Del 5
Resultater i kommunal sektor

13 Utviklingen i kommuneøkonomien

13.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens inntekter anslås til 1,3 pst. i 2014, mens veksten i de frie inntektene anslås til 0,5 pst. Samlet inntektsvekst vil med dette bli om lag som det ble lagt opp til i budsjettopplegget for 2014. Svakere utvikling i norsk økonomi enn forventet bidro til svak vekst i skatteinntektene, men dette ble langt på vei motvirket av at øremerkede overføringer og gebyrer ble høyere enn anslått i statsbudsjettet.

I 2013 og 2014 økte aktivitetsveksten samtidig som inntektsveksten avtok. Den økte aktivitetsveksten i disse årene skyldtes i første rekke økningen i kommuneforvaltningens investeringer. Sysselsettingsveksten har de senere årene vært noe lavere enn inntektsveksten. Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk sett høyt nivå, og nivået er høyt innenfor de fleste tjenesteområder. Det høye investeringsnivået og økende grad av lånefinansiering har bidratt til betydelig negative netto finansinvesteringer. Nettogjelden i kommunesektoren har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007 til 47 pst. ved utgangen av 2014. Deler av kommunesektorens gjeld vil imidlertid være knyttet til investeringer som finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne, statlige kompensasjonsordninger o.l. Deler av gjelden vil derfor ikke, eller bare delvis, belaste kommunenes og fylkeskommunenes driftsbudsjetter og -regnskaper.

Kommunesektoren som helhet ser ut til å få et netto driftsresultat på 1,6 pst. av inntektene i 2014 (konserntall), om lag samme nivå som i 2013 (når det korrigeres for endret føring av momskompensasjon knyttet til investeringer). Kommunene fikk et netto driftsresultat på 1,3 pst. av inntektene og fylkeskommunene et netto driftsresultat på 3,0 pst. av inntektene. Netto driftsresultat for 2014 ligger noe under de nye anbefalte nivåene på henholdsvis 2 pst. (kommunesektoren som helhet), 1¾ pst. (kommunene) og 4 pst. (fylkeskommunene).

Ved inngangen til mai 2015 var i alt 50 kommuner oppført i ROBEK. Ingen fylkeskommuner var i ROBEK. Dette er et lavt tall, historisk sett, og antallet har vært stabilt de senere årene.

13.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I tabell 13.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 2002 og fram til 2014, dvs. årene etter at sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til staten.

Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 17,5 pst. både i 2013 og 2014. Tabellen viser at målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg i underkant av 12 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til over 13 pst. fra 2009.

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram til 2008. De siste seks årene har timeverksandelen økt svakt og anslås å utgjøre 15,7 pst. i 2014. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til knapt 19 pst. etter 2010, det samme som i årene 2002–2005.

Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og konjunkturnedgangen i næringslivet i 2009 og tiltakene mot finanskrisen. Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt konsum har den kommunale andelen vist en svak økning. Målt ved inntektene som andel av BNP for Fastlands-Norge er økningen i den kommunale andelen noe større. Inntektsandelen har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2014. Dette har flere forklaringer, blant annet at det de siste årene har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Reformene betraktes som oppgaveendringer og holdes utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn gjennomsnittet for norsk økonomi, jf. nærmere omtale i avsnitt 13.3.

13.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren. I figur 13.1 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2014.

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 13.2. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Etter noen år med realnedgang i investeringene, var investeringsveksten høy i 2013 og 2014, og aktivitetsveksten økte. For 2014 er aktivitetsveksten anslått til 2,3 pst.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenliknbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingsveksten i kommuneforvaltningen i 2014 var moderat, med en vekst i utførte timeverk på 1,1 pst. og en anslått vekst i antall sysselsatte personer på 0,9 pst. ifølge de foreløpige nasjonalregnskapstallene fra februar 2015. Sysselsettingsveksten (1,1 pst.) i 2014 var lavere enn inntektsveksten (1,3 pst.).

Tabell 13.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter i perioden 2002–2014. Perioden sett under ett har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

13.4 Økonomisk balanse

13.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer.

