Del 2
Modernisering av kommunesektoren, lokaldemokrati og kompetanse

4 En enklere hverdag for folk flest

«En enklere hverdag for folk flest» er et av regjeringens åtte satsingsområder for denne stortingsperioden. På dette satsingsområdet er det satt i gang en rekke tiltak, og samtlige departementer tar del i arbeidet. Her inngår tiltak for økt valgfrihet for innbyggerne, digitalisering i forvaltningen, enklere regelverk, styrking av arbeidet med ledelse og styring i staten og et omfattende arbeid for å redusere tidstyver i hele staten.

4.1 Forenkling i offentlig sektor

Regjeringen ga i 2014 alle underliggende virksomheter i staten i oppdrag å foreslå forenkling av prosedyrer og regelverk. Etatene leverte over 1 300 forslag til tidstyver som bør fjernes. En oversikt over forslagene er samlet i en offentlig tilgjengelig database. Forslagene blir nå gjennomgått i departementene. I 2015 får alle statlige etater i oppdrag å jakte på tidstyver som stjeler tid fra brukerne. Statens brukere er både innbyggere, næringsliv, ideelle organisasjoner og kommuner. Eksempler på slike tidstyver kan være tungvinte rutiner, uklart språk eller at samme opplysninger må oppgis flere ganger.

Under følger eksempler på forenklingstiltak som regjeringen gjennomfører, både som del av tidstyvarbeidet og som initiativ uavhengig av dette.

NAV/Husbanken – bostøtte

Om lag 150 000 personer mottar bostøtte fra Husbanken i løpet av ett år. For hver nye bostøttesøker har saksbehandlere i kommunene tidligere måttet taste inn data manuelt fra det papirbaserte søknadsskjemaet. Kommunene har årlig brukt 50 000 timer til å punche inn data for denne ordningen. Husbanken har nå digitalisert søkeprosessen, slik at de fleste kan søke elektronisk. 1. oktober 2014 ble eSøknad for bostøtte lansert. Denne løsningen gjør det enklere å søke, og ansatte i kommunene kan bruke tiden på andre ting enn å skrive av fra papir til skjerm.

Enklere byggesaksregler iverksettes 1. juli 2015

De nye reglene gjør det enklere for folk å bygge på egen eiendom uten å måtte søke, og kommunen slipper å bruke ressurser på mindre byggesaker. Det blir billigere å bygge, mindre byråkrati og bedre forutsigbarhet i byggesaker. De nye byggesaksreglene betyr blant annet kortere tidsfrister for kommunene som behandler byggesaker, slik at innbyggerne får behandlet sakene raskere. Innbyggerne vil kunne gjøre flere endringer på egen tomt og bygge mer uten å måtte søke kommunen, så lenge de følger regelverket. Dette vil gjøre det enklere for dem som vil gjennomføre små byggesaker som en garasje, et uthus, en sykkelbod eller en terrasse. Den typen byggetiltak som nå fritas for søknadsplikt, utgjør til sammen en femtedel av alle byggesaker i norske kommuner. Dette er også en forenkling for kommunene, der ansatte kan bruke tiden på andre saker.

Forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortinget høsten 2014 forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven som trådte i kraft 1. januar 2015. Det gjaldt bl.a. fjerning av 5-årsregelen for detaljplan, innføring av tidsfrister for innsigelsessaker, og forenklinger i regelverket for konsekvensutredninger og planprogram. Regjeringen vil fortsette arbeidet med forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven med sikte på å effektivisere planprosessene og styrke lokaldemokratiet. Det vil legges særlig vekt på endringer som kan bidra til økt boligbygging. I forenklingsarbeidet vil regjeringen bl.a. vurdere tiltak som bidrar til en raskere, mer forutsigbar og bedre saksgang

Økt vektlegging av lokaldemokratiet ved innsigelser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i sin behandling av innsigelsessaker lagt stor vekt på hensynet til lokalt selvstyre. Departementet har i de fleste sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak. Kommunal- og moderniseringsministeren har bedt fylkesmennene og andre innsigelsesmyndigheter om å arbeide for at saker løses på et tidligere tidspunkt, at det kun skal fremmes innsigelser der det er nasjonale eller regionale interesser, og at det skal legges mer vekt på det lokale selvstyret. Den pågående forsøksordningen med fylkesmennenes samordning og avskjæring av innsigelser er utvidet til å omfatte tolv fylker, og gir økt samhandling mellom kommunene og sektormyndighetene. Dette tiltaket ser ut til å ha bidratt til å redusere antall innsigelser. Kommunal- og moderniseringsministeren har også i sitt brev til kommunene i forbindelse med de nye statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging understreket at retningslinjene legger opp til at de skal tilpasses lokale og regionale forhold og at lokaldemokratiet skal veie tungt.

Regionale planstrategier

Fylkeskommunen skal minst én gang i hver valgperiode, og senest ett år etter konstituering, utarbeide regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Regjeringen vurderer å avvikle den sentrale godkjenningen av regionale planstrategier slik at de for fremtiden vedtas endelig av fylkeskommunen. En avvikling av den sentrale godkjenningen av regional planstrategi vil øke det regionale selvstyret, redusere ressursbruken og korte ned den totale saksbehandlingstiden.

Digitalisering av bygg- og planprosesser

Samtidig med forenklinger i regelverket, skal det utvikles gode digitale løsninger for de involverte i alle faser av arealplanleggingen, byggeprosessen og forvaltningen av byggverket. Digitalisering av offentlig forvaltning og arbeidsprosesser er viktig for å gi bedre tjenester og en mer effektiv offentlig sektor. Digitalisering skaper en enklere hverdag for folk flest og fjerner tidstyver for medarbeidere og innbyggere. Det er bevilget 25 millioner kroner til digitalisering av bygg- og planprosesser i statsbudsjettet for 2015. Av dette vil 15 mill. kroner bli brukt til økt digitalisert samhandling i byggsektoren (ByggNett) og 10 mill. kroner til å forenkle og automatisere planprosessene i kommunene.

IKT-utviklingsprogram i Husbanken

I 2011 og 2012 kartla Husbanken behovet for modernisering av IKT-systemene sine. Kartleggingen viste at kommunene mente systemene var gammeldagse, lite effektive og at det var et stort behov for forbedring av samhandlingen mellom Husbanken, sluttbrukere og kommuner. Kommunene hadde papirbaserte søknader og søknadsbehandling for alle Husbankens økonomiske ordninger. Det ble derfor igangsatt et helhetlig og strategisk utviklingsprogram i Husbanken høsten 2012. Så langt er det utviklet eSøknad for bostøtte og deler av eSøknad for startlån. På sikt planlegger Husbanken å modernisere sine låne- og tilskuddsordninger.

IKT-utviklingen skal etter planen også inneholde digitale saksbehandlingsløsninger for kommunene. Digitale tjenester vil innebære et bedre tjenestetilbud til brukerne, mer effektiv utnyttelse av kompetanse i kommunene og mindre sårbarhet på IKT-løsninger i Husbanken. Saksbehandlingsløsningene for kommunene vil innebære store gevinster i form av innsparte arbeidstimer. Et sentralt premiss for IKT-utviklingsprogrammet er at identifiserte gevinster, for eksempel innsparte arbeidstimer, faktisk blir hentet ut i programperioden.

Digitale høringer

Hvert år sender departementene ut cirka 240 forslag på høring og mottar om lag 10 000 svar. Disse ble tidligere skannet inn elektronisk og publisert ved manuelle operasjoner. Nettstedet regjeringen.no er kommet i ny og forbedret utgave. Høringsinstansene kan nå levere høringssvar direkte på regjeringen.no. En forenklet digital løsning for høringer gjør det enklere for kommuneforvaltningen, innbyggere og andre å kommentere nye politiske forslag. Den nye løsningen fjerner i tillegg en tidstyv for departementene.

Enklere søknadsprosedyre for tildeling av skjønnsmidler

Fylkesmannsembetene har tidligere hatt ulike prosedyrer for kommuner som søker om skjønnsmidler, og rapporteringen på bruken av midlene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gått via en egen database. Departementet har satt i gang et arbeid med å lage en integrert søknads- og rapporteringsdatabase, hvor kommunene kan søke fylkesmannen om skjønnsmidler og hvor fylkesmannen kan sende rapportering videre til departementet. Databasen blir klar i 2015 og skal tas i bruk for søknader om skjønnsmidler i 2016. Databasen utvikles i samarbeid med Fylkesmannen i Sogn og Fjordane.

Klart språk i kommunene

En av tre nordmenn har problemer med å forstå språket i offentlige dokumenter, brev og skjema. Halvparten av disse kontakter det offentlige for å få hjelp. Kommunene har mye kontakt med innbyggerne og næringslivet og tilbyr i stor grad de samme tjenestene over hele landet. Kommunene produserer også et stort antall brev og dokumenter, blant annet i form av vedtak, retningslinjer og informasjonsbrev. Det er derfor et stort potensial for gjenbruk av forståelige og klare standardtekster. Klart og forståelig språk vil kunne bidra til å bedre rettssikkerheten. Innbyggere som ikke forstår informasjonen fra det offentlige, vil heller ikke være i stand til å ivareta egne rettigheter og forstå sine plikter. Uklart språk skaper avstand mellom kommune og innbygger eller næringsdrivende. Klart språk i kommunikasjonen med innbyggerne vil også kunne bety færre telefonhenvendelser, og det vil kunne frigjøre ressurser i den kommunale forvaltningen.

Klart språk fra det offentlige skaper en enklere hverdag for folk flest. Uklart språk er anslått å koste staten 300 mill. kroner årlig. Det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser for kommunesektoren, men det er grunn til å tro at kostnadene for kommunesektoren også er betydelige. I 2014 fikk KS støtte fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til å gjennomføre et pilotprosjekt for klart språk i kommunesektoren. Ti kommuner/fylkeskommuner har deltatt i piloten. Etter pilotperioden vil KS vurdere om piloten bør følges opp med et hovedprosjekt som skal tilbys alle kommuner. Formålet med piloten har vært tredelt:

• å samle erfaringer og resultater fra kommunalt klarspråksarbeid

• å utarbeide et utvalg standardtekster som skal gjøres tilgjengelig for alle kommuner

• å komme fram til en egnet prosjektmodell for et hovedprosjekt.

Bedre styring og ledelse

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i samarbeid med Finansdepartementet etablert Program for bedre styring og ledelse for å bidra til økt gjennomføringskraft og resultatorientering i staten. Hovedtenkningen i programmet er å styre mindre på detaljer og ha tydeligere overordnede prioriteringer. Virksomheter, ledere og medarbeidere skal gis større handlingsrom og tillit, samtidig som de skal stilles tydeligere til ansvar for å levere resultater. Programmet har tiltak innenfor områdene styring, ledelse, samordning, strategisk IKT og tiltak for å styrke beslutningsgrunnlagene i staten. På tilsvarende måte som i kommunene er bedre og systematisk kompetansebygging hos ledere et viktig tiltak. Det kan være av overføringsverdi til kommunene å se kompetansebygging for ledere i sammenheng med tiltak på områder som styring, samordning og IKT, for å styrke gjennomføringskraften og resultatorienteringen i forvaltningen.

Tidstyver

Regjeringen ønsker å avbyråkratisere og effektivisere offentlig forvaltning. Å redusere og fjerne tidstyver er et sentralt tiltak innenfor satsingsområdet «En enklere hverdag for folk flest».

Regjeringen har satt i gang en tidstyvjakt i statsforvaltningen, og i 2014 ble det identifisert over 1 300 tidstyver. Regjeringen er nå godt i gang med å vurdere disse tidstyvene med tanke på å fjerne eller redusere dem. Alle tidstyvene er registrert i en åpen database.

Det har kommet henvendelser fra kommunesektoren som ønsker å lære av statens erfaringer med jakten på tidstyver. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og Direktoratet for IKT og fornying (Difi) vil i samarbeid med KS vurdere hvordan statens erfaringer kan anvendes i tilsvarende arbeid i kommunesektoren.

Det vil blant annet bli utarbeidet en egen veiledning som kommunene kan bruke i sitt arbeid med å fjerne tidstyver. Veiledningen vil ta utgangspunkt i statens erfaringer, men være tilpasset kommunenes egenart. Den vil bli ferdigstilt våren 2016.

4.2 IKT-politikk

Produktivitetskommisjonen, som ble oppnevnt av regjeringen i 2014, er i sin første rapport tydelig på at omstilling gjennom ny teknologi er en nøkkelfaktor for økt produktivitetsevne. IKT er en av de viktigste driverne i utviklingen av en kunnskapsbasert økonomi og fremstår som et av de viktigste redskapene vi har for å styrke Norges produktivitetsevne på lang sikt.

Bedre bruk av IKT er en sentral innsatsfaktor i arbeidet med å effektivisere offentlige tjenester og slik skape større frihet i hverdagen og et enklere møte mellom det offentlige og innbyggerne.

Departementet vil utarbeide en ny Digital agenda, en stortingsmelding om nasjonal IKT-politikk. En vesentlig andel av offentlige tjenester til innbyggere og næringsliv er kommunale, men det er store ulikheter i hvor langt kommunene har kommet i utviklingen av digitale tjenester. Samtidig har staten utviklet en rekke fellesløsninger. Det er behov for å avklare forholdet mellom statlig og kommunal IKT-utvikling og å utarbeide hensiktsmessige mekanismer som sikrer bedre styring og gjennomføring på tvers av forvaltningsnivåene.

Departementet har de siste årene gitt tilskudd til KommIT, et program for IKT-samordning i kommunesektoren som er eid av KS. Kommuner og fylkeskommuner bidrar også i finansieringen av programmet. Programmet skal gå ut 2015 og skal i siste fase evalueres for å finne en egnet organisasjons- og finansieringsform fra og med 2016.

Digital kommunikasjon er nå hovedregelen når forvaltningen kommuniserer med innbyggere og næringsliv, etter at endringer i forvaltningsloven og eForvaltningsforskriften trådte i kraft 7. februar 2014. Innbyggere som ikke ønsker å motta post digitalt, kan reservere seg. De vil da motta post på papir som i dag. Det er etablert et felles register over innbyggernes digitale kontaktinformasjon og reservasjonsstatus. Fra 1. februar 2016 er det obligatorisk for alle forvaltningsorganer, også kommuner, å benytte dette registeret. Digital post fra forvaltningen til innbyggere skal sendes til en sikker digital postkasse som innbyggerne velger selv. Mange kommuner har tatt i bruk SvarUt, som en løsning for å kunne sende digital post til innbyggere og næringsliv. Denne skal sommeren 2015 kobles til sikker digital postkasse, slik at innbyggerne vil få post fra stat og kommune i samme postkasse. Næringsdrivende vil fortsatt motta digital post i Altinn.

Sametinget har reist spørsmål om tidsperspektivet i arbeidet med å innføre samiske tegn i offentlig forvaltning. Elektronisk samhandling internt i en offentlig virksomhet, mellom virksomheter eller med innbyggere og næringsliv, forutsetter at IKT-løsningene kan «snakke sammen». Til dette trengs det felles standarder som sikrer at grensesnittene mellom systemene fungerer som de skal. Det er behov for ulike IKT-standarder. En av de viktigste grepene som har blitt tatt for å sikre felles standarder i offentlig sektor er forskriften om IT-standarder i forvaltningen. Denne forskriften setter krav til blant annet bruk av felles tegnsett i kommunikasjon mellom virksomheter og i nye løsninger. En konsekvens av dette er at andelen fagsystemer som støtter samiske tegn vil øke på sikt.

4.3 Innovasjon

Offentlig sektor står overfor viktige utfordringer, og det er et stort behov for omstilling i tiden framover. Endringer i kommunenes befolkningssammensetning, innbyggertall, ressurssituasjon og innbyggernes forventninger stiller krav til utvikling og fornying i kommunene. Det er derfor nødvendig med kontinuerlig nytenkning, utvikling og innovasjon i kommunesektoren.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) fikk i 2014 i oppdrag å være et kompetansemiljø for innovasjon både i stat og kommune. Erfaringer med og eksempler på innovasjon i kommunal sektor blir formidlet på Difis nettsider, i konferanser og i møter i ulike innovasjonsnettverk. I tillegg er det lagt vekt på å innhente kunnskap om kommunesektorens behov på området og hvilke forventninger kommunene har til Difi.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil også i 2015 dele ut en innovasjonspris til en kommune som har utmerket seg ved sin evne til å tenke nytt og til å sette innovative ideer ut i praksis.

Kommunene kan få støtte til innovasjonstiltak gjennom fylkesmannens skjønnsmidler.

4.4 Brukervalg

Regjeringen ønsker å legge til rette for brukervalg i kommunal tjenesteyting. Mer brukervalg vil gi brukerne mer innflytelse over egen hverdag, og det vil kunne stimulere til økt bevissthet om kvalitet i tjenestene kommunen har ansvar for.

Daværende Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet i 2004 veilederen Frihet til å velge – brukervalg i kommunal tjenesteyting, som er en veileder basert på erfaringene i et nettverk av norske kommuner i perioden 2002–2004. Veilederen var et resultat av et nettverksarbeid med ti kommuner i regi av departementet og KS. Veilederen inneholdt spørsmål, problemstillinger og utfordringer knyttet til ulike sider av brukervalgsordninger. På det tidspunktet veilederen ble skrevet, var det bare tre norske kommuner som hadde konkret erfaring med brukervalg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor sett behovet for en ny og oppdatert veileder om brukervalg for kommuner som ønsker å innføre dette i egen organisasjon.

Som grunnlag for utarbeidelse av veilederen har Deloitte utarbeidet en rapport med oppdatert kunnskapsstatus om friere brukervalg i kommunal tjenesteyting. Rapporten gir en god oversikt over hvilke erfaringer kommuner har gjort med brukervalg de siste årene.

Rapporten viser at det er særlig innen omsorgssektoren det har foregått en utvikling i antall kommuner med brukervalg de senere årene. Rundt 20 kommuner har i dag brukervalg i hjemmetjenesten, hvor den største utbredelsen er innenfor praktisk bistand. Brukervalg innenfor hjemmesykepleie er mindre utbredt. Rapporten viser også at brukervalg innen skole har en viss utbredelse, men at det da oftest er snakk om valg av en annen kommunal skole enn nærskolen, og i mindre grad snakk om privatskoler. Under fem pst. av elevene i grunnskolen velger en annen skole enn den kommunale nærskolen. Når det gjelder utfordringer som kommuner og private har erfart ved innføring av brukervalg, trekkes det særlig fram fra kommunene at det kan være ressurskrevende å få innført og opprettholdt ordningen. Samtidig har kommunene gjennom prosessen med å innføre brukervalg fått økt bevissthet om, og innsikt i, sentrale elementer som tidsbruk, kvalitet og kostnader i tjenesten. Dette vurderes som en viktig og positiv effekt av å innføre brukervalg. Brukerundersøkelser viser at brukere er positive til at de har en valgmulighet, selv om de velger å ikke benytte den. Både kommuneinformanter og private leverandører har trukket fram betydningen av kontinuitet i tjenestene for brukernes opplevelse av kvalitet, og at private i større grad enn kommunale utførere sender færre hjelpere, eller samme hjelper til bruker. Kontinuiteten er også det brukerne vektlegger som det viktigste for dem.

Den nye veilederen Brukervalg i kommunal tjenesteyting bygger videre på de erfaringene som er samlet inn i rapporten og gir en oversikt over hvilke problemstillinger en kommune må ta stilling til ved innføring av brukervalg, samt generelle råd om hvordan prosessen ved å etablere brukervalg kan gjennomføres. Målet er at veilederen skal være et nyttig verktøy for kommuner som ønsker å innføre brukervalg.

I arbeidet med veilederen har blant annet KS, NHO og representanter for ideelle organisasjoner vært representert i referansegrupper.

5 Levende lokaldemokrati

Et av regjeringens satsingsområder er satsingen på et levende lokaldemokrati. Regjeringen vil spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra. Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til større kommuner og legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig. Mer makt og myndighet lokalt betyr at folk flest får bestemme mer over sin egen hverdag og utviklingen av sitt eget lokalsamfunn.

For å styrke kommunene vil regjeringen gjennomføre en kommunereform for å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Kommunereformen skal gi kommunestyrene økt innflytelse over forhold som er viktige for innbyggerne.

Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunene. Større kommuner kan få flere oppgaver og ta mer ansvar enn dagens kommuner. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Regjeringen vil vektlegge prinsippet om økonomisk og juridisk rammestyring av kommunesektoren. En forutsigbar og god kommuneøkonomi er viktig for at kommunene skal ivareta oppgavene sine.

5.1 Kommunereformen

5.1.1 Status for kommunereformen

Alle landets kommuner ble i august 2014 invitert til å delta i kommunereformarbeidet. De fleste av landets kommuner er i gang med nabopraten. Fra de ulike embetene har departementet fått tilbakemelding om at noen kommuner vurderer å søke sammenslåing høsten 2015, men de fleste kommunene legger opp til vedtak innen sommeren 2016. Departementet legger dette til grunn i det videre arbeidet. Departementet legger videre til grunn at 1. juli 2016 er siste frist for kommunene å gjøre vedtak i kommunereformen.

6. februar 2015 mottok departementet den første søknaden om sammenslåing i kommunereformen. Kommunene Stokke, Andebu og Sandefjord i Vestfold vedtok 5. februar å søke om sammenslåing fra 1. januar 2017. Sandefjord kommune hadde 45 281 innbyggere per 1. januar 2015, mens Stokke hadde 11 506 innbyggere og Andebu hadde 5 860 innbyggere. I alle tre kommunene er det arrangert folkemøter og gjennomført flere innbyggerundersøkelser. I januar 2015 ble det gjennomført en felles innbyggerundersøkelse i alle de tre kommunene. Det var et klart ja i alle tre kommunene (Sandefjord 69 pst., Stokke 61 pst., Andebu 64 pst.) på spørsmålet: Mener du at Stokke, Andebu og Sandefjord bør etablere en ny kommune sammen?

Kongen i statsråd vedtok sammenslåingen 24. april 2015. Den nye kommunen etableres fra 1. januar 2017, navnet blir Sandefjord kommune, og den vil etter sammenslåingen ha om lag 63 000 innbyggere. I tråd med vedtak i alle tre kommunestyrene er det slått fast at det nye kommunestyret skal bestå av 57 kommunestyrerepresentanter. I perioden fra sammenslåingen til ordinært kommunestyrevalg høsten 2019, skal det nye kommunestyret bestå av 39 representanter fra Sandefjord, 11 fra Stokke og 7 fra Andebu. Representantene utpekes av og blant kommunestyrenes medlemmer. Kommunene velger representanter med utgangspunkt i valgresultatet i 2015. En slik utpekingsordning ble også gjennomført i forbindelse med sammenslåingen av Bodø/Skjerstad og Harstad/Bjarkøy. Departementet vil omtale en slik utpekningsordning nærmere i eget høringsnotat om inndelingslova.

Sammenslåingen av Stokke, Andebu og Sandefjord vil være den første som får økonomisk støtte etter de nye standardiserte modellene som er laget i forbindelse med kommunereformen. En sammenslåing av tre kommuner, som får mellom 50 000 og 100 000 innbyggere, vil utløse 40 millioner kroner til dekning av engangskostnader. Dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag til tilleggsbevilgning i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2015, vil midlene til Stokke, Andebu og Sandefjord utbetales sommeren 2015. I tillegg vil den nye kommunen få utbetalt 30 mill. kroner i reformstøtte etter at sammenslåingen har trådt i kraft 1. januar 2017.

5.1.2 Virkemidler i kommunereformen

Økonomiske virkemidler

Omfang og innretning på de økonomiske virkemidlene i kommunereformen er viktig for kommuner som diskuterer sammenslåing. Departementet ønsker derfor å være tydelig på hvilke økonomiske virkemidler som gjelder i reformperioden, og hvordan de vil slå ut i ulike saker.

I kommuneproposisjonen for 2015 ble det presentert en modell for reformstøtte til kommuner som slår seg sammen. I modellen var det en nedre grense på 10 000 innbyggere for at en sammenslått kommune kunne motta reformstøtte. I sin innstilling ba kommunal- og forvaltningskomiteen om at regjeringen gir reformstøtte også til kommuner som etter sammenslåing har under 10 000 innbyggere. Regjeringen har nå fjernet den nedre grensen, slik at alle kommuner som blir slått sammen i reformperioden vil få reformstøtte. Ny modell for reformstøtte følger av tabell 5.1.

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskuddet, som er et fast beløp per kommune, og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år. Veksttilskudd omfattes ikke av inndelingstilskuddet. Dersom en ny sammenslått kommune oppfyller kravene til å motta veksttilskudd vil kommunen få dette på vanlig måte.

Grunnlaget for beregning av inndelingstilskudd har til nå vært inntektssystemet som gjelder på det tidspunktet kommunene faktisk slår seg sammen. I kommunereformen er det lagt opp til sammenslåinger i årene 2018 til 2020. Regjeringen har varslet endringer i inntektssystemet med virkning fra 2017, noe som kan føre til at størrelsen på inndelingstilskuddet blir endret i perioden fra kommunene vedtar at de ønsker å slå seg sammen, til de faktisk blir slått sammen. For å ha forutsigbare rammebetingelser i kommunereformen, legger regjeringen opp til at alle sammenslåingene i reformperioden blir behandlet likt. Størrelsen på inndelingstilskuddet ved en sammenslåing i kommunereformperioden beregnes ut fra inntektssystemet i 2016. Eventuelle endringer i inntektssystemet i perioden 2017–2019 vil ikke påvirke størrelsen på inndelingstilskuddet. Det vil heller ikke endringer i kommunenes kriterieverdier som gjør at de i perioden 2017–2019 ikke lenger mottar tilskudd eller kvalifiserer for tilskudd de tidligere ikke hadde.

