2 Korrigerte inntekter i kommuner og fylkeskommuner 2016

2.1 Frie inntekter

I dette vedlegget presenteres kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2016, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Som frie inntekter regnes her rammeoverføringer og skatt på inntekt og formue fra personer samt naturressursskatt. Det vises videre tall for frie inntekter inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter. Nytt av i år er at fordel av differensiert arbeidsgiveravgift også inkluderes i beregningene. Korrigerte frie inntekter i 2016 for kommunene er gruppert etter landsdel (tabell 2.1), etter fylke (tabell 2.2) og etter innbyggertall (tabell 2.3). Tabell 2.4 inneholder tall for korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene, mens tabell 2.5 viser tall for den enkelte kommune.

2.2 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når man skal sammenligne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. En ser dermed på utgifts- og inntektssiden samlet. I tabellene som blir presentert i dette vedlegget er nivået på de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet korrigerer i prinsippet for de kostnadsforskjellene kommunene ikke selv kan påvirke med hensyn til å tilby et likeverdig tjenestetilbud. Det er elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner også etter utgiftsutjevningen. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet i inntektssystemet er ulikt fordelt mellom kommunene og fører til forskjeller i inntektsnivå. Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet.

I beregningen tas det utgangspunkt i summen av rammetilskudd og skatteinntekter, som sammen utgjør de frie inntektene. Den delen av de frie inntektene som inngår i utgiftsbehovet blir korrigert ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Frie inntekter for 2016 er korrigert med kostnadsnøkkelen for 2016. Driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, helse- og sosialtjenester og administrasjon inngår i kommunenes utgiftsbehov, og variasjonen i kostnadene til drift av disse tilbudene korrigeres. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen.

Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – vil få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Det er viktig å huske på at det er visse begrensninger knyttet til å bruke korrigerte frie inntekter når man sammenlikner inntektsnivået mellom kommuner. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer er ikke med i beregningen.

For å få et mål på de korrigerte frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart over tid, er skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av naturskader og andre engangstilskudd holdt utenom beregningen. For den enkelte kommune eller fylkeskommune kan disse inntektene variere mye fra det ene året til det andre.

I beregningen av kommunenes utgiftsbehov for 2016 er det brukt innbyggertall per 1. juli 2015, siden det ble benyttet tilsvarende innbyggertall ved beregningen av utgiftsbehovet og fordelingen av rammetilskudd i 2016. Når vi har beregnet korrigerte frie inntekter per innbygger for 2016 er det brukt innbyggertall per 1. januar 2016. I 2016 utgjorde de frie inntektene om lag tre firedeler av samlede inntekter i kommunesektoren.

For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er kommunenes korrigerte frie inntekter beregnet med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Eiendomsskatten er en frivillig skatt som den enkelte kommune kan velge å innføre i sin kommune. I 2016 hadde 365 kommuner inntekter fra eiendomsskatt. I en egen kolonne har vi også vist korrigerte frie inntekter inkludert hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter når man i tillegg inkluderer fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift.

Korrigerte frie inntekter inkludert fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste virkemidlene for å stimulere til vekst og verdiskaping i hele Norge. Kommuner hjemmehørende i soner med lavere sats enn den ordinære satsen, som er 14,1 prosent, får isolert sett lavere lønnskostnader enn andre kommuner, noe som gir rom for økt tjenesteproduksjon. Lavere arbeidsgiveravgift har derfor tilsvarende virkning som økte frie inntekter. Alternativt kan man se på den lavere arbeidsgiveravgiften som et redusert utgiftsbehov som det ikke tas hensyn til i utgiftsutjevningen. Vi viser derfor også korrigerte frie inntekter der fordelene av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.

Fordelen ved differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet som differansen mellom beregnet arbeidsgiveravgift ved full sats for kommunene og fylkeskommunene, det vil si 14,1 prosent av avgiftsgrunnlaget, og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift for 2016, med datagrunnlag fra Skattedirektoratet. Denne framgangsmåten beregner i utgangspunktet fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift for alle inntekter og utgifter, også gebyrer og øremerkede tilskudd. Som en tilnærming justerer vi derfor med den andelen frie inntekter anslagsvis utgjør av samlede inntekter for hver kommune og fylkeskommune.

Kommentarer til beregningsgrunnlaget

Reviderte KOSTRA-tall for eiendomsskatt for 2016 foreligger først i juni, mens foreløpige tall ble publisert av Statistisk sentralbyrå 15. mars i år. Vi har nå vurdert kvaliteten på de foreløpige tallene som kom 15. mars som god nok til å brukes i beregningene.

