2 Bakgrunn

Dagens regler for regulering av alderspensjon fra folketrygden ble innført fra 2011, som en del av pensjonsreformen. Bakgrunnen for reformen er de utfordringene pensjonssystemet står overfor med sterk vekst i pensjonsutgiftene som følge av aldring av befolkningen og tidlig avgang fra arbeidslivet. De overordnede målene for reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltaking. Sentrale elementer i ny alderspensjon i folketrygden er:

• Alleårsopptjening: Alle år i arbeid gir pensjonsmessig uttelling.

• Fleksibelt, nøytralt uttak: Pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år og kombineres med arbeid uten avkortning i pensjonen. Årlig pensjon er høyere jo senere den tas ut. Samlede utbetalinger i perioden som pensjonist vil forventningsvis være uavhengig av uttakstidspunkt.

• Levealdersjustering: Når levealderen i befolkningen øker, må yngre årskull arbeide noe lenger og/eller utsette pensjonsuttaket noe for å oppnå samme pensjon som eldre årskull.

• Nye regler for regulering: Pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 pst.

I Stortingets vedtak 26. mai 2005 i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene heter det:

«Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Opparbeidede pensjonsrettigheter justeres med lønnsveksten. (…)»

Intensjonen bak vedtaket om å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, var at pensjonistene over tid skulle kompenseres for prisveksten og i tillegg få del i den generelle velstandsveksten i samfunnet. Et alternativ til å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten kunne, innenfor den gitte økonomiske rammen, vært å regulere med lønnsveksten, men da med et lavere utgangsnivå på pensjonen. Ved å regulere pensjonen under utbetaling lavere enn lønnsveksten, sikres pensjonistene dermed en bedre inntekt de første årene som pensjonist enn det som ville følge av å regulere pensjonene med lønnsveksten.

Stortinget sluttet seg i vedtak 23. april 2007 til regjeringens forslag i St.meld. nr. 5 (2006–2007), om at endrede regler for regulering av pensjoner under utbetaling også skulle omfatte eksisterende alderspensjonister. Begrunnelsen var at også dagens pensjonister skulle bidra til å styrke bærekraften i pensjonssystemet, ikke bare kommende generasjoner.

I loven om ny alderspensjon fra folketrygden ble prinsippet om at pensjon skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst innført ved å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Faktoren ble satt til 0,75 pst. for forventningsvis å gi om lag samme resultat over tid som om pensjonene ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. I proposisjonen ble det vektlagt at regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst., sammenliknet med å regulere med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, ville ha flere fordeler. Det ville blant annet gi en stabil utvikling i pensjonistenes inntekter i forhold til de yrkesaktives inntekter, og at det vil sikre at reguleringen av pensjonsutgiftene vil utgjøre en relativt stabil andel av de samlede lønnsinntektene og verdiskapingen i samfunnet, og dermed står i forhold til den økonomiske bæreevnen.

Et viktig hensyn som ble vektlagt når man i lovforslaget i 2009, som fulgte opp Stortingets to pensjonsforlik, valgte å operasjonalisere reguleringen med å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor, var at dette ville gi svært fordelaktige systemegenskaper, særlig knyttet til gjennomføringen av levealdersjusteringen og fleksibelt nøytralt uttak av alderspensjon.

Fra 2011 er det i folketrygden innført levealdersjustering og fleksibelt nøytralt uttak av alderspensjon fra 62 år. Fleksibelt nøytralt uttak innebærer at årlig pensjon øker jo senere den tas ut, som følge av at pensjonen da skal utbetales i færre år. Samlet pensjonsutbetaling vil være uavhengig av ved hvilken alder den enkelte velger å ta ut pensjon. Levealdersjustering innebærer at pensjonen ved en gitt uttaksalder justeres for utviklingen i befolkningens levealder. Yngre årskull må arbeide noe lenger for å oppnå samme alderspensjon som andel av inntekten når levealderen i befolkningen øker.

I alderspensjon opptjent etter nye opptjeningsregler, skjer justeringen for uttaksalder og endringer i forventet levetid ved at opptjent pensjonsbeholdning deles på et delingstall som er tilnærmet lik forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet for hvert årskull. I alderspensjon opptjent etter tidligere regler, skjer tilsvarende justering ved hjelp av forholdstall som i all hovedsak gjenspeiler gjenstående levetid på samme måte som delingstall.