De økonomiske virkemidlene i kommunereformen utbetales ved etablering av nye kommuner. Dersom det etableres nye kommuner som består av deler av nåværende kommuner, vil antall innbyggere i de enkelte delene være utgangspunktet for beregning av hvor stor andel av kommunen som går inn i en sammenslåing. Størrelsen på de økonomiske virkemidlene til de enkelte kommunene fastsettes i utgangspunktet ut fra de samme andelene.

Inndelingstilskudd og kompensasjon for engangskostnader utløses ikke ved grensejusteringer. Økonomisk oppgjør etter grensejusteringer er regulert i inndelingslova kapittel V. Økonomisk oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar og fylke.

Inndelingstilskudd som løper i dag vil ikke bli berørt av en eventuell ny sammenslåing. En konsekvens av dette vil være at en ny kommune i en periode vil kunne få to inndelingstilskudd, med andre ord fortsetter det gamle inndelingstilskuddet å løpe.

Departementet har også fått spørsmål om hvordan de økonomiske virkemidlene vil slå ut dersom kommuner gjør vedtak om sammenslåing i to faser i reformperioden. Med to faser menes at en gruppe på to eller flere kommuner først slår seg sammen til en kommune, og at denne nye kommunen deretter slår seg sammen med en eller flere andre kommuner. Når det gjelder de økonomiske virkemidlene, vil departementet behandle alle sammenslåinger som vedtas i reformperioden under ett. Det vil si at en gruppe kommuner verken vil tjene eller tape på å gjøre vedtak om sammenslåing i to faser.

Informasjon og folkehøring

Det er viktig at innbyggerne får god informasjon om prosessene som gjennomføres i kommunene, og at innbyggernes syn på spørsmålet om sammenslåing kommer fram. Inndelingslova § 10 sier at kommunestyret bør innhente innbyggernes synspunkt på forslag til sammenslåing. Kommunene velger selv hvordan dette skal gjøres.

Departementet viderefører praksisen med å gi støtte til informasjon og folkehøring. Som omtalt i kommuneproposisjonen for 2015 gjøres prosessene i reformen enklere og mer forutsigbare for kommunene, ved at alle kommuner som deltar i kommunereformen kan få utbetalt 100 000 kroner som støtte til informasjon og folkehøring. Midlene skal dekke utgifter knyttet til høringsinstituttet, jf. inndelingslova § 10. Det gis ikke egne tilskudd til tidlige spørreundersøkelser eller lignende.

Kommunene trenger ikke selv å søke om disse midlene. Departementet vil ha dialog med fylkesmennene om når midlene skal utbetales. Et vilkår for utbetaling av midler er at kommunene skal ha vært gjennom den første delen av reformprosessen. Det innebærer at faktainnsamlingen er oppsummert og kommunestyret har fattet vedtak om veien videre; det vil si at kommunen har gjort et retningsvalg som innbyggerne kan ta stilling til i høringen. Med retningsvalg mener departementet at kommunene, etter å ha gjennomført en felles utredning, har tatt stilling til hvilken/hvilke kommuner det kan være akuelt å slå seg sammen med. Fylkesmennene må dermed sørge for dokumentasjon på følgende før midlene utbetales:

• At kommunene har laget et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stilling til i en høring

• At kommunestyret har behandlet dette grunnlaget og gjort et retningsvalg som de ønsker å få synspunkter fra innbyggerne på, som forberedelse til det endelige vedtaket i kommunestyret.

Det vil altså ikke utbetales støtte til kommuner som fortsatt er i utredningsfasen. Fylkesmennene må vurdere om det er behov for egen skriftlig dokumentasjon fra kommunene, eller om behovet for midler kan dokumenteres ved foreliggende dokumenter og vedtak i kommunestyret.

TNS Gallup har på oppdrag fra departementet utarbeidet et opplegg for innbyggerundersøkelse til bruk ved høring av innbyggerne. Undersøkelsen og spørsmålene er utarbeidet med tanke på kommuner som er i sluttfasen av prosessen. Opplegget kan brukes som supplement eller alternativ til folkeavstemninger. Kommuner som vil gjennomføre en tidlig undersøkelse blant innbyggerne står fritt til å bruke spørsmål fra dette opplegget. For å gjøre det enklest mulig for kommunene å gjennomføre en slik undersøkelse, har departementet lyst ut et anbud på en rammeavtale med et selskap som kan utføre innbyggerhøringen for kommuner som ønsker det. Departementet tar sikte på at en slik rammeavtale er på plass før sommeren 2015. Det er ikke et krav at kommunene skal bruke departementets opplegg for innbyggerhøring for å få støtte til informasjon og folkehøring.

Øvrige verktøy i verktøykassen

Departementet vil i samarbeid med Kompetansesenter for distriktsutvikling (KDU) utvikle en lokaldemokrativeileder i forbindelse med kommunereformen. Veilederen vil gå i dybden på ulike muligheter for kommunedelsutvalg, både formelle og uformelle, og også handle om andre og nye måter å involvere innbyggerne på. Det tas sikte på at veilederen er ferdigstilt før sommeren 2015.

Departementet har utarbeidet en veileder for kommunene i de lokale prosessene frem til et vedtak om sammenslåing i kommunestyret – Veien mot en ny kommune. Dette vil følges opp med en veileder som tar for seg prosessene fra det er gjort nasjonalt vedtak om sammenslåing, til sammenslåingen trer i kraft. Departementet tar sikte på at en slik veileder er på plass ved årsskiftet.

Departementet har lansert en forbedret versjon av utredningsverktøyet Ny kommune (nykommune.no). Ny kommune gir oversikt over kommunenes befolkningsutvikling, arbeidskraftbehov i ulike sektorer, økonomi, næringssammensetting og pendling. Det er nå mulig å sammenlikne tall og utviklingstrekk i opp til 14 kommuner. Den nye løsningen gir oversikt over næringsliv og tjenesteproduksjon i kommunene. I tillegg er det et nytt og mer brukervennlig kart, som gir bedre oversikt og er enklere å finne fram i. Det er også gjort mindre endringer, som å øke antall aldersgrupper og gi historisk oversikt over befolkningsdata helt tilbake til 1972. I den nye versjonen er det også mulig å hente ut nøkkeltallene i et regneark, og bruke dem i egne beregninger. Det er også mulig å laste ned hele datafilen med grunnslagstall for alle kommunene, noe som kan være nyttig for kommunene i utredningsfasen.

5.1.3 Nye oppgaver til større kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 20. mars fram Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Meldingen viser at kommunene kan få flere oppgaver og mer handlingsrom. For det første har regjeringen satt i gang en rekke prosesser som berører ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, som ikke nødvendigvis følger kommunereformens tidsløp. For det andre foreslår regjeringen å overføre oppgaver til kommunene på en rekke områder i forbindelse med kommunereformen. Større og mer robuste kommuner legges til grunn som en forutsetning for overføring av oppgavene. Generalistkommunesystemet skal fortsatt være hovedmodellen for kommunesektoren, og nye oppgaver skal som hovedregel overføres til alle kommuner. Det vil likevel kunne være gevinster å hente på å gi enkelte oppgaver kun til de største kommunene. Dette vil kunne gi et mer helhetlig tjenestetilbud for innbyggerne i disse kommunene ved at oppgaver som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller kan ses i sammenheng på lokalt nivå. For det tredje varsles det i meldingen tiltak for redusert statlig styring. Meldingen skisserer også hvilke perspektiver departementet vil legge til grunn for det videre arbeidet med vurdering av oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået. Det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå.

Kommunereformen og statlig rammestyring

Ekspertutvalget for kommunereformen pekte i sin første delrapport fra mars 2014 på at statlig rammestyring er et sentralt kriterium for at kommunene skal kunne ivareta sin rolle som demokratisk arena. Utvalget viste til at den statlige styringen har økt i takt med at kommunene har fått ansvar for stadig flere sentrale velferdstjenester

Juridisk og økonomisk rammestyring skal legges til grunn i arbeidet med overføring av nye oppgaver til kommunene.

Detaljert statlig styring av kommunene reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold i den enkelte kommune. Ofte er den statlige styringen gjennom lov/forskrift og øremerkede tilskudd begrunnet med oppfyllelse av nasjonale mål, som blant annet rettssikkerhet og likeverd. Regjeringen legger til grunn at statens styring av kommunene skal være basert på rammepreget regelverk og finansiering gjennom rammeoverføringer. Dette sikrer kommunene et nødvendig handlingsrom for å kunne fungere godt som lokale demokratier.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Et av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. Regjeringen legger også til grunn at større kommuner vil gi grunnlag for å redusere omfanget av landsomfattende tilsyn. Resultatet av gjennomgangen av statlig styring vil bli presentert for Stortinget våren 2017, samtidig med forslagene til beslutninger om ny kommunestruktur og nye oppgaver til kommunene.

5.1.4 Utredning av lovhjemmel for pålegg om interkommunalt samarbeid

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet, foreslo ekspertutvalget i delrapporten fra mars 2014 at det skal være adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2015 at det skal utredes en generell hjemmel i kommuneloven for denne typen tilfeller. I lys av kommunereformens mål og prosess vil det samtidig være naturlig å utrede og belyse andre vilkår enn at det foreligger for store geografiske avstander som grunnlag for å pålegge kommuner å samarbeide. Departementet har startet dette arbeidet og tar sikte på å fremme forslag for Stortinget våren 2017.

5.1.5 Avvikling av samkommunemodellen

Departementet sendte januar 2015 et forslag om å oppheve samkommunemodellen på høring. Forslaget ble varslet i kommuneproposisjonen for 2015 og begrunnes med at dersom en kommune trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som samkommunen gir anledning til, så vil sammenslåing være et bedre alternativ. Høringsforslaget legger opp til at lovendringene skal tre i kraft straks. Dette betyr at ingen nye samkommuner kan opprettes etter dette. For de eksisterende samkommunene foreslo departementet en overgangsperiode, slik at dagens to samkommuner har tid til 1. januar 2020 på å avvikle seg. Den lange tidsperioden vil gi de aktuelle kommunene god tid til å vurdere og eventuelt vedta sammenslåing. Departementet vurderer nå høringsinnspillene og tar sikte på å fremme en lovproposisjon for Stortinget høsten 2015.

5.1.6 Høringsnotat om endringer i inndelingslova

I arbeidet med konkrete inndelingssaker i kommunereformen, har departementet blitt oppmerksom på behovet for å gjøre enkelte mindre endringer i lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Disse endringsforslagene vil etter planen sendes på høring før sommeren 2015.

Et av spørsmålene i høringsnotatet er hvordan ROBEK-status skal håndteres ved sammenslåinger. Kommuneloven og inndelingslova løser ikke dette spørsmålet uttrykkelig. En ny kommune vil ha ansvar for å dekke inn merforbruk og følge en inndekningsplan også etter en sammenslåing. Departementet vil understreke at bare kommuner hvor det er reelt kontrollbehov, bør stå i ROBEK. ROBEK-status bør derfor ikke automatisk videreføres til den nye kommunen. En slik regel ville ikke være tjenlig og kunne også virke hemmende på ønskelige sammenslåinger. Dersom en ny kommune eventuelt vedtar et budsjett eller en økonomiplan i ubalanse, følger registrering i ROBEK av gjeldende rett. I de tilfellene der det foreligger et reelt kontrollbehov fra sammenslåingen, må registrering av den nye kommunen i ROBEK eventuelt hjemles i en ny lovbestemmelse.

Et annet spørsmål som høringsnotatet vil behandle, er behovet for å tydeliggjøre prosesskravene der en kommune slutter å eksistere og de enkelte delene blir lagt til andre kommuner. En slik deling skal i dag gjennomføres etter de samme prosessreglene som ved sammenslåing, med blant annet krav om felles kommunestyremøte og fellesnemnd. Hensiktsmessige lokale prosesser vil kunne vanskeliggjøres dersom alle slike saker behandles etter de mer omfattende formelle prosesskravene som for sammenslåing. Departementet vil derfor i høringsnotatet drøfte hvordan bestemmelsen bør presiseres.

I tillegg foreslås det i høringsnotatet at Kongen ved en sammenslåing skal kunne gjøre unntak fra reglene om kommunestyreperioden og om sammensetning av kommunestyret, slik at kommunene kan velge å korte ned kommunestyreperioden og utpeke kommunestyret i den nye kommunen av og blant de valgte kommunestyrene. Lovendringen er en kodifisering av gjeldende praksis.

5.1.7 Problemstillinger som blir reist i kommunereformen

Når de fleste av landets kommuner har satt i gang arbeidet med kommunereformen, reises en rekke ulike problemstillinger. Departementet vil her redegjøre for noen av disse problemstillingene og hvordan de kan løses.

Kommunesammenslåing og virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i overensstemmelse med ESA utarbeidet generelle retningslinjer for konsekvenser av sammenslåing av kommuner som ligger i ulike soner for differensiert arbeidsgiveravgift.

Dersom to eller flere kommuner som befinner seg i ulike soner slår seg sammen, vil satsen på arbeidsgiveravgiften i den sammenslåtte kommunen bli videreført innenfor de «gamle» kommunegrensene som om det fortsatt var to eller flere kommuner, fram til neste revisjon. Neste revisjon vil skje med virkning fra og med 1. januar 2021. Dette betyr at den geografiske inndelingen for avgiftsnivået, som ble godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) for perioden 2014–2020, forblir uendret. Det betyr også at ingen foretak får lavere eller høyere arbeidsgiveravgift fram til neste revisjon.

Ved spørsmål om soneplassering i neste revisjon vil alle sammenslåtte kommuner i en ny kommune bli behandlet som én kommune. Det gjelder også sone 1a (med redusert arbeidsgiveravgift inntil taket for bagatellmessig støtte er nådd).

Kommunesammenslåing og det distriktspolitiske virkeområdet

Departementet har utarbeidet generelle retningslinjer for konsekvenser av sammenslåinger på tvers av dagens grenser for de distriktspolitiske virkeområdene.

Det distriktspolitiske virkeområdet består av to deler. Hoveddelen av det distriktspolitiske virkeområdet består av virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte (sone 3). Sone 2 i det distriktspolitiske virkeområdet utgjøres av en gruppe kommuner som har svak utvikling, og gir uttelling for de aktuelle fylkeskommunene ved fordeling av regional- og distriktspolitiske virkemidler fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Dersom kommuner som ligger henholdsvis utenfor og innenfor virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte (sone 3) slår seg sammen til en kommune, vil kommunene bli behandlet som om det fortsatt var to eller flere kommuner fram til neste revisjon av virkeområdet. Dette betyr at den geografiske inndelingen for sone 3 blir uendret, og at verken flere eller færre foretak kan motta distriktsrettet investeringsstøtte fram til neste revisjon.

Ved neste revisjon, som skjer med virkning fra og med 1. januar 2021, vil alle sammenslåtte kommuner i en ny kommune bli behandlet som én kommune.

Dersom to eller flere kommuner utenfor og innenfor sone 2 slår seg sammen, vil departementet avklare i hvert enkelt tilfelle i forkant av kommunesammenslåingen om den nye kommunen skal være i sone 1 (utenfor det distriktspolitiske virkeområdet) eller sone 2. Det betyr at kommuner som vurderer sammenslåing kan henvende seg til departementet for en slik avklaring. Departementet vil i den sammenhengen legge vekt på samfunnsutviklingen i den nye kommunen målt ved KMDs distriktsindeks.

Fordi sone 2 blir sett i sammenheng med virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte, vil eventuelle endringer av plasseringer i sone 2 i forbindelse med kommunesammenslåinger gjelde frem til neste revisjon av virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte.

Kommunestyrevalg og valgperiode i kommunereformen

Departementet har fått en rekke spørsmål knyttet til valg og valgperioder i kommunereformen. De neste ordinære kommunestyrevalgene holdes i 2015 og 2019. Det mest praktiske tidspunktet for iverksetting av en sammenslåing er ved et årsskifte, og dette er lagt til grunn ved alle tidligere sammenslåinger. Ofte har sammenslåingen blitt gjennomført 1. januar etter ordinært kommunestyrevalg, men det kan også gjennomføres kommunesammenslåing ved andre årsskifter.

Etter sammenslåingen av Grimstad, Landvik og Fjære kommuner, hvor det ble avholdt ekstraordinært valg i 1970, har kommunestyrevalg høsten før sammenslåinger blitt gjennomført enten på tidspunktet for ordinært kommunestyrevalg eller ved ekstraordinært kommunestyrevalg samtidig med stortingsvalg. Det er imidlertid ikke nødvendig at det gjennomføres valg før en sammenslåing. Sammenslåingene av Bodø og Skjerstad og av Bjarkøy og Harstad skjedde uten forutgående kommunestyrevalg. I tråd med ønskene lokalt ble unntakshjemmelen i inndelingsloven § 17 benyttet til å forkorte valgperioden for enkelte kommunestyrerepresentanter. Det nye kommunestyret ble bestående av kommunestyret i den ene (større) kommunen, supplert med et gitt antall representanter utpekt av og blant kommunestyret i den andre (mindre) kommunen.

Spørsmål om å forlenge kommunestyreperioden i forbindelse med en sammenslåing har også dukket opp. Inndelingslova § 17 gir Kongen hjemmel til å forkorte, men Kongen kan ikke forlenge kommunestyrevalgperioden ved sammenslåinger. I et demokratisk perspektiv er det mindre betenkelig å forkorte en valgperiode enn å forlenge den. Ved en forlengelse blir velgerne fratatt muligheten til å ytre sin mening. Ved valg gir velgerne politikerne et mandat til å representere seg for en fireårsperiode, og etter denne perioden skal velgerne ha muligheter til å kunne velge nye representanter. Dette er et viktig demokratisk prinsipp. Forkorting av en kommunestyreperiode kan skje for hele kommunestyrene ved gjennomføring av ekstraordinært kommunestyrevalg, eller for deler ved lokalt ønskede overgangsordninger.

I kommunereformperioden kan grunnlaget for det nye kommunestyret ordnes etter følgende alternativer:

• Sammenslåing fra 1. januar 2017: forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre. Kommuner som ønsker det, kan også avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2016.

• Sammenslåing fra 1. januar 2018: ekstraordinært kommunestyrevalg samtidig med stortingsvalget i 2017. Kommunene kan også velge forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre.

• Sammenslåing fra 1. januar 2019: forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre. Kommuner som ønsker det, kan også avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2018.

• Sammenslåing fra 1. januar 2020: ordinært kommunestyrevalg i 2019.

Uavhengig av metode for valg av kommunestyre, legger departementet opp til at det nye kommunestyret skal konstitueres før sammenslåingen trer i kraft.

Tofaset kommunesammenslåing

Departementet har fått flere spørsmål fra kommuner som av ulike årsaker ser på muligheten for å gjennomføre vedtak om sammenslåing i to faser i kommunereformen. Dette kan være tilfeller der to eller flere kommuner tidlig vil være enige om en sammenslåing, mens de samtidig ønsker å åpne for at flere kommuner kan være en del av den aktuelle sammenslåingen. Lokalt kan det være nødvendig for disse å bruke noe lengre tid på prosessen med å avklare retningsvalg før de gjør vedtak. Kommunereformen er basert på frivillighet, og utgangspunktet er at staten vil legge til rette for løsninger som er ønsket lokalt. Samtidig ønsker departementet å peke på at sammenslåing i to faser kan gjøre sammenslåingsprosessen krevende. Det er derfor viktig at det lokalt er en grundig debatt av fordeler og ulemper ved ett og to sammenslåingsløp. Slike prosesser kan gjøres på flere måter, men etter departementets vurdering vil det minst krevende sannsynligvis være å gjøre vedtak om sammenslåing i to omganger, men med samme tidspunkt for sammenslåing i begge vedtakene. Departementet ser for seg at det kan gjøres slik:

• Kommune A og B gjør vedtak om sammenslåing høsten 2015. Kongen i statsråd vedtar sammenslåingen våren 2016, med virkning fra 1. januar 2020.

• Kommune C gjør vedtak om sammenslåing med A og B våren 2016. Stortinget vedtar sammenslåing av kommune A, B og C våren 2017, med virkning fra 1. januar 2020.

Det viktigste etter departementets vurdering er at det ikke legges opp til løp som kan føre til at sammenslåingsprosesser blir avbrutt underveis. Dette kan skje dersom kommune A og B blir vedtatt slått sammen med virkning fra 1. januar 2018, og starter sammenslåingsprosessen sommeren 2016. Dersom Stortinget våren 2017 vedtar at sammenslåingen skal være med alle tre kommunene, vil det være vanskelig å få til sammenslåingen fra 1. januar 2018, og det vil være nødvendig å avbryte de pågående prosessene. En slik situasjon vil medføre dobbeltarbeid, både for kommunene og staten, som da har startet arbeidet med en sammenslåing av kommune A og B sommeren 2016. For å unngå slike situasjoner kan departementet våren 2016 utarbeide resolusjoner som utsetter iverksettingstidspunkt, dersom det er gjort lokale vedtak om nytt sammenslåingstidspunkt. Departementet kan ikke utarbeide nye resolusjoner som inkluderer eventuelle nye kommuner som ikke gjorde vedtak i 2015. Dette må behandles av Stortinget våren 2017.

Landbruksstøtte

Over Jordbruksavtalen er det flere tilskuddsordninger til jordbruksforetak hvor tilskuddstildelingen er basert på særskilt fastsatte soneinndelinger eller soner fastsatt etter gjeldende kommunegrenser. Én tilskuddssone kan gjelde hele eller deler av en kommune, og satsnivået per tilskuddsordning kan variere mellom de ulike sonene. Dersom to eller flere kommuner med ulik sonesetting skal slås sammen til én ny kommune, skal den soneplasseringen som gjaldt for hver kommune videreføres også etter sammenslåingen. Dette innebærer at det innenfor én sammenslått kommune vil kunne være ulike soner, og dermed også ulike satsnivåer, for en og samme tilskuddsordning. Dette vil bl.a. gjelde arealtilskudd for planteproduksjon og distriktstilskudd for hhv. melk- og kjøttproduksjon.For noen tilskuddsordninger varierer sonesettingen ut fra de gjeldende fylkesgrensene. Dersom det vedtas at en eller flere kommuner skal overføres til et annet fylke, skal i utgangspunktet soneplasseringen for kommunen(e) som kommer inn i fylket, tilpasses sonen som gjelder i det «mottakende» fylket. Det er imidlertid adgang til å gjennomføre særskilte vurderinger om eventuelle unntak fra denne hovedregelen.

Samisk språkområde

Regjeringen satte 19. september 2014 ned et utvalg som skal se på lovverk, tiltak og ordninger for de samiske språkene i Norge. Mandatet slår fast at utvalget blant annet skal vurdere dagens ordning med et forvaltningsområde for samisk språk, prosedyrer for innlemmelse, og om det bør innføres et mer fleksibelt regelverk. Aktuelle løsninger skal vurderes i lys av arbeidet med kommunereformen. Utvalget skal levere sin utredning i februar 2016.

Arbeidet i språkutvalget skjer samtidig med regjeringens arbeid med kommunereformen. I forbindelse med arbeidet med regjeringens kommunereform har Sametinget og representanter fra forvaltningskommunene for samisk språk reist spørsmålet om hvilke regler som vil gjelde om en kommune i forvaltningsområdet slår seg sammen med en kommune utenfor.

Kommunene må fatte ev. vedtak om kommunesammenslåinger før regjering og Storting har behandlet forslagene fra språkutvalget. På bakgrunn av denne situasjonen har departementet utarbeidet forslag til midlertidige løsninger som kan legges til grunn ved sammenslåinger mellom kommuner innenfor og utenfor forvaltningsområdet. De midlertidige løsningene vil bli aktuelle dersom kommunene de facto slår seg sammen før ev. endringer i samelovens språkregler og andre bestemmelser av betydning for samisk språk, har trådt i kraft. Skissen til midlertidige løsninger antas å kunne lette forhandlingene om kommunesammenslåinger i de berørte områdene.

Forslaget til midlertidige løsninger ligger i hovedsak innenfor gjeldende rett, og innebærer at det i en periode vil kunne gjelde ulike bestemmelser for den tidligere forvaltningskommunen og de øvrige delene av den nye storkommunen. Forslaget er oversendt Sametinget som grunnlag for konsultasjoner.

Kommunal planstrategi

I plan- og bygningsloven § 10-1 stilles det krav om at kommunestyret minst én gang hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, skal utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Kommunal planstrategi må ses i sammenheng med regional planstrategi, som utarbeides parallelt. Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging skal legges til grunn for planstrategiene.

Arbeidet med ny kommunal planstrategi etter kommunevalget høsten 2015 vil delvis falle sammen i tid med arbeidet med kommunereformen, og bør ses i sammenheng. Blant annet bygger arbeidet med planstrategien og arbeidet med kommunereformen i stor grad på de samme drøftingene av utviklingstrekk og utfordringer i kommunene. Kommunereformen vil medføre endrede forutsetninger for den kommunale samfunns- og arealplanleggingen, men også for planleggingen av tjenestene. Den kommunale planstrategien vil derfor være et viktig verktøy for å vurdere hvilke planoppgaver som blir nødvendige å prioritere i lys av de forestående sammenslåingene.