De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet vært relativt stabilt, og gjennomsnittet for årene 2009–2013 var nær 3 pst. (for kommunekassene, dvs. kommunene og fylkeskommunene som juridiske enheter, men der kommunale og fylkeskommunale foretak, som fører egne regnskap, er holdt utenom). Netto driftsresultat har vært vesentlig høyere i fylkeskommunene enn i kommunene. Fylkeskommunene hadde et svært høyt netto driftsresultat i 2010, noe som skyldes engangseffekter av forvaltningsreformen. Kompensasjonen for nye oppgaver ble gitt i form av økte rammetilskudd, som føres i driftsregnskapet, mens en betydelig del av utgiftsøkningen var knyttet til investeringer, som føres i investeringsregnskapet. Reformen har derfor bidratt til et permanent høyere netto driftsresultat sammenliknet med perioden før 2010.

F.o.m. 2014 blir merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer inntektsført i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik som tidligere. Denne endringen medfører en reduksjon i brutto og netto driftsresultat, slik at tallene for 2014 ikke er sammenliknbare med tallene for tidligere år. Netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet anslås til 1,4 pst. av inntektene i 2014. Korrigert for at momskompensasjon knyttet til investeringer nå føres i investeringsregnskapet, ligger netto driftsresultat på om lag samme nivå i 2014 som i 2013.

¹ F.o.m. 2014 føres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Dette gir et brudd i tidsserien fra 2013–2014.

² Tall for kommunekassene t.o.m. 2013. Tall for konsern (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper) i de to søylene for 2013 eks. investeringsmomsen og 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har tidligere anbefalt at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 3 pst. av driftsinntektene. I forbindelse med den endrede regnskapsføringen har utvalget gjort en ny vurdering av anbefalt nivå for netto driftsresultat i kommunesektoren. Det anbefalte nivået for kommunesektoren som helhet har blitt nedjustert til 2 pst., og med et anbefalt nivå på 1¾ pst. for kommunene samlet (inklusive Oslo) og 4 pst. for fylkeskommunene samlet. Anbefalingene refererer til konserntall, dvs. inkludert kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS).

Netto driftsresultat er vanligvis høyere når også kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper tas med. Avviket har de siste årene ligget i størrelsesorden 0,4 prosentpoeng. Når også kommunale foretak og interkommunale selskaper tas med, viser de ureviderte KOSTRA-tallene et netto driftsresultat på 1,3 pst. for kommunene inkl. Oslo, 3,0 pst. for fylkeskommunene og 1,6 pst. for sektoren samlet i 2014.

13.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig finansiell situasjon, blir ført opp i ROBEK og underlagt noe sterkere statlig kontroll enn de øvrige. Det fins klare, objektive kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret: Kommunestyret eller fylkestinget må ha vedtatt et budsjett eller en økonomiplan som ikke er i økonomisk balanse, de må ha vedtatt å dekke inn et tidligere underskudd over mer enn to år, eller de har ikke klart å følge opp den opprinnelig vedtatte inndekningsplanen. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

I dette avsnittet presenteres noen kjennetegn ved de 54 kommunene som var i ROBEK ved utgangen av 2014.

Geografi

ROBEK-kommunene ligger i 2015 både klyngevis i Nord-Norge og på Vestlandet og noe mer spredt på Østlandet.

Folketall

Kommunene som ved utgangen av 2014 var oppført i ROBEK, omfattet spekteret fra de aller minste til kommuner med opp mot 50 000 innbyggere. Sett opp mot innbyggertall utgjorde ROBEK-kommunene et representativt utvalg av landets kommuner, selv om kommunene med 2 000–5 000 og med 20 000–50 000 innbyggere var svakt overrepresentert, mens de største og til en viss grad også de aller minste kommunene var underrepresentert. Røst var den minste kommunen med 566 innbyggere, mens Ålesund var størst med 45 747 innbyggere.

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat viser hva kommunen sitter igjen med av løpende inntekter etter at løpende utgifter er trukket fra. Netto driftsresultat kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk, og gir dermed en indikasjon på kommunens økonomiske handlefrihet. Figur 13.5 viser netto driftsresultat som andel av driftsinntektene i 2013 for alle kommunene i ROBEK. Den oransje søylen viser gjennomsnittet for landet uten Oslo, og det var på 2,6 pst. Gjennomsnittet for ROBEK-kommunene var på 0,7 pst. Noen av kommunene har fått veldig høye netto driftsresultater. For noen av disse skyldes det at de har tatt store grep og er i ferd med å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Det er dermed ikke bare kommuner med dårlig netto driftsresultat som er i ROBEK. Totalt hadde 84 kommuner et negativt netto driftsresultat i 2013, men bare 19 av disse var i ROBEK. Drøye 2/3 av ROBEK-kommunene er under landssnittet, mens for alle kommuner hadde ca. 60 pst. av kommunene et netto driftsresultat på 2,6 pst. eller lavere.

