3 Bakgrunnen for lovforslaget
3.1 Erfaringer med de midlertidige reglene
Erfaringer med de midlertidige reglene tilsier at de har fungert etter sitt formål og bidratt til å ivareta partenes rettssikkerhet, samtidig som smitteverntiltak har blitt overholdt. Reglene har vist seg hensiktsmessige og fleksible for å tilpasse saksbehandlingen til den konkrete smittesituasjonen og redusere smitterisikoen.
Fylkesnemnda har brukt loven hyppig i hele perioden, dog i ulik grad i nemndene, og loven hadde aller størst betydning i starten av pandemien. Bruk av loven har forhindret en lengre saksbehandlingstid og en uheldig situasjon der berørte barn og familier ville kunne oppleve at deres sak hadde blitt utsatt. Loven har også bidratt til å hindre smittespredning i nemndene, noe som ville ha skapt ytterligere utfordringer med sykefravær blant ansatte i nemnda. Ut ifra fylkesnemndas samfunnsoppdrag vurderer Sentralenheten for fylkesnemndene at muligheten til å benytte unntaksbestemmelsene i midlertidig lov fram til nå har vært avgjørende for å kunne oppfylle dette. Det vises blant annet til erfaringsbeskrivelser i Prop. 145 L (2019–2020) punkt 4, Prop. 96 L (2020–2021) punkt 4.2 og 4.3 og Prop. 86 L (2021–2022) punkt 6.
Utviklingen av pandemien har over tid redusert behovet for bruk av fjernmøter i nemnda. I perioden 1. januar 2021 til 9. desember 2021 (tidspunktet for oppheving av midlertidig lov av 26. mai 2020 nr. 44), behandlet fylkesnemndene 1080 saker. En eller flere av de midlertidige bestemmelsene ble benyttet i 538 saker. Fjernmøte ble benyttet i 213 saker, fjernavhør av vitner i 363 saker og kombinert skriftlig og muntlig behandling ble benyttet i 217 saker.
Etter den midlertidige loven ble vedtatt på nytt i slutten av desember 2021, startet nemndene ny registrering i sitt saksbehandlingssystem fra 28. januar 2022. Frem til 28. februar 2022 behandlet nemndene 168 saker, i disse ble bestemmelser i midlertidig lov benyttet i 39 saker. Fjernmøte ble benyttet i 17 saker, fjernavhør av vitner i 29 saker, kombinert skriftlig og muntlig behandling i 10 saker, og rådslagning ved fjernmøte ble benyttet i 6 saker.
Generelt og overordnet har erfaringene vært gode med avvikling av møter som fjernmøter, at flere vitner ha blitt avhørt digitalt, at nemndene har hatt sine rådslagningsmøter digitalt og at det har blitt besluttet kombinert muntlig og skriftlig behandling. Inntrykket hos fylkesnemndene er at partenes opplevelser og erfaringer med bruk av unntaksbestemmelsene har vært bra. Dette er basert på nemndledernes observasjoner i sakene, samt at det ikke har vært sterke innsigelser mot digital deltagelse. I de aller fleste sakene har man kommet til enighet om hvordan møtene skulle avvikles.
Det som har kommet fram som en begrensning er den totale kommunikasjonen ved bruk av fjernmøter. Kroppsspråk og stemmebruk blir mindre tydelig enn i et fysisk møte, noe som betyr at et digitalt møte aldri helt kan sidestilles med et fysisk møte. Et annet moment er at nemndleder ved vitneførsel eller digitalt oppmøte ikke har kunnet være sikre på at det ikke har vært andre til stede i rommet. Det har også vært tilfeller der en part har hatt tekniske utfordringer med lyd og bilde på grunn av mangelfullt utstyr o.l. Sentralenheten har gitt uttrykk for at hovedregelen etter pandemien derfor bør være fysisk oppmøte for parter, advokater og vitner. Kombinert muntlig og skriftlig behandling har totalt sett fungert bra. Dette har medført kortere digitale møter og virket positivt i forhold til utfordringer med å konsentrere seg over lenger tid, samt redusert smittespredningsfare.
Fylkesnemndenes syn er at rettssikkerheten har vært hensyntatt i perioden med midlertidig lov, også sett i lys av lav saksbehandlingstid og at sakene har blitt gjennomført som planlagt. Sentralenheten har uttalt at det kan vise seg å være nyttig å ha en permanent hjemmel for bruk av fjernmøter i fylkesnemnda til bruk etter 1. juli 2022.