Kommuner som gjør vedtak om å slå seg sammen innen 31. desember 2015 bør vurdere å utarbeide en felles planstrategi. Dette vil være svært nyttig for å samkjøre kommunenes plansystemer og for å vurdere eventuelt felles planarbeid før sammenslåingen trer i kraft. Det formelle arbeidet med en felles planstrategi bør imidlertid ikke settes i gang før det er klart hvilke kommuner som skal slå seg sammen. Hovedpoenget er at arbeidet samkjøres i størst mulig grad, og at den gode dialogen opprettholdes. Dersom det utarbeides en felles planstrategi nå, vil det ikke være et krav om å vedta ny planstrategi etter konstituering av nytt, felles kommunestyre høsten 2017. En eventuell felles planstrategi bør derfor utarbeides slik at den dekker den nye kommunens behov frem til det skal utarbeides ny planstrategi etter kommunestyrevalget i 2019.

For kommuner som gjør vedtak om sammenslåing innen 30. juni 2016, vil det som hovedregel ikke være aktuelt å utarbeide felles planstrategi før etter kommunestyrevalget høsten 2019. Kommunene bør likevel samkjøre prosessene der det er naturlig, og åpne for å dele informasjon med sine nabokommuner. For eksempel kan det være nyttig å samarbeide om et felles kunnskapsgrunnlag som drøfter utviklingstrekk og utfordringer for de berørte kommunene. Dette vil komme til nytte både i drøftingen om kommunesammenslåing og i arbeidet med planstrategi. Et felles utfordringsdokument som tas inn i den enkelte kommunes planstrategi kan være en praktisk og nyttig tilnærming.

Det kan være nyttig å ta i bruk erfaringene fra planprosesser i arbeidet med å involvere og engasjere befolkningen i kommunereformprosessen. For eksempel kan kommunal planstrategi være en egnet arena for medvirkning og allmenn debatt om kommunens utfordringer. Innbyggermedvirkning i arbeidet med kommunal planstrategi kan da benyttes som en del av grunnlaget i kommunereformen.

Konsekvenser for kraftkommuner

En kommunesammenslåing vil få konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner med kraftinntekter. Departementet redegjør her for mulige konsekvenser.

Kommunene har ulike inntekter fra kraftbransjen. Foruten eiendomsskatt fra kraftverk mottar kommuner som har kraftanlegg innenfor sine kommunegrenser konsesjonskraftsinntekter, hjemfallsinntekter og naturressursskatt. I tillegg kommer verdier og inntekter som kommuner får gjennom å være eier i kraftselskaper. Av disse inntektstypene er det kun naturressursskatten som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. De øvrige inntektstypene beholder de berørte kommunene krone for krone.

Naturressursskatt er overskuddsuavhengig og beregnes av det enkelte kraftverkets gjennomsnittlige produksjon de siste 7 år. Skatten tilfaller både kommuner og fylkeskommuner.

Kommunen kan velge å skrive ut eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Eiendomsskatt kan skrives ut på inntil 0,7 pst. av eiendomsskattegrunnlaget. De aller fleste kommuner ligger på den maksimale skattesatsen på disse skatteobjektene.

Konsesjonskraft er en del av kraftproduksjonen som eierne av et vannkraftverk i henhold til gitte konsesjoner er pålagt å levere til de kommuner som er berørt av utbyggingen, eventuelt også fylkeskommunen og staten. Samlet uttak av konsesjonskraft fastsettes av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) når konsesjon gis. Uttaket av konsesjonskraft fordeles mellom kraftkommunen(e) og fylkeskommunen. Kommunens uttak av konsesjonskraft er begrenset oppad til behovet for alminnelig elforsyning i kommunen, mens resten vil gå til fylkeskommunen der kraftanlegget ligger. Alminnelig forsyning omfatter husholdninger, jordbruk, anleggsvirksomhet, tjenesteytende næringer, transport, bergverk og industri (ikke kraftintensiv industri og treforedling).

Kommuner med lavt folketall og stor kraftproduksjon får altså ikke tildelt all konsesjonskraften selv; noe av konsesjonskraften vil også gå til fylkeskommunen. I større kommuner med en relativt sett mindre kraftproduksjonen vil kommunen beholde all konsesjonskraften selv, og ingenting vil gå til fylkeskommunen.

Inntektene fra eiendomsskatt, naturressursskatt og konsesjonskraft er knyttet til kommunen der kraftanlegget ligger. Dersom kommunegrensene endres, vil det også få konsekvenser for fordelingen av slike stedbundne inntekter. Det samme gjelder for kommuners eierskap i kraftselskaper.

For naturressursskatt og eiendomsskatt er inntektene kun knyttet til kraftverkets produksjon. Inntekten er upåvirket av kommunestørrelse og innbyggertall. I disse tilfellene vil konsekvensen av en sammenslåing være at vertskommunens inntekter blir fordelt på flere innbyggere. I praksis blir dette en omfordeling fra vertskommunen til de øvrige sammenslåingskommunene. Denne omfordelingseffekten blir noe mindre for naturressursskatten enn for eiendomsskatten ettersom førstnevnte allerede inngår i inntektsutjevningen.

For konsesjonskraften kan kommunens uttrekksrettighet øke med innbyggertall, og da på bekostning av fylkeskommunen, begrenset oppad til ti pst. av kraftproduksjonen.

I de tilfellene der «alminnelig elforsyning» for vertskommunen i dag er mindre enn konsesjonskraften som konsesjonæren må avstå, vil den resterende delen av konsesjonskraften gå til fylkeskommunen. Dersom kommunen blir større, vil også kommunens «alminnelige elforsyning»/uttrekksrettighet øke, og dette vil gå på bekostning av den konsesjonskraften som i dag går til fylkeskommunen. I praksis skjer det omfordeling fra fylkeskommunen til den nye sammenslåtte kommunen.

I de tilfellene der all konsesjonskraften tilfaller kommunen, vil en sammenslåing ikke øke mengden konsesjonskraft som kommunen kan ta ut, men inntektene må fordeles på flere innbyggere enn tidligere. I praksis blir dette en omfordeling fra konsesjonskraftkommunen til de øvrige sammenslåingskommunene.

Aksjeverdier i kraftselskaper med tilhørende utbytteinntekter vil være knyttet til eierkommunen som juridisk subjekt. Departementet jobber med å snarlig avklare problemstillinger knyttet til reglene om eierskifte av aksjer ved sammenslåing eller deling av kommuner.

Fylkesmannen i Oppland har fått laget en utredning for kommuner med kraftinntekter i Oppland fylke. Utredningen går blant annet inn på problemstillinger rundt eierskap i kraftselskaper. Fylkesmannens rapport vil kunne være av nytte for øvrige kommuner. Utredningen er tilgjengelig på www.kommunereform.no.

Ved grensejusteringer er det avtalefrihet som gjelder mellom kommunene. Departementet sendte sommeren 2012 et forslag på høring, hvor det ble skissert ulike måter å fastsette økonomiske oppgjør ved grensejusteringer som omfattet kraftverk eller andre inntektsobjekter. Blant høringsinstansene ble det flertall for å videreføre gjeldende ordning med avtalefrihet. Både KS og Landssamanslutninga av vasskraftkommunar ønsket dette. Departementet gikk derfor ikke videre med forslagene.

Departementet legger derfor til grunn at det for sammenslåinger i kommunereformen er opp til kommunene å avtale seg i mellom hvordan inntektene skal fordeles i den nye kommunen. Fordeling av kraftinntekter er et spørsmål kommunene sitter nærmest til å vurdere og å avgjøre. Kommunene har mulighet til å lage overgangsordninger i en periode om de ønsker det, der dette følges opp i de årlige budsjettvedtakene i den nye kommunen.

Politireformen og kommunereformen

I regjeringens forslag til nye politidistrikter foreslås det i noen tilfeller distriktsgrenser som går på tvers av kommuner som i dag diskuterer sammenslåing. Regjeringen vil i oppfølgingen av stortingsbehandlingen av politireformen legge til grunn at de nye grensene for politidistrikt vil tilpasses de nye kommunegrensene, slik at en ny sammenslått kommune vil tilhøre ett politidistrikt.

5.2 Tvisteløsningsorgan

Sundvolden-erklæringen slår fast at regjeringen vil opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom stat og kommune. Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med flere departementer om å utrede hvordan rettslige konflikter mellom stat og kommune kan håndteres. Det utredes også hvordan statlig klageinstans’ myndighet til å overprøve kommunens frie skjønnsutøvelse kan begrenses.

5.3 Lovprosjekt om særlige medvirkningsordninger i kommunene

Regjeringen har bestemt at Arbeids- og sosialdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet under ledelse av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, skal forberede et høringsnotat om særlige medvirkningsordninger i kommunene med følgende hovedelementer:

• Kommuneloven får en generell bestemmelse om særlige medvirkningsordninger i kommunene.

• Detaljerte regler for de enkelte ordningene fastsettes i forskrift.

• Eldre og personer med nedsatt funksjonsevne skal fortsatt ha en lovpålagt rett til medvirkning.

• En tilsvarende lovfestet ordning for ungdom skal være frivillig for kommunene.

5.4 Kommunelovutvalget

Kommuneloven trådte i kraft 1. januar 1993. Siden den gang har både kommunene og samfunnet utviklet seg, både med hensyn til hvordan kommunene organiserer virksomheten sin og med hensyn til hvilke krav innbyggerne stiller til kommunen. Det er nedsatt et offentlig utvalg, kommunelovutvalget, som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Utvalget skal levere sin utredning innen 31. desember 2015.

5.5 Norsk lokaldemokrati i en internasjonal sammenheng

5.5.1 Kommunal sektor og EU/EØS

Norske kommuner påvirkes av regelverksutviklingen som følger av internasjonalisering og samarbeidet i EU og EØS. I det følgende omtales pågående prosesser hvor departementene ser på hvordan EØS-retten griper inn i og stiller krav til kommunesektoren og kommunenes organisering og hvordan problemstillinger kan løses.

For å sikre etterlevelse av EØS-avtalens støtteregler, sendte departementet høsten 2014 et forslag til endringer i lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) på høring. Endringene var begrunnet med at det er usikkert om dagens lov er i overensstemmelse med EØS-avtalens støtteregler da interkommunale selskaper som driver økonomisk aktivitet, kan dra nytte av den indirekte garantien som ligger i loven. De aktuelle selskapene får dermed en økonomisk fordel når de opptrer i markedet i konkurranse med andre.

Departementet vurderer nå innspillene fra høringsrunden og har sett behovet for å utrede de ulike løsningsforslagene som var skissert i høringsbrevet nærmere. Dette vil ta noe tid, da arbeidet må sees i sammenheng med andre pågående saker og prosesser som omhandler økonomisk aktivitet utøvd av kommuner og fylkeskommuner.

Sommeren 2013 stilte ESA spørsmål om det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-)kommuner, herunder deres økonomiske aktivitet, er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte, se omtale i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015. ESA har senere foreløpig vurdert at det generelle skattefritaket innebærer offentlig støtte i strid med EØS-avtalen og at en endring av skatteloven kan løse dette problemet. I en lignende sak mellom EU-kommisjonen og Finland, endret Finland den finske kommuneloven slik at økonomisk aktivitet som hovedregel ikke lenger kan utøves internt i kommunene.

Som en følge av ESAs henvendelse er det satt i gang et arbeid med å vurdere det generelle skattefritaket for kommuner og fylkeskommuner og ESAs forslag til løsning. EU/EØS-retten er dynamisk og er ikke klar på hva slags offentlige aktiviteter som må skattlegges og hva som fortsatt kan drives skattefritt innenfor kommunene og fylkeskommunene. Det legges opp til en dialog med ESA om hvilket handlingsrom som ligger i EØS-avtalen.

Kommuneloven ble vedtatt før EØS-avtalen. Kommunelovutvalget, som gjennomgår hele kommuneloven, har forholdet mellom kommuneloven og EØS-avtalen som et punkt i sitt mandat.

EU vedtok 26. februar 2014 tre nye direktiver om offentlige anskaffelser. Frist for å innlemme direktivene i EU-landene er 18. april 2016. Nærings- og fiskeridepartementet har nylig sendt et forslag til endringer i lov om offentlige anskaffelser på høring, med tilhørende forskrifter som gjennomfører de nye direktivene.

De nye direktivene unntar samarbeid mellom offentlige enheter – såkalt offentlig-offentlig samarbeid – fra anbudsreglene. Dette unntaket er i all hovedsak en lovfesting av rettspraksis. Departementet vurderer behovet for ev. tilpasninger av reglene for vertskommunesamarbeid i lys av de nye direktivene.

Det pågår derfor flere prosesser hvor det arbeides med problemstillinger knyttet til kommunesektorens organisering og forholdet til EØS-avtalen. Regjeringen mener det er viktig å tilstrebe helhetlige løsninger som er best mulig for kommunesektoren.

5.5.2 Europarådets kommunalkongress’ monitorering av Norge

I september 2014 besøkte en delegasjon fra Europarådets kommunalkongress’ monitoreringskomité Norge, for å lage en rapport om lokalt og regionalt demokrati i Norge i lys av Det europeiske charteret om lokalt selvstyre. Delegasjonen møtte blant annet kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner.

Monitoreringskomiteen skrev en landrapport om Norge med forslag til rekommandasjon, som ble vedtatt på Kommunalkongressens sesjon 26. mars 2015. Kommunalkongressens vedtak om rekommandasjon sendes Ministerkomiteen i Europarådet.

Konklusjonen er at nivået på lokalt og regionalt demokrati i Norge er veldig høyt. Kommunalkongressen peker imidlertid også på noen forbedringspunkter hvor den mener Norge ikke oppfyller sine forpliktelser. Dette gjelder det forhold at Norge ikke har grunnlovfestet lokalt selvstyre, og at kommunene som hovedregel ikke har mulighet til å overprøve vedtak av fylkesmennene (det foreligger ingen tvisteløsningsmekanisme). Kongressen mener også at en bør se på utøvelsen av det statlige tilsynet, som den mener kan være problematisk.

Departementet hadde allerede før monitoreringsrapporten satt i gang et arbeid som vil imøtekomme Kommunalkongressens anførsler. Kommunelovutvalget skal, i henhold til sitt mandat, vurdere om prinsippet om lokalt selvstyre bør innarbeides i kommuneloven. Utvalget skal levere sin rapport i løpet av 2015. Spørsmålet om tvisteløsning mellom stat og kommune og om statlige organers prøving av kommunens frie skjønn, utredes i samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og flere andre departementer. Når det gjelder kongressens beskrivelse av situasjonen i Norge med hensyn til statlig tilsyn, vil departementet vise til at kommuneloven kapittel 10 A slår fast regelen om lovlighetstilsyn med kommuneplikter. Regjeringen er likevel opptatt av å redusere den statlige styringen av kommunene. Som varslet i Meld. St. 14 (2014–2015), har regjeringen satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen med kommunene, med sikte på redusert detaljstyring. Ett av siktemålene er et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene.

5.5.3 Europapolitisk forum, Tidlig varslingsgruppe og Horisont 2020

Regjeringen er opptatt av at Norge må være tydeligere, tyngre inn i og tidligere ute i europapolitiske spørsmål. Nye EU-initiativ med konsekvenser for norsk kommunesektor bør fanges opp så tidlig som mulig mens det er reelle påvirkningsmuligheter. Europapolitisk forum og gruppen for tidlig varsling (Tidlig varslingsgruppe) er virkemidler for å oppnå dette.

I Europapolitisk forum møtes staten og kommunesektoren. Kommunesektoren er representert ved lederne av landsdelsutvalgene og styret i KS. Forumet ledes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Utenriksdepartementet i fellesskap på statssekretærnivå. Forumet gir muligheter for dialog, informasjonsutveksling og samordning mellom politikere fra regjeringen og politikere på lokalt og regionalt nivå, i tillegg til Sametinget.

Den tidlige varslingsgruppen legger fram lister for Europapolitisk forum over hva som forventes å være de viktigste initiativene fra EU med konsekvenser for norske interesser. Gruppen består av representanter for partene i arbeidslivet, kommuner og regioner som arbeider med EU/EØS-saker i Brussel, KS og Utenriksdepartementet. Gjennom den tidlige varslingsgruppen gir kommuner og regioner innspill om EU-politikk som antas å bli viktige for kommunesektoren i Norge.

I Horisont 2020, EUs forsknings- og innovasjonsprogram, deltar Norge på lik linje med andre europeiske land. Horisont 2020 bevilger store beløp til å løse utfordringer norske kommuner også står overfor. Helse, aldring, matsikkerhet, marine og maritime spørsmål, bærekraftig landbruk og bioøkonomi, sikker, ren og effektiv energi, smarte, grønne og integrerte transportløsninger, klimatiltak, inkluderende og innovative samfunn og sikre samfunn, er felter som gis prioritet. I samarbeid med bl.a. Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet arbeider departementet med å mobilisere kommunale og regionale myndigheter til å utnytte de mulighetene som ligger i Horisont 2020, i samarbeid med regionale forskningsfond, høgskoler/universiteter og næringslivet. Norges forskningsråd forvalter programmet. Regjeringen ønsker å stimulere til økt innovasjon i norske kommuner og Horisont 2020 er en mulighet som kan utnyttes for å realisere dette.

5.6 Hytte- og studentkommuner

I mai 2014 satte Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut prosjektet Kartlegging og vurdering av utgifter og inntekter i hyttekommuner. I regjeringsplattformen står det at regjeringen vil:

Utrede de økonomiske konsekvensene for hytte- og studentkommuner som i store perioder av året tilbyr helsetjenester til innbyggere som er bosatt i andre kommuner, og i den forbindelse hvordan økt valgfrihet kan sikres på tvers av kommunegrensene.

Telemarksforsking, Senter for økonomisk forskning (SØF) og Agderforskning vant anbudskonkurransen, og ferdigstilte i januar 2015 rapporten Inntekter og utgifter i hyttekommuner (TF-rapport 349 2015).

5.6.1 Sammendrag av rapporten

Hovedformålet med prosjektet var å kartlegge hyttekommuners inntekter og utgifter knyttet til hyttebeboere folkeregistrert i andre kommuner. Det ble gjort både en caseundersøkelse og en surveyundersøkelse i prosjektet og disse avdekket at hyttekommuner har begrenset kunnskap om hvordan hyttebebyggelse påvirker kommunens inntekter og utgifter. Det ble foretatt statistiske analyser for å tallfeste effektene av hyttebeboere på inntekter og utgifter.

For kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder oppholdsprinsippet, som innebærer at kommunene har plikt til å yte helse- og omsorgstjenester til personer som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvor de er bosatt. Hjemmesykepleie og legevakt er kommunale tjenester der hytter gir høyere utgifter. Også innenfor plan- og byggesaksbehandling, VAR-tjenester og beredskap har hyttekommuner høyere utgifter.

En ekstra hytte medfører økte utgifter på 2 600 kroner for de tjenester som er inkludert i analysene (hjemmetjenester 800 kroner, primærhelsetjenesten 600 kroner, plan- og byggesaksbehandling 500 kroner, andre tekniske tjenester 700 kroner).

På inntektssiden er det eiendoms- og formuesskatt (fra hytter) som i størst grad påvirkes av hyttebebyggelse. Ei ny eksternt eid hytte øker de samlede private bruttoinntektene i kommunen med nærmere 12 000 kroner, og kommunens inntekter fra inntektsskatt med 900 kroner. I gjennomsnitt betaler en hytteeier 400 kroner i formuesskatt. Både inntektsskatten og formuesskatten omfattes av skatteutjevningen i inntektssystemet. Inntektseffekten avhenger derfor av hvordan kommunene påvirkes av skatteutjevningen. Noen hyttekommuner mottar også skjønnsmidler fra fylkesmannen for å håndtere ekstra utgifter hyttebebyggelsen gir.

Ut fra et rent kommunaløkonomisk perspektiv medfører hyttebebyggelsen større utgifter enn inntekter for hyttekommunene. Dette gjelder spesielt de kommunene som ikke har eiendomsskatt. Dersom ringvirkninger gjennom effekten på privat bruttoinntekt inkluderes i beregningen, er den samlede effekten for lokalsamfunnet (kommune og innbyggere) av en ekstra hytte positiv. Det gjelder også når det tas hensyn til at innbyggerne må skatte av inntektsøkningen. Hyttebebyggelse bidrar positivt til det lokale handels- og tjenestetilbudet, og vil kunne være med på å opprettholde tilbud som ellers ikke ville vært levedyktige, for eksempel nærbutikker og kulturtilbud.

I rapporten drøftes det hvorvidt et høyt antall hytter per innbygger er en ufrivillig kostnadsulempe som bør kompenseres. Forskerne mener at utgiftsnivået ikke er en tilstrekkelig begrunnelse for å kompensere gjennom det statlige overføringssystemet til kommunene. Disponering av areal til hytter og utbygging av hytteområder må godkjennes av kommunen, og det er følgelig en kommunal beslutning om det skal legges til rette for hyttebygging eller ikke. En særskilt «hyttekompensasjon» i overføringssystemet kan da bidra til mer omfattende utbygging av hytteområder enn det som er samfunnsmessig ønskelig. Generelt mener forskerne at det vil være mer effektivt å finansiere hyttekommunenes utgifter gjennom betaling fra hytteeierne eller bostedskommunen enn gjennom overføringssystemet. I tillegg pekes det på muligheten for å skattlegge hytteeiere gjennom eiendomsskatten.

5.6.2 Vurdering og konklusjon

Departementet er opptatt av at måten kommunesektoren finansieres på ikke skal bidra til å begrense borgernes valgfrihet. Dette ble påpekt spesielt i regjeringsplattformen, med et eget punkt om valgfrihet på tvers av kommunegrenser for hyttebeboere og studenter.

Departementets vurdering er at rapporten om hyttekommuner gir et godt bilde av inntekter og utgifter i hyttekommuner. Det er gjort et grundig arbeid for å belyse problemstillinger som hyttekommuner står overfor. Med bakgrunn i rapporten og konklusjonen om at det samlet sett er balanse mellom utgifter og inntekter, vil ikke departementet anbefale å foreta endringer i inntektssystemet knyttet til hyttekommuner.

Når det gjelder studentkommuner er departementets vurdering at kommunenes utgifter til studenter er beskjedne. Studenter vil generere inntekter til kommunene gjennom egenandeler innenfor for eksempel kulturtilbud. Utgifter til fastlege betales også gjennom egenandeler og refusjoner. Studenter som har barn i barnehage må melde flytting til studiekommunen, og kommunen vil dermed motta innbyggertilskudd gjennom inntektssystemet for disse studentene. Departementets oppfatning er at studenter og utdanningsinstitusjoner gir positive effekter i kommunen for blant annet lokalt arbeidsmarked og servicenæringen. Departementets oppfatning er at det ikke er behov for å etablere særskilte ordninger for studentkommuner i finansieringssystemet.

5.7 Utviklingsprogram for byregioner

Regjeringen vil utvikle en regionalpolitikk for konkurransekraftige byer og distrikter. Utvikling av byregioner av alle størrelser er avgjørende for vår framtidige økonomiske utvikling, og samhandlingen mellom by og omland er sentral for å utnytte potensialet for økonomisk vekst i hele regionen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet startet i 2014 et utviklingsprogram for byregioner. Programmets formål er å styrke samspillet mellom byene og omlandet, med sikte på økonomisk utvikling i regionen som helhet. Kommunene i en byregion skal samarbeide om å utvikle strategier og tiltak for å styrke regionens vekstkraft, på bakgrunn av kunnskap om den økonomiske samhandlingen i byregionen. Tilskuddet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal bidra til gjennomføring av nødvendige prosesser, etablering av nettverksarenaer, deltagelse i nettverkssamarbeidet i byregionprogrammet og kunnskapsinnhenting.

Programmet er delt i to faser. Fase 1 ble gjennomført i løpet av 2014 og vinteren 2015. I denne fasen har deltagerne etablert og utviklet samarbeidet i regionene. Det er gjennomført helhetlige samfunnsanalyser av samhandlingen i regionene som skal gi grunnlag for valg av tema/saksområde den enkelte region ønsker å jobbe videre med i fase 2. 33 byregioner med til sammen 187 kommuner har deltatt i utviklingsprogrammets fase 1.

I fase 2 skal deltakerne utvikle, konkretisere og eventuelt iverksette lokalt forankrete strategier og tiltak innenfor valgte tema/samfunnsområder for å fremme økonomisk vekst i regionen. Tilskuddsmidler for fase 2 av programmet ble lyst ut 1. februar med søknadsfrist 1. mai 2015. Fase 2 skal etter planen vare til og med 2017. Departementet har lyst ut inntil 91,5 mill. kr til fase 2 for hele perioden 2015–2017, basert på forutsetning om årlige bevilgninger og med forbehold om Stortingets årlige budsjettvedtak.

6 Lokaldemokrati i utvikling Statusrapportering om lokaldemokratiet

6.1 Innledning

I kommuneproposisjonen for 2015 ble det varslet at det i kommuneproposisjonen for 2016 skulle gis en statusrapportering om situasjonen for lokaldemokratiet. Statusoppdateringen skulle inneholde en redegjørelse for utviklingen i den statlige styringen (de statlige rammene for lokaldemokratiet) og hvordan lokaldemokratiet utfolder seg lokalt.