Netto lånegjeld

Netto lånegjeld gir uttrykk for hvor mye av kommunens langsiktige gjeld som skal betjenes av kommunens ordinære driftsinntekter og er et resultat av den økonomiske utviklingen i kommunen/fylkeskommunen gjennom flere år. Utviklingen i langsiktig gjeld bestemmes av forholdet mellom nye låneopptak som kommunen tar opp til egne investeringer og avdrag på tidligere opptatte lån.

Landet uten Oslo hadde en netto lånegjeld på 76 pst. av driftsinntektene, jf. figur 13.6. ROBEK-kommunene hadde et snitt på ca 79 pst. i 2013, mens kommunene som ikke var i ROBEK hadde et snitt på drøye 67 pst. Som det framgår av figur 13.6 har litt over halvparten av kommunene høyere netto lånegjeld enn landsgjennomsnittet.

Kommunene har hatt et høyt investeringsnivå, men det er ikke alle typer investeringer som belaster kommuneøkonomien. Selvkostregulerte tjenester som vann, avløp og renovasjon dekkes gjennom gebyr fra abonnentene, mens noen investeringer, som kirke- og skolebygg har rentekompensasjonsordninger, jf. nærmere omtale i avsnitt 13.5. I 2013 hadde ROBEK-kommunene om lag 12 prosentpoeng høyere lånegjeld enn kommunene som ikke var i ROBEK.

Likevel gir ikke netto lånegjeld i ROBEK-kommuner et entydig svar på hvorfor akkurat disse kommunene har havnet i ROBEK. Noen har veldig høy lånegjeld, mens andre ligger under landssnittet. Korrigeres det for Stranda, som har høyest netto lånegjeld, er det uvektede snittet for netto lånegjeld i ROBEK-kommunene om lag 77,4 pst. og dermed bare rett over landssnittet på 76 pst.

Korrigerte frie inntekter

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene. Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. De korrigerte inntektene i figur 13.7 inkluderer eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Eiendomsskatt er en frivillig skatt som den enkelte kommune kan velge å innføre i sin kommune. Om lag 3/4 av kommunene har inntekter fra eiendomsskatt.

Som det framgår av figur 13.7 finner vi både noen av de fattigste og rikeste kommunene i ROBEK, med om lag like mange over og under landssnittet. På bunnen finner vi Sykkylven med korrigerte inntekter på 92 pst. og Eidsvoll, Nedre Eiker, Hareid, Volda og Ørsta på 93 pst. av landssnittet. På topp finner vi til sammenlikning Gamvik med 144, Lærdal med 146 og Høyanger med 147 pst. av landssnittet.

Oppsummering

Det er ikke et klart mønster som kjennetegner dagens ROBEK-kommuner. Vi har kommuner med høyt og lavt folketall, med høyt og lavt driftsresultat, høy og lav netto lånegjeld og høye og lave korrigerte inntekter. Det er ingen retning som skiller seg markant ut for noen av indikatorene. En viss klyngetendens geografisk, og også det at store områder er uten ROBEK-kommuner, kan tyde på at smitteeffekt og kultur spiller en rolle. Når «alle» naboene også er i ROBEK, blir det kanskje sett på som mindre negativt å bli innmeldt enn dersom en er eneste ROBEK-kommune i sin region.

13.5 Nettofinansinvesteringer og gjeld

Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvestering, med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mer negative.

Figur 13.8 viser utviklingen i nettofinansinvesteringer og netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer, basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper) over perioden 1995–2014. Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd.

¹ Etter at Statistisk sentralbyrå gjennomførte en revisjon av statistikken i 2014, ble også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver» (tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet). I figuren er netto gjeld vist både med og uten disse regnskapspostene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det framgår av figur 13.8 at netto gjeld utgjorde om lag 34 pst. av inntektene ved utgangen av 2014. I 2014 gjorde Statistisk sentralbyrå endringer i statistikken for netto gjeld, der også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler ble tatt inn som fordringer i sektoren. Dersom denne kategorien holdes utenfor, steg gjeldsandelen fra 43 pst. i 2013 til over 47 pst. av inntektene ved utgangen av 2014.

