5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid generelt vært mindre framdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken har vært preget av uløste problemer i WTO og handelskonflikter mellom sentrale land i verdenshandelen. Pandemien har også forsinket de handelspolitiske prosessene. Blant annet måtte det planlagte ministermøtet i WTO i desember 2021 utsettes til juni 2022 på grunn av pandemien. Krigen i Ukraina skaper nå usikkerhet om hvordan dette møtet vil forløpe. Usikkerheten på verdensmarkedet er nærmere omtalt i kapittel 4.2.

Norge har våren 2022 en rekke pågående forhandlinger gjennom EFTA som kan påvirke markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Dette er omfattende forhandlinger som inkluderer en rekke forhandlingsområder. Fra norsk side kan det i slike forhandlinger være krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av norsk jordbruksproduksjon.

Regjeringen vil ivareta og sikre norske landbruksinteresser i internasjonale handelsforhandlinger hvor landbruk inngår, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken.

5.2 Import fra EU og utviklingsland

Verdien av importen av jordbruksvarer til Norge utgjorde 89,7 mrd. kroner i 2021, en økning på 8,5 pst. fra året før.

Den største andelen av norsk import av jordbruksvarer kommer fra EU med en importverdi på 54,3 mrd. kroner. Importen fra EU utgjorde 61 pst. av total importverdi i 2021. Andelen målt i mengde utgjorde 53 pst. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer handelen. Importandelen fra EU har gått noe ned sammenlignet med tidligere år etter Storbritannias uttreden fra EU. Storbritannia har nå blitt vårt tredje største importmarked for jordbruksvarer utenfor EU, etter Russland og Brasil.

Verdien av importen av jordbruksvarer fra u-land utgjorde 19,5 mrd. kroner i 2021. Mens importverdien økte, fra 17,3 mrd. kroner i 2020, sank andelen målt i volum noe og tilsvarte 21,7 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen og jordbruket. Våre største importmarkeder blant u-landene under fjoråret var Brasil, Peru, Kina, Hviterussland og India.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er, og har lenge vært, et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle liste over de minst utviklede landene (MUL) og lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 52 land, omfattes i dag av denne nulltoll-ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge gjennom GSP-ordningen. Namibia, Botswana og Eswatini har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige tak på 3 700 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra MUL-landene utgjorde 1,4 pst. av den totale importen av jordbruksvarer i 2021 med en samlet verdi på 1,25 mrd. kroner, noe ned fra fjoråret. Import av fiskeolje, roser, kaffe og frukt og grønt fra det afrikanske kontinent dominerer under denne landgruppen.

5.3 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation –WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2020.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som er underlagt forpliktelser om reduksjon (såkalt gul støtte), og støtte som ikke er underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og er unntatt reduksjonsforpliktelser. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2020 var notifisert grønn støtte på 8,9 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under programmer som skal begrense produksjonen, og som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. For 2020 var notifisert blå støtte på 6,2 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2020 var det notifiserte nivået i gul boks 11,0 mrd. kroner.

Eksportstøtte

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort vedtak om å avvikle bruken av eksportstøtte for landbruksvarer. For Norge innebar enigheten at våre ordninger for eksportstøtte senest måtte avvikles innen utgangen av 2020. Dette er formalisert i Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018).

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om ferdigstilling av tekster stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og matvaresikkerhet for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår. Som nevnt ovenfor, ble det ved den påfølgende ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 gjort vedtak om endelig avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer.

Ministerkonferansen i Buenos Aires i desember 2017 brakte ingen nye resultater på landbruksområdet. Det ble heller ikke vedtatt nye mandat for videre forhandlinger på dette området. Forsøk på å avtale en varig løsning for offentlig matvarelagring for matvaresikkerhet i utviklingsland førte ikke fram.

Smitteverntiltak og den uavklarte situasjonen i forbindelse med koronapandemien har påvirket forhandlingene de siste årene, og det 12. ministermøtet (MC12) har blitt utsatt flere ganger. Det skulle egentlig avholdes i Kasakhstan i juni 2020, før det ble flyttet til Genève og utsatt til november 2021. Som følge av omikron-utbruddet og nye smitteverntiltak, ble det igjen utsatt på kort varsel. Tidligere i år ble det besluttet at ministermøtet skal avholdes i Genève i uken som starter 13. juni.