Departementet har valgt å begrense rapporteringen til hvordan demokratiet fungerer lokalt. Det som omhandler statlig styring og statlige rammevilkår er grundig vurdert i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner som omhandler oppgavefordelingen og forholdet mellom forvaltningsnivåene.

I rapporteringen tas det utgangspunkt i velgerne og valgdeltakelse. Deretter redegjøres det for de folkevalgte og de folkevalgte organer, deres representativitet, størrelse, organisering og rolle.

Vilkårene for politisk styring varierer mellom kommunene. Vi vil derfor redegjøre for kommunal organisering og konsekvenser det kan ha for den politiske styringen av kommunen. Kommunestyret, som er utgått av innbyggerne ved valg, er ansvarlig for kommunale beslutninger. Men vi ser også at innbyggerne mellom valgene, i direkte kontakt med kommunen, er med og påvirker når beslutninger skal fattes i mange saker. Innbyggernes rolle i lokalpolitikken mellom valgene vil derfor være et eget tema i redegjørelsen.

Åpenhet og informasjon i kommunal virksomhet er en forutsetning for at innbyggerne skal stille sine ledere til ansvar ved valg, og er dermed en vesentlig dimensjon ved lokaldemokratiet.

6.2 Et godt lokaldemokrati

En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver og frihet til å foreta egne politiske valg.

I Norge har vi sterke kommuner som spiller en nøkkelrolle i å gi innbyggerne velferdstjenester og å legge til rette for samfunnsutviklingen. Dette gir også innbyggerne gode muligheter til å være med å bestemme og påvirke hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Helt sentralt i denne sammenhengen er det at innbyggerne velger sine egne ledere som gjennom valgperioden ivaretar ansvaret kommunen er gitt. Gjennom valg får de folkevalgte et mandat fra innbyggerne. Ved valg stilles de til ansvar for måten de har ivaretatt mandatet i perioden siden forrige valg.

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes evne til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har selv et vesentlig ansvar for å sikre effektiv politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggerne ivaretas på en god måte.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Kommunen er avhengig av politiske ledere som er bevisste sitt demokratiske ansvar. Kommunestyret må representere innbyggernes meninger, krav og interesser på en god måte. Innbyggernes meninger er viktige som grunnlag for kommunestyrets beslutninger. Kommunestyrerepresentantene har en ombudsrolle. God kontakt mellom lokalt folkevalgte og borgerne er en viktig side ved vårt politiske system.

Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er en viktig del av et levende lokaldemokrati. Kommunene kan på ulike måter legge til rette for at innbyggerne skal kunne påvirke når kommunen forbereder kommunale beslutninger. Brukerundersøkelser, rådsordninger hvor særlige grupper er representert og høringer er eksempler på måter medvirkning kan organiseres. Medvirkning gir som regel bedre beslutninger og resultater tilpasset innbyggernes forventninger og behov. Det gir også beslutninger med en sterkere demokratisk forankring når berørte innbyggere kan få si sin mening i en sak.

Det er en viktig målestokk på hvor godt lokaldemokratiet virker at innbyggerne i kommunen skal kunne følge med i og kontrollere beslutningsprosesser om hvordan kommunens og fellesskapets ressurser utnyttes. Åpenhet og informasjon er nødvendig for at vi skal ha informerte borgere. Det legger grunnlaget for en kritisk diskusjon om kommunens forvaltning av fellesskapets ressurser. Velgerne vil på en mer opplyst måte kunne stille lokalpolitikerne til ansvar ved neste valg. Dette stiller også krav til innbyggerne, uavhengige media og kommunen selv. Innbyggerne kan selv bruke mulighetene som finnes for å søke informasjon om kommunens virksomhet. Media bør utnytte muligheter som gis til å hente ut informasjon om kommunens virksomhet. Kommunen skal selv utnytte de mulighetene som finnes til å spre informasjon om pengebruk, resultater av kommunal ressursbruk og planer som er utarbeidet for kommunen.

Kommunestyret har det overordnede ansvaret for styringen av kommunen. God styring avhenger av et godt samspill mellom folkevalgte organer, administrasjonen og de som utfører tjenesteproduksjonen. Dette innebærer blant annet at kommunestyret delegerer oppgaver i trygg forvissning om at administrasjonen holder seg innenfor fullmaktene de har fått tildelt. Samtidig skal administrasjonen utnytte sitt administrative skjønn slik at oppgavene løses mest mulig effektivt, og til glede og nytte for innbyggerne. Administrasjonen har ansvar for at politiske mål omgjøres til resultater. I en godt fungerende styringskjede er det nødvendig med godt fungerende rapporteringsmekanismer slik at kommunestyret kan kontrollere om resultatene er i samsvar med vedtatte politiske mål. Hvordan kommunen organiserer virksomheten vil ha betydning for utføring av tjenesteproduksjonen og utformingen av politiske og administrative prosesser. Dette vil også kunne oppleves av innbyggerne som deltakere i demokratiet og som mottakere av tjenester. Et eksempel på en utvikling som mange mener svekker lokaldemokratiet og innbyggernes muligheter til å stille kommunens politiske ledelse til ansvar, er veksten i interkommunale ordninger. Innbyggerne vet ikke helt hvem som skal stilles til ansvar ved valg, når politikere fra nabokommuner er like mye og kanskje mer ansvarlig for hva de interkommunale organene foretar seg.

6.3 Valgdeltakelse

Valgdeltakelsen oppfattes av mange som en viktig indikasjon på innbyggernes oppslutning om lokaldemokratiet, oppfatning av hvor viktige de synes kommunene er som politisk arena og tilrettelegger for dagliglivet og utviklingen i kommunen.

6.3.1 En positiv utvikling i valgdeltakelsen ved de to siste lokalvalgene

Valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg hadde en jevnt nedadgående trend helt fra slutten av 1970-tallet og fram til 2003. Valgdeltakelsen gikk opp ved lokalvalgene i 2007 og 2011. Valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget i 2011 lå 5,2 prosentpoeng over deltakelsen i 2003, jf. figur 6.1.

Kilde: Christensen og Arnesen (2013) og SSB.

6.3.2 Hvem deltar ved valgene?

For befolkningen som helhet var valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget i 2011 på 64,2 pst. og på 59,9 pst. ved fylkestingsvalget. Aldersgruppen 50–79 år hadde en deltakelse opp mot 77 pst., mens valgdeltakelsen i aldersgruppen 18–29 år lå på 44 pst.

De yngste førstegangsvelgerne har imidlertid høyere deltakelse enn eldre ungdom. At de yngste blant ungdommen har høyere valgdeltakelse enn eldre ungdom ble illustrert i forsøket med nedsatt stemmerettsalder i 20 kommuner ved kommunestyrevalget i 2011. Valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringer i disse kommunene lå på 58 pst., 12 pst. over valgdeltakelsen blant «vanlige» førstegangsvelgere (aldersgruppen 18–21 år) (Bergh m.fl. 2014).

Etter terrorangrepene 22. juli 2011 var det en utbredt oppfatning før valgdagen at valgdeltakelsen ville øke. Det ble en økning i valgdeltakelsen på tre prosentpoeng. Imidlertid gikk fremmøtet opp i enkelte grupper, spesielt blant unge velgere og velgere med innvandrerbakgrunn (Christensen m.fl. 2013). Den moderate fremgangen i samlet deltakelse skjuler dermed en betydelig mobilisering av grupper som fra før hadde lav deltakelse og som var særlig preget av terrorangrepene.

Ved lokalvalg deltar yngre kvinner hyppigere enn unge menn. Blant eldre velgere er det menn som deltar mest. Ved deltakelse i lokalvalg er det store forskjeller mellom velgere med lav og høy utdannelse. I 2011-valget var deltakelsen blant velgerne med grunnskoleutdanning på 51 pst., mens deltakelsen blant velgere med høyere utdanning var 79 pst. Christensen m.fl. (2013) fant dessuten at i gruppen med lavest inntekt (under 90 000 kroner) deltok 47 pst. ved lokalvalget i 2011, mens 76 pst. av velgerne i gruppen med høyest inntekt (over 500 000 kroner) benyttet seg av stemmeretten.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre med norsk statsborgerskap, har i gjennomsnitt relativt lav valgdeltakelse ved lokalvalg,1 men det er store forskjeller etter landbakgrunn. Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre med afrikansk bakgrunn har høyere valgdeltakelse enn de med bakgrunn fra Europa. Deltakelsen er på henholdsvis 47 og 42 pst. Det er spesielt lav deltakelse blant de med bakgrunn fra europeiske land utenfor EU og EØS. Kun 29 pst. av de stemmeberettigede i denne gruppen deltar.

Rokkansenteret og Institutt for samfunnsforskning gjorde på oppdrag fra KMD i 2011 en undersøkelse om hva kjennetegn ved kommuner betyr for valgdeltakelsen (Christensen m.fl. 2013). Sett alle kommunene under ett betyr hverken kommunestørrelse, om kommunen har to-dagersvalg eller om det er konkurranse om stemmene mellom mange partier, noe for valgdeltakelsen ved kommunestyrevalgene. Kjennetegn ved kommunen man bor i betyr lite for om man stemmer ved valg. Størst betydning har individuelle trekk ved velgerne.

Spesielle trekk ved en kommune eller en spesiell situasjon kan likevel påvirke deltakelsen. Flere partier som konkurrerer om stemmene på en sunn måte, tette bånd mellom innbyggerne gjennom frivillige organisasjoner, og sterk lokal fellesskapsfølelse gir deltakelseskultur som kan påvirke valgdeltakelsen positivt (Christensen m.fl. 2013).

6.4 Deltakelse og representativitet i lokale folkevalgte organer

6.4.1 Om representativitet

I lang tid har det vært påpekt at kommunestyrene ikke avspeiler befolkningssammensetningen på en tilstrekkelig måte.

Representative styresett kjennetegnes av spenning mellom to ulike hensyn. I tillegg til en forventning om at de som skal velges skal gjenspeile befolkningen ut fra kriterier som alder, yrkesbakgrunn, geografisk tilhørighet, og ikke minst kjønn, er det også en grunnleggende forventning om at velgerne ved valg kårer de beste representantene til å styre på sine vegne. Det er utveksling av ulike meninger som preger valgkampen og det er partienes og kandidatenes meninger innbyggerne gjerne stemmer på. Men samtidig er det også en utbredt oppfatning om at den sosiale og demografiske bakgrunnen en representant tilhører også vil påvirke hans eller hennes oppfatning om prioriteringer og hva kommunen skal satse på. Bedre sosial og demografisk representativitet kan gjøre partilistene mer attraktive å stemme på, men det kan også bidra til å oppfylle et ideal om at kommunestyret best mulig bør speile befolkningssammensetningen. Det er den sosiale og demografiske representativiteten vi skal konsentrere oss om i det følgende avsnittet.

6.4.2 Hvor representative er kommunestyrene og fylkestingene?

I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble det redegjort for representativiteten i kommunestyret og fylkestinget i perioden 2007–2011. Bildet man fant i den forrige valgperioden var at kvinner, yngre velgere under 25 år, eldre velgere over 67 år, innbyggere uten norsk statsborgerskap, innbyggere med mindre utdanning enn videregående utdanning samt ikke-yrkesaktive var underrepresentert i både kommunestyrene og fylkestingene sett i forhold til deres andel av befolkningen. Det samme bildet gjentar seg i den inneværende perioden, jf. tabell 6.1. Kjønnssammensetningen er fortsatt skjev sammenlignet med befolkningen. 38 pst. av kommunestyrerepresentantene og 43,5 pst. av fylkestingsrepresentantene er kvinner. Aldersgruppen under 25 år har blitt sterkere representert. De eldre over 67 år kan vise til en svak økning, men også denne gruppen er relativt sterkt underrepresentert. Innbyggere med utdanning fra universitet eller høgskole er klart overrepresenterte.

Det har skjedd lite når det gjelder utviklingen i den sosiale representativiteten fra valgperioden 2007–2011 til valgperioden 2011–2015. Den typiske kommunestyrerepresentant er fortsatt en godt utdannet mann mellom 40 og 60 år.

Kilde: SSB.

Representasjon av kvinner

Fortsatt er kjønnssammensetningen i norske kommunestyrer skjev sammenlignet med befolkningen. Ved det siste lokalvalget i 2011, var 38 pst. av kommunestyrerepresentantene kvinner. Det var samme prosentandel som ved valget i 2007. Selv om kvinneandelen har økt over tid (se figur 6.2), har utviklingen vist stagnasjon. Siden valget i 1995 har kvinneandelen i formannskapene vært høyere enn kvinneandelen i kommunestyrene (jf. figur 6.2.). Andelen kvinnelige ordførere ligger på 22 pst. Kvinners erfaringer og interesser kan derfor sies å være svakere representert i norske kommunestyrer, spesielt i lederposisjonene, enn deres andel av befolkningen skulle tilsi.

Kvinneandelen i Stortinget ligger litt over kvinneandelen i kommunestyrene, med om lag 40 pst. kvinner ved valgene i 2009 og 2013 (SSB). Ved fylkestingene har representasjonen av kvinner ligget godt over representasjonen i kommunestyrene (jf. figur 6.2). Sammenlignet med andre land i Europa har kvinneandelen i norske kommunestyrer lenge vært relativt høy (Christensen og Aars 2012:2).

Det generelle bildet av gjennomsnittstallene på landsbasis kan dekke over til dels stor variasjon mellom kommuner. Noen kommuner har hatt en forholdsvis sterk positiv utvikling i kvinnerepresentasjon over tid, mens andre har hatt en status quo eller en ujevn utvikling, men uansett med en positiv utvikling sett over et lengre tidsperspektiv (Ringkjøb & Aars 2010).

Tiltak for økt kvinnerepresentasjon

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført prosjektet Lokalvalgdagen, som er et tiltak rettet spesielt mot kommuner som fikk mindre enn 30 pst. kvinner i sitt kommunestyre ved forrige lokalvalg i 2011.

Lokalvalgdagen skulle minne partiene om deres nøkkelrolle i å skape en jevnere kjønnsbalanse i kommunestyret og i kommunepolitiske maktposisjoner, slik at de om ønskelig, kan endre sin praksis for å rekruttere flere kvinner inn i kommunestyret.

Representasjon av unge

På landsbasis utgjør aldersgruppen 18 til 24 år 13,4 pst. av innbyggerne i Norge. I landets kommunestyrer var 5,9 pst. av dem som ble valgt inn i kommunestyrene i 2011 under 25 år. Dette viser at unge velgere ble klart underrepresentert. Imidlertid så vi ved kommunevalget i 2011 en positiv utvikling fra valget i 2007 ved at andelen av unge under 25 år som ble valgt inn, økte fra 3,9 pst. til 5,9 pst. i kommunestyrene.

Ved fylkestingsvalget i 2011 var andelen unge under 25 år som ble valgt inn 8,9 pst., en liten nedgang på 0,6 pst. fra valget i 2007.

Ved valget i 2011 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerett til 16 år i 20 kommuner. I disse kommunene ble andelen av kommunestyrerepresentanter under 25 år 10,4 pst. Dette var en dobling i forhold til valget i 2007 da andelen unge under 25 år var 5,2 pst. (Saglie og Aars 2014).

Når det gjaldt listekandidatene hadde partiene både i forsøkskommunene og i de andre kommunene gjort lite for å styrke innslaget av unge kandidater, og å gi partilistene en mer ung profil ved å gi kandidatene under 25 år stemmetillegg. Gjennomsnittsalderen på listekandidatene gikk dessuten opp i 2011 med ca 0,5 år. Den viktigste grunnen til at antallet unge i kommunestyrene økte var at velgerne gav dem personstemmer. Dette var mest markant i forsøkskommunene (Saglie og Aars 2014).

Det er naturlig å se på disse resultatene ut fra omstendighetene rundt valget. Det ble gjennomført mindre enn to måneder etter tragedien på Utøya 22. juli 2011. I tillegg ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder, noe som kan forklare det økte innslaget av unge kommunestyrekandidater, særlig i forsøkskommunene.

6.4.3 Færre kommunestyrerepresentanter

I NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring uttrykte lokaldemokratikommisjonen bekymring for et redusert antall kommunestyrerepresentanter.

Det kan konstateres at antallet kommunestyrrepresentanter fortsatt har blitt redusert. I valgperioden fra 2011–2015 ble tallet på kommunestyrerepresentanter redusert til 10 785. Dette var en nedgang fra 10 946 i perioden fra 2007–2011. Det er likevel grunn til å peke på at reduksjonen har blitt langt mindre enn den var på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet. Fra 1999 til 2003 ble det for eksempel 1 115 færre kommunestyrerepresentanter.

6.5 Partienes rolle i lokalpolitikken

Mye av lokalpolitikken er organisert rundt partiene. De aller fleste kommunestyrerepresentantene representerer et nasjonalt parti som gjennom sine lokallag setter opp lister som konkurrerer om velgernes stemmer ved valg. Ikke alle de nasjonale partiene er representert i alle kommunene (jf. Aars og Christensen 2013). Det er også et stort innslag av lokale lister som er unike i de kommunene som har dem.

Det er 68 kommuner som har et partisystem som er identisk med det nasjonale. Alle partiene som var representert på Stortinget i 2011 stilte lister i mer enn 60 pst. av kommunene. Arbeiderpartiet hadde den høyeste dekningsgraden ved å stille liste i opp mot 100 pst. av kommunene. Også Høyre og Senterpartiet har høy dekningsgrad ved å stille liste i rundt 90 pst. av kommunene. Fremskrittspartiet er det partiet som har hatt størst vekst de to siste tiårene. I 1995 stilte partiet liste i mindre enn 50 pst. av kommunene. I 2011 var tallet 80 pst.

Det ble i 2011 stilt 155 lokale lister til valg i 131 kommuner, dvs. at det var innslag av en eller flere lokale lister i 31 pst. av kommunene. Mest utbredt er lokale lister i kommuner med mellom 20 000 og 60 000 innbyggere. Det er et nytt trekk i bildet i 2011 at andelen kommuner med lokale lister ikke er størst i de minste kommunene. Utviklingen av andel kommuner med lokale lister har blitt redusert ved de siste tre valgene. I 1999 var det godt over 40 pst. av kommunene som hadde lokale lister. I 2011 er vi på nivået fra 1987 da vel 30 pst. hadde lokale lister.

Når det gjelder oppslutningen fikk lokallistene 5,6 pst. av stemmene ved kommunestyrevalget i 2011. I kommuner med slike lister lå oppslutningen på 18,3 pst. av stemmene. De fikk 18,2 pst. av kommunestyrerepresentantene.

6.5.1 Partienes medlemstall

I ulike sammenhenger er det blitt pekt på at medlemstallene til partiene har blitt redusert de siste tiårene. Mens 15,4 pst. av velgerne var partimedlemmer i 1980 hadde 4,5 pst. partimedlemskap i 2012 (Heidar 2015). Tallet på partimedlemmer har blitt redusert fra 474 527 medlemmer i 1985 til 163 935 i 2012. Antallet partimedlemmer flatet ut allerede på begynnelsen av 2000-tallet (antallet medlemmer i 2003 var 167 241), men siden folketallet øker blir det en mindre andel av befolkningen som er partimedlemmer. Dette er en utvikling som også vil ha konsekvenser for lokalpolitikken. Partimedlemskap er gjerne knyttet til et lokallag. Når antallet medlemmer går ned, betyr det et redusert rekrutteringsgrunnlag når listene til kommunestyrevalget skal settes opp, gitt at partiet vil holde seg til partimedlemmene ved rekruttering til listene. Dessuten vil redusert medlemstall føre til at færre blir med når partiene legger strategier for sin kommunepolitikk og når aktuelle saker diskuteres.

6.6 Innbyggernes holdninger og tillit til lokaldemokratiet

Hvordan innbyggerne oppfatter lokaldemokratiet og hvilken tillit de har til det, har vært en sentral problemstilling i mange undersøkelser det siste tiåret. Mye av diskusjonen omkring den fallende valgdeltakelsen ved lokalvalg har også hatt dette utgangspunktet. Fallende valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg har gjerne vært sett på som et uttrykk for fallende interesse i befolkningen for lokaldemokrati og lokale politiske prosesser.

I 2010 og 2014 har KS, med økonomisk støtte fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gitt et tilbud til kommuner som ønsker å danne seg et bilde av hvordan lokaldemokratiet fungerer i egen kommune. Opplegget er knyttet til gjennomføring av en spørreundersøkelse både blant innbyggerne og folkevalgte ut fra fire standarder for kvaliteter ved lokaldemokratiet (Baldersheim og Rose 2011 og 2015). De fire standardene er knyttet til:

• Pålitelig styre: Beslutningsprosessene i kommunen preges av respekt for spilleregler, likebehandling og politisk redelighet

• Ansvarlig styre: Kommunen legger til rette for oversiktlig politikk og informerte velgere som grunnlag for velgernes kontroll med de folkevalgte

• Borgernært styre: Kommunen stimulerer innbyggernes interesse for og engasjement i lokalpolitikken gjennom god informasjon, høringskanaler og debatt- og deltakelsesmuligheter

• Effektivt styre: God styring, leverer resultater som innbyggerne er fornøyd med.

I 2010 omfattet undersøkelsen 92 kommuner. I 2014 har 43 kommuner gjennomført undersøkelsen.

I undersøkelsene tar innbyggerne og folkevalgte stilling til en rekke vurderende utsagn om kommunen og lokal styringspraksis på en skala fra 1 til 4. 1 betyr at utsagnet «passer svært dårlig» og 4 at det «passer svært godt» på egen kommune. I tabell 6.2 oppsummeres svargivningen i forhold til de fire demokratistandardene.

Ifølge tabell 6.2 gir innbyggerne kommunene best score når det gjelder ansvarlig styre og dårligst for pålitelig og borgernært styre. Lokalstyrets effektivitet vurderes også relativt høyt. Det er også slik at de folkevalgtes vurderinger mht. disse temaene er mer positive enn innbyggernes vurderinger. I de folkevalgtes øyne kommer kommunene svakest ut når det gjelder ansvarlig styre, altså innbyggernes muligheter for å holde de folkevalgte ansvarlig for kommunepolitikkens resultater. Aller mest fornøyd er de folkevalgte med lokalstyrets effektivitet, dvs. tjenestetilbud, økonomiforvaltning og takling av langsiktige utfordringer. Innbyggerne er som nevnt noe mer reserverte på dette punktet, men likevel i overveiende grad positive i vurderingene.

Studerer man enkeltkommuner er det stor spredning i hvor stor grad innbyggerne utrykker tilfredshet med kommunen. Kommunen som kommer ut som den beste har en score på 2,9. Kommunen med det svakeste resultatet har en score på 2,17. Det er her verdt å merke seg at på påstanden «I det store og det hele er jeg godt fornøyd med kommunens tjenestetilbud» gav innbyggerne en score på 2,95. Det betyr at innbyggerne vurderer tjenestetilbudet som godt i kommunene som er med i undersøkelsen.

Når det gjelder en av indikatorene som er knyttet til pålitelighet synes mange å oppfatte at det å ha personlige forbindelser i kommunen/kommunepolitikken også gjør det lettere å få sine interesser ivaretatt. Samtidig er det relativt stor oppslutning om påstanden om at folkevalgte ikke misbruker sin makt til personlig fordel.

I lokaldemokratiundersøkelsen for 2011 redegjør Bergh og Rose (2013) for hvordan tilliten har utviklet seg blant innbyggerne i perioden etter 2003. Tidligere undersøkelser har vist et generelt høyt tillitsnivå, særlig til ordfører. Siden 2003 har dette bildet blitt enda mer positivt. Sammenlignet med nasjonale politiske institusjoner (Storting og regjeringen) kommer kommunens institusjoner like godt ut som dem i 2011.

Innbyggerne har for en stor del et positivt inntrykk av lokalpolitikerne, men det er et lite mindretall som mener at de bruker sin makt til personlig fordel. Det en generell tiltro til at politikerne holder et høyt etisk nivå.

Den samme undersøkelsen tegner også et bilde av kritiske holdninger blant innbyggerne. Det er nesten 70 pst. på landsbasis som mener at habilitetsreglene brytes «ofte» eller «av og til» i egen bostedskommune. I undersøkelsen stilles det et spørsmål om folkevalgte i kommunestyrene og på Stortinget setter til side sine personlige interesser når de treffer politiske beslutninger. Her er det et mindretall som oppgir som svar «som regel» eller «alltid». Det er med andre ord en utbredt skepsis i opinionen til lokalpolitikerne når det gjelder deres evne til å se bort fra sine personlige interesser. Men her skjedde det en utvikling i fra 2007 til 2011 i retning av at det er en større andel som i 2011 mente at folkevalgte i kommunene setter til side sine personlige interesser, en utvikling fra 24 til 36 pst. Det er også en andel på 80 pst. som mener at «de som har gode forbindelser får lettere ivaretatt sine interesser».

I 2011 mente 51 pst. av de spurte at særinteressene får gjennomslag i kommunen framfor de felles interessene. Her var det en økning på 15 pst. fra 2007 til 2011. Det kan diskuteres om dette er et uttrykk for mistillit. Det kan også tolkes som at innbyggerne oppfatter kommunen som å være lydhør for innbyggernes synspunkter og en refleksjon av at kommunen legger til rette for at interessegrupper på ulike måter får anledning til å bære fram sine interesser og synspunkter i ulike saker.