Gjeldsbelastning

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget til over 47 pst. av inntektene, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 13.9 er kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, dekomponert for å forsøke å illustrere dette.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) nærmere 410 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 85 mrd. kroner). Noe knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 60 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjemmene innebar ordningen at staten dekker både renter og avdrag (nærmere 15 mrd. kroner). I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om lag 35 mrd. kroner).

Basert på disse tallene kan gjelden der avdragene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 250 mrd. kroner, det vil si rundt 60 pst. av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil avdragene i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger o.l., og vil ikke nettobelaste kommunenes og fylkeskommunenes budsjetter og regnskaper. Gjelden der også renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, kan anslås til rundt 215 mrd. kroner, eller godt og vel halvparten av den samlede gjelden, mens renteutgiftene for den andre halvdelen ikke vil nettobelaste kommunebudsjettene.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 65 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2014 anslås til om lag 150 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1½ mrd. kroner, eller vel 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger.

På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden. Ved utgangen av 2014 hadde om lag 75 pst. av kommunesektorens lån kortere rentebinding enn tre måneder, rundt 10 pst. hadde 3–12 måneders bindingstid, 10 pst. 1-5 år og 5 pst. over fem år.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. Ved utgangen av 2014 utgjorde pensjonsmidlene nærmere 400 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng ha fordel av en høyere rente over tid. På lengre sikt er det rimelig at et høyere rentenivå også vil gi høyere avkastning på de oppsparte pensjonsmidlene. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

På kort sikt vil derfor utslagene av en eventuell renteøkning være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter (anslått til vel 0,3 pst. av inntektene for hvert prosentpoeng rentenivået øker med ut fra dagens gjeldsnivå). Da vil imidlertid også effekten av en høyere rente på pensjonsmidlene kunne antas å slå noe mer inn, noe som trekker i motsatt retning. Når det også tas hensyn til at en renteendring vil påvirke kommunesektorens pensjonskostnader, er det ikke nødvendigvis gitt at en renteøkning over tid vil gi sektoren høyere utgifter.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2014 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 34 pst. av de samlede driftsinntektene. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, jf. figur 13.10.

Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

¹ F.o.m. 2012 er det i statistikken mulig å identifisere gjeld og fordringer mellom kommunekassen og kommunale foretak. Dette gir bedre kvalitet på statistikken når gjelden aggregeres opp til konsernnivå, men innebærer et brudd i tidsserien i telleren fra 2011 til 2012. I figuren er det tilsynelatende en svak nedgang i den renteeksponerte gjelden fra 2011 til 2012. Dette skyldtes imidlertid denne tekniske endringen – i realiteten økte gjelden også dette året. F.o.m. 2014 inngår ikke merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i brutto driftsinntekter. Dette medfører et brudd i tidsserien i nevneren fra 2013 til 2014.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

I figur 13.11 er tilsvarende øvelse gjort for enkeltkommuner. Ikke alle kommuner har rapportert de nødvendige dataene i KOSTRA, men for å få med flest mulig er det her brukt tall for 2013, ikke de foreløpige 2014-tallene. I alt inngår 386 kommuner i figuren. Søylene viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter nivå. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 pst. innebære at ved en økning i renten på 1 prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 pst. av driftsinntektene før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (f.eks. utleieboliger der leieinntektene dekker rentene).

Punktene i figuren viser netto lånegjeld, dvs. langsiktig gjeld fratrukket utlån og ubrukte lånemidler, som andel av driftsinntektene for samme kommune, jf. også vedlegg 4. Differansen mellom punkt og søyle kan henføres til gjeld knyttet til henholdsvis selvkosttjenester og rentekompensasjonsordninger samt rentebærende plasseringer, jf. også figur 13.9.

¹ Enkelte kommuner har ikke rapportert tilstrekkelige data til å kunne inngå i beregningen av renteeksponeringen. Blant disse var Stranda og Moskenes de to kommunene med høyest netto lånegjeld ved utgangen av 2013 (hhv. 166 og 138 pst. av driftsinntektene).

