3 Konsekvenser ved sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag

Det vil være både direkte og indirekte konsekvenser ved å vedta endringer i fylkesstrukturen. Vi vil her gjøre rede for konsekvenser ved en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag.

3.1 Engangskostnader ved fylkessammenslåing

Det koster å gjennomføre store organisatoriske endringer. Manglende erfaringer med fylkessammenslåinger gjør det vanskelig å fastslå omfanget av kostnader ved slike prosesser.

Inndelingsloven § 15 sier at «staten [gir] delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til desse prosessane». Praksis ved kommunesammenslåinger ble i forrige stortingsperiode endret til at staten dekker nødvendige ekstrakostnader i forbindelse med en sammenslåingen, og dette ble videreført i kommunereformen. Regjeringen ønsker som et utgangspunkt å legge til rette for at staten dekker nødvendige ekstrakostnader også ved fylkessammenslåinger.

I kommunereformen ble det utarbeidet en standardisert modell for dekning av engangskostnader, hvor støtte på mellom 20 og 65 mill. kroner er avhengig av antall kommuner og antall innbyggere som er med i sammenslåingen. Dette har blitt tatt godt imot blant kommunene, da det er mer forutsigbart enn tidligere praksis med søknader. Samtidig er det en betydelig forenkling både for kommunene og departementet. Regjeringen ønsker derfor å etablere en lignende modell som kan benyttes ved sammenslåing av fylkeskommuner i regionreformen.

Departementet antar at kostnadselementene i stor grad vil være de samme som for kommunesammenslåinger. De største enkeltkostnadene har ofte vært knyttet til IKT. Departementet ser det videre som sannsynlig at kostnadene for fylkessammenslåinger vil kunne sammenlignes med sammenslåing av store kommuner. Fylkene er befolkningsmessig betydelig større enn kommunene. Selv om administrasjonene i fylkene er mindre per innbygger enn i kommunene, ser departementet det som sannsynlig at kostnadene i gjennomsnitt vil være noe høyere per fylkeskommune i en sammenslåing enn det vil være per kommune i en sammenslåing. Departementet vurderer også at antall fylker i en sammenslåing vil ha mer å si for kostnader enn antall innbyggere i sammenslåingen.

Regjeringen vil derfor legge til rette for en enkel modell der sammenslåinger som vedtas av Stortinget får utbetalt mellom 30 og 60 mill. kroner til dekning av engangskostnader. Støtten differensieres kun etter antall fylker i sammenslåingen, ved at det utbetales 15 mill. per fylke som inngår i sammenslåingen. Det er tatt høyde for sammenslåinger som omfatter inntil fire fylker. I lys av regjeringens måltall for regionreformen er mer omfattende sammenslåinger lite realistisk.

Engangskostnader utbetales ved etablering av nye regioner, og ikke dersom det bare gjennomføres grensejusteringer. Dersom det etableres nye regioner som består av deler av nåværende fylker, vil departementet legge til grunn samme praksis som ved kommunesammenslåinger. Antall innbyggere i de enkelte delene vil være utgangspunktet for beregning av hvor stor andel av fylket som går inn i en sammenslåing, og størrelsen på engangskostnadene fastsettes i utgangspunktet ut fra de samme andelene.

I den foreslåtte modellen vil sammenslåingen av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag utløse statlige utbetalinger på 30 mill. kroner. Regjeringen vil også benytte denne modellen ved fremtidige sammenslåinger i regionreformen. Finansiering av støtten vil bli behandlet i de ordinære budsjettprosessene.

3.2 Fylkesnummer og kommunenummer

Norge er i dag geografisk delt inn i et logisk hierarkisk system på åtte siffer som vil bli påvirket ved en sammenslåing av to eller flere fylker:

• To siffer som viser til fylke

• som bygges på med to siffer som viser til kommune

• som bygges på med to siffer som viser til delområde

• som bygges på med to siffer som viser til grunnkrets.

De fire første sifrene er kommunenummeret, som har en knytning til hvilket fylke kommunen ligger i. Eksempel: 1702 Steinkjer i 17 Nord-Trøndelag er delt opp i sju delområder. 17020101 Susegg er første av 65 grunnkretser i Steinkjer kommune (grunnkrets nr. 1 i delområde nr. 1).

I tillegg finnes det et liknende hierarki knyttet til matrikkelnummer og adresser. Hver enkelt eiendom i Norge, også kalt matrikkelenhet, har et unikt nummer som identifiserer eiendommen i eiendomsregisteret matrikkelen og i grunnboken. Matrikkelnummeret består av kommunenummeret foran gårds- og bruksnummeret, (i tillegg noen ganger også et festenummer og/eller seksjonsnummer), for eksempel 1702-133/4 som er matrikkelnummeret for eiendommen Saasegg vestre i Steinkjer kommune. Det vil si at matrikkelnummer ikke er direkte koblet til fylkesnummer, men indirekte via kommunenummer. Det samme systemet med kommunenummeret som prefiks, benyttes for å skape entydige adresser landet over, for eksempel 1702-8810 som er den digitale koden for Såseggvegen 181 i Steinkjer kommune.

Praksis ved kommunesammenslåinger er at den nye kommunen som et utgangspunkt får et nytt kommunenummer som ikke tidligere har vært i bruk. Ved siste endring i fylkesstrukturen ble Bergen innlemmet i Hordaland. Fylkesnummer 13 forsvant, og Bergen ble kommune 1201 i Hordaland. Spørsmålet om hvordan man behandler fylkesnummer ved sammenslåing av fylker, og som en konsekvens av dette kommunenummer, er et spørsmål som må avklares på et tidlig tidspunkt i regionreformen.

Departementet mener at det er to alternativer som er aktuelle ved sammenslåing av fylker: 1) Nytt fylkesnummer og som en følge av dette tildeling av nytt kommunenummer for alle kommunene i det nye fylket. 2) Beholde fylkesnummeret for det befolkningsmessig største fylket og tildele nytt kommunenummer til kommunene i øvrige fylker. Uoversiktlige konsekvenser ved å bryte sammenhengen mellom fylkesnummer og kommunenummer gjør andre alternativer uaktuelle, selv om det fører til at kommuner må endre kommunenummer ved sammenslåing av fylker.

Endring av fylkesnummer og kommunenummer vil ha størst konsekvens for de statlige felleskomponentene – Matrikkelen, Det sentrale folkeregisteret og Enhetsregisteret, og brukerne av disse. Omfattende endringer av fylkesnummer og kommunenummer i store registre som benyttes daglig, vil kreve god planlegging og ressurser. Kommuner som får nytt kommunenummer på grunn av fylkessammenslåingen må også tilpasse seg dette.

Det er enkelte elementer som må utredes videre, og regjeringen vil jobbe videre med disse to alternativene. Problemstillingene er knyttet til kostnader på kort og lang sikt. I slike vurderinger må det også tas hensyn til muligheten for mangel på ubrukte kommunenummer, som på lang sikt kan bli krevende for de store statlige registrene.

Det er nødvendig at dette spørsmålet er avklart tidlig høsten 2016, både på grunn av fremdriften i de lokale prosessene og det arbeidet som må gjøres på statlig nivå for å legge til rette for endringene i registrene uavhengig av valgte modell