Det ble i Lokaldemokratiundersøkelsen fra 2011 også stilt spørsmål om etisk standard blant lokalpolitikerne i egen bostedskommune. Om lag tre fjerdedeler av respondentene på landsbasis svarer ja til spørsmålet på om «de folkevalgte holder et høyt etisk nivå».

Også DIFIS innbyggerundersøkelse fra 2013 tar opp spørsmål om tillit til lokalpolitikerne. Tallene fra denne undersøkelsen viser at innbyggerne er delvis fornøyde med kommunepolitikernes evne til å lytte til innbyggernes synspunkter (score 52 på en skala fra 0 til 100). Når det gjelder tillit til at kommunepolitikerne arbeider for innbyggernes beste ligger scoren på 55. Sammenlignet med politikerne på Stortinget kommer kommunepolitikerne svakt bedre ut. Stortingspolitikernes score er henholdsvis 48 og 52.

6.7 Folkevalgt styring av kommunene

I de to tiårene siden den siste kommuneloven ble vedtatt i 1992 har det skjedd store endringer i kommunal organisering.

6.7.1 Parlamentarisme i norske kommuner

I kommuneloven i 1992 ble det gitt en generell adgang for kommunene til å innføre parlamentarisk styreform istedenfor formannskapsmodellen. Av kommunene er det Oslo, Bergen og Tromsø som har innført parlamentarisme. Av fylkeskommunene har Nordland, Hedmark, Nord-Trøndelag og Troms parlamentarisk styreform.

På oppdrag fra departementet har Universitet i Nordland levert en undersøkelse om bruken av parlamentarisme i norske kommuner og fylkeskommuner (Saxi m.fl. 2014).

Rapporten viser at et flertall på 66 pst. blant de folkevalgte i parlamentarisk styrte kommuner ønsker å fortsette med denne styreformen. Det er også et flertall (57 pst.) blant de folkevalgte i de tre byene med formannskapsmodell som var med i undersøkelsen (Kristiansand, Bodø og Trondheim) som ønsker å innføre parlamentarisk styreform. Forfatterne mener tallene viser at det er klart at det store flertallet av folkevalgte i byene ønsker seg et majoritetspreget demokrati som parlamentarisme innebærer.

Når det gjelder fylkeskommunene med parlamentarisme så varierer de ulike modellene fra fylke til fylke. Dette gir ulike arbeidssituasjoner for de folkevalgte. Dette har trolig også påvirket de ulike folkevalgtes syn på innføringen av parlamentarisk styreform. Undersøkelsen viser at det er færre fylkespolitikere som ønsker en parlamentarisk styreform. Det er kun 46 pst. som ønsker å videreføre en parlamentarisk modell. Sammenlignet med tallene for voteringene for videreføring i 2011 er dette en nedgang fra mellom 60 og 81 pst. i de forskjellige fylkeskommunene. Imidlertid fremholder forfatterne at dataene er «noe tvetydige når det gjelder de underliggende årsakene for den manglende entusiasmen for parlamentarismen» i fylkeskommunene, og særlig blant opposisjonspolitikerne.

Et synspunkt som har vært fremmet mot innføringen av parlamentarisme er at arbeidsvilkårene for de folkevalgte, og særlig opposisjonen, blir svekket. Blant annet er innsynsretten for opposisjonen ulik sammenlignet med i formannskapskommunene. Dette har blitt anført som at de folkevalgte får mindre innsyn med parlamentarisk styreform. Rapporten tyder på at innføringen av parlamentarisme har virket som forutsatt, og Saxi m.fl. (2014) mener at man har fått «mer folkevalgt styring». Ansvaret for beslutningene i kommunene og fylkespolitikken har blitt tydeliggjort, hvilket var et ønskelig trekk med innføringen av parlamentarisme. Forfatterne viser videre til at en stor andel opposisjonspolitikere likevel er mer frustrerte og mener kommune- og fylkesrådene har fått for stor makt og at de øvrige politikerne får mindre makt.

6.7.2 Ordførerrollen

Departementet hadde i perioden fra 1999 til 2011 et spesielt fokus på ordførerens rolle i lokaldemokratiet, først med forsøk med direkte ordførervalg i 1999, 2003 og 2007. I 2007 og 2011 ble det også gjennomført forsøk med utvidet myndighet til ordfører. I forbindelse med evalueringen av forsøket ble det også gjennomført en generell undersøkelse av ordførerollen bl.a. med en spørreundersøkelse til ordførerne (Buck og Willumsen 2012, Willumsen 2012).

Ordførerens rolle er i liten grad basert på formelle fullmakter som gir han beslutningsmakt. Rollen er mer basert på relasjoner som har utviklet seg i forhold til innbyggerne, til omverdenen utenfor kommunen som ambassadør, og den sentrale rollen han har som kontaktpunkt mellom politisk og administrativt nivå i kommunen. Ordføreren er en viktig dagsordensetter. Siden han i liten grad har formell myndighet er han avhengig av å spille på lag med andre politikere og administrasjonen. Som lokalsamfunnsleder blir trolig også det partipolitiske aspektet ved ordføreren nedtonet.

Når det gjelder forholdet mellom rådmannen og ordfører oppfatter ordførerne, i følge undersøkelsen, at det har skjedd en endring i innflytelse i favør av rådmennene. Rådmenn har like fullt en tendens til å gå til ordføreren for råd, og for å få politiske signaler når de for eksempel skal tolke vedtak i politiske organer i kommunen. Det er mye som tyder på at det er et samspill mellom rådmann og ordfører som er av mer politisk karakter (Buck og Willumsen 2012).

Ordførerne oppfatter at det har vært endringer i innflytelse mellom politiske organ de siste 15 årene. Ordføreren har styrket sin stilling både overfor formannskapet og kommunestyret.

I kommunene som hadde forsøk med utvidet myndighet ble det gjennomført forsøk med dispensasjon innen 17 ulike myndighetsformer. Kommunene (eller ordførerne) benyttet seg i begrenset grad av sin utvidede myndighet. Det er hastekompetanse, i de kommunene som har dispensasjon til å gi det til ordføreren, som i størst grad er blitt utnyttet.

Resultatene fra myndighetsforsøkene og forsøkene med direkte ordførervalg behandles av Kommunelovutvalget.

6.7.3 Utvalg og organisering av budsjettprosessen

I praksis har vi sett omfattende endringer i kommunenes politisk-administrative organisering internt i kommuneorganisasjonen på 1990-tallet og helt frem til i dag. De folkevalgte har fått en mer overordnet strategisk rolle. Dette innebærer at de overordnede politiske organene er orientert mot færre, langsiktige og rammebaserte oppgaver og at de fungerer mer helhetlig og samordnende. I 1992 hadde 82 pst. av kommunene en tradisjonell utvalgsmodell, basert på en sektorinndeling, i 2012 var andelen kommuner med en slik hovedutvalgsorganisering nede på 4 pst. I 2012 er det formåls- og funksjonsmodellen som er mest utbredt i kommunene. Av disse to har funksjonsorganisering, dvs. en organisering der en samler oppgaver som er knyttet til drift i samme utvalg hatt størst vekst (Blåka, Tjerbo og Zeiner 2012).

Også når det gjelder hvordan kommunene legger opp og gjennomfører budsjettprosessen har det skjedd store endringer. I følge KMDs kommunale organisasjonsdatabase (Blåka, Tjerbo og Zeiner 2012) er det få kommuner som velger en fragmentert prosess, dvs. at etatene behandler budsjettet før de faste politiske utvalgene, og at administrasjonssjefen deretter samordner forslagene og legger frem budsjettforslaget for formannskapet. I 1991 var det 85 pst. av kommunene som hadde en fragmentert prosess, i 2012 var andelen 7 pst. Det vanligste i 2012 er en sentralisert og strategisk orientert administrativ prosess. Administrasjonssjefen legger frem et samordnet forslag for årsbudsjett til behandling i utvalgene. På dette grunnlag følger formannskapets budsjettforberedelser før de legger årsbudsjettet fram for behandling i kommunestyret. Nesten 70 pst. har valgt denne måten. De resterende 24 pst. av kommunene valgte i 2012 en sentralisert politisk prosess, der formannskapet eller et annet politisk utvalg regisserer budsjettprosessen gjennom et løpende og tett samarbeid mellom formannskap/annet politisk utvalg og administrasjonssjefen underveis. Deretter fremmer formannskapet sin innstilling overfor de faste utvalgene og kommunestyret.

6.7.4 Delegasjon av beslutningsmyndighet fra kommunestyret til administrasjonen

I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble forholdet mellom lokalpolitikerne og administrasjonen vurdert. Bakgrunnen var en utvikling hvor kommunestyrene etter hvert behandlet færre saker og delegerte til administrasjonen å fatte mange beslutninger. Begrunnelsen for dette er å gi kommunestyret en mer strategisk rolle slik at de kan ta seg av de overordnede sakene i kommunen. Blant annet har dette gitt seg utslag i færre kommunestyremøter. I 1995 var det i gjennomsnitt 9,7 møter i norske kommunestyrer. I 2011 var det 9 møter.23 Møtehyppigheten i formannskapene har blitt redusert fra 20,7 til 14,6 i samme perioden.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementets database for kommunal organisering.

At kommunestyrene reduserer sin aktivitet kan også leses ut fra utviklingen i omfanget av delegasjon fra kommunestyret til administrasjonen fra 2000 til 2012 jf. figur 6.3.

I budsjettsaker ser det ut til at kommunestyret i noen grad de seneste årene har strammet inn i fullmaktene som gis administrasjonen. I personalsaker er det entydig tendens til at kommunestyret gir fra seg myndighet til administrasjonen.

Denne utviklingen var mye av bakgrunnen for at det i St.meld. nr. 33 (2007–2008) ble foreslått å vedta en bestemmelse i kommuneloven hvor kommunestyret i hver valgperiode skal ta stilling til nytt delegasjonsreglement. Slik kan det til en hver tid sittende kommunestyret få et mer bevisst forhold til hvilke saker og oppgaver som det har overlatt til administrasjonen å utføre. I dag er det en bestemmelse i kommuneloven (§ 39) som pålegger kommunestyret å gjøre akkurat det. Bestemmelsen trådte i kraft 1.7.2012, dvs. i inneværende kommunestyrevalgperiode. Foreløpig har vi ikke informasjon om hvordan denne bestemmelsen praktiseres og hvordan den kan ha slått ut for om kommunestyrene allerede i inneværende periode har vedtatt nye delegasjonsreglement til erstatning for det gamle.

Det reduserte omfanget av aktivitet i de øverste politiske organene kan også leses ut av utviklingen i saker i kommunestyret og formannskapet som også har blitt redusert, jf. tabell 6.3.

Det store bildet er at kommunestyrene har en noe redusert aktivitet, ut fra tall for delegasjon fra kommunestyret til administrasjonen, antall behandlede saker i kommunestyre og formannskap samt antall kommunestyremøter i de siste fire valgperiodene. Imidlertid er det samlede bildet at denne tendensen synes å avta og at på enkelte områder trekkes delegasjonsfullmakter tilbake fra administrasjonen.

Spørsmålet her blir om kommunestyret på noen måter kompenserer for denne utviklingen. At man på andre måter legger til rette for at lokalpolitikerne kan gjøre seg godt kjent med kommunens virksomhet og innbyggernes forventninger og behov, som grunnlag for godt informerte diskusjoner i kommunestyrene når enkeltsaker skal behandles og strategiske valg for kommunen skal tas. Det kan også være et spørsmål om delegering også fører til bedre kontroll fordi når man delegerer blir man seg også bevisst på hva som delegeres og hvilken kontroll som må utøves for at man skal få kunnskap om resultatene av virksomheten administrasjonen utfører.

En analyse av delegasjon i norske kommuner

På bakgrunn av utviklingen som er beskrevet, har Norsk institutt for by- og regionforskning på oppdrag fra departementet analysert effekter delegasjon har på lokalpolitikernes opplevelse av å ha kontroll med og kunne ta ansvar for kommunens politikk (Winsvold og Zeiner 2014). Forskerne analyserer hvordan delegering av ulike former for beslutningsmyndighet påvirker politikernes opplevelse av ansvarslinjer, oversikt og kontroll.

Motsatt av hva de forventet finner forskerne at delegasjon ikke fører til en svekket opplevelse av kontroll. Tvert i mot viser analysen at flere former for delegasjon til rådmannsnivået ser ut til å styrke politikernes opplevelse av kontroll. Også delegasjon av tjenesteproduksjon til organer utenfor kommunen, for eksempel gjennom offentlig-privat-samarbeid, synes å gi en sterkere opplevelse av kontroll. Forskerne mener en grunn til det kan være at delegering tvinger politikerne til å bli bevisst hvilke beslutninger de gir fra seg og dermed også blir mer bevisst på å følge opp med kontroll.

En annen mulig forklaring er at delegering krever godt utviklede rapporterings- og kontrollsystemer, og at politikere i kommuner med mye delegering derfor opplever å være bedre informert. Det er altså en sammenheng mellom informasjon og åpenhet på den ene siden og opplevelsen av kontroll på den andre. Dette vises også ved at politikere fra kommuner der de har elektronisk tilgang til arkivene føler at de har bedre kontroll enn politikere i kommuner der det ikke er slik tilgang. Det er imidlertid ikke opplagt hvilken vei årsakssammenhengen går: Analysen sannsynliggjør at delegering fører til økt opplevelse av kontroll, men sammenhengen kan også være motsatt: Opplevelse av god kontroll fører til delegering. Høy grad av tillit mellom politikere og administrasjon kan dermed være en forutsetning for at det delegeres fra politisk til administrativt nivå.

6.8 Organisering i fristilte kommunale selskap

Samtidig med utviklingen av en mer strategisk orientert politisk ledelse har det også skjedd en fragmentering. Kommunene organiserer i økende grad mange av sine oppgaver i interkommunale samarbeid og selskap. Flere oppgaver organiseres i fristilte kommunale selskaper.

Bjørnsen m.fl. (2015) viser at antallet kommunale aksjeselskap økte fra 654 i 2000 til 1775 i 2014. I tillegg var det i 2014 registrert 245 interkommunale selskaper.4

På denne bakgrunnen har departementet fått gjennomført en større kartlegging og analyse av utviklingen av kommunale selskaper. Hovedproblemstillingene var: Hvordan har kommunen organisert styringen av de fristilte selskapene? I hvilken grad og hvordan er styringen koblet til lokaldemokratiske beslutningsprosesser?

Fristilte kommunale selskaper slik som kommunale aksjeselskaper og interkommunale selskaper, skiller seg fra enheter internt i kommunen. De er selvstendige rettsubjekter og er ikke underlagt rådmannens instruksjonsrett. Det er kommunens ledende folkevalgte organer som utpeker representanter til eierorganer og utøver eierstyring. Rådmannens formelle rolle er å understøtte funksjonen de folkevalgte har.

Fraværet av en formell instruksjonslinje fra rådmannen når det gjelder driften av selskap, krever bevissthet blant de folkevalgte om behovet for å ha en overgripende eierskapspolitikk og en eierstrategi som omfatter alle selskapene. En helhetlig eierskapspolitikk vil gi et samlet bilde av kommunens bruk av selskapsorganisering og kommunens organisering av den politisk-administrative styringen av selskapene, og gir rom for vurderinger av hvor godt egnet selskapsformen er til å løse oppgavene.

Rapporten viser at det er forskjeller mellom kommunene i hvordan de utnytter de styringsmulighetene de har. Sentrale virkemidler for kommunal eierstyring undersøkes: Vedtekter, eierskapsmeldinger, eierskapsstrategier, styrets sammensetning og rolle, og rådmannens og kommuneadministrasjonens rolle. Mange kommuner har utarbeidet en eierstrategi og behandlet en eierskapsmelding der de regelmessig gjennomgår alle kommunens eierposter. Et betydelig mindretall av kommunene har ikke slike dokumenter. Vanligvis representerer ordførerne kommunene på generalforsamlingene eller representantskapsmøtene. Ordføreren konsulterer i mange tilfeller rådmannen før og etter slike møter. Men i mange av kommunene konsulterer ikke ordføreren rådmannen. Ifølge rapporten tyder dette på at den administrative forankringen er svak. Det finnes eksempler på noen kommuner som har utviklet rådmannens støttefunksjon på en systematisk måte. Men i en del kommuner ser det ut til at ordføreren selv må ta mye av ansvaret for å holde seg informert om selskapenes virksomhet. Betydningen av rådmannens støttefunksjon understrekes: Det anbefales at

enhver kommune som vurderer å organisere deler av sin virksomhet som fristilte selskap, samtidig bør vurdere om betingelsene er til stede for å bygge opp en organisert, kompetent støttefunksjon i kommuneadministrasjonen.

Mange kommunestyrer får ikke tilstrekkelig informasjon om selskapene. De fleste folkevalgte er heller ikke godt nok informert om dem. På den andre siden, administrasjonen i kommunene får i stor grad den informasjonen de etterspør fra selskapene. Dette viser igjen betydningen av at kommunene har en administrasjon som tilrettelegger og forbereder saker som gjelder de kommunale selskapene for de folkevalgte organene. Mange kommuner har ikke gjennomført tiltak for å bygge kompetanse om selskapene og systemene for eierstyring blant de folkevalgte. I rapporten konkluderes det med at dette kan føre til at kommunen ikke utnytter sin samlede folkevalgte kompetanse og kapasitet til å identifisere politiske sider ved selskapene og å diskutere eierskapspolitikken.

Anbefalinger til videre oppfølging

I rapporten blir det fremhevet at en viktig forutsetning for å få en god, folkevalgt styring, er at kommunene legger opp til en eierskapspolitikk som er godt forankret i politiske prosesser i eierkommunene. Et tiltak kan være å forankre eierskapsmeldinger og eierskapsstrategien i kommuneplanens samfunnsdel med handlingsdel.5 Både økonomiplanen og handlingsdelen er fireårige, men skal rulleres hvert år. Ved å legge eierskapsstrategien inn i kommuneplanens samfunnsdel, vil en kunne sikre at eierskapspolitikken gjennomgås hvert år. Dessuten vil den bli mer synlig for offentligheten. Eierskapspolitikken vil få en bedre forankring i en bredere politisk prosess.

Det vil da ligge godt til rette for at de folkevalgte skal kunne ivareta sin politiske kompetanse, evne til å se helheten og å prioritere. En slik modell vil kunne bidra til god demokratisk styring av de kommunale selskapene.

Departementet vil på ulike måter følge opp rapporten og arbeide videre med å legge til rette for god og demokratisk eierstyring av kommunale selskap. Kommuneloveutvalget skal i henhold til mandatet bl.a. vurdere om eierskapsmeldinger bør lovfestes.

6.9 Mellomvalgsdemokratiet

6.9.1 Innledning

En viktig del av lokaldemokratiet er knyttet til samspillet mellom kommunen og innbyggerne mellom valg. Mange saker kommunen må ta stilling til fører til debatt i lokalsamfunnet og grupper og interessenter vil kunne mobilisere støtte eller vise motstand. Innbyggerne kan på sin side fremme egne forslag for behandling i kommunestyre gjennom ordningen med innbyggerforslag etter Kommuneloven § 38a eller via andre kanaler. Kommunene legger i større eller mindre grad til rette for at innbyggerne skal kunne fremme sine interesser utenom valgene.

6.9.2 Innbyggernes deltakelse og påvirkning

Deltakelse og påvirkning i lokalpolitikken skjer på ulike plan. Den vanligste deltakelsesformen er å delta ved valg. For å påvirke lokalpolitikken eller å ivareta egne interesser er det imidlertid mange andre kanaler. I lokalvalg- og lokaldemokratiundersøkelsene som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har finansiert siden lokalvalget i 1995, har det blitt stilt spørsmål om mellomvalgdeltakelse. I hele denne perioden har vi sett en økt utvikling i at folk på ulike måter prøver å påvirke lokalpolitikken på andre måter enn ved å stemme ved valg (Bjørklund 2013). Da valgdeltakelsen var på sitt laveste ved kommunestyrevalget i 1999 og 2003 kan man samtidig observere en oppgang i mellomvalgdeltakelsen. Denne utviklingen i mellomvalgdeltakelsen synes å fortsette å øke også de siste årene, om ikke i samme grad som på 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet. I 2007 var det 14 pst. på landsbasis som oppgav at de hadde deltatt i en aksjon, protestmøte eller demonstrasjon for å påvirke avgjørelsen i en sak i kommunestyret eller fylkestinget mens det i 2011 var 17 pst. I 2007 var det 24 pst. som hadde henvendt seg til en lokalpolitiker for å påvirke mens det i 2011 var 28 pst. Når det gjelder spørsmålet om man har skrevet under på opprop, aksjonsliste eller underskriftskampanje var det 36 pst. som svarte at det hadde de gjort i 2007 og 37 pst. i 2011. I 1995 svarte 26 pst. at det hadde de gjort. Dette utgjør en økning på vel 10 pst. over fire valgperioder.

En forklaring som har blitt trukket fram når det gjelder denne utviklingen er at kommunen har fått et bredere tjenestetilbud. Dette betyr også at kommunen blir viktigere i folks liv og dermed vil man ha sterkere grunn til på en eller annen måte å ytre seg til kommunen. En annen forklaring kan være økt utdanningsnivå. Med økt utdanningsnivå vil man både være bedre i stand til å ivareta sine interesser, kunne artikulere meninger og ha kunnskaper om hvordan man mest mulig effektivt når fram til kommunen med synspunktene sine.

6.9.3 Kommunenes tilrettelegging for mellomvalgdeltakelse

I Kommunal- og moderniseringsdepartementets database for kommunal organisering, organisasjonsdatabasen, er det også samlet inn data om tiltak kommunene har etablert for å styrke forholdet til innbyggerne mellom valgene (Blåka m.fl. 2012).

I tabell 6.4 redegjøres det for kommunale tiltak for å skaffe informasjon om «folkemeningen». Det var ikke en markant økning i bruk av mange av disse tiltakene fra 2008 til 2012 slik det var fra 2004 til 2008. Det generelle bildet er at kommunene i stor grad legger til rette for å trekke innbyggerne med i beslutningsprosesser på ulike måter. For noen type tiltak var det en økning fra 2008 til 2012. Dette gjelder særlig bruk av både befolknings- og brukerundersøkelser.

De aller fleste kommunene hadde i 2012 utviklet en rekke ulike internettjenester. Det var mange kommuner som imidlertid ikke kunne tilby elektronisk saksbehandling/tjenester på internett. Kommunene hadde i 2012 også et potensial for utvidet bruk av sosiale medier.

Kommunene har ulike formelle ordninger for deltakelse fra befolkningen. Alle kommuner skal ha etablert eldreråd og en representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Ut over dette er det opp til kommunene selv å opprette organer/ordninger for medvirkning. 74 pst. av kommunene har ungdomsråd. 24 pst. av kommunene har barn- og unges kommunestyre. Til sammen 90 pst. av kommunene har enten ungdomsråd eller barn- og unges kommunestyre eller begge deler. Tabell 6.5 viser at i 2012 hadde 15 pst. av kommunene kontaktutvalg eller -råd for innvandrere. Mer utbredt er kontaktutvalg for frivillige organisasjoner (for eksempel idrett/kultur) som det er 65 pst. av kommunene som har. Det er 69 pst. av kommunene som oppgav at de har samarbeids-/kontaktforum for næringslivet (for eksempel næringsråd). Det er også 10 pst. av kommunene som har opprettet tiltak som gir mulighet for deltakelse for personer som oppholder seg i kommunen uten å være folkeregistrert der, for eksempel hytteboere.

I en analyse av presentert i Tidsskrift for samfunnsforskning (Aars 2012) studeres nærmere hva som er drivkraften bak kommunenes tiltak for å styrke deltakelsen i kommunene. Analysen viser at demokratiarbeid inngår som en del av en generell moderniseringsstrategi i kommunen. Kommuner som driver fornyingsarbeid gjennomfører også demokrattiltak innenfor rammen av dette fornyingsarbeidet. Det ser ikke ut som at lav valgdeltakelse generer demokratitiltak for dermed å kompensere for lav innbyggerdeltakelse. De store kommunene synes også å være mer aktive enn de små når det gjelder å iverksette demokratitiltak.

Eldreråd og representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Departementet arbeider for tiden med å legge om lovgivningen både når det gjelder eldreråd og representasjonsordningen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Begge disse ordningene skal inn i kommuneloven i en egen bestemmelse om representasjonsordninger. Undersøkelsen departementet har fått gjennomført (Winsvold, Nørve, Stokstad og Vestby 2014) viser at ordningene langt på vei fungerer som de skal. Imidlertid viser resultatene også at rådene selv eller sekretariatene må være påpasselig med å følge med på at de blir involvert når relevante saker kommer opp. Det kan også problematiseres at det er innslag av politikere i enkelte råd. Det kan føre til rolleblanding. Men politikerinnslaget kan også styrke rådenes tilknytning til de styrende politiske organene. Det pekes også på at det ikke alltid settes av nok ressurser til rådene i form av sekretariatshjelp. I rådene for mennesker med nedsatt funksjonsevne er unge sterkt underrepresentert.

