2 Bakgrunn

Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer i Norge, og har bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med kommunereformen. Videre har Stortingsflertallet uttalt at «[n]ye oppgaver til regionalt nivå forutsetter at prosessen fører til færre fylkeskommuner/regioner av en viss størrelse», jf. Innst. 333 S (2014–2015).

På regionalt nivå er Norge delt inn i 19 fylker: 18 fylkeskommuner og Oslo kommune som har ansvaret for alle fylkeskommunale oppgaver innenfor kommunens grenser.

Fylkesinndelingen i Norge har vært preget av stabilitet siden landet på 1660-tallet ble delt inn i 12 amt. Fylkene var opprinnelig grunnenheten i det statlige styringssystemet som ble etablert ved innføringen av eneveldet i Danmark-Norge. Etter delinger økte antall fylker til 20 fram til 1866. Antallet er siden bare endret ved innlemmingen av Bergen i Hordaland i 1972.

Per 1. januar 2016 var det 313 370 innbyggere i Sør-Trøndelag, og 136 399 innbyggere i Nord-Trøndelag, henholdsvis landets 5. og 15. største fylke. Et samlet Trøndelag med om lag 450 000 innbyggere vil bli det 5. største fylket i innbyggertall. Arealmessig er begge fylkene blant de største, bak Finnmark, Nordland, Hedmark, Troms og Oppland. Et samlet Trøndelag på om lag 41 250 km² vil bli landets nest største fylke i areal.

2.1 De lokale prosessene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag

Fylkestingene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag vedtok i oktober 2014 å igangsette en felles utredning om samling av Trøndelagsfylkene. Fylkene satte selv følgende mål for prosessen:

Målet er en region med livskraft, bærekraft og konkurransekraft. For å lykkes er det vesentlig å videreutvikle det folkevalgte regionale nivået, gjennom å effektivisere og styrke forvaltningen ved sammenslåing av fylkeskommunene. En slik styrking vil også gjøre fylkeskommunene bedre i stand til å ta på seg nye oppgaver.

Utredningen omtalte følgende tema og områder: politiske avklaringer, balansert og bærekraftig utvikling, organisasjon og administrative forhold, administrasjonssenter, statens organisering, økonomiske forhold, tjenesteproduksjon og prosess. Utredningen ble gjennomført av fylkeskommunene selv under ledelse av en styringsgruppe, og fikk navnet «Trøndelagsutredningen». Arbeidet ble gjennomført med bred medvirkning fra ansatte i begge fylkeskommunene

Utredningen ble ferdigstilt innen fristen satt i mandatet, 1. november 2015. Formålet med utredningen var å gi fylkestingene et beslutningsgrunnlag for å avgjøre spørsmålet om sammenslåing, samt gi føringer for blant annet politikk og organisering i et nytt fylke. Utredningen ga ingen anbefaling i sammenslåingsspørsmålet, men inneholder vurderinger av hvorvidt en sammenslåing vil kunne legge til rette eller være et hinder for å nå målene for prosessen. Politisk ledelse i de to fylkeskommunene framforhandlet på grunnlag av utredningen et forslag til intensjonsplan for hvordan sentrale spørsmål skal løses.

Om høringen

Trøndelagsutredningen og forslag til intensjonsplan ble lagt ut til offentlig høring i perioden 3. desember 2015 til 5. februar 2016. Den offentlige høringen henvendte seg både til enkeltpersoner og organiserte interessenter. Høringsuttalelsene fordeler seg som vist i tabell 2.1.

Høringsuttalelsene varierer med hensyn til hvor tydelig de uttaler seg om selve sammenslåingsspørsmålet. Noen uttrykker klart om de er for eller imot sammenslåing, og noen begrunner også standpunktet. Andre sier ikke noe om hva de mener om sammenslåing, og enkelte uttrykker hva de krever eller forventer dersom sammenslåing blir vedtatt. Noen baserer sine positive eller negative uttalelser på bestemte forutsetninger, men sier ikke noe om hvordan de stiller seg dersom forutsetningen innfris eller fjernes.