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. F.eks. vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå og -utvikling, økonomisk handlingsrom m.m. være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre og i utgangspunktet vil være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som tilsynelatende er mest eksponert for en endring i rentenivået (målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene), hadde disse en renteeksponert gjeld som tilsvarte fra 80 pst. av inntektene og oppover. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp nærmere én pst. av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter o.l.).

For å illustrere gjeldsutviklingen over tid, er kommunene i figur 13.12 sortert etter stigende nivå på gjeldsgraden i henholdsvis 2003 og 2013. For å kunne sammenligne med år lengre tilbake i tid, er indikatoren for netto lånegjeld benyttet (de blå prikkene i figur 13.11). Kommunene med høyest gjeld i de respektive årene ligger til høyre i figuren. Det generelle gjeldsnivået var lavere i 2003, men når det gjelder de kommunene med særskilt høy gjeld, endret ikke bildet seg vesentlig i løpet av tiårsperioden. I 2003 hadde sågar flere kommuner en netto lånegjeld som oversteg 120 pst. av inntektene, sammenliknet med 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samtidig reduserte de aller fleste kommunene som hadde særlig høy gjeld i 2003, gjeldsbelastningen i den påfølgende tiårsperioden, jf. figur 13.13. I 2003 hadde i overkant av 40 kommuner en netto lånegjeld på over 90 pst. av driftsinntektene. Av disse økte fire kommuner gjeldsgraden i den påfølgende tiårsperioden, mens de øvrige reduserte gjeldsbelastningen. I de kommunene som økte gjelden ytterligere, var det – med unntak av for Stranda kommune – snakk om relativt beskjedne økninger (hhv. 3, 3 og 16 prosentpoeng, mens Strandas gjeld økte med 70 prosentpoeng). I alt reduserte rundt 1/3 av kommunene gjeldsgraden fra 2003 til 2013, mens gjeldsgraden økte i 2/3 av kommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Oppsummert antas utslagene av en eventuell renteøkning å være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter (anslått til vel 0,3 pst. av inntektene for hvert prosentpoeng rentenivået øker ut fra dagens gjeldsnivå), men da vil samtidig også effekten av en høyere rente på pensjonsmidlene antas å slå noe mer inn, noe som trekker i motsatt retning.

For enkeltkommuner vil variasjonene naturligvis være større, og enkelte kommuner vil kunne være sårbare for endringer i rentenivået. Kommunene sett under ett ser i dagens situasjon ut til å greie å betjene renter og avdrag på de lånene de har på en god måte. Antallet kommuner i ROBEK har de siste årene ligget på et lavt nivå, sett i forhold til tidligere år. Det er imidlertid viktig at den enkelte kommune tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle en høyere gjeld og en høyere rente, og de må ta høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner og innrette sin finansforvaltning deretter.

Dette er prioriteringer som de lokale folkevalgte skal gjøre og er en naturlig del av oppgavene som følger med å sitte i et kommunestyre. Lånefinansierte investeringer med økte renter og avdrag vil binde opp midler i driften, og dette må alltid vurderes opp mot kommunens øvrige oppgaver og behovet for å styrke driften av tjenestene på andre områder. Så lenge den økonomiske balansen opprettholdes, vil gjeldsbelastningen i bunn og grunn gjenspeile hvordan kommunestyret har prioritert investeringer med tilhørende renter og avdrag opp mot øvrige driftsutgifter i kommunen.

14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i løpet av 2014 og for perioden 2009 til 2014.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall ble publisert 16. mars 2015, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, barnevernet, pleie- og omsorgssektoren og videregående opplæring.

Demografisk utvikling

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. Den demografiske utviklingen i perioden 2009–2014 beskrives i tabell 14.1.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere 67 år og over. I perioden 2009–2014 økte antall innbyggere i disse gruppene med i overkant av 118 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen kom særlig blant de eldre (aldersgruppene 67–79 år og 90 år og over), men det var også en svak økning i antallet barn og unge, og da særlig blant barn i barnehagealder. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 308 000, tilsvarende 6,3 pst. Til sammenligning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med 6,8 pst. i samme periode.