Folkeavstemninger

I 2009 fikk kommuneloven en bestemmelse (§ 39b) om at kommunestyret eller fylkestinget kan selv bestemme at det skal avholdes rådgivende lokale folkeavstemninger og at det skal samles inn informasjon om bruken av lokale folkeavstemninger.

Tabell 6.6 gir opplysninger om lokale folkeavstemninger i perioden 2010 til 2013.

Tabellen viser at innslaget av lokale folkeavstemninger i de siste årene er relativt moderat. I perioden 2010 til 2013 var det til sammen 42 lokale folkeavstemninger. De mest utbredte temaene for folkeavstemninger er avstemning om målform og spørsmål som handler om miljø.

6.9.4 Lokale medier

Lokale medier gir viktige bidrag ved å synliggjøre politiske alternativer i valgkampen og hva lokalpolitikerne gjør og ikke gjør i valgperioden. De bidrar også til å sette nye tema og spørsmål på dagsorden. Lokale medier er debattfora der vanlige innbyggere og kommunepolitikere møtes og utveksler synspunkter. Lokale medier har også en viktig rolle i å avdekke kritikkverdige forhold i kommunene.

Norge har en desentralisert avisstruktur. En stor del av kommunene blir gjerne dekket av to lokalaviser, en liten fådagsavis pluss en dagsavis i regionen. Fådagsavisene dekker gjerne en eller et par kommuner, mens dagsavisene dekker en by og dens naturlige omland (Høst 2013).

Kommunalpolitikk får bred omtale i lokalavisene. Dette gjelder både redaksjonell dekning og leserbrev. Lokalvalgundersøkelsen i 2007 viste at lokalavisene blir sett på som den viktigste kilde til lokalpolitikk av velgerne (Karlsen 2009). Medienes utvikling fra 2007 til 2011 tilsier at det har vært en viss svekkelse av lokalaviser på papir og en styrking av lokalaviser på nett (Høst 2015).

I Lokalvalgundersøkelsen for 2011 viser det seg likevel at lokalavisene på papir langt på vei har holdt stillingen. Innbyggerne oppgir i 2011 lokale og regionale papiraviser som viktigste kilden til informasjon om lokalpolitikk. Deretter fulgte fjernsyn, samtaler med andre, lokale og regionale aviser på nett. Sosiale medier er mindre viktig. Minst viktig er partienes nettsider (Høst 2013).

En innholdsanalyse av dekningen av lokalvalgkampen før valget i 2011 viste at lokalavisene gav valgkampdekningen høy prioritet, og at de har en omfattende dekning av lokalvalgkampen (Høst 2013).

6.10 Åpenhet og informasjon

Åpenhet og tilgang til informasjon i kommunene og fylkeskommunene er en viktig forutsetning for at innbyggerne skal kunne delta i debatten om lokale saker og kunne ta stilling til hvordan kommunestyret ivaretar sitt mandat. Kommunene må sørge for at innbyggerne kan følge med både på politiske og administrative saker gjennom tilgang til møter og innsyn i dokumenter. Unntak må begrenses ut fra hensynet til personvernet eller andre tungtveiende grunner.

6.10.1 Møteoffentlighet

Som det fremheves i St.meld. nr. 33 (2008–2009) Eit sterkt lokaldemokrati må innbyggerne «ha kjennskap til kva som skjer i kommunen, kva avgjerder som vert tekne, korleis dei kjem i stand og kven som står bak dei» for at man skal ha et reelt lokaldemokrati. Regelverket omkring møteoffentlighet og utgangspunktet om at møtene skal være åpne for alle og enhver, legger til rette for demokratisk deltakelse og kontroll.

Dersom et kommunalt eller fylkeskommunalt organ vedtar å lukke et møte, er dette en avgjørelse som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Det er fylkesmannen som behandler kravene på lovlighetskontroll fra kommunene. I 2014 rapporterte fylkesmannsembetene om syv saker som gjaldt lukking av møter. Lukking av møter kan også bli gjenstand for klage til Sivilombudsmannen. Departementet arbeider nå med en veileder om reglene om møteoffentlighet, herunder om saksbehandlingsreglene for lukking av møter og når et møte kan lukkes.

I tillegg til at enhver har rett til å være til stede i møtene, skal sakslistene, innkallingene med vedlegg være offentlig tilgjengelig. En undersøkelse utført av Norsk Presseforbund fra 2011, viste at nesten 95 pst. av landets kommuner har politiske dokumenter tilgjengelig på sine nettsider.6 I tillegg har en rekke kommuner utarbeidet løsninger for streaming av lyd og bilde fra kommunestyremøtene. I følge Blåka m.fl. (2012:21) var det i 2012 42 pst. av kommunene som har nærradio-/lokal-TV- eller internettsendinger fra kommunestyremøter. Nesten en tredel av kommunene har en form for innbyggernes spørretime eller «åpen post» i kommunestyret, utvalg eller komiteer (Blåka m.fl. 2012).

Mange kommuner har pålagt folkevalgte taushetsplikt om forhandlingene i et lukket møte utover hva de har rettslig adgang til. Det er kun opplysninger som er underlagt taushetsplikt ved lov eller i medhold av lov de folkevalgte har taushetsplikt om. Det er ikke adgang til å fastsette i reglementene at taushetsplikten gjelder alt som skjer i et lukket møte.

På bakgrunn av medieoppslag høsten 2014, sendte departementet 30. januar 2015 et brev til alle landets kommuner og fylkeskommuner hvor det ble vist til tidligere rundskriv fra departementet og anmodet om at de lokale reglementene ble gjennomgått for å sikre at de var i tråd med gjeldende rett. Det fremgår også av mandatet til kommunelovutvalget at utvalget skal vurdere behovet for rettslig regulering av blant annet de folkevalgtes taushetsplikt.

6.10.2 Særlig om kontrollutvalg

Deloitte (2014) gjennomførte i 2014 på oppdrag fra departementet en evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariatene.7 Evalueringen sier at det blant kontrollutvalgslederne var 58 pst. som var helt eller ganske uenige i påstanden om at kravet om åpne møter legger begrensninger i debatten i forbindelse med utvalgets behandling av forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller. Dette var også synspunktet til flertallet av kontrollutvalgssekretærene. Blant lederne var det likevel 22 pst. som mente at åpne møter legger begrensninger på debatten. Et annet funn var at kun to sekretariater meldte at det var vanlig med media til stede på utvalgsmøtene, og at 86 pst. av lederne oppga at pressen sjelden eller aldri deltar.

Etter en analyse av de ulike tallene, fremholder Deloitte at frykten for at åpne møter skal begrense debatten i stor grad er av hypotetisk art. Når det gjelder medieoppslag om gjennomføring av forvaltningsrevisjoner og/eller selskapskontroller var det 40 pst. som svarte at dette hadde gitt medieoppslag flere ganger, mens bare 18 pst. svarte at det hadde skjedd én gang. Hele 31 pst. svarte at det ikke hadde kommet noen medieoppslag. Til sammenligning svarte 55 pst. av kontrollutvalgssekretærene i en undersøkelse utført av Nordlandsforskning i 2009 at forvaltningsrevisjonsrapportene «som oftest» eller «av og til» er gjenstand for debatt i media.

6.10.3 Dokumentoffentlighet

Kommunene behandler en lang rekke saker utelukkende administrativt. Utgangspunktet etter offentlighetsloven er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler og register. Det er viktig at allmennheten har mulighet til å følge disse sakene gjennom å få innsyn i saksdokumentene. Ved at allmennheten har innsyn skjerpes saksbehandlingen. For å kunne diskutere kommunale anliggende i en offentlig debatt vil det ofte være en forutsetning at man har tilgang til relevant informasjon.

Det følger videre av offentlighetsloven at kommunene har en plikt til å føre en journal etter reglene i arkivloven. Kommunen kan gjøre denne postjournalen tilgjengelig på internett. Norsk Presseforbunds undersøkelse fra 2011 viste at det var 27 kommuner som ikke hadde postlisten på nett. Når det gjelder brukervennligheten var situasjonen ikke så god ettersom 56 pst. av kommunene ikke ga allmennheten mulighet til å søke etter saker i postjournalene.

Departementets gjennomgang av årsrapportene for fylkesmannsembetene for 2012–2014 forsterker inntrykket av at fylkesmannen ikke behandler mange avslag på innsyn per år. Det må derfor legges til grunn at det ikke er ofte at avslag i kommunen blir påklaget til fylkesmannen. Tallene sier likevel lite om dette skyldes at kommunen som underinstans omgjør avslagene eller om det bare generelt ikke klages på avslag fra kommunen.

6.11 Oppsummering og vurderinger

Dette kapitlet presenterer informasjon som viser at lokaldemokratiet er i utvikling.

I 2003 var valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget og fylkestingsvalget på et bunnivå i nyere tid på 59 pst. De to kommunestyrevalgene i 2007 og 2011 viste at denne utviklingen hadde stoppet opp og snudd. Ved kommunestyrevalget i 2011 endte valgdeltakelsen på 64,2 pst.

Ved kommunestyrevalget i 2011 kunne vi observere en klar positiv utvikling når det gjaldt valgdeltakelsen blant unge velgere. Mye av økningen i valgdeltakelsen kunne forklares med mobiliseringen av unge velgere. Dette gjentok seg ved Stortingsvalget i 2013. Tragedien på Utøya 22. juli 2011 viste at mange unge velgere valgte å bruke stemmeretten da det skjedde noe som klart opplevdes som en trussel mot demokratiet.

Når det gjelder de innvalgte i kommunestyrene er det et stykke fram til en sammensetning som gjør at de i større grad avspeiler befolkningssammensetningen i landet. Kvinner, unge og eldre er grupper som i dag er underrepresenterte. Regjeringen har særlig fulgt opp for å styrke kvinnerepresentasjonen gjennom tiltaket Lokalvalgdagen.

Det har vært en klar utvikling de siste 20 årene at innbyggerne mellom valgene i økende grad og på ulike måter gir uttrykk for sine meninger overfor kommunene. Da valgdeltakelsen gikk ned, gikk mellomvalgdeltakelsen opp. Ved de to siste valgene har også valgdeltakelsen gått opp samtidig som annen deltakelse ikke har gått ned. Kommunene legger også i større grad til rette for at innbyggerne skal kunne ivareta sine interesser og legge fram saker som opptar dem. Dette kan til sammen tolkes som at lokaldemokratiet vitaliseres. Men det er på dimensjonen borgernært styre at kommunene som har deltatt i KS’ undersøkelse om innbyggernes syn på lokaldemokratiet, kommer svakere ut. Det tyder på at det er et potensial for å styrke kommunenes arbeid med innbyggerinvolvering.

Departementet vil følge med på utviklingen i kommunene når det gjelder innbyggernes holdninger til lokaldemokratiet og tar sikte på et fortsatt samarbeid med KS om lokaldemokratiundersøkelser i kommuner som ønsker det.

Innbyggerne oppfatter lokaldemokratiet som viktig og den generelle tilliten er relativt høy. Det er også en sterk oppfatning om at politikerne i egen kommune holder et høyt etisk nivå. Likevel er det grunn til å trekke fram at mange mener at særinteresser får gjennomslag framfor fellesinteresser og at et flertall er av den oppfatning at det skjer brudd på habilitetsreglene i deres kommune. Dette gjør at både kommunene og fylkeskommunene enkeltvis, kommunesektoren i sin helhet og staten bør ha sterkt fokus på etiske spørsmål i kommunesktoren og på andre måter arbeide for et enda bedre tillitsforhold mellom kommunene og innbyggerne.

Det er viktig at kommunene legger til rette for åpenhet og sørger for at kommunen formidler god og relevant informasjon til innbyggerne. Kommunene er pålagt strenge reguleringer med hensyn til å lukke møtene i politiske organer og hemmelighold av dokumenter. Det gjøres mye godt arbeid i kommunene for å sikre at innbyggerne får tilgang til den informasjonen de har krav på. Men det er også kommuner som henger etter i tilretteleggingen. Fortsatt møtes lokalpolitikere bak lukkede dører når det ikke er lovlig grunnlag for det. Departementet arbeider derfor nå med en veileder om møteoffentlighet som skal bidra til at innbyggerne får den informasjon om møter i folkevalgte organ de har krav på. Mange kommuner har pålagt folkevalgte taushetsplikt uten hjemmel i lov. Derfor har departementet bedt i brev om at kommunene gjennomgår sitt lokale regelverk.

Et utviklingstrekk som har vakt bekymringer er økningen i antallet kommunale aksjeselskap. En rapport som departementet har fått utarbeidet anbefaler at kommunene forankrer eierskapspolitikken i brede politiske prosesser, og utvikler gode støttefunksjoner i kommunenes administrasjon for styring av selskapene. Departementet vil følge opp anbefalingene fremover. Kommunelovutvalget vil vurdere om en bl.a. bør lovregulere eierskapsmeldinger.

Det har vært knyttet bekymringer til at kommunestyrene i landets kommuner går for langt i å delegere myndighet til administrasjonen. Analysen som presenteres her viser at politikerne ikke opplever svekket kontroll med mer omfattende delegasjon. Delegasjon kan i seg selv bevisstgjøre lokalpolitikerne om sitt ansvar.

Departementet mener at kommunene forvalter sitt demokratiske ansvar på en tifredsstillende måte. Det viser et relativt høyt tilfredshetsnivå blant innbyggerne når det gjelder hvordan kommunene ivaretar sitt demokratiske ansvar. Likevel er det grunn til å peke på at det er variasjoner mellom kommunene. Mange kommuner har helt klart noe å strekke seg etter når det gjelder demokratiutvikling. Men det er også utviklingstrekk i kommunene som skaper utfordringer for lokaldemokratiet. Her kan det bl.a. pekes på den sterke økningen av kommunale aksjeselskap. Denne utviklingen krever sterkere bevissthet blant de folkevalgte om eierskap i kommunene.

I regjeringens arbeid med kommunereform står målet om et sterkere lokaldemokrati sentralt. Reformen er en anledning for kommunene å gjennomgå sin demokratiske praksis og på den måten utvikle lokaldemokratiet videre. Derfor har også departementet satt i gang et arbeid med en lokaldemokrativeileder. I veilederen skal kommuner som er i en prosess med sammenslåing kunne finne gode råd om hvilke hensyn som bør tas og hvilke tiltak som kan settes inn for å oppnå et godt lokaldemokrati i sammenslåtte kommuner og andre kommuner som vil utvikle lokaldemokratiet. Et viktig mål for reformen er at innbyggerne skal stå i sentrum for kommunens virksomhet når den nye kommunen er på plass. Dette betyr ikke minst at kommunen skal trekke innbyggerne med i viktige beslutningsprosesser og at den enkelte innbygger skal gis muligheter til å ivareta sine interesser når små og stor saker skal opp i kommunens besluttende organer.

6.12 Litteratur

Bergh, Johannes og Lawrence E. Rose (2013): Etiske utfordringer for norske kommuner? Velgernes vurdering i Johannes Bergh og Dag Arne Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011. Abstrakt forlag 2013.

Bjørnsen, Hild Marte, Jan Erling Klausen og Marte Winsvold (2015): Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap. NIBR-rapport 2015:1.

Blåka, Sara, Trond Tjerbo og Hilde Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012. Redegjørelse for Kommunal- regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012:21.

Buck, Marcus og Tord Willumsen (2012): Ordførermakt? Den norske ordførerrollen i lys av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet 1999–2011. Universitet i Tromsø.

Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose (2015): Lokaldemokratiet og godt lokalt styre 2014. Innbyggernes og folkevalgtes vurderinger. Notat.

Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose (2011): Hvordan fungerer lokaldemokratiet? Kartlegging av innbyggernes erfaringer og oppfatninger. Notat.

Bjørklund, Tor: Politisk deltakelse i sentrum og periferi, kontraster og endringer i Johannes Bergh og Dag Arne Christensen (red.) (2013): Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22.juli 2011. Abstrakt forlag 2013.

Bjørklund, Tor og Jo Saglie (2000): Lokalvalget i 1999. Rekordlav og Rekordhøy deltakelse.

Bjørklund, Tor og Johannes Bergh (2013): Minoritetsbefolkningens møte med det politiske Norge. Partivalg, valgdeltakelse, representasjon. Cappelen Damm Akademisk.

Bergh, Johannes (red.) (2014): Stemmerett for 16-åringer. Resultater fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder ved lokalvalget 2011. Rapport 2014:01 Institutt for samfunnsforskning.

Christensen, Dag Arne, Sveinung Arnesen, Johannes Bergh og Guro Ødegård (2013): Valgdeltakelse ved kommunestyrevalget 2011. Rapport 2013:1 Oslo. Institutt for samfunnsforskning.

Christensen, Dag Arne og Sveinung Arnesen (2013) i Johannes Bergh og Dag Arne Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011. Abstrakt forlag 2013.

Christensen, Dag Arne og Jacob Aars (2012): Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken. Sluttrapport. Uni Rokkansenteret. Rapport 2 – 2012.

Deloitte (2014): Evaluering Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat. Oslo 2014.

DIFI (2013): Innbyggerundersøkelsen 2013. Hva mener innbyggerne? Rapport 2013:6.

Fylkesmannembetenes årsrapporter for 2012 og 2013.

Folkestad, Bjarte, Jo Saglie og Signe Bock Segaard (2014): Likestilt lokalpolitikk? En kunnskapsstatus. Institutt for samfunnsforskning, Rapport 2014:9.

Heidar Knut (2015): Party Membership in Norway: declining but still viable? Upublisert – kommer.

Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2008): Kommunal organisering Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2008:20.

Høst, Sigurd (2013): Avisåret 2012: Rapport nr. 37, Høgskulen i Volda.

Høst, Sigurd (2013): Kommunevalgkamp i lokalavisene. Notat nr. 3, Høgskulen i Volda.

Karlsen, Rune (2009): Nasjonalt fokus i lokalvalgkampen? Om velgernes lokalpolitiske mediemiks. I Saglie, Jo (red.) Det nære demokratiet – lokalvalg og lokal deltagelse. Abstrakt forlag.

Kommunal rapport 15. mars. 2013.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015): Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

Kommunal- og regionaldepartementet (2008): St.meld. nr. 33. (2007–2008): Eit sterkt lokaldemokrati.

Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalg (2011): Få opp døra! Åpenhetsindeks for norske kommuner.

NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken. Oslo 2006.

Saxi, Hans Petter, Oddbjørn Bukve, Arild Gjertsen, Annelin Gustavsen og Arthur Langeland (2014).: Parlamentarisme i byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv. UiN-rapport nr. 4/2014.

Saglie, Jo og Jacob Aars (2014): Flere unge listekandidater? Nominasjon, valgkamp og listeretting i Johannes Bergh (red.) Stemmerett for 16-åringer. Resultater fra evalueringen av forsøket med stemmerettsalder ved lokalvalget 2011. Institutt for samfunnsforskning. Rapport 2014:01.

Stavanger Aftenblad 17.12.2014.

Willumsen, Tord (2012): Ordførerrollen: Lokalt politisk lederskap i praksis i Kommuneloven 20 år. Kommunal- og regionaldepartementet.

Winsvold, Marte og Hilde Zeiner: Democratic implications of delegation in Norwegian municipalities. Notat 2014.

Winsvold, Marte, Siri Nørve, Sigrid Stokstad og Guri-Mette Vestby (2014): Råd, regler og representasjon. Eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne. Notat 2014:101. NIBR.

Ødegård Guro (2014): Finnes en ideell stemmerettsalder? En analyse av debatter og forskning rundt stemmerett for 16-åringer i Johannes Bergh (red.) Stemmerett for 16-åringer. Resultater fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder ved lokalvalget 2011. Rapport 2014:01 Institutt for samfunnsforskning.

Aars, Jacob og Dag Arne Christensen (2013): De mange partisystemene: lokallister og nasjonale partier i kommunestyrevalget 2011 i Johannes Bergh og Dag Arne Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22.juli 2011. Abstrakt forlag.

Aars, Jacob: Demokrati som policy – Kommunale tiltak for økt politisk deltakelse. Tidsskrift for samfunnsforskning nr 4 – 2012.

7 Kompetanse i kommunene

7.1 Innledning

Regjeringen har høye ambisjoner for det norske kunnskapssamfunnet, og kunnskap er et av regjeringens åtte satsingsområder. Kunnskap er avgjørende for å bygge landet for fremtiden, og sikre innbyggerne god kvalitet på tjenestene.

Ved Stortingets behandling av kommuneproposisjonen for 2015 stilte et flertall (alle unntatt Senterpartiet) av kommunal- og forvaltningskomiteens medlemmer i (Inns. 300 S) (2013–2014)) seg bak følgende merknad:

gjennomføring av en kompetansereform for både små og store, sammenslåtte og ikke sammenslåtte kommuner, er avgjørende for fremtidens tjenestetilbud og velferd i kommunene.

Det samme flertallet påpeker at prinsippene for en kompetansereform skal være

forventning til arbeidstakerne om at de skal holde seg faglig oppdatert, forventning til kommunen som arbeidsgiver om at den skal tilrettelegge for faglig utvikling og etter- og videreutdanning, samt tett kontakt mellom kommunene og forsknings- og utdanningsinsitusjonene.

Regjeringen varslet i statsbudsjettet for 2015 at det skal utvikles en nasjonal kompetansepolitisk strategi som vil bidra til en målrettet utvikling av befolkningens kompetanse. Arbeidet med kompetansepolitisk strategi beskrives nærmere i dette kapitlet.

For at kommunene skal løse sitt oppdrag som tjenesteprodusent, samfunnsutvikler og myndighetsutøver er det behov for kompetanse. Riktig kompetanse på riktig plass bidrar til en god og framtidsrettet oppgaveløsning i kommunen. Som arbeidsgiver må kommunen kunne legge til rette for mobilisering og utvikling av den enkelte ansattes kompetanse.

Det finnes mange tiltak rettet mot økt kompetanse i kommunesektoren, både gjennom Kunnskapsløftet, Kompetanseløft 2020 og en rekke andre tiltak. I dette kapitlet presenteres dette mangfoldet på overordnet nivå. Samtidig understrekes kommunenes rolle som arbeidsgiver og ansvaret for å drive strategisk kompetanseutvikling. Staten legger til rette gjennom ulike tiltak for økt kompetanse, men kommunene er selv ansvarlige for å ha rett kompetanse til å kunne utføre sine oppgaver, også i framtiden.

For å kunne møte de store samfunnsutfordringene framover er det behov for et kunnskapsløft. Regjeringen har lagt fram en langtidsplan for forskning og høyere utdanning for perioden 2015–2024. En av prioriteringene er fornyelse i offentlig sektor og bedre og mer effektive velferdstjenester.

7.2 Kompetansebegrepet

Kompetanse som begrep omhandler en rekke elementer. Tradisjonelt er begrepet forstått og målt opp mot formell kompetanse i form av kunnskaper, ferdigheter, egenskaper og holdninger. Kompetanse utvikles i hele arbeidskarrieren, både alene og i samhandling med andre. Man skiller mellom to typer kompetanse; formalkompetanse, (formell etter- og videreutdanning) og uformell kompetanse(utviklet gjennom erfaring og samhandling med andre). Summen av disse to typene kompetanse beskrives gjerne som realkompetanse.

Ettersom kompetanse er knyttet til utøvelse eller mestring av oppgaver, handler kompetanse om integrasjon av kunnskap og ferdigheter. Kunnskap kan ses som ulike typer av informasjon den enkelte besitter, mens ferdigheter er kapasiteter til å handle på bestemte måter. Begge deler er viktige for å kunne delta i et moderne yrkes- og arbeidsliv, og evnen til å anvende ulike typer kunnskap i helt nye sammenhenger vil være viktig for framtidig vekst og vår evne til å bære velferden i framtiden.

7.3 Hvorfor kompetanseutvikling

Regjeringen mener det er viktig at innbyggerne sikres et godt og likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvor de bor i landet. Økt oppgaveomfang, flere spesialiserte oppgaver, økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger fra innbyggerne gir samlet krav til kommunene om sterke fagmiljø og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Dette understreker behovet for kommunereformen. Større kommuner er nødvendig for å skape sterkere fagmiljø.

Den demografiske utviklingen vil føre til økt behov for offentlige velferdstjenester i tiårene fremover. Endringene i befolkningssammensetning vil for alvor begynne å gjøre seg gjeldende fra 2020, og vi vil få en sterk vekst i de eldre aldersgruppene. Etterspørselen etter velferdstjenester vil derfor trolig øke, og kommunene vil kunne få utfordringer med å skaffe tilstrekkelig og kompetent arbeidskraft. Samfunns- og arbeidslivet har blitt stadig mer kunnskapsbasert og komplekst. Samtidig setter brukergruppene stadig større krav til kvalitet i tjenestene i form av tilgjengelighet, nytteverdi og at tjenestene skal være digitale. Innovasjon og omstilling er viktige faktorer i kompetanseutvikling med hensyn til å utnytte ressursene på en enda bedre måte enn i dag.