3.2 Høring
3.2.1 Forslaget i høringsnotatet
Forslaget til midlertidig lov om ny forskriftshjemmel var på høring fra 25. mars til 18. april 2022. I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at den store usikkerheten rundt pandemiens videre forløp medfører et behov for å ha mulighet til å gjeninnføre de midlertidige reglene etter den midlertidige lovens opphørsdato 1. juli 2022, dersom smittesituasjonen skulle tilsi det.
Som et alternativ til å forlenge den midlertidige loven, foreslo departementet å innføre en forskriftshjemmel som gir Kongen myndighet til å gjeninnføre de midlertidige reglene om fjernmøter, fjernavhør, kombinasjon av muntlig og skriftlig behandling og rådslagning og avstemning ved fjernmøte. Departementet mente at behovet for å kunne innføre og avvikle nødvendige tilpasninger vil være bedre ivaretatt med en forskriftshjemmel, blant annet fordi det legger til rette for å gjøre vurderingene av behovet for tilpasninger ut fra den aktuelle smittesituasjonen tett opptil vedtakelsen, og ikke lang tid i forveien slik som har vært tilfelle ved proposisjonene om forlengelse av den midlertidige loven.
Det ble foreslått å vedta en midlertidig lov som inneholder en forskriftshjemmel som er avgrenset til å gjelde regler om utvidet bruk av fjernmøter, fjernavhør, kombinasjon av muntlig og skriftlig behandling og rådslagning og avstemning ved fjernmøte. Videre gikk forslaget ut på at det i forskriftshjemmelen skal angis en formåls- og tidsbegrensning og oppstilles et krav om proporsjonalitet. En forskrift gitt i medhold av den foreslåtte hjemmelen kan etter forslaget bare gjelde for et begrenset tidsrom på inntil fire måneder av gangen. Den midlertidige loven ble foreslått å gis varighet til 1. januar 2024.
Departementet presenterte i høringsnotatet et forslag til forskriftshjemmel innrettet etter mønster av formålsbestemmelsen i den någjeldende midlertidige loven, det vil si at forskrift kan gis for å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19. Forskriften kan bare gis når det er nødvendig for å sikre en forsvarlig og rettssikker virksomhet i fylkesnemndene.
3.2.2 Høringsinstanser
Lovforslaget ble sendt på høring til følgende instanser:
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Sentralenheten for fylkesnemndene
Statens helsetilsyn
Statsforvalterne
Norges institusjon for menneskerettigheter
Alta kommune
Bergen kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Fredrikstad kommune
Flekkefjord kommune
Gjesdal kommune
Hamar kommune
Harstad kommune
Hurdal kommune
Kristiansand kommune
Kongsberg kommune
Larvik kommune
Molde kommune
Orkland kommune
Oslo kommune
Porsanger kommune
Ringerike kommune
Ringsaker kommune
Sandnes kommune
Sokndal kommune
Stad kommune
Stavanger kommune
Steinkjer kommune
Sunnfjord kommune
Tinn kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Tønsberg kommune
Årdal kommune
De regionale helseforetakene
Actis
A-larm bruker- og pårørendeorganisasjon for åpenhet om rus og behandling
Blå Kors
Den Norske Advokatforening
Den norske legeforening
Fagrådet innen rusfeltet i Norge
Fellesorganisasjonen (FO)
Forandringsfabrikken
Forbundet mot rusgift
Foreningen for human narkotikapolitikk
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Ivareta – Pårørende berørt av rus
Juristforbundet
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Landsforeningen for barnevernsbarn
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk sykepleierforbund
Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF)
proLAR
Redd Barna
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)
SOS-barnebyer
Høringsfristen var 18. april 2022. Departementet har mottatt høringsuttalelser fra følgende instanser:
Domstoladministrasjonen
Sentralenheten for fylkesnemndene
Statens helsetilsyn
Den Norske Advokatforening
Demokratene i Fredrikstad
Fellesskapet Norge
Foreningen fritt vaksinevalg
Foreningen lov og helse
Foreningen norske bedrifter for inkludering
Inlakech Nor
Landsgruppen for helsesykepleiere
Led for verden (LFV)
I tillegg er det kommet ca. 370 innspill fra privatpersoner og fem innspill fra bedrifter.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Sentralenheten for fylkesnemndene, Domstoladministrasjonen og Advokatforeningen støtter forslaget. Statens helsetilsyn svarte at de hadde «ingen merknad». Det kom høringsuttalelser fra rundt 370 privatpersoner, fem bedrifter og ni foreninger som er negative til forslaget. Dette omfattet blant annet Landsgruppen for helsesykepleiere, Foreningen fritt vaksinevalg, Demokratene i Fredrikstad, Foreningen norske bedrifter for inkludering og Foreningen lov og helse. Flere av uttalelsene har samme avsender.