Landbruk står sentralt i forhandlingene i WTO, og mange land har som hovedprioritet å komme til enighet om et resultat i landbruksforhandlingene frem mot ministerkonferansen i sommer. Russlands krig mot Ukraina har påvirket de internasjonale markedene for landbruksvarer, og prisnivået på sentrale landbruksvarer og innsatsfaktorer har økt ytterligere fra et allerede høyt nivå. Situasjonen har bidratt til å sette matsikkerhet høyere på dagsorden i WTO, men hva dette konkret vil medføre er fremdeles uavklart.

Gjennom høsten 2021 avholdt forhandlingsleder amb. Gloria Abraham Peralta en rekke møter for å diskutere de ulike forhandlingstemaene (internstøtte, markedsadgang, eksportkonkurranse og -restriksjoner og offentlige matvarelagre for utviklingsland). På bakgrunn av disse la hun frem et forslag til forhandlingsresultat før ministermøtet skulle avholdes. Teksten innebar et arbeidsprogram for videre forhandlinger under hvert forhandlingstema frem mot det etterfølgende ministermøtet (MC13), herunder blant annet et arbeidsprogram for forhandlinger om reduksjoner i handelsvridende støtte, forhandlinger om økt markedsadgang og videre forhandlinger om en permanent løsning for offentlige matvarelagre i utviklingsland.

Teksten fra forhandlingslederen ligger i og for seg fremdeles på bordet, men det er ingen konsensus om denne blant medlemmene. I inneværende år er det så langt ikke gjort forsøk på å gjenoppta tekstbaserte forhandlinger med utgangspunkt i forhandlingslederens tekst. Diskusjoner så langt i år viser derimot at avstanden mellom medlemmene ikke har blitt mindre, og at den fremdeles er betydelig under nær sagt alle forhandlingstemaer.

5.4 EUs landbrukspolitikk

EU-landbruket har vært preget av økte kostnader til energi, gjødsel, bygningsvarer og andre råvarer i 2021/2022. Krigen i Ukraina har forsterket dette ytterligere. EU har normalt stor import av vegetabilske oljer og fôrråvarer fra Ukraina. Økte kostnader på innsatsfaktorene har igjen medført økte priser på jordbruksvarene i EU-markedet.

Hvordan kostnadsutfordringene skal møtes, har jevnlig vært drøftet mellom landbruksministrene i Rådet. Rådet vedtok i mars en krisepakke til jordbruket på 510 mill. euro som medlemslandene kan disponere utfra nasjonale behov. Medlemslandene fikk også aksept for noe større fleksibilitet i bruk av nasjonale støtteordninger. Videre ble det bestemt at som en midlertidig ordning for 2022, kan en del av det arealet som var tenkt avsatt til biologisk mangfold isteden brukes til produksjon av proteinvekster.

EU forbereder nå iverksettelsen av en landbrukspolitikk for perioden 1. januar 2023 til ut 2027. EU kom til enighet om den nye politikken i november 2021.

Den nye landbrukspolitikken har ti målsettinger. Disse er å sikre en rimelig inntekt for bøndene, øke konkurransekraften, styrke bondens posisjon i verdikjeden, tiltak knyttet til klima, miljø, landskap og biologisk mangfold, sikre rekruttering, utvikle nye arbeidsplasser i distriktene, sikre trygg og sunn mat og fremme kunnskap og innovasjon.

EU legger stor vekt på at samfunnet skal bli mer klima- og miljøvennlig. 40 pst. av EUs landbruksbudsjett skal derfor gå til klimatiltak. Det legges også opp til at 25 pst. av den direkte støtten skal brukes på et eget miljøprogram.

Den gjennomsnittlige alderen på bøndene i EU er høy og økende. EU har derfor en ordning hvor bønder under 40 år kan få ekstra støtte i fem år etter overtakelsen. Etter den nye politikken kan medlemslandene øke støtten fra 2 til 3 pst. av den direkte støtten.

Det legges også opp til en bedre utjevning av arealstøtten mellom EU-landene, dvs. at støtten økes i de land som har hatt støtte under gjennomsnittlig støttenivå. Dette betyr overføring av økonomiske midler fra vest til øst i EU. Kommisjonens forslag om reduksjoner i støtten til bruk som får mer enn 60 000 euro, og videre et støttetak på 100 000 euro, ble ikke godtatt av medlemslandene.

En vesentlig endring er at ansvaret for gjennomføringen av landbrukspolitikken i større grad blir overført til medlemslandene. Hvert enkelt medlemsland skal utarbeide en nasjonal strategi med beskrivelse av nasjonale utfordringer og de virkemidlene landet vil benytte for å nå EUs felles målsettinger. De fleste land sendte sine strategiforslag til Kommisjonen i desember 2021. Kommisjonen har etter videre drøfting med medlemslandene frist til august 2022 med å vedta strategiplanene.

Det legges også opp til økt fleksibilitet for medlemslandene når det gjelder virkemidlene for bygdeutvikling, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurransekraft.

Som en del av EUs grønne giv («Green Deal») la Kommisjonen i mai 2020 frem en strategiplan for utvikling av landbrukssektoren fra jord til bord («Farm to Fork»). Planen skal bidra til forbedret kosthold, helse og miljø. Strategien omfatter hele verdikjeden, dvs. innsatsvarer, produksjon, videreforedling, transport, distribusjon og forbruk.

I strategien er målsettingen at EU innen 2030 skal redusere bruken av plantevernmidler med 50 pst., bruken av gjødsel med 20 pst. og bruken av antibiotika med 50 pst. Kommisjonen har videre foreslått at 25 pst. av EUs jordbruksareal innen 2030 skal være drevet økologisk. Dagens nivå er 8,5 pst. Videre skal 10 pst. av EUs areal avsettes til å sikre biologisk mangfold. Som følge av usikkerheten i matvaremarkedene har EU åpnet for at deler av dette arealet kan brukes til proteinvekster inneværende år.

Flere medlemsland etterlyser konsekvensanalyser av strategien. Enkelte medlemsland frykter at landbruket får høyere kostnader som vanskelig kan tas ut i økt forbrukerpris, og at EU kan miste konkurransekraft både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet. Kommisjonen mener at strategien nettopp sikrer bøndene økt konkurransekraft, fordi det legges om til produksjon av trygge produkter med høy kvalitet som EUs innbyggere, men også eksportmarkedene i økende grad etterspør.

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen og politikkutformingen i EU på jordbruksprodukter påvirker omfanget av import, grensehandel og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

5.5 Forhandlinger om handelsavtaler

Norge har inngått 30 bilaterale frihandelsavtaler med 41 land, hvorav 27 av avtalene er inngått som en del av EFTA samarbeidet. Den nyeste er avtalen med Indonesia som trådte i kraft 1. november 2021. I tillegg har EFTA ferdigforhandlet en avtale med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay), men denne er ennå ikke formelt undertegnet. Det gjenstår blant annet avklaringer knyttet til miljøkapittelet i avtalen.

EFTA forhandler nå nye handelsavtaler med Moldova, Malaysia, India og Vietnam. Fremdriften er varierende. EFTA er videre i reforhandlinger av eksisterende avtaler med Chile, Egypt, SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Eswatini og Lesotho), Mexico, Det Palestinske Området og Canada.

Norge gjenopptok de bilaterale handelsforhandlingene med Kina i 2017. Fremdriften har vært liten den senere tiden. Handel med landbruksvarer er en viktig del av disse forhandlingene.

Storbritannia trådte ut av EU og EØS-avtalen 31. januar 2020. Samme dag trådte den midlertidige handelsavtalen mellom Storbritannia og Norge i kraft. I juni 2021 ble EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein enige om en permanent frihandelsavtale med Storbritannia. Avtalen ble iverksatt 1. desember 2021. For landbruk innebærer avtalen i stor grad en videreføring av de handelsbetingelser som gjaldt mellom Norge og Storbritannia da Storbritannia var EU-medlem. Importkvoter til Storbritannia ble i hovedsak etablert der dette ikke går på bekostning av norsk produksjon. Det ble blant annet ikke gitt importkvoter på grasbaserte produksjoner som kjøtt av storfe og sau/lam. Importkvoten på 299 tonn ost til Storbritannia innebar en tilsvarende reduksjon av importkvoten til EU.

Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.