Statistisk Sentralbyrå (SSB) har beregnet at vi frem mot 2040 kommer til å bli nesten dobbelt så mange personer over 67 år som i dag, og at tallet på personer over 80 år blir doblet. KS har beregnet rekrutteringsbehovet i kommunesektoren i Norge for perioden fram mot 2023. Behovene påvirkes i særlig grad av befolkningsveksten og endringer i befolkningssammensetningen.8 Det er særlig endringer i aldersgruppene 1–5 år, 6–15 år og 65 år og over som vil påvirke rekrutteringsbehovet i henholdsvis barnehagesektoren, grunnskolen og helse- og omsorgssektoren. For å opprettholde dagens tjenestetilbud i 2023 vil det ifølge KS’ analyse være behov for om lag 50 000 flere årsverk eller 14 pst. i landets kommuner og fylkeskommuner. Brutt ned på ulike yrkesgrupper vil det være behov for 6 000 flere årsverk i barnehagesektoren, 10 000 flere årsverk i grunnskolen og 28 000 flere årsverk i helse- og omsorgssektoren. KS peker særlig på et sterkt behov for flere barnehagelærere, grunnskolelærere, sykepleiere og annet helsepersonell samt personer med masterutdanning i tekniske fag.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten står overfor kompetanse- og personellmessige utfordringer som har betydning for både kapasitet og kvalitet i tjenestetilbudet. Det har over lengre tid foregått endringer i pasient- og brukergruppene i den kommunale helse- og omsorgssektoren, som har medført store endringer i kompetansebehovet. Nesten alle nye ressurser som er satt inn i omsorgssektoren de siste 20 årene har gått til å dekke tjenestebehov til et voksende antall yngre brukergrupper.9 Av disse har hjelpebehovet i stor grad vært knyttet til somatiske og psykiske lidelser, men også til utviklingshemming og rusproblemer. Dette krever en annen kompetanse enn tidligere. Videre, som følge av blant annet samhandlingsreformen, ivaretar kommunene i dag brukere og pasienter med mer sammensatte behov og ivaretar en større del av det samlede pasientforløpet enn tidligere. Dette forutsetter bredere kompetanse enn det kommunene tidligere har hatt behov for.

God kompetanse i tjenestene bidrar til gode og likeverdige tjenester på tvers av kommuner. Kompetanseforskjeller mellom kommuner kan oppleves som forskjeller i tjenestenes kvalitet og omfang.

Analyser og framskrivninger viser at kommunene står overfor utfordringer med å skaffe tilstrekkelig og kompetent bemanning i helse- og omsorgstjenestene, både i dag og i framtiden. I dag er om lag en fjerdedel av de ansatte i den brukerrettede delen av de kommunale helse- og omsorgstjenestene uten helse- og sosialfaglig utdanning. Samtidig viser SSBs framskrivninger at det vil være en betydelig underdekning av sykepleiere og helsefagarbeidere de kommende år, samt noe underdekning av aktivitører, helsesøstre, jordmødre og leger. Videre vil sektoren stå overfor et økt tjenestebehov som følge av en økning i antall eldre. Lavere vekst i yngre aldersgrupper gir samtidig en knapphet på personell. Det tar flere år å utdanne nytt personell, og det krever planlegging å møte det økte behovet i årene fremover. Høy deltidsbruk samt små og sårbare fagmiljøer medvirker til at mange kommuner har rekrutteringsutfordringer. Dette er temaer som omtales i stortingsmeldingen om framtidens primærhelsetjeneste.

Kommunene har i dag et omfattende faglig ansvar på barnevernområdet. Komplekse problemstillinger stiller store krav til kompetanse hos de ansatte. Disse kompetanseutfordringene er ofte begrunnelsen for at kommuner inngår i interkommunale samarbeid om barnevernet. I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner foreslås det for Stortinget at det settes i gang et arbeid som vil medføre en endret ansvarsfordeling for barnevernet. Dette skal sette barnevernet bedre i stand til sikre et sterkt fagmiljø og å løse oppdraget om å gi gode tjenester til innbyggerne i kommunene.

Kravene til kommuneplanlegging har blitt mer omfattende de siste årene, og handler i dag om å ivareta hensyn langt utover de rent arealmessige oppgavene. Plan- og bygningsloven (PBL) skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. 83 pst. av landets arealressurser forvaltes etter PBL, der kommunene har hovedansvaret. Daglig treffes beslutninger etter PBL som har stor betydning for folks velferd, helse, livskvalitet og miljø.

Det er et voksende gap mellom de forventninger og krav som stilles til kommunene på planområdet og deres faktiske kapasitet og kompetanse. Et bredt flertall på Stortinget har i Innst. S nr. 35 (2007–2008) ved behandling av riksrevisjonens rapport om bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Norge påpekt at

Undersøkelsen viser at det er til dels stor mangel både på kompetanse og kapasitet i kommuneadministrasjonene, noe som kan medføre liten mulighet til å lage helhetlige og overordnede planer.

En undersøkelse av NIVI Analyse10 viser at kommunene opplever det som vanskelig å rekruttere og at det er mange vakante stillinger innenfor planfeltet. Nesten 90 pst. av kommunene ser behov for å rekruttere personell med plankompetanse, som følge av at folk slutter, går av med pensjon og at planutfordringene er økende. NIVI konkluderer med at det er nødvendig med økt utdanningstilbud, intern omorganisering og systematiske rekrutteringstiltak for å møte personellbehovet.

Større kommuner vil imidlertid bidra til å skape brede og mer robuste fagmiljøer innen plan, kart og geodata. Samtidig vil de nye kommunenes ansvarsområder vokse både rent oppgavemessig og geografisk. Dette vil føre til økte forventninger både fra kommunens egne folkevalgte, fra innbyggerne og fra nasjonale og regionale myndigheter. Økt ansvar og større grad av selvstendighet vil øke nødvendigheten av høy teknisk, juridisk og pedagogisk kompetanse i kommunenes administrative organer.

7.4 Nasjonal kompetansepolitikk

Regjeringen gjennomfører en stor satsing på kunnskap. Kunnskap gir framtidsmuligheter for den enkelte, uansett bakgrunn, og danner grunnlaget for sosial mobilitet i samfunnet. Kunnskap er avgjørende for å levere gode offentlige tjenester, styrke norsk konkurransekraft og bygge landet for fremtiden. De viktigste hovedtiltakene i regjeringens satsing på kunnskap er etter- og videreutdanning for lærere, satsing på forskning, og endringer i universitets- og høgskolestrukturen. Noen av tiltakene beskrives senere i dette kapitlet.

I februar 2014 publiserte OECD rapporten OECD Skills Strategy Diagnostic Report Norway, som identifiserer sentrale kompetansepolitiske hovedutfordringer for Norge. 4. september 2014 offentliggjorde OECD prosjektets sluttrapport, OECD Skills Strategy Action Report, med anbefalinger til hvordan Norge på en mer effektiv og målrettet måte kan utvikle og bruke befolkningens kompetanse framover.

Målet med OECDs arbeid er å bistå medlemsland med å utvikle kompetansepolitiske strategier for bedre å kunne møte framtidens kompetanseutfordringer.

Hovedbudskapet fra OECD er at Norge, på tross av gode forutsetninger, ikke greier å utnytte befolkningens kompetanse godt nok. Det vises til at vi på en del områder mangler høykompetent og yrkesspesialisert arbeidskraft, mens vi samtidig har relativt store grupper med svake grunnleggende ferdigheter. Årsaken er blant annet at ansvar og tiltak ikke er godt nok koordinert til å sikre tilstrekkelig målrettet innsats.

Som varslet i statsbudsjettet for 2015 har regjeringen startet et arbeid med å utvikle en nasjonal kompetansepolitisk strategi. Arbeidet ledes av Kunnskapsdepartementet og utføres i samarbeid med relevante departementer. Partene i arbeidslivet og andre kompetansepolitiske aktører trekkes med i arbeidet. Dette er i tråd med det overordnede forslaget til tiltak fra OECD. En whole of government-tilnærming vil ifølge OECD være helt avgjørende for økt effekt av kompetansepolitiske tiltak nasjonalt og regionalt/lokalt. Dette vil kunne være et viktig verktøy for prioritering og evaluering av tiltak, samt gi bedre koordinering av virkemidler for en mer effektiv kompetansepolitikk. Strategien vil også bli førende for den statlige kompetansepolitikken rettet mot regionalt og lokalt nivå.

I sammenheng med Skills Strategy-arbeidet skal det i løpet av 2015 legges fram en stortingsmelding om livslang læring og utenforskap. Målet med meldingen er å utvikle en samordnet og helhetlig politikk for å styrke deltakelsen i arbeids- og samfunnsliv for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter eller ikke anerkjent kompetanse.

I dag er ansvaret for voksnes læring delt mellom flere departementer. Kunnskapsdepartementet har ansvar for grunnskole og videregående opplæring samt for voksenopplæring og kompetansepolitikk generelt. Arbeids- og sosialdepartementet har ansvar for opplæring innenfor arbeidsmarkedstiltak, og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet for introduksjonsprogram og norskopplæring for nyankomne innvandrere.

Kunnskapsdepartementet leder også et prosjekt med mål om å utvikle et overordnet system for analyse og formidling av fremtidige kompetansebehov, jf. Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter. Formålet er å bidra til bedre informerte utdanningsvalg og et bedre grunnlag for dimensjonering av utdanningene.

7.5 Tiltak for økt kompetanse

Kommunenes ansvar for gode tjenester og for riktig og nødvendig kompetanse i forvaltningen reguleres i lov og avtaleverk for de ulike tjenestene.

Direktoratene har på nasjonalt nivå ansvar for kompetansehevende og tilretteleggende tiltak som bidrar til at kommunene ivaretar sitt ansvar på en god måte. Det finnes en rekke statlige direktorater og kompetansesentre som formidler kunnskap fra forskning og gir faglige anbefalinger på sine områder.

For at hele befolkningen skal ha gode offentlige tjenester er det viktig at kommunene også har kompetanse om samer og minoriteter. Kommunene må ta et særlig ansvar for å sikre at offentlige tjenester tilpasses ulike gruppers behov, innenfor eksempelvis områder som barnevern og helse. Likeverdige tjenester innebærer at den enkelte, uavhengig av bakgrunn, skal få tilpassede tjenester innenfor de rammene tjenestene har. Et eksempel på utvikling av tverrkulturell forståelse i offentlig virksomhet er «Hordalandsmodellen», som skal gjøre det offentlige tjenesteapparatet bedre i stand til å ta imot innvandrere og flyktninger. Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune har blant annet utviklet modeller for å forankre tverrkulturell kunnskap på offentlige arbeidsplasser.

7.5.1 Samarbeid med universitets- og høyskolesektoren

I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd framgår det at de helse- og sosialfaglige utdanningene ikke i tilstrekkelig grad møter kompetansebehovet i tjenestene. Det skyldes blant annet at utdanningene ikke har blitt tilpasset utviklingstrekkene som har hatt og fortsatt vil ha konsekvenser for kompetansebehovet. Hovedbudskapet i meldingen er at det er behov for mer samarbeid og bedre samspill mellom utdanningene og tjenestene man utdanner til. For å følge opp utviklingen i for eksempel helse- og omsorgstjenestene, må utdanningene i større grad rettes inn mot tjenestenes og pasientenes behov. Det har kommet tilbakemeldinger om at kandidatene ved fullført utdanning er for dårlig forberedt på viktige oppgaver og arbeidsmåter de møter i arbeidslivet. Dette viser at kontakten med yrkesfeltet (bl.a. kommunene) må styrkes. Kommunene må være klarere på sine kompetansebehov i bestillerrollen.

Generelt er det stort utviklingspotensial i samarbeidet mellom kommunene og forskningsmiljøene representert ved bl.a. kunnskaps- og kompetansesentre og universitets- og høyskolesektoren (UH). Dette gjelder både formalisert kontakt og tilrettelagte arenaer for samarbeid. Det er få arenaer for koordinert samarbeid mellom utdanningene og kommunesektoren, jf. samarbeidsorganene som finnes mellom spesialisthelsetjenesten og utdanningsinstitusjonene samt rådene for samarbeid mellom parter i arbeidslivet og UH-institusjoner. Enkelte utdanningsinstitusjoner har etablert samarbeid om for eksempel praksisstudier og praksisskoler.

Det er viktig at alle kommuner har en systematisk oversikt over egne kompetansebehov og er tydelige på sine fremtidige behov i dialogen med relevante utdanningsinstitusjoner.

Det er etablert samarbeidsråd med arbeidslivet ved statlige universiteter og høyskoler, som skal delta i utvikling av institusjonelle strategier. Rådene skal trekkes inn i arbeidet med å utforme læringsutbytte for gradsstudier og etter- og videreutdanning i tråd med arbeidslivets behov. Kommunene kan være én av mange aktører som deltar i samarbeid med universiteter og høyskoler.

Arbeidslivet spiller en viktig rolle som læringsarena i for eksempel helse- og sosialfagene og lærerutdanningen, i første omgang gjennom praksisdelen av utdanningene. Kvaliteten i praksisstudiene, og hvordan de virker sammen med undervisningen ved lærestedene, er avgjørende for den samlede studiekvaliteten. Kommunene bør i større grad bidra ved å stille praksisplasser og praksisskoler til rådighet for utdanningsinstitusjonene.

Det er behov for å styrke kvalitet og relevans i praksisdelen av helse- og sosialfagsutdanningene. Det er også viktig at flere studenter får mer praksis i kommunene. I dag har mange studenter en uforholdsmessig stor andel av sin praksis i spesialisthelsetjenesten. Gitt samhandlingsreformen må det skje en tyngdeforskyvning av praksis fra spesialisthelsetjenesten til kommunale helse- og omsorgstjenester. Dette er nødvendig for å møte framtidens kompetansebehov og for å bygge gode fagmiljøer i kommunene. Dette er også viktig for å sikre god rekruttering til kommunale tjenester og god kvalitet i tjenestene. Som en del av oppfølgingen av Meld. St. 13 (2011–2012) har Kunnskapsdepartementet satt i gang et utviklingsarbeid for å heve kvaliteten i praksisstudiene. Arbeidet omfatter blant annet utredning av forslag til indikatorer for kvalitet og relevans i praksisstudier, samt utredning av behovet for en ordning for godkjenning av praksissteder.

7.5.2 Strategi for kompetanse og rekruttering i skolen

Kunnskapsdepartementet la i 2014 frem Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen. Regjeringen vil gjennom denne planen gjennomføre et betydelig kompetanseløft for lærerne, som vil bidra til at elevene kan få mer kunnskap og dermed bedre muligheter. Regjeringen vil legge fram forslag for Stortinget om å gjøre dagens kompetansekrav for undervisning gjeldende også for de lærerne som var ferdig utdannet før 1. januar 2014, og som underviser i fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk i grunnskolen.

Høsten 2013 fikk 1 850 lærere tilbud om videreutdanning gjennom Kompetanse for kvalitet som er en varig satsing på videreutdanning for lærere med mål om å styrke den faglige og pedagogiske kompetansen hos lærere i grunnskolen og videregående opplæring. Regjeringen har økt tilbudet om videreutdanning med 1500 studieplasser fra høsten 2015. Regjeringen vil fortsette satsingen. Kommunene har godkjent 5 696 søknader om videreutdanning i år.

Kompetansekravene for undervisning betyr at skoleeier må ha planer for hvordan kompetanseutvikling for lærere skal gjennomføres. Planene må kunne brukes som grunnlag for å dimensjonere videreutdanning på nasjonalt nivå.

I Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen skriver regjeringen at skoler hvor det er enighet om og lojalitet til et felles sett verdier og mål for pedagogisk praksis, ser ut til å lykkes bedre i å skape god læring for elevene enn skoler der lærerne arbeider mer individuelt. Skolebasert kompetanseheving vil derfor være et viktig satsingsområde de kommende årene.

I Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen varsles det at det skal gjennomføres forsøk med kollegabasert videreutdanning. Forsøkene vil fordre aktiv planlegging fra kommunenes side, for å kartlegge og samordne behov for kompetanseheving. Satsningene Ungdomstrinn i utvikling og Kompetanse for mangfold er eksempler på hvordan nasjonale myndigheter bidrar til skolebasert kompetanseheving for hele kollegier gjennom etterutdanning.

7.5.3 Strategi for kompetanse og rekruttering i barnehagen

Det er stor mangel på kvalifisert personale i barnehagene. De siste tallene viser at det i 2013 manglet 4 400 barnehagelærere for å oppfylle pedagognormen uten bruk av dispensasjoner. I tillegg er mange av de ansatte i barnehagen ufaglærte, 43,5 pst. av de ansatte hadde i 2013 ingen formell kompetanse for å jobbe med barn. Problemene med å rekruttere kvalifisert personale er særlig store i Oslo/Akershus og Rogaland.

Regjeringen følger opp kompetansestrategien Kompetanse for framtidens barnehage som gjelder for perioden 2014 til 2020. Strategiens mål er å rekruttere og beholde flere barnehagelærere og ansatte med relevant kompetanse for arbeid i barnehagen, å heve kompetansen for alle som jobber i barnehagen og å øke statusen for arbeid i barnehage. Et nytt system for kompetanseutvikling vil synliggjøre karriereveier og utviklingsmuligheter for alle grupper ansatte i barnehagen, og består av tiltak kommuner har hatt gode erfaringer med tidligere.

For å nå målene i kompetansestrategien er det viktig at alle aktørene i sektoren tar sitt ansvar, samarbeider og deltar aktivt i kompetansearbeidet for å få til økt kvalitet i barnehagene. Det er kommunene som barnehagemyndighet som skal sikre at barna i barnehagen får et pedagogisk godt og trygt barnehagetilbud. Barnehageeier har ansvaret for at de ansatte får den nødvendige opplæringen og får delta i kompetanseutviklingen på egen arbeidsplass. Regjeringen har økt bevilgningene til kompetanse i barnehagen betydelig. I statsbudsjettet for 2015 utgjør satsingen på kompetanse- og rekrutteringstiltak 230 mill. kroner, sammenlignet med 120 mill. kroner i 2013 og 170 mill. kroner i 2014.

7.5.4 Helse – og omsorgssektoren

Helse- og omsorgstjenester er avgjørende for mange menneskers helse og livskvalitet, og det er svært viktig at tjenestene er kunnskapsbaserte og holder høy faglig kvalitet. I lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (§ 4-1) fremgår det at kommunen, for å sikre et forsvarlig tjenestetilbud, skal tilrettelegge slik at tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.

Regjeringen har i 2015 lagt fram en melding til Stortinget om framtidens primærhelsetjeneste. Med primærhelsetjenestesmeldingen sørger regjeringen for å gi en tydelig politisk retning for en moderne kommunal helse- og omsorgstjeneste, som er rustet for framtidens behov. Kompetanse er et grunnleggende premiss for framtidsrettede tjenester og effektiv ressursbruk.

Kompetanse- og rekrutteringsplanen Kompetanseløftet 2015 inngår i Omsorgsplan 2015, og følger opp St.meld. nr. 25 (2005–2006) om fremtidens omsorgstjenester. Kompetanseløftet 2015 har som hovedmål å bidra til å sikre omsorgstjenestene tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning, og utvikling av kompetanse, tjenester og fagmiljø i omsorgssektoren. Samlet er det bevilget i overkant av 400 mill. kroner til Kompetanseløftet i 2015. Tiltakene består av tilskudd til grunn-, videre- og etterutdanning forvaltet av fylkesmannsembetene, tilskudd til fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag forvaltet av fylkeskommunene, finansiering av regionale utviklingssentre innenfor sykehjem og hjemmetjenester, samt andre opplæringstilbud og kompetansesatsinger i hovedsak forvaltet av Helsedirektoratet. Kompetanseløftet 2015 avsluttes i 2015, og i de åtte første årene i planperioden (2007–2014) har i overkant av 30 000 personer gjennomført grunn-, videre- eller etterutdanning eller annen opplæring med støtte fra Kompetanseløftet 2015.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2014 styrket tilskuddet til grunn-, videre- og etterutdanning av personell i omsorgstjenestene med 50 mill. kroner. I budsjettet for 2015 ble tilskudd til videre- og etterutdanning av personell i omsorgstjenestene samlet i et nytt kommunalt kompetanse- og innovasjonstilskudd til omsorgstjenestene. I tillegg ble 2 mill. kroner til økt kunnskap og informasjon om lindrende behandling og omsorg ved livets slutt for barn og ungdom videreført i 2015.

Regjeringen har i Prop. 1 S (2014–2015) varslet at det skal utvikles en handlingsplan for rekruttering, kompetanseheving og fagutvikling i den kommunale omsorgssektoren, Kompetanseløft 2020. Planen skal bidra til å sikre at omsorgssektoren har tilstrekkelig og kompetent bemanning, og til utvikling av en faglig sterk omsorgstjeneste. Planen skal bygge på de gode erfaringene fra Kompetanseløftet 2015. Det planlegges å legge fram Kompetanseløft 2020 i forbindelse med forslag til statsbudsjett for 2016. Planen inngår i regjeringens plan for omsorgsfeltet for perioden 2015–2020, Omsorg 2020, og følger opp Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg og regjeringens politikk på området. Planen vil omfatte hele den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Stortinget har bevilget 12,5 mill kroner til et lønnstilskudd til videreutdanning i avansert klinisk sykepleie rettet inn mot behovene i kommunale helse- og omsorgstjenester. Formålet med tilskuddsordningen er å stimulere til en kompetanseoppbygging som vil bidra til en bedre helsetjeneste.

Regjeringen har lagt frem den første årlige meldingen til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet (Meld. St. 11 (2014–2015)). Stortinget gis med dette en anledning til å debattere kvalitet og pasientsikkerhet basert på årsmeldinger fra Statens helsetilsyn, Pasient- og brukerombudene, Norsk pasientskadeerstatning, gjennom Kunnskapssenterets meldeordning, kvalitetsindikatorer og internasjonale sammenligninger.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 35 (2006–2007) Tilgjengelighet, kompetanse og sosial utjevning – framtidas tannhelsetjenester, ble det etablert et kompetanseløft i tannhelsetjenesten. Tiltakene har til hensikt å forbedre tilgjengeligheten til spesialisttannleger, økt kunnskapsutvikling, forskning og kompetanseutvikling i tannhelsetjenesten. Som en oppfølging av dette er departementet i gang med å utarbeide en egen forskningsstrategi for tannhelse. Videre har departementet, i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – Nye oppgaver til større kommuner, vurdert at det vil være fordeler ved å overføre det fylkeskommunale ansvaret for tannhelsetjenesten til større kommuner.

Regjeringen skal lage en handlingsplan for oppfølgingen av HelseOmsorg21-strategien11 og det er opprettet et HelseOmsorg21-råd. HelseOmsorg21-strategien foreslår et kunnskapsløft for kommunene. HelseOmsorg21 viser til at i dag er forskningsinnsatsen i liten grad rettet mot kommunene, og står ikke i forhold til utfordringene og de store offentlige ressursene som brukes i kommunene. Tjenesteforskningen er fragmentert, har lite volum og er ofte regionalt og nasjonalt rettet mer enn internasjonalt eller nordisk.

7.5.5 Fagutdanningene

Regjeringen gjennomfører et yrkesfagløft. Det norske samfunnet vil merke et stadig større behov for fagutdannet arbeidskraft. Det trengs flere lærlingplasser og her må offentlig sektor ta sitt ansvar.

SSBs framskrivninger av tilgang på og etterspørsel etter arbeidskraft indikerer at det kan bli stor mangel på personer med yrkesfaglig utdanning på videregående nivå framover. I 2014 var det 8 000 elever som ønsket læreplass, men som ikke hadde fått det per 1. januar 2015. Kommunene bør gjøre lokale analyser av framtidig behov for fagarbeidere og bruke lærlingordningen aktivt for å kunne dekke opp dette behovet. Det vil være særlig viktig å fortsette økningen av antall læreplasser i helse- og oppvekstfagene. Antall læreplasser i dette utdanningsprogrammet har økt med 20 pst. i perioden 2011–2014.

Regjeringen vil innføre en bestemmelse i regelverket for offentlige anskaffelser som pålegger oppdragsgivere å stille krav om bruk av lærlinger. Et slikt krav skal, som i dag, bare kunne stilles der det er et definert behov for læreplasser innenfor den aktuelle bransjen. Nasjonale myndigheter skal utrede om det skal gjøres unntak fra bestemmelsen for anskaffelser under en viss størrelse eller varighet. Et slikt krav vil ha konsekvenser når kommunene skal gjøre anskaffelser som omfattes av anskaffelsesregelverket. Det skal utarbeides en veileder til hvordan kravet skal praktiseres.

Nasjonale myndigheter skal utrede om det skal gjøres unntak fra bestemmelsen for anskaffelser under en viss størrelse eller varighet. Et slikt krav vil ha konsekvenser når kommunene skal gjøre anskaffelser som omfattes av anskaffelsesregelverket. Det skal utarbeides en veileder til hvordan kravet skal praktiseres.

For at utdanninger skal være attraktive bør det være gode muligheter både til senere karriere og ytterligere utdanning. Gode overganger mellom utdanningsnivåer er viktig for å få til dette. Y-veien er en spesielt tilrettelagt ordning for studenter med fagutdanning som er relevant for det aktuelle studiet på høyskolenivå. Ved avsluttet studium skal kandidatene ha samme kompetanse som de ordinære studentene. Ordningen er gjort generell for ingeniørutdanningen. På andre fagområder må universitetene og høyskolene inntil videre søke Kunnskapsdepartementet om å sette i gang Y-veitilbud. For å bidra til å gjøre helse- og sosialfaglig videregående opplæring mer attraktiv vil regjeringen legge til rette for at den kan gi grunnlag for opptak til høyere utdanning gjennom en Y-veiordning.