Sentralenheten for fylkesnemndene uttaler:
«Fylkesnemnda er enig med departementet i at smittesituasjonen som følge av Covid-19 pandemien fremdeles er usikker. Selv om tidligere smitteverntiltak nå i hovedsak er fjernet og erstattet av anbefalinger, har erfaringen fra høsten 2021 vist at Covid-19 viruset er uforutsigbart. Det er fremdeles fare for at nye mutasjoner kan oppstå. Dette vil kunne resultere i nye smitteverntiltak som kan få betydning for avvikling av sakene i fylkesnemnda. I en slik situasjon er det nødvendig at man raskt kan iverksette tiltak som hindrer at smitteverntiltakene går på bekostning av saksavviklingen i fylkesnemnda.
Erfaringen har vist at den midlertidige koronaloven, med dertil utvidet adgang til blant annet å gjennomføre forhandlingsmøter som fjernmøte, har hatt stor betydning for saksavviklingen i fylkesnemnda under pandemien. Med en uforutsigbar smittesituasjon er det viktig at det er beredskap slik at nødvendig tiltak raskt kan settes inn. Erfaringene fra i høst, da man ikke rakk å forlenge den midlertidige loven i tide, viser at en vanlig lovgivningsprosess kan medføre at saker må utsettes. Det er derfor fornuftig å regulere dette med en forskriftshjemmel. Med en forskriftshjemmel slipper man nye prosesser for å få vedtatt en ny midlertidig lov.»
Sentralenheten for fylkesnemndene viser videre til at Justisdepartementet har sendt på høring forslag om permanent endring av tvisteloven for blant annet utvidet bruk av fjernmøter og fjernavhør i domstolen. Det bes om at det vurderes å gi fylkesnemnda samme adgang for å sikre lik saksbehandling i forbindelse med avvikling av sakene. Det vises til at i likhet med domstolene, har fylkesnemndene en pågående prosess for å digitalisere møtesalene.
Domstoladministrasjonen uttaler:
«Forslaget er velbegrunnet. Vi har samme oppfatning når det gjelder domstolenes behov, og er enig med departementet i at det bør være like muligheter for å innføre midlertidige bestemmelser om saksavvikling for fylkesnemndene som for domstolene. Begge har behov for fleksible regler, og departementet har behov for raskt å kunne gi midlertidige regler alt avhengig av smittesituasjonen i samfunnet. Slik regulering kan skje raskere ved å gi midlertidig forskrift sammenlignet med å gi en midlertidig lov. Samtidig går forslaget ikke lengre enn nødvendig, siden det er foreslått begrensninger i både bruk og varighet.»
Den Norske Advokatforening viser til sin uttalelse avgitt i april 2020, da foreningen mener at de samme hensyn gjør seg gjeldende nå. Advokatforeningen støttet i det vesentlige departementets forslag ved første gangs innføring av midlertidig koronalov.
Landsgruppen av helsesykepleiere er imot forslaget og uttaler at de er «svært bekymret for at foreslått unntak vil gå ut over barn og deres rettsikkerhet. Fjernmøter og fjernavhør vil kunne gi en dårligere vurdering av barnets faktiske situasjon.»
Av de i underkant av 400 uttalelsene som er kommet fra privatpersoner, diverse foreninger og bedrifter, gir mange inntrykk av en generell misnøye med statlig regulering tilknyttet pandemien i stort, og ikke dette spesifikke forslaget. Foreningen fritt vaksinevalg uttaler at det ikke finnes logiske eller medisinskfaglige årsaker til å ville risikere rettssikkerheten til de aller svakeste i samfunnet og antyder at det er «helt andre årsaker til at departementet ønsker å få hjemmel til å begrense den enkeltes rettssikkerhet».