2 Bakgrunn for forslagene

2.1 Innledning

Regjeringens hovedmål for transportpolitikken er at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Dette kalles nullvisjonen. Innføringen av nullvisjonen har vært av stor betydning for innretningen og gjennomføringen av trafikksikkerhetsarbeidet i Norge. Fra å rette innsatsen mot å redusere alle trafikkulykker, ble arbeidet i større grad målrettet mot de alvorligste trafikkulykkene med drepte og hardt skadde, jf. Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering.

De siste 20 årene har det vært en markant nedgang i antall drepte i trafikken i Norge. Selv om det fra år til år er noen variasjoner i ulik retning, viser den langsiktige tendensen i denne perioden en klar nedgang i antall drepte, fra mer enn 300 drepte på slutten av 1990-tallet til under 120 drepte i snitt de siste fire årene.

Ulykkesundersøkelser bekrefter at det som oftest er flere medvirkende faktorer til at en trafikkulykke inntreffer, og at det er flere forhold som påvirker hvor alvorlig konsekvensene av en trafikkulykke blir.

Mer kunnskap og informasjon om årsaker til trafikkulykker med dødelig utfall er svært viktig og vil kunne bidra til en enda bedre målretting av trafikksikkerhetstiltakene.

En rettsmedisinsk obduksjon av den trafikkdrepte bidrar til å avdekke faktisk dødsårsak og kan gi bedre kunnskap om hendelsesforløp, årsaksfaktorer og skademekanismer ved en trafikkulykke. Obduksjonsfunn kan være avgjørende for om dødsfallet skal klassifiseres som en ulykke, selvdrap ved kollisjon eller et naturlig dødsfall. Rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte kan derfor gi viktig underlagsinformasjon til ulykkesanalysegruppens analyse av ulykken, som igjen er helt nødvendig for trafikksikkerhetsarbeidet.

I dag rekvireres rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte etter straffeprosessloven dersom påtalemyndigheten finner det nødvendig. Obduksjonsfrekvensen er relativt lav og det er store forskjeller mellom politidistriktene. Dette kan ha uheldige konsekvenser for rettsikkerheten, trafikksikkerhetsarbeidet, dødsårsaksstatistikken og for de pårørende.

2.2 Tidligere utredninger av betydning for forslagene

Rapport Vei 2012/04 fra Statens Havarikommisjon for transport

Samferdselsdepartementet mottok i 2012 en sikkerhetstilråding fra Statens Havarikommisjon for transport (SHT) om å utrede muligheter for at alle som omkommer i veitrafikkulykker obduseres.

Tilrådingen er gitt i kommisjonens rapport nr. 4/2012 som omhandler en møteulykke mellom personbil og lastebil på E39 ved Try i Søgn den 10. september 2010. Fører og tre passasjerer i personbilen omkom. I denne dødsulykken ble det tatt en blodprøve av fører åtte timer etter at vedkommende omkom. Prøven viste en alkoholkonsentrasjon på 1,27 promille.

Undersøkelser fra SHT avdekket at dette resultatet kunne være feil, og SHT rekvirerte nye analyser av de innsendte prøvene. Resultatet fra prøvene viste at føreren ikke hadde inntatt alkohol før han døde, men at alkoholen var dannet i kroppen i tidsrommet fra føreren døde til prøvene var tatt.

Folkehelseinstituttet opplyste at fortolking av postmortale prøver, selv om de er foretatt av spesialister, alltid vil være mangelfulle og i verste fall misvisende dersom det ikke samtidig foretas en obduksjon.

Rapport om Statens vegvesens deling av informasjon fra ulykkesanalysearbeid (UAG-utvalgets rapport)

Samferdselsministeren nedsatte 15. mai 2014 et uavhengig utvalg som skulle vurdere hvordan Statens vegvesen har praktisert deling av informasjon fra ulykkesrapportene med politiet, pressen og andre interesserte. Utvalget avga sin rapport 1. juni 2015 med blant annet følgende anbefaling:

«Utvalget mener at UAG-legene må få hjemlet tilgang til helseopplysninger om førere av motorvogn i ulykkene som nødvendig del av kunnskapsgrunnlaget for fullgodt analysearbeid.