Fagskoleutdanningene er yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse. Utdanningene skal gi kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak. I dag er fylkeskommunen ansvarlig for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder.

I 2013 var det totalt 111 fagskoler i landet, som til sammen dekker et bredt spekter av utdanninger.12 Litt over 40 pst. av disse skolene er offentlige. Totalt 16 420 fagskolestudenter er fordelt på 744 forskjellige fagskoleutdanninger, og nær en tredjedel av disse studerer i Oslo og Akershus. Det ble lagt frem en NOU om fagskolene i desember 2014.13

Tre av fire fagskoler tilbyr utdanning innenfor tekniske fag og helse- og sosialfag. Videre er det mange fagskoler som tilbyr utdanning i humanistiske og estetiske fag, samferdsels-, sikkerhets- og servicefag. Et fåtall skoler tilbyr også utdanninger i pedagogiske fag, mediefag og primærnæringsfag.

Kommunene bør vurdere hvordan fagskoleutdanningene kan benyttes til å dekke behovet for videreutdanning hos egne ansatte og det kompetansebehovet som finnes i regionens næringer.

Regjeringen har bestemt at det skal skrives en stortingsmelding om fagskoleutdanning.

7.5.6 Plankompetanse

Ekspertutvalget for kommunereformen så bl.a. nærmere på utfordringer knyttet til kommunens rolle som samfunnsutvikler. Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse ble framhevet som to sentrale kriterier for å kunne legge til rette for positiv utvikling lokalt og i storsamfunnet.

Arbeidet med å sikre kommunenes planfaglige kompetanse, både innen samfunnsplanlegging og arealplanlegging, har pågått siden den nye planloven trådte i kraft sommeren 2009. Miljøverndepartementet og deretter Kommunal- og moderniseringsdepartementet (fra 2014) har brukt betydelige ressurser på tiltak for grunnopplæring, videreutdanning, verktøyutvikling, veiledning, nettverksarbeid mv. Flere organisasjoner, herunder KS, har bidratt i dette, både for egen del og i samarbeid med ansvarlige myndigheter. Ulike temaer knyttet til praktisering av de nye bestemmelsene i plan- og bygningsloven og koblingen til annet areallovverk på områder som bl.a. naturmangfold, klima og energi, vannforvaltning, jordvern, samferdsel, boligbygging, matrikkel og geodata, har stått sentralt.

Utfordringene i de ulike delene av landet varierer og det krever ulik kompetanse for å møte disse utfordringene i byer, tettsteder og spredt bebygde strøk. Den store variasjonen til tross, forutsettes det at regioner og kommuner (i egenskap av å være generalistkommuner) er aktive medspillere i oppfølgingen av nasjonale mål og interesser gjennom sitt planarbeid.

Det er også nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget på planområdet ved å satse på utdanning og rekruttering til planfaget. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bl.a. satt i gang et fireårig, forskningsbasert evalueringsprogram for plan- og bygningsloven i regi av Norges forskningsråd.

Innsatsen på utdanningsområdet vil videreføres, bl a. gjennom samarbeidsavtalen mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS om videre- og etterutdanningstilbud innen samfunnsplanlegging i regi av Sekretariatet for etter- og videreutdanning (SEVS).

Regjeringen ønsker å iverksette tiltak for å bedre utnyttelse av IKT-verktøy i planleggingen. I den forbindelse vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet se nærmere på metoder for sømløs dataflyt i planleggings- og byggefasen, gjennomføre et pilotprosjekt for etablering av en nasjonal, digital høydemodell og utvikle et nytt system for elektronisk tinglysning.

En 5-årig plansatsing mot store byer startet opp i 2013. Programmet har til hensikt bl.a. å styrke deres kompetanse og kapasitet og å bidra til mer plansamarbeid på tvers av sektor- og kommunegrenser.

I tillegg finnes en rekke veiledningstiltak med formål å styrke den kommunale plankompetansen, bl.a. nettsider for veiledning, inspirasjon og eksempelformidling som planlegging.no og stedsutvikling.no, en nettbasert veiviser for kommunal saksbehandling innen plan- og miljøoppgaver (miljokommune.no) samt ulike fagnettverk.

7.6 Kommunens rolle som arbeidsgiver

Kommuneesektoren er arbeidsgiver for en betydelig andel av befolkningen i Norge. En arbeidsgiverstrategi er et viktig verktøy for å rekruttere og beholde medarbeiderne i egen organisasjon. Den enkelte kommune bør ha en strategi som beskriver kommunens visjoner, mål og verdier på en god måte. En arbeidsgiverstrategi bidrar til bevisstgjøring av folkevalgte i arbeidsgiverrollen og er en felles ramme for ledere i utøvelsen av det daglige arbeidsgiveransvaret.

En viktig oppgave for arbeidsgiver er å analysere og framskrive egne kompetansebehov. Det bør utvikles systemer og rutiner som gir en samlet og oppdatert oversikt over den formal- og realkompetanse som finnes i kommunen og hvordan denne utnyttes.

Kommunenes kompetanse besittes av medarbeiderne. Den enkelte ansatte skal kunne fornye og utvikle sin kunnskap kontinuerlig og i takt med den utviklingen som foregår i samfunnet. Kompetanseutvikling bør ivareta både formalkompetanse for å sikre høykompetent arbeidskraft, men like viktig er det at det finnes systemer for intern hverdagslæring og kunnskapsutveksling. Arbeidsplassen er en viktig læringsarena for den enkelte medarbeider uavhengig av tjenestenivå. Gode kompetanseutviklingsplaner vil både bidra til bedre tjenester for innbyggerne, samtidig som det gir medarbeiderne tilbud om faglig utvikling som kan gi nye karrieremuligheter.

Luster kommune har gjennom deltakelse i Sammen om en bedre kommune utviklet en Strategi for rekruttering og kompetanseutvikling. Strategien er et overordnet styringsdokument for å sikre systematisk og framtidsretta rekruttering og kompetanseutvikling. Luster har systematisert oppfølgingen av planen gjennom kommunens årshjul, hvor tjenesteenhetene er pålagt å fremlegge et eget kapittel om rekruttering og kompetanseutvikling med konkrete tiltak. Dette blir så behandlet i kommunestyret ved budsjettbehandling i desember.

7.6.1 Ledelse og strategisk utvikling

For at kommunene skal kunne levere gode tjenester og ha høy tillit blant sine innbyggere må virksomheten kjennetegnes av et kompetent lederskap. Offentlig sektor trenger handlekraftige og utviklingsorienterte ledere. God ledelse bør bygge på kunnskapsbasert styring, være utviklingsorientert og bidra til en effektiv forvaltning.

Staten har nylig lansert Program for bedre styring og ledelse i staten 2014–2017. Gjennom dette lederutviklingsprogrammet ønsker staten å ta initiativ til en resultatorientert, gjennomføringskraftig og effektiv forvaltning.

Det gjøres mye godt utviklingsarbeid i kommunene. KS har en rekke kompetansetilbud til ledere på ulike nivå i kommunal sektor. Flere kommuner gjennomfører også egne utviklingsprogrammer for ledere og bygger nyttige nettverk for deling av kunnskap.

Molde kommune gjennomfører flere tiltak rettet mot lederne. Blant annet samarbeider de med kommuner i regionen om å tilby programmet Ledelse av prosesser. I programmet blir deltakerne utfordret på konkret øving med å håndtere ledelsesoppgaver, forstå og håndtere ulike roller og lære av egne refleksjoner. De gjennomfører også opplæring av alle enhetsledere i LEAN som metodikk for forbedrings- og utviklingsarbeid.

Finnøy og Rennesøy samarbeider med Høgskolen Stord/Haugesund om personalledelse, som del av deltakelse i Sammen om en bedre kommune. Studiet er obligatorisk for alle enhetsledere og kommunalsjefer og er et tilbud til hovedtillitsvalgte i kommunene. I løpet av prosjektperioden har mellom 50–60 ledere gjennomført programmet.

Å kunne jobbe og dele mer på tvers av grensene i forvaltningen vil være en enda viktigere suksessfaktor i offentlig sektor enn tidligere. Framtidens brukere av kommunale tjenester krever tverrfaglige og samordnede tjenester av høy kvalitet. Gode, brukervennlige og helhetlige IKT-løsninger er viktig for å få til god samhandling i de fleste tjenester. Det er derfor en viktig lederoppgave å bidra til god samordning av kommunale velferdstjenester.

Endringstakten i samfunnet er høy, og ledere i kommunesektoren må gjøres i stand til å møte nye krav. Kommuner med evne og vilje til endring vil stå bedre rustet til å kunne levere gode og likeverdige tjenester i morgen.

7.6.2 Analyse og innovasjon

Kompetanse og kapasitet på analyse og strategisk arbeid er et grunnleggende premiss for å kunne forbedre og utvikle tjenestene. God tjenesteutvikling avhenger av gode beslutninger og et godt opplyst beslutningsgrunnlag for folkevalgte.

Både stat og kommune kan bli bedre til å se hvilke muligheter IKT åpner for effektivisering og forbedring. IKT vil også ofte gi gevinster i form av økt produktivitet og bedre tilpassede tjenester.

Evnen til å kunne tilegne seg kunnskap raskt, kunne omsette denne til eget bruk og dele med andre blir mer og mer sentral. Digitale læringsressurser spiller en nøkkelrolle i dette arbeidet. Bedre bruk av eksisterende systemer og data må være et prioritert område i alle deler av forvaltningen med hensyn til kompetanse. Samtidig vil ny teknologi gi nye arbeidsmetoder som krever ny kompetanse hos medarbeidere.

Det finnes i dag en rekke informasjonskilder for kommunene som de kan bruke i sitt beslutningsgrunnlag, planleggings- og utviklingsarbeid. Utfordringen er at informasjonen ligger spredt og oppleves vanskelig å sammenstille for kommunene.

Prosjektet Analyse og planlegging av helse- og omsorgstjeneste i kommunene har som mål å samle tilgjengelige styringsdata i en nettportal (fra bl.a. KOSTRA, GSI, SSB). Her kan kommunene lett finne alle relevante styringsdata, sammenligne egne driftsdata med andre kommuner, og gjøre grundig analyser av driftsdata. Den andre hensikten med prosjektet, er å utvikle en enkel veiledning for hvordan kommunene kan analysere de data som finnes tilgjengelig i portalen.

Portalen er i utgangspunktet utviklet med mål om å sammenstille informasjon innen helse- og omsorgssektoren, men åpner også opp for å sammenstille informasjon på andre sektorområder. Nettportalen er utviklet av fylkesmennene i Sør- og Nord-Trøndelag i et samarbeid med KS, NAV, helseforetak, Husbanken, fylkeskommunene, KoRus, Politiet, Helsedirektoratet, HUNT forskningssenter, Trøndelag forskning og utvikling og Senter for omsorgsforskning.

Gode og likeverdige kommunale tjenester er avhengige av at stat og kommune i fellesskap skaper og tar i bruk ny kunnskap. Brukerbasert, erfaringsbasert og forskningsbasert kunnskap danner grunnlaget for en god kunnskapsbasert praksis. Forskning innenfor de ulike kunnskapsområdene må omsettes til innovasjon for å sikre gode og fremtidsrettede løsninger og offentlige tjenester. God forskning er en viktig driver for innovasjon.

Innovasjon handler om å finne nye løsninger på gamle og nye utfordringer og bør være en integrert og kontinuerlig del av kommunens virksomhet. I Listerregionen finner vi et spennende samarbeid om velferdsteknologi i kommunene. For maksimalt godt utbytte av innovasjon er det viktig at erfaringsspredning blir en naturlig del av det enkelte prosjekt.

Mye innovasjon gjøres i kommunene i dag, men det er fortsatt et stort potensiale. Innovasjon gjennom nye måter å gjøre eller organisere oppgavene på kan også bidra til å minske rekrutteringsbehovet noe. Innovasjon trenger ikke være teknologi, det kan f. eks også være nye arbeidstidsordninger. Det viktige er å finne ut av hva behovene eller utfordringene egentlig består av før man utvikler nye løsninger. Lederne er helt sentrale i å være en pådriver for, gi tillatelse til, og å følge opp utvikling av innovasjonsprosjekter.

I kraft av å ha en sterk økonomi, velorganiserte offentlige tjenester og ressurser i form av tilgjengelige virksomhetsdata har Norge gode forutsetninger for å drive innovasjon også innenfor offentlig sektor.

Regjeringen prioriterer forskning som kan gi ny kunnskap og grunnlag for nye ideer og gründervirksomhet og utvikle virkemidler som i større grad stimulerer til innovasjon og entreprenørskap. Dette er viktig for å legge til rette for innovasjon rettet mot kommunesektorens behov. Se omtale av regjeringens arbeid med modernisering og innovasjon i kapittel 4.

7.6.3 Strategisk kompetanseutvikling

For at kommunene skal kunne håndtere utfordringer både nå og i framtiden er det nyttig å ha en helhetlig og strategisk tilnærming til kompetanse. Hvilken type kompetanse har vi tilgjengelig i dag? Hvilken kompetanse trenger vi på kort og lang sikt for å løse oppgavene? Kan vi bruke kompetansen på andre måter? Hvordan kan vi videreutvikle den kompetansen vi har?

Refleksjon over kommunens utfordringer og muligheter er nødvendig for å kunne ha en strategisk tilnærming til kompetanseutvikling.

For å tenke strategisk og målrettet om kompetanseutvikling er det nyttig å arbeide gjennom tre trinn: kartlegge eksisterende kompetanse, identifisere avstanden mellom bestående og ønsket kompetanse og utvikle tiltak for å få tak i ønsket kompetanse.14

Utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune har hatt kompetanse og rekruttering som et av fire hovedtemaer, i tillegg til sykefravær, heltidskultur og omdømme. Programmet ble startet opp i 2011 og varer ut 2015. Til sammen har 110 kommuner deltatt med lokale prosjekter. Programmets målsetting på temaet kompetanse og rekruttering har vært å styrke kommunenes strategiske kompetanseplanlegging, og å realisere kompetanse- og rekrutteringstiltak som er tilpasset innbyggernes forventninger og kommunens utfordringer. Mange kommuner har jobbet med strategisk kompetanseplanlegging og gjort nyttige erfaringer som kan komme andre kommuner til nytte.

Programmet er basert på et partssamarbeid og en forutsetning for å delta i programmet har vært at prosjektene skal utvikles og forankres blant folkevalgte, administrasjonen og tillitsvalgte/ansatte. Å involvere tillitsvalgte i prosesser for kompetanseutvikling er en sentral del av prosessen.

7.6.4 Kartlegge

Det er lurt å starte med å kartlegge hvilken kompetanse kommunen faktisk har i dag. En slik kartlegging er ikke nytt for kommunene. Formell utdannelse er ofte arkivert i kommunens personalsystem. Kartlegging av formalkompetanse vil være et godt utgangspunkt, men i tillegg til dette bør også realkompetanse kartlegges.

Dersom ny kartlegging skal gjøres bør det vurderes om den skal omfatte alle områder i kommunen, eller kun de tjenesteområder der man vet at utfordringene er eller blir store. Kompetanse bør også være en del av en årlig medarbeidersamtale. Slik kan det holdes en oppdatert oversikt.

Ved siden av å kartlegge den aktuelle kompetansebeholdningen kommunen har, er det viktig å kartlegge og analysere kommunens behov på kort og lang sikt. Her finnes ulike verktøy, blant annet har Kommunal- og moderniseringsdepartementet lansert en nettside hvor framtidig rekrutteringsbehov beregnes ut fra den demografiske utviklingen, basert på tall fra SSB. KS har også utviklet en lignende rekrutteringsmodell.

Gjennom analyse av dagens kompetansebeholdning og framtidige behov vil det bli tydelig hvilke utfordringer som må løses. Kanskje er det slik at halvparten av lærerne er pensjonert om 5-10 år? Vi vet at i mange kommuner er befolkningsframskrivningene slik at det om 15 år er dobbelt så mange personer over 67 år per arbeidstaker, sammenlignet med i dag. Først når man ser gapet mellom eksisterende kompetanse og framtidige behov er det hensiktsmessig å diskutere løsninger, og legge en plan for hvordan løsningene skal settes i verk.

7.6.5 Tiltak

Det kan være mange løsninger på utfordringene med kompetanseutvikling.15 I faglitteraturen brukes betegnelsene rekruttere, beholde, utvikle og avvikle om ulike tiltak for strategisk kompetanseutvikling. Det er ikke enten eller, men som regel en kombinasjon av disse som er løsningen.

Mange kommuner tenker nytt rundt rekruttering. På Romerike samarbeider kommunene om en traineeordning for tekniske tjenester, som har som mål å rekruttere flere ingeniører. Programmet har hatt gode resultater siden oppstart i 2008. Fra hvert kull har enten alle eller minst 8 av 10 takket ja til fast stilling etter endt traineeperiode.

Andre kommuner bruker kampanjer på sosiale medier for å nå unge. Stavanger kommune har tatt sosiale medier aktivt i bruk for å rekruttere medarbeidere, benytter i mindre papirannonsering og har en egen karrierenettside. De har fått en større søkermasse og peker på at utradisjonelle profileringskampanjer også er kostnadseffektivt.

Bruk av lærlinger er et godt virkemiddel for senere rekruttering. Kanskje er det slik at kommunene også bør utvikle en bevisst juniorpolitikk som en del viktig av sin arbeidsgiverstrategi.

Etter- og videreutdanning er viktig og nødvendig i mange tilfeller for å oppnå nødvendig formalkompetanse som kan øke kvaliteten på tjenestene, men det finnes mange andre muligheter for utvikling og læring blant de ansatte. Hospitering er en rimelig og tilgjengelig metode for læring. Ansatte kan hospitere innad i egen kommune eller i andre kommuner, i kort eller lang tid. I Molde kommune har de en egen plan for hospitering som del av sin strategiske kompetanseplan innenfor flere tjenesteområder. Medarbeidere kan hospitere i andre kommuner både i Norge og Danmark.

Arbeidsplassen er en viktig arena for hverdagslæring. Dette kan skje internt på arbeidsplassen gjennom mentorordninger og på arenaer for læring på tvers av enheter og tjenesteområder. I Sørum kommune jobber man i tverrfaglige arbeidslag for å ta ut det uutnyttede potensialet som finnes i organisasjonen. Målet er økt kvalitet i tjenestene og ressurseffektivitet i det løpende arbeidet. En tverrfaglig løsning av «de vanlige oppgavene» vil gi en kompetanseutvikling innad i arbeidslaget. Det er viktig å etablere strukturer for erfaringsutveksling og læring mellom arbeidslagene.

Det finnes mange metoder og tiltak for hverdagslæring i kommunene. I Oppdal kommune har de utviklet et eget hefte, «Arbeidsplassen som læringsarena». Heftet beskriver 12 metoder for hverdagslæring og kompetanseutvikling på arbeidsplassen i Oppdal kommune.

E-læring er også et nyttig verktøy som kan benyttes til kompetanseutvikling. I Vesterålen har seks kommuner gått sammen om å utvikle en felles digital læringsplattform i samarbeid med Vest-Telemark, Kongsbergregionen og KS. Plattformen skal gjøre ulike kurs, sertifiseringer og andre kompetansetiltak tilgjengelig på en felles nettbasert løsning. Å beholde ansatte i jobb så lenge som mulig er nyttig både for arbeidsgiver og arbeidstaker. Mange kommuner har en aktiv seniorpolitikk med mål om å beholde seniorene lengst mulig i jobb. Eksempel på vanlige tiltak er mer ferie, ekstra mulighet for kompetanseheving, redusert arbeidstid til samme lønn osv. Seniorene sitter på mye kompetanse som bør overføres til yngre medarbeidere. I Trondheim kommune gjøres dette ved å koble unge og erfarne medarbeidere. Slik kan seniorens erfaring og kunnskap komme aktivt til nytte på arbeidsplassen og både trygge og berike yngre medarbeidere. Dette kan gi ny motivasjon til å stå lenger i jobb, samtidig som arbeidsgiver beholder viktig kompetanse. Noen ganger kan det hende at det er behov for å avvikle kompetanse. Med avvikle menes ikke nødvendigvis å si opp ansatte, men det kan for eksempel være oppgaver som må løses på andre måter enn før, slik at ansatte må avlære gamle rutiner og ta i bruk nye måter å gjøre ting på. Gjennom å jobbe strategisk og systematisk med kartlegging og planlegging vil kommunene stå bedre rustet til å møte framtiden.

7.7 Oppsummering

Nasjonale strategier, meldinger og igangsatte tiltak:

Regjeringen har gjennom en rekke stortingsmeldinger lagt fram ulike strategier og tiltak knyttet til kompetanse. Gjennom strategien – Lærerløftet- på lag for kunnskapsskolen initierer regjeringen en betydelig satsing på kompetanse i skolen. Kompetanse for kvalitet16 er ett eksempel på tiltak der mer enn 5000 lærere vil få tilbud om videreutdanning i 2015.

Videre er satsingen Ungdomstrinn i utvikling 2013–201717 under gjennomføring. Dette er et skolebasert kompetansetilbud til alle landets ungdomsskoler. De lokale prosjektene skjer med veiledning og kompetanseheving fra universitet eller høgskole.

Også Kompetanse for mangfold 2013–201718 er eksempel på igangsatte tiltak der myndigheter bidrar til barnehage- og skolebasert kompetanseheving for hele kollegiet på arbeidsplassen.

Kompetanse for framtidens barnehage- strategi for kompetanse og rekruttering 2014–202019 skal bidra til å rekruttere og beholde flere barnehagelærere og ansatte med relevant kompetanse. Strategien har også som formål å heve kompetanse og status for alle som jobber i barnehagen. For å bidra til god rekruttering og god kvalitet i tjenestene innen skole- og barnehagesektoren har Kunnskapsdepartementet satt i gang et utviklingsarbeid for å heve kvaliteten i praksisstudiene.20

Det er behov for bedre informerte utdanningsvalg og dimensjonering av utdanningene i Norge. Kunnskapsdepartementet følger opp dette i et prosjekt som skal utvikle et overordnet system for analyse og formidling av framtidige kompetansebehov.21 Kompetanseutvikling må også basere seg på forskning og kunnskap om tjenestene.

Regjeringen har lagt fram en langtidsplan for forskning og høyere utdanning for perioden 2015–2024.22 Regjeringen har også lagt fram den første årlige meldingen til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet som skal gi oss et viktig grunnlag for å debattere tjenestene.23

Tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning er en viktig målsetting i omsorgstjenestene. I tillegg er utvikling av eksisterende kompetanse, tjenester og fagmiljø i sektoren sentrale faktorer for å kunne gi gode tjenester også i framtiden. Kompetanseløftet 2015 inngår i Omsorgsplan 2015 og har som hovedmål å bidra til dette.24

På planområdet har Kommunal- og moderniseringsdepartementet en rekke tiltak rettet mot kommunene. Grunnopplæring, videreutdanning, verktøyutvikling, veiledning og nettverksarbeid er noen av virkemidlene som blir brukt for å utvikle god plankompetanse i kommunene.

Planlagte nasjonale strategier, meldinger og tiltak

Regjeringen planlegger flere meldinger, strategier og tiltak rettet mot kompetanse i kommunene. Som varslet i statsbudsjettet for 2015 skal det utvikles en nasjonal kompetansepolitisk strategi. Arbeidet er satt i gang og ledes av Kunnskapsdepartementet.

I strategien Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen varsles det at det skal gjennomføres forsøk med kollegabasert videreutdanning i skolen. Videre skal det utarbeides en helhetlig politikk for voksne som har svake grunnleggende ferdigheter. Dette gjøres gjennom en melding til Stortinget i 2015 om livslang læring og utenforskap.

I regjeringens plan for omsorgstjenestene inngår både Omsorg 2020 og Kompetanseløft 2020. Dette innebærer også en plan for rekruttering, kompetanseheving og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgssektoren.25

HelseOmsorg21-strategien skal følges opp med en egen handlingsplan. Videre er det nylig opprettet et HelseOmsorg21-råd som oppfølging av den samme strategien.

Hva kan kommunene selv gjøre?

For å kunne framstå som en attraktiv arbeidsgiver anbefales det at kommunene utarbeider en arbeidsgiverstrategi. Arbeidsgiverstrategien må praktiseres gjennom tydelige og kompetente ledere i kommunal sektor. Det er også et lederansvar å ivareta behovet for utvikling og innovasjon i tjenesteproduksjonen.

Oversikt over kommunens kompetansebeholdning må være oppdatert og bygge på interne kartlegginger. I tillegg er det viktig at framskrivinger og analyser av egne kompetansebehov ivaretas, og at kommunen bruker disse til å planlegge sine tjenester på en god måte. Analysene bør tas inn i kommunens kompetanseutviklingsplan, og det må arbeides strategisk og systematisk for å bidra til en god framtidig tjenesteproduksjon.

Kommunene er viktige aktører i forskning og utvikling av tjenestene. Ved å etterspørre praksisnær forskning og gjennomføre erfaringsbasert utviklingsarbeid er kommunene sentrale i å utvikle framtidens offentlige tjenester. Videre bør kommunene være bevisste og gode bestillere til universitets- og høgskolesektoren. Dette vil bidra til å sikre riktig kunnskap og kompetanse i profesjonsutdanningene i framtiden. For å utvikle kompetansen til kandidater fra profesjonsutdanningene bør kommunene i større grad tilby praksisplasser til morgendagens kommunemedarbeidere.