I fastsettingen av delingstall og forholdstall er det hensyntatt hvordan pensjonen reguleres etter uttak. Ved å regulere med lønnsveksten og deretter trekke fra 0,75 pst., og gitt at diskonteringsfaktoren er lik lønnsveksten, kan delingstallene og forholdstallene beregnes uten å måtte gjøre anslag på lønns- eller prisvekst. En sikrer dermed samsvar mellom opptjent pensjon og pensjonsutbetalinger, uavhengig av hva lønnsutviklingen faktisk måtte bli i årene man mottar alderspensjon.

Dersom den årlige reguleringen av løpende pensjoner i stedet ble beregnet med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, ville en måtte anslå reallønnsveksten for de neste 20–30 årene. I praksis vil faktisk vekst ofte avvike fra anslått. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville dermed kunne gi grunnlag for diskusjon rundt hvilke forutsetninger som skulle legges til grunn ved fastsettingen av delingstallene og forholdstallene, og til mulige krav om kompensasjon dersom reallønnsveksten skulle bli høyere enn antatt. Å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville potensielt kunne ha store negative systemmessige konsekvenser, og ville også kunne skape usikkerhet om den økonomiske bærekraften i systemet.

Det er et vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år at pensjonen minst skal tilsvare minste pensjonsnivå (minstepensjonen) ved 67 år. Minste pensjonsnivå reguleres med lønnsveksten og justeres deretter for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. I og med at delingstallene og forholdstallene fastsettes med endelig virkning det året et årskull fyller 61 år, vil effekten av levealdersjusteringen og minste pensjonsnivå ved 67 år for et gitt årskull i utgangspunktet være kjent før årskullets første mulige uttakstidspunkt. Når pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst., kan vedkommendes pensjonsnivå også fremskrives til 67 år, og vilkårsprøvingen kan foretas uten å gjøre anslag på fremtidig lønns- eller prisvekst. En sikrer dermed at personer som søker om å få ta ut pensjon før 67 år, får søknaden innvilget eller avslått på et i utgangspunktet riktig grunnlag.

Forslagene om gjennomføring av regulering av løpende pensjoner i 2021 innebærer ikke at det gjøres varige endringer i reguleringsreglene, men er en midlertidig endring som kun gjelder for 2021. Regjeringen vil vurdere oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak om varige endringer i reguleringsreglene og komme tilbake til Stortinget med lovforslag.

Varige endringer i regulering av alderspensjon vil måtte ta hensyn til hvordan dette påvirker alle deler av regelverket i pensjonssystemet.

Regjeringen oppnevnte 12. juni 2020 et utvalg som skal evaluere pensjonsreformen. Utvalget skal evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås, og se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft.

Utvalget er videre blant annet bedt om å vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og eventuelt komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget skal legge fram sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. mars 2022. Arbeids- og sosialministeren har i brev til evalueringsutvalget presisert at utvalget bes om å utrede et konkret forslag til hvordan en varig omlegging av reguleringsreglene for alderspensjon kan gjennomføres og vurdere om en omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2021 ble det i tråd med budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet bevilget midler til at alderspensjon fra folketrygden under utbetalingen i 2021 skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, men likevel ikke høyere enn lønnsveksten, og til en økning av minste pensjonsnivå for enslige med 5 000 kroner fra 1. juli 2021. Videre fattet Stortinget ved behandlingen av ny saldering av statsbudsjettet 2020, jf. Innst. 180 S (2020–2021), og ved behandlingen av Dokument 8: 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021), flere anmodningsvedtak om pensjon, der flere av vedtakene vil måtte følges opp i forbindelse med trygdeoppgjøret 2021. I det følgende redegjøres det for hvordan regjeringen vil følge opp vedtakene.

I Innst. 180 S (2020–2021) uttalte finanskomiteen at «Det forutsettes at enslige minstepensjonister uten andre inntekter fremdeles ikke skal betale skatt». Regjeringen legger til grunn at dette også skal gjelde etter de andre vedtakene. Finansdepartementet tar sikte på å følge opp med forslag om endringer i skattereglene for pensjon i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2021.