Vi har derfor benyttet foreløpige 2016-tall for eiendomsskatt som ble publisert 15. mars. 16 kommuner har ikke rapportert inn foreløpige tall, og for disse kommunene er det benyttet 2015-tall.

Kommunene Hobøl, Lillesand, Os (Hordaland), Stjørdal, Spydeberg og Selbu er i perioden 2016–2019 med på et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. Disse kommunene fikk et betydelig uttrekk i rammetilskuddet i 2016. Med det skisserte beregningsopplegget for korrigerte frie inntekter ville disse kommunene fått et svært lavt nivå på korrigerte frie inntekter og tallene ville ikke vært sammenliknbare med øvrige kommuner. Vi har derfor valgt å holde forsøkskommunene utenfor i beregningene av korrigerte frie inntekter. Dette kan ha gitt små utslag for landsgjennomsnittet uten å påvirke forholdet mellom kommunene.

Kommunene Røyken, Nøtterøy og Alta har i 2016 blitt tildelt midler til forsøk med ny oppgave- og ansvarsdeling i barnevernet. Dette bidrar til å trekke opp korrigerte frie inntekter noe i disse kommunene. Siden det dreier seg om lave beløp er det valgt å inkludere disse tre kommunene i beregningene.

Oslo har som eneste kommune med fylkeskommunale oppgaver beholdt ansvaret for barnevernet, som ble overført til staten i 2004. Oslo får midler til dette med særskilt fordeling i tabell C i Grønt hefte. Dette er en oppgave som øvrige fylkeskommuner ikke har. Oslos inntektsnivå er derfor ikke direkte sammenliknbart med inntektsnivået for de øvrige fylkeskommunene.

2.3 Variasjon i korrigerte frie inntekter for kommunene

I tabell 2.1 vises de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet når kommunene er gruppert etter landsdel. Tabellen viser at det i 2016 var kommunene i Nord-Norge og Oslo kommune som hadde høyest nivå på de korrigerte frie inntektene når eiendomsskatt, konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift ikke er inkludert i beregningene. Når eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter er inkludert, hadde kommunene i Nord-Norge, Oslo, og på Vestlandet det høyeste nivået. Når fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift i tillegg inkluderes, har kommunene i Nord-Norge det klart høyeste inntektsnivået. Innad i den enkelte landsdel kan det være store variasjoner mellom kommunene.

Tabell 2.2 viser tilsvarende tall for kommunene fordelt fylkesvis. De korrigerte frie inntektene, eksklusive eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, varierer fra 95 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Østfold til 116 prosent for kommunene i Finnmark. Når eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert i beregningen, varierer korrigerte frie inntekter fra 92 prosent for kommunene i Vestfold til 129 prosent for kommunene i Finnmark.

Tabell 2.3 viser frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommuner med mindre enn 20 000 innbyggere (utenom kraftkommuner) fordelt i fire grupper. De mest folkerike kommunene er videre skilt ut i egne grupper: kommuner med mer enn 20 000 innbyggere, eksklusive de fire største kommunene Bergen, Stavanger, Trondheim og Oslo. I tillegg er 21 kommuner med høye inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall skilt ut som egen gruppe. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt. Se også rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) fra november 2016 for mer informasjon om kommunenes inntekter fra konsesjonskraft/hjemfall og eiendomsskatt.

Tabell 2.3 viser at sammen med kraftkommunene er det de minste kommunene som har det høyeste nivået på korrigerte frie inntekter.

2.4 Variasjon i korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene

Tabell 2.4 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2016 (rammetilskudd og skatt på inntekt og naturressursskatt), korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, med og uten gevinst fra differensiert arbeidsgiveravgift. Av tabell 2.4 framgår det at det er betydelige inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene. Korrigerte frie inntekter varierer fra 93 prosent i Rogaland til 130 prosent i Sogn og Fjordane. Når gevinsten fra differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i beregningen, endrer bildet seg noe. Det er fortsatt Rogaland som har lavest inntektsnivå og Sogn og Fjordane som har det høyeste, men inntektsnivået i Nord- Norge, og især Finnmark, øker.

2.5 Tabell for enkeltkommuner

Dette avsnittet inneholder tall for enkeltkommuner. Tabell 2.5 viser den enkelte kommunes frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for 2016, både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter. I tillegg vises en kolonne for korrigerte frie inntekter der eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter samt fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.