Åtte av 23 kommuner i Nord-Trøndelag og alle de 23 kommunene som har uttalt seg i Sør-Trøndelag er positive til sammenslåing. Trondheim kommune er positiv til en sammenslåing av fylkene, og mener at en sammenslåing vil bidra til å styrke regionens evne til å hevde seg i konkurranse med andre regioner, nasjonalt og internasjonalt. Regionsamarbeidene i Trondheimsregionen, Værnesregionen og Fosenregionen, viser dessuten at fylkesgrensene splitter regionene på en uhensiktsmessig måte. Ingen kommuner i Sør-Trøndelag stiller betingelser for sine positive standpunkt eller krav på egne vegne.

I Nord-Trøndelag har bare to kommuner uttalt seg negativt, mens tre er betinget negative: Flatanger mener saken er for dårlig utredet, og at beslutningen bør utsettes, Overhalla er negativ så lenge det ikke gjennomføres folkeavstemning, og Snåsa er negativ på grunn av forslaget om delt lokalisering. Ti kommuner sier ikke noe om hvorvidt de er for eller imot sammenslåing. Leka kommune begrunner sitt negative standpunkt med at utfordringene med store avstander blir større i et samlet Trøndelag. Lierne kommunes tilsvarende begrunnelse er at sammenslåing vil gi svekket demokratisk representasjon, og at den desentraliserte profilen i Nord-Trøndelag vil svekkes. Steinkjer kommune forutsetter at lokaliseringen og det nærmere innholdet i et hovedsete for fylkesmannen er avklart før fylkestinget fatter sin beslutning. Steinkjer kommune har også andre innspill og ønsker om ytterligere presiseringer/premisser som de mener må avklares gjennom et vedlegg til intensjonsavtalen. I tillegg har noen kommuner forutsetninger knyttet til eierskapet i Nord-Trøndelag Energi.

Av statlige myndigheter uttrykker flere seg positivt til sammenslåing, mens ingen uttrykker seg negativt. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag peker på at offentlige og private aktører allerede samarbeider mye over fylkesgrensen, og at dette øker over tid. NAV i både Nord- og Sør-Trøndelag støtter sammenslåing. De mener det er påkrevd å se regionen under ett ut i fra hensyn til innbyggernes og virksomhetenes behov for velferdstjenester. En rekke privatpersoner i Nord-Trøndelag har levert likelydende høringsuttalelser med krav om folkeavstemning.

Høring av innbyggerne

Fylkeskommunene er ikke omfattet av regelen om innbyggerhøring i inndelingsloven § 10. I Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) påpeker departementet at fylkeskommunene står fritt til selv å høre innbyggerne i en konkret sak, dersom de finner det formålstjenlig. Begge fylkestingene vedtok å gjennomføre en felles innbyggerundersøkelse for å få innbyggernes syn på en rekke spørsmål knyttet til en sammenslåing av fylkene. Undersøkelsen ble gjennomført i siste halvdel av januar 2016, og det ble stilt elleve spørsmål knyttet til syn på planer og konsekvenser ved en fylkessammenslåing. Det ble også arrangert fire store folkemøter i perioden, i tillegg til at det ble gitt orienteringer for videregående skoler, ungdomsorganisasjoner, arbeidstakerorganisasjoner og på andre relevante arenaer.

Samlet viser innbyggerundersøkelsen at 54 prosent er positive og 24 prosent er negative til Trøndelag fylke. Undersøkelsen viser at ni av ti innbyggere i begge fylkene er kjent med forslaget om sammenslåing, og at fem av ti i Nord-Trøndelag og tre av ti i Sør-Trøndelag sier de i stor grad er opptatt av spørsmålet. To av tre innbyggere er i stor grad enig i at det er et sterkt fellesskap mellom Nord- og Sør-Trøndelag med hensyn til språk, idrett, kultur og identitet.

I Sør-Trøndelag er 58 prosent positive og 18 prosent negative, mens 43 prosent er positive og 37 prosent er negative i Nord-Trøndelag. Samtidig gir om lag 20 prosent av innbyggerne i begge fylkene uttrykk for at de hverken er for eller imot en fylkessammenslåing.

