er å kontrollere mogleg misbruk. Departementet ser også at ein kan diskutere om innhenting av personopplysningar til dette føremålet aktualiserer dei strengare krava som gjeld for sensitive personopplysningar, jf. personopplysningslova § 2 nr. 8 bokstav b. Føresegna gjeld opplysningar om at ein person har vore «mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling». Uansett om omstenda rundt informasjonsinnhentinga gjer at ein kjem inn under definisjonen av sensitive personopplysningar eller ikkje, meiner departementet at ein må stille strenge krav til handsaming av personopplysningar for eit slikt føremål.

Innhenting og handsaming av personopplysningar med føremål om å kontrollere om lån eller tilskot er gjevne på feilaktig grunnlag, må drøftast ut frå legalitetsprinsippet. Prinsippet, som er grunnlovfesta, går ut på at inngrep som forvaltninga ønskjer å gjere overfor den enkelte, må ha heimel i lov, jf. Grunnlova § 113. Føresegna var ny ved grunnlovsreforma i 2014 og svarar til forslaget frå det stortingsoppnemnde Lønning-utvalet. Utvalet greidde ut spørsmålet om ei generell utviding av menneskerettsvernet i Grunnlova. Utvalet understreka at dei ikkje tok sikte på noka endring av rettstilstanden, samanlikna med den som følgde av konstitusjonell sedvanerett, jf. Dok. 16 (2011–2012), side 248. Føremålet med § 113 var å «synliggjøre prinsippet og samtidig vise at det fungerer som en reell skranke for makthavernes myndighetsutøvelse».

Kontrollar som blir utførte av offentlege styresmakter, vil vere eit slikt «inngrep» overfor den enkelte. Dess meir inngripande tiltaket er, dess klarare må lovheimelen vere. Føremålet med å kontrollere utbetalte lån og tilskot er ikkje berre å unngå feilutbetalingar, men også å hindre at ordningane blir misbrukte. I dei tilfella der kontroll kan føre til at misbruk blir avdekt, med påfølgjande mogleg straffansvar for borgarane, følgjer det av legalitetsprinsippet at presisjonsnivået i lova må vere høgt. Heimelsgrunnlaget må vere tydeleg og målretta.

6.4.2 Nærare om lovheimelen for kontrollføremål

Departementet føreslår eit rettsleg grunnlag for kontroll som dekkjer alle dei opplysningane og opplysningstypane som det er aktuelt for Husbanken og kommunane å hente inn og byggje på i den alminnelege sakshandsaminga (sjå § 10 i lovforslaget).

Etter § 10 fjerde ledd i lovforslaget kan Husbanken og kommunane i den ordinære sakshandsaminga ikkje hente inn opplysningar om helseforhold utan samtykke frå søkjaren. Husbanken og kommunane må derfor, når det i sakshandsaminga er behov for å få opplysningar om helseforhold, framleis hente inn samtykke.

Samtidig er det slik at samtykke er mindre eigna som handsamingsgrunnlag for å føre kontroll med at utbetalingar har skjedd på rett grunnlag. Dette er fordi det er grunn til å frykte at søkjaren vil nekte å samtykkje til at det blir henta inn personopplysningar, slik at kontrollen blir lite effektiv. Ein lovheimel til å hente inn opplysningar også om helseforhold når ein er i ein kontrollsituasjon, er derfor å føretrekkje av omsyn til effektivitet. På den andre sida er departementet einig med Datatilsynet i at det er verdifullt for personopplysningsvernet til søkjaren å få halde på kontrollen over eigne personopplysningar, også i ein situasjon der det er rimeleg grunn til å mistenkje at ei utbetaling har skjedd på urettkome grunnlag. Dei to omsyna trekkjer her i kvar si retning, og departementet har vore noko i tvil om det behovet samfunnet har for kontroll, veg så tungt at retten til sjølv å råde over eigne sensitive personopplysningar bør bli sett til side. Som ei mellomløysing mellom å føre vidare det noverande kravet om «reint» samtykke og å innføre eit reint handsamingsgrunnlag i lov, føreslår departementet å innføre handsamingsgrunnlag i lov kombinert med at søkjaren får rett til å velje å leggje fram dei nødvendige helseopplysningane sjølv. Ei slik løysing vil sikre det personvernrettslege medråderettsprinsippet samtidig som mangel på samtykke ikkje vil gjere ein nødvendig kontroll umogleg å gjennomføre. Departementet legg til grunn at det ofte vil gje meirverdi for personvernet til søkjaren å ta avgjerda sjølv. I tillegg føreslår departementet ei føresegn som allereie på søknadstidspunktet pålegg Husbanken og kommunen å informere søkjaren om at opplysningar om helseforhold vil kunne bli henta inn utan samtykke, med kontroll som føremål.

Når handsamingsgrunnlaget blir gjeve i lov framfor å basere seg på samtykke, er det nødvendig å frita helsepersonell frå teieplikta.

Arbeids- og velferdsetaten har heimel i folketrygdlova § 21-4 andre ledd til å påleggje helsepersonell å undersøkje eller intervjue pasientar for å kontrollere om vilkåra for ytingar etter lova er oppfylte. Husbanken og kommunane vil ikkje ha eit like stort behov som Arbeids- og velferdsetaten for å kontrollere helseopplysningar. Departementet legg til grunn at det normalt vil vere nok å hente inn ny legeattest eller legeerklæring, eventuelt eit utdrag av pasientjournalen, utan at helsepersonellet treng å kalle inn søkjaren til kontrollundersøking. Departementet finn det ikkje nødvendig eller tenleg å gje Husbanken og kommunane heimel til å påleggje helsepersonell å undersøkje eller intervjue ein pasient.

Kontrollheimelen må for det første gje heimel til å kontrollere opplysningar om søkjaren. Der det er relevant, må heimelen også omfatte innhenting av opplysningar om husstandsmedlemmene til søkjaren. Dette er meir problematisk i eit personvernperspektiv fordi mistanken som legitimerer innhenting av opplysningar, ikkje er direkte retta mot den opplysningane gjeld. Utfallet av slike kontrollar har samtidig normalt mindre direkte innverknad for slike tredjepersonar enn dei har for søkjaren sjølv. Personvernulempa ved å hente inn opplysningar om husstandsmedlemmene til søkjaren kan bøtast på ved at heimlane klart skildrar kva for opplysningar det er aktuelt å hente inn og kontrollere, og ved at det ikkje blir henta inn fleire opplysningar om husstandsmedlemmene til søkjaren enn det som er strengt nødvendig. Vidare vil personvernulempa for tredjepersonar bli redusert ved å følgje prinsippet om avgrensing av føremålet. Overskotsinformasjon om tredjepersonar skal ikkje lagrast, nyttast eller leverast ut til andre.

Eventuelle personvernulemper for søkjaren og tredjepersonar vil også bli mildna ved at dei aktuelle personane får informasjon om korleis personopplysningane om dei blir handsama, i tråd med det grunnleggjande prinsippet om informasjon. Departementet føreslår derfor ei slik informasjonsplikt i dette lovutkastet.

Lova bør skildre korleis innhentinga av opplysningar for kontrollføremål skal skje. Normalt vil det vere nok å hente inn skriftleg dokumentasjon, slik som opplysningar frå folkeregisteret, likningsinformasjon, oversikt over trygdeytingar og liknande. Departementet føreslår som nemnt i punkt 6.2 å gje Husbanken og kommunane heimel til å hente inn slike opplysningar direkte frå den aktuelle kjelda. Kontroll av slike opplysningar vil normalt kunne skje ved at ein hentar inn oppdaterte opplysningar frå den same kjelda. Dersom det er søkjaren sjølv som har gjeve opplysningane, kan kontrollen skje ved at Husbanken eller kommunane hentar inn skriftlege opplysningar direkte frå skattestyresmaktene, Arbeids- og velferdsetaten eller andre kjelder.

6.4.3 Beviskravet

Departementet føreslår at kravet til bevis blir sett til «rimeleg grunn til å undersøkja», som i straffeprosesslova § 224 første ledd. Kontrollheimlane til andre forvaltningsorgan har det same beviskravet for samanliknbar informasjonsinnhenting, slik som folketrygdlova § 21-4 a for Arbeids- og velferdsetaten. Bustøttelova § 8 c, som gjev Husbanken heimel til å hente inn opplysningar frå tredjepersonar ved mistanke om urettkomen utbetaling av bustøtte, skal ha den same terskelen som i folketrygdlova, sjølv om ordlyden er «rimeleg grunn til mistanke».

6.4.4 Stadleg kontroll i private heimar? Opplysningsplikt?

I høyringsnotatet blei det drøfta om husbanklova bør ha heimel for å gjennomføre kontroll i den private heimen til søkjaren. Høyringsnotatet konkluderte med at kontrollar bør skje ved mindre inngripande tiltak enn stadlege kontrollar – til dømes ved å påleggje søkjaren å gje opplysningar.

Politidirektoratet legg til grunn i høyringssvaret sitt at forslaget ikkje vil føre til endringar av den noverande ordninga og rollefordelinga mellom forvaltninga og politiet. Politidirektoratet går ut frå at politiet framleis skal vurdere behovet for, og eventuelt gjennomføre, dei mest inngripande tiltaka (slik som kontrollar i private heimar). Departementet er einig med Politidirektoratet. Dette hindrar sjølvsagt ikkje Husbanken og kommunane i å melde søkjaren til politiet dersom dei mistenkjer svik.

Departementet meiner samtidig at Husbanken og kommunane bør få ein heimel til å påleggje søkjaren å gje opplysningar når det oppstår ein rimeleg grunn til å undersøkje om ei utbetaling er brukt slik ho var tenkt. Heimelen bør vere generell for alle lån og tilskot, men vil i praksis bli mest brukt til å kontrollere at tilpassingstilskot faktisk er brukte til å tilpasse bustaden til dei behova tilskotet var meint til. Departementet føreslår derfor at søkjaren kan bli pålagd å dokumentere at tilpassingane i bustaden er gjennomførte. Dokumentasjonen kan til dømes vere kvitteringar og bilete som viser at tilskotet er brukt til det som blei lagt til grunn ved tildelinga.