Gjennom 2014 var tallet på barn og unge relativt stabilt. Det var en nedgang i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år, mens det ble flere 6–15-åringer. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Som i de foregående årene var veksten svært sterk både i aldersgruppen 67–79 år og blant de aller eldste (90 år og over), mens det ble færre eldre i aldersgruppen 80–89 år. Samlet sett økte innbyggertallet med nærmere 57 000 i løpet av 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Barnehage

Innbyggertallet blant de yngste barna økte i perioden 2009–2014. Utbyggingen av barnehageplasser var enda større, og barnehagedekningen gikk opp fra vel 88 pst. i 2009 til i overkant av 90 pst. i 2014. I alt hadde om lag 16 000 flere barn barnehageplass i 2014, sammenlignet med 2009. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna var dekningsgraden stabil, mens dekningsgraden for 1–2-åringene fortsatte å øke. For de aller minste barna (under ett år) gikk dekningsgraden litt ned i perioden.

I tillegg til flere barn og høyere barnehagedekning, var det også en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere 1½ time fra 2009 til 2014. Kapasitetsveksten var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved antall avtalte oppholdstimer i kommunale barnehager økte kapasiteten med 2,3 pst. årlig fra 2009 til 2013, mens veksten i antall barn med plass i barnehage utgjorde 1,5 pst.

Parallelt med den sterke utbyggingen av barnehageplasser har det også vært en økning i ressursinnsatsen, målt ved avtalte årsverk. Hvis en ser perioden siden 2009 under ett, var veksten i ressursinnsatsen i de kommunale barnehagene (årlig vekst på 1,2 pst.) noe høyere enn kapasitetsveksten i sektoren målt ved korrigerte oppholdstimer (0,9 pst.).

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren, har veksten avtatt de siste par årene. I 2014 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenlignet med året før. I de private barnehagene gikk barnetallet noe opp, men det var færre barn i de kommunale barnehagene. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenlignet med året før. Så til tross for at tallet på barn i barnehage gikk ned, økte likevel dekningsgradene for alle alderstrinnene svakt. Barnehagedekningen ser ut til å ha stabilisert seg på om lag 96½ pst. for de eldste barna og på rundt 80 pst. for 1–2-åringene. Samlet barnehagedekning var 90,2 pst.

I snitt tilbrakte barna mer tid i barnehagen i 2014 sammenlignet med 2013. Det samlede antall timer som barna oppholdt seg i barnehagene i løpet av året (korrigerte oppholdstimer), var derfor om lag uendret, selv om færre barn gikk i barnehage. Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk var også uendret fra 2013 til 2014.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning samt andelen assistenter med fagutdanning fortsatte å øke i 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen i perioden 2009–2014. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der tre pst. av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden. Tidligere var veksten først og fremst knyttet til at spesialundervisningen økte i omfang, men veksten i spesialundervisningen har avtatt de senere årene.

I 2014 var det en liten økning i elevtallet, og veksten var sterkere i de private skolene. Veksten i antall årstimer til undervisning var om lag uendret fra året før, og den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha snudd i løpet av de to siste årene. I 2014 var det for første gang på flere år en liten nedgang i årstimene til spesialundervisningen. Nedgangen i 2014 skyldtes at færre elever fikk spesialundervisning enn tidligere, men de som fikk det, fikk i snitt flere timer utenfor klassen enn i 2013.

Rundt 63 pst. av barn mellom seks og ni år hadde i 2014 plass i skolefritidsordningen (SFO). Mens det de foregående årene var en liten, men jevn økning i andelen elever i SFO, var det en liten reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen i 2014.

Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2009–2014 økte elevtallet i videregående skole med vel 7 000. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de fylkeskommunale. Det økte elevtallet skyldes i første rekke at det ble flere unge i alderen 16–18 år. I tillegg tok en litt høyere andel i denne aldersgruppen samt flere voksne (over 20 år) videregående opplæring. Også antall lærlinger økte i perioden. Veksten i ressursinnsatsen, målt ved avtalte årsverk, var stabilt gjennom perioden.

I 2014 var det en liten nedgang i elevtallet, hovedsakelig som følge av mindre årskull i aldersgruppen 16–18 år. Nedgangen kom i sin helhet i de fylkeskommunale skolene, mens elevtallet i de private var tilnærmet uendret. Det var også en liten nedgang i årsverkene ved de fylkeskommunale skolene. Antallet lærlinger fortsatte på sin side å øke.

Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2009–2014. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

Også i 2014 var det vekst i årsverkene innen barnevernet, og det ble gjennomført flere undersøkelser enn i 2013. Færre barn og unge mottok hjelp fra barnevernet. Nedgangen kan henføres til at det ble færre barn og unge med hjelpetiltak, mens det for barn med omsorgstiltak var en økning i antallet.

Når barnevernet får en melding, skal det innen én uke avklares om det skal settes i gang en undersøkelse eller om meldingen kan henlegges. En undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder (i særlige tilfeller kan fristen være seks måneder). Andelen undersøkelser der saksbehandlingstiden var innenfor den lovbestemte fristen på tre måneder, gikk opp med fire prosentpoeng i 2014.

Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2009–2014. Mesteparten av økningen kom i 2014. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp, var i 2014 på samme nivå som i 2009.

Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte om lag i takt med folketallet i perioden 2009–2014. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2009 har en stadig større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol, mens fra 2013 til 2014 var andelen stabil.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, gikk andelen som oppholdt seg i boliger kortere enn tre måneder opp med fire prosentpoeng i 2014.

Omsorgstjenester

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2009–2014. Antall årsverk økte med 10 500, tilsvarende en årlig vekst på i overkant av 1½ pst.

Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Økningen for sistnevnte gruppe var særlig sterk innenfor hjemmetjenestene, mens det ble færre mottakere i aldersgruppen 80–89 år, noe som henger sammen med at innbyggertallet i denne gruppen gikk ned. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi, og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samtidig som antall plasser i institusjon har holdt seg på samme nivå over flere år, går antall beboere i institusjon ned. Beboere i bolig med heldøgns bemanning øker noe. Dette kommer i tillegg til de som mottar heldøgns tjenester i sykehjem og aldershjem.

Den enkelte mottaker fikk i snitt tildelt flere timer pleie og bistand i 2013 enn i 2009. Endring i sammensetningen av mottakergruppene med flere mottakere blant de yngre (under 67 år) og blant de aller eldste (over 90 år), kan tyde på økt pleietyngde i hjemmetjenestene. Det illustreres også av at den enkelte mottaker i snitt fikk flere timer pleie og praktisk bistand i 2014 enn i 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sett i forhold til 2013 mottok færre eldre i 2014 kommunale helse- og omsorgstjenester, både innen hjemmetjenestene og i den institusjonsbaserte omsorgen. Dette gjelder også når nedgangen ses i forhold til innbyggertallet. Andelen 80 år og over som bor i institusjon var i 2014 på 13,6 pst. Andelen som mottok hjemmetjenester var på 32,6 pst. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2014. Samlet var antallet mottakere av helse- og omsorgstjenester på om lag samme nivå i 2014 som i 2013.

Avtalte årsverk økte med om lag 1 300 fra 2013 til 2014, og lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre. Eneromsdekningen på institusjonene gikk opp, etter å ha vært mer eller mindre uendret over flere år.

Sett i forhold til 2013 mottok færre eldre i 2014 kommunale helse- og omsorgstjenester, både innen hjemmetjenestene og i den institusjonsbaserte omsorgen. Dette gjelder også når nedgangen ses i forhold til innbyggertallet. Andelen 80 år og over som bodde i institusjon var i 2014 på 13,6 pst. Andelen som mottok hjemmetjenester var på 32,6 pst. Tallet på mottakere under 67 år var på om lag samme nivå som året før, etter flere år med relativt sterk vekst. Samlet var antallet mottakere av helse- og omsorgstjenester på om lag samme nivå i 2014 som i 2013.

Avtalte årsverk økte på sin side med om lag 1 300, og lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre. Eneromsdekningen på institusjonene gikk opp, etter å ha vært mer eller mindre uendret over flere år.

Kommunehelsetjenesten

Kommunene hadde i årene 2009–2014 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Legedekningen gikk opp gjennom perioden, mens fysioterapidekningen var stabil.

I 2014 var det en relativt kraftig vekst i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Innen svangerskapsomsorgen tok færre gravide fødselsforberedende kurs sammenlignet med året før, mens tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk svakt opp.

Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren vokste med knapt 1 pst. årlig i perioden 2009–2014. Dette var på nivå med årsverksveksten i samme periode for sektoren samlet sett (1,0 pst.). Veksten var sterkere i fylkeskommunene enn i kommunene i denne perioden. I 2014 var det en nedgang i årsverkene som gikk til administrasjonen i kommunene, mens tallet for fylkeskommunene var uendret fra 2013.