Alle dødsofre fra trafikkulykker må obduseres og UAG-legene må ha uinnskrenket tilgang til obduksjonsrapportene av samme grunn.»

Riksadvokatens publikasjoner nr. 4/2015 – Analyse av dødsulykker og straffesaksbehandlingen i trafikksaker

Utrykningspolitiet fikk oppdrag fra Riksadvokaten om å gjennomføre en analyse av alvorlige trafikkulykker. Rapporten avdekket betydelige svakheter og definerte flere oppfølgingstiltak for politiet, blant annet at flere trafikkdrepte burde obduseres. Det vises til rapportens kapittel 11 punkt 2:

«Arbeidsgruppen er av den oppfatning at flere omkomne i trafikken bør obduseres. Gruppen kan vanskelig se at det finnes så mange tilfeller der det ikke er nødvendig med slik undersøkelse, jf. bl.a. påtaleinstruksen §§ 13-1 og 13-2. Trafikkoffers død vil som regel være voldt ved en straffbar handling. Uansett bør i alminnelighet sakkyndig likundersøkelse skje når dødsårsaken antas å skyldes selvdrap og ulykke. Sakkyndig likundersøkelse vil kunne avdekke forløp av vedkommendes død, og avdekke eventuelle sykdommer eller skader som kan ha medvirket.»

Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering.

I denne meldingen til Stortinget ble det gitt en bred beskrivelse av organiseringen av trafikksikkerhetsarbeidet, den historiske ulykkesutviklingen og ulykkesbildet. Det ble gjort rede for områder med potensiale for økt trafikksikkerhet på vei gjennom bedre og mer effektiv samordning. Mer effektiv formidling, enklere tilgang og bedre utnyttelse av kunnskap fra ulykkesundersøkelser ble fremhevet som ett av fem satsingsområder. Innføring av krav om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte, økt tilgang til helseopplysninger fra trafikkdrepte, bedre retningslinjer for registering av vegtrafikkulykker og elektronisk utveksling av skade- og ulykkesdata, herunder skadegrad ble nevnt som mulige tiltak.

2.3 Rapport fra arbeidsgruppe

2.3.1 Oppnevning og mandat

For oppfølging av blant annet sikkerhetstilrådingen fra SHT, rapport Vei 2012/04, besluttet Samferdselsdepartementet å nedsette en arbeidsgruppe for å utrede forslag om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte.

Arbeidsgruppen ble oppnevnt i januar 2017 og fikk følgende mandat:

1. beskrive gjeldende regelverk, retningslinjer, prosedyrer og praksis for rettslig obduksjon av trafikkdrepte i Norge,

2. beskrive regelverk og praksis for rettslig obduksjon av trafikkdrepte i de øvrige nordiske land,

3. vurdere rettslige hindre og eventuelle etiske problemstillinger for en ordning der alle trafikkdrepte blir obdusert,

4. utrede behov og foreslå nødvendige regelverksendringer og praktiske rutiner for å innføre obduksjon av alle trafikkdrepte, inkludert en adgang til unntak i særlige tilfeller,

5. utrede behov og foreslå nødvendige regelverksendringer for å gi UAG-legene tilgang til obduksjonsrapporten og helseopplysninger om den trafikkdrepte,

6. utrede økonomiske og administrative konsekvenser av å innføre obduksjon av alle trafikkdrepte,

7. merutgifter knyttet til eventuell utvidelse av obduksjon av trafikkdrepte skal dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.

Arbeidsgruppen ble ledet av Samferdselsdepartementet og hadde deltakere med juridisk, medisinskfaglig og trafikksikkerhetsfaglig bakgrunn.

Arbeidsgruppen leverte i april 2018 sin rapport «Forslag om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte m.m.» til Samferdselsdepartementet.

2.3.2 Arbeidsgruppens anbefalinger

Arbeidsgruppen gikk blant annet inn for:

• plikt for politiet til å rekvirere rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte

• bestemmelsene i strpl. § 228 og påtaleinstruksens kapittel 13 som angir hjemmelsgrunnlag og prosedyrer for politiet og påtalemyndigheten til å begjære rettsmedisinsk obduksjon, overføres til obduksjonsloven

• forskriftshjemmel for departementet til å nærmere regulere rettsmedisinsk virksomhet

• ny bestemmelse i vegtrafikkloven som lovfester oppgaven til Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe (UAG) og hjemler tilgang til obduksjonsrapporten og helseopplysninger om den trafikkdrepte

• forskriftshjemmel for departementet til nærmere å regulere UAGs virksomhet

• ny bestemmelse i helsepersonelloven som hjemler plikt for helsepersonell til å utlevere helseopplysninger til Statens havarikommisjon for transport (SHT) og UAG til bruk i ulykkesundersøkelsen

2.3.3 Nærmere om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte

Arbeidsgruppen viste til at rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte vil gi bedre kunnskap om hendelsesforløp, årsaksfaktorer og skademekanismer ved trafikkulykker. Tiltaket vil være viktig for å kunne kvalitetssikre statistikk over dødsulykker i trafikken og frembringe oversikt over ulykkesomstendigheter, som kan inngå som datagrunnlag i utviklingen av fremtidige forebyggende trafikksikkerhetstiltak. Gruppen viste til at det er viktig å identifisere og gjennomføre tiltak for å redusere antall trafikkdrepte og hardt skadde, ikke minst av hensyn til andre som utsettes for eller blir berørt av ulykkene.

Et pålegg i loven om at politi eller påtalemyndighet skal rekvirere rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte vil synliggjøre samfunnets syn på betydningen av trafikksikkerhetsarbeid og avdekke faktisk dødsårsak.

Arbeidsgruppen mente det vil være mest oversiktlig å samle reglene om obduksjon i en og samme lov, slik tilfellet er både i Sverige, Danmark og Finland. Arbeidsgruppen anbefalte derfor at reglene om rettsmedisinsk obduksjon i straffeprosessloven og påtaleinstruksen flyttes til obduksjonsloven.

2.3.4 Høringen

Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring 19. juni 2018, med høringsfrist 24. september 2018. Rapporten ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Barneombudet

• Bioteknologirådet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin (NEM)

• Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT)

• Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH)

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Domstoladministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Høyesterett

• Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten

• Pasientskadenemnda

• Personvernnemnda

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Spesialenheten for politisaker

• Statens autorisasjonskontor for helsepersonell

• Statens havarikommisjon for transport

• Statens helsepersonellnemnd

• Statens helsetilsyn

• Statens jernbanetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens seniorråd

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet

• Statens vegvesen, Region øst

• Statens vegvesen, Region vest

• Statens vegvesen, Region sør

• Statens vegvesen, Region nord

• Statens vegvesen, Region midt

• Statistisk Sentralbyrå

• Statsadvokatembetene

• Statsministerens kontor

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• De fylkeskommunale eldrerådene

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Forum for Bioteknologi

• Helse- og sosialombudet i Oslo

• Helsetilsynet i fylkene

• Lagmannsrettene

• Landets fylkeskommuner

• Landets fylkesmenn/Sysselmannen på Svalbard

• Landets helseforetak

• Landets kommuner

• Landets regionale helseforetak

• Landets høyskoler (m/helsefaglig utdanning)

• Landets pasient- og brukerombud

• Landets universiteter

• Oslo politidistrikt

• Oslo tingrett

• Regional komité for medisinsk forskningsetikk, Sør-Norge

• Regional komité for medisinsk forskningsetikk, Vest-Norge

• Regional komité for medisinsk forskningsetikk, Nord-Norge

• Regional komité for medisinsk forskningsetikk, Midt-Norge

• Regional komité for medisinsk forskningsetikk, Øst-Norge

• Senter for medisinsk etikk, SME

• Utdanningsforbundet

• Utrykningspolitiet

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Apotekforeningen

• Bioingeniørfaglig institutt (BFI)

• Biskopene

• DELTA

• Den katolske kirke

• Den norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske Tannlegeforening

• Den norske Legeforening

• Det norske Diakonforbund

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen FO

• Farmasi Forbundet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Forskerforbundet

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Fylkesrådene for funksjonshemmede

• Finans Norge

• Gatejuristen – Kirkens Bymisjon

• Haraldsplass diakonale høgskole

• Human-Etisk Forbund

• Informasjonssenteret Hieronimus

• Innovasjon Norge

• Institutt for samfunnsforskning

• Institutt for helse og samfunn HELSAM

• IRIS

• Islamsk Råd Norge

• JURK

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa

• Kirkerådet

• Kirkens Bymisjon

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kreftforeningen

• Laboratorium for Patologi AS

• Landslaget for offentlige pensjonister

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Legeforeningens forskningsinstitutt

• Legemiddelindustriforeningen

• Likestillings- diskrimineringsombudet

• MA-rusfri trafikk

• Mental Helse Norge

• Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kompetansesenter for prehospital akuttmedisin – NAKOS

• Nasjonalt kompetansesenter for prehospital akuttmedisin – NAKOS

• Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling

• Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse

• Nettverket for private helsevirksomheter

• Norges Automobilforbund

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Blindeforbund

• Norges Farmaceutiske Forening

• Nord universitet (trafikklærer)

• Norges arktiske universitet – Det juridiske fakultet

• Norges forskningsråd

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges Juristforbund

• Norges kristelige legeforening

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Politilederlag (NPL)

• Norges Røde Kors

• Norges Taxiforbund

• Norges Turbileierforbund

• Norsk elbilforening

• Norsk Forbund for psykoterapi

• Norsk Forbund for Svaksynte

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk Helsesekretærforbund

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk Landsforening for laryngectomerte

• Norsk Motorcykkel Union

• Norsk Palliativ Forening

• Norsk Pasientforening

• Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)

• Norsk Presseforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk Psykiatrisk Forening

• Norsk psykoanalytisk forening

• Norsk Radiografforbund

• Norsk Samfunnsvitenskapelig datatjeneste

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk senter for stamcelleforskning

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Sykehus- og helsetjenesteforening (NSH)

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Nye veier

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Opplysningsrådet for vegtrafikk

• Oslo Katolske Bispedømme Familiesenter

• Oslo politidistrikt

• Oslo Tingrett

• PARAT

• PARAT Helse

• Pensjonistforeningen

• Personskadeforbundet LTN

• Politiets Fellesforbund (PF)

• Politijuristene

• Regionsentrene for barn og unges psykiske helse

• Rettspolitisk forening

• Ruter AS

• Rådet for psykisk helse

• Samfunnsviterne

• SINTEF

• SPEKTER

• Stiftelsen Norsk Luftambulanse

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset

• Stiftelsen Organdonasjon

• TEKNA

• Teknologirådet

• Trafikkforsikringsforeningen

• Transportbrukerenes fellesorganisasjon

• Transportøkonomisk institutt

• Trondheim Tingrett

• Trygg Trafikk

• UNIO

• Velferdsforskningsinstituttet NOVA

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Yngre legers forening

• Yrkestrafikkforbundet

• Zero

Departementet mottok svar fra 13 høringsinstanser som opplyste at de ikke avgir eller ikke har merknader til høringen:

• Forsvarsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Bioteknologirådet

• Statens legemiddelverk

• Norges Høyesterett

• Borgarting lagmannsrett

• Domstoladministrasjonen

• Kirkerådet

• Kristiansund kommune

• Marker kommune

• Narvik kommune

Følgende 24 høringsinstanser hadde merknader til rapporten:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Datatilsynet

• Helsedirektoratet

• Riksadvokaten

• Statens havarikommisjon for transport

• Statens helsetilsyn

• Statistisk sentralbyrå

• Nasjonal kompetansesenter for prehospital akuttmedisin (NAKOS)

• Oslo universitetssykehus (UiO)

• Fylkesmannen i Vestfold

• Fylkesmannen i Vest Agder

• Meland kommune

• Molde kommune

• Stavanger kommune

• Den norske legeforening

• Den rettsmedisinske kommisjonen

• MA-rusfri trafikk

• Norges automobilforbund

• Norges Farmaceutiske forening

• Norges Lastebileierforbund

• Norsk Motorcykkel Union

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Personskadeforbundet

• Trygg Trafikk