I Nord-Trøndelag ble det fremmet ønske om å avholde folkeavstemning om sammenslåingsspørsmålet. Fylkestinget i Nord-Trøndelag fikk blant annet levert lister med 9 400 underskrifter på med krav om folkeavstemning. Fylkestinget fattet følgende vedtak om folkeavstemning i møte 3. februar 2016:

«De valgte høringsmetodene i trøndelagsutredningen har vært gode, og flere har fått mulighet til å gi sitt syn om en eventuell fylkessammenslåing enn det som hadde vært mulig gjennom en folkeavstemning. Dette sammen med et entydig svar i innbyggerundersøkelsen gjør fylkestinget i stand til å ta en beslutning i saken, en folkeavstemning er dermed unødvendig og vil kun bidra til å utsette saken. Det skal derfor ikke avholdes en folkeavstemning i spørsmålet om en eventuell fylkessammenslåing.»

Om vedtak fattet i fylkestingene

På bakgrunn av Trøndelagsutredningen, intensjonsplanen, høringsrunden og innbyggerundersøkelsen vedtok begge fylkestingene 27. april 2016 å søke «Stortinget om at Nord-Trøndelag fylke og Sør-Trøndelag fylke slås sammen til ett fylke fra 01.01.2018.» I Nord-Trøndelag fylkesting ble vedtaket gjort med 21 mot 14 stemmer. I Sør-Trøndelag fylkesting ble vedtaket gjort med 41 mot 2 stemmer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde innkalt til felles fylkestingsmøte samme dag, med forbehold om positive vedtak i begge fylkestingene, jf. inndelingsloven § 25. Kommunal- og moderniseringsministeren åpnet møtet, før fylkesordførerne overtok møtelederansvaret. I møtet ble navn og øvrige punkter i inndelingsloven § 25 diskutert. Etter felles fylkesting ble det satt nye fylkesting, som stadfestet enigheten fra fellesmøtet gjennom enstemmige vedtak i begge fylkestingene. Dersom Stortinget imøtekommer søknaden om sammenslåing, vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet følge opp med å legge til rette for kongelig resolusjon tidlig høsten 2016.

2.2 Regionreformen

Stortinget har bedt om en regionreform samtidig med kommunereformen. Med regionreformen vil regjeringen bygge videre på de roller, oppgaver og funksjoner fylkeskommunen har i dag, og utvikle de folkevalgte regionene i rollen som samfunnsutviklere. Reformen legger opp til endringer både i regional struktur og regionenes virkemidler og oppgaver. En sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag vil være første steg i regionreformen.

Målene for reformen

Regjeringen har som mål at regionreformen skal legge til rette for en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet, basert på regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer. Regionreformen skal legge til rette for samordnet oppgaveløsning for sektorovergripende initiativer i regionene. Regjeringen mener endringer i regionalt folkevalgt nivås rolle og oppgaver bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet. Større regioner vil legge til rette for brede fagmiljøer med kapasitet og kompetanse til å ivareta både nåværende og fremtidige roller og oppgaver.

Regionreformen skal også bidra til styrking av demokratiet på regionalt nivå. Deltakelse og demokrati er grunnleggende verdier. De som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, skal kunne øve innflytelse på politikken. At folkevalgte har et ansvar for å legge til rette for samfunnsutvikling har en demokratisk egenverdi, og innebærer også maktspredning. Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra.

Prosess for ny regional struktur

Regjeringen mener at landet bør deles inn i om lag ti nye folkevalgte regioner. Da vil funksjonelle områder kunne ses i sammenheng som grunnlag for samfunnsutviklingen. Ti regioner vil styrke potensialet for samhandling og dialog mellom regionale statlige myndigheter og folkevalgte regioner.

Sommeren 2015 inviterte regjeringen fylkeskommunene til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Fylkeskommunene er bedt om å fatte vedtak innen 1. desember 2016. Etter at fylkeskommunene har gjort sine vedtak, vil regjeringen foreta en samlet vurdering av regionstrukturen i lys av målene for reformen og kriteriene for regioninndelingen.

Regjeringen tar sikte på å legge frem forslag for Stortinget til ny struktur for det regionale folkevalgte nivået våren 2017, basert på fylkeskommunenes vedtak og regjeringens samlede vurderinger. Regjeringen har som mål å gjennomføre kommunereformen og endringer i regionalt folkevalgt nivå samtidig, slik at sammenslåing til nye kommuner og nye regioner kan tre i kraft fra 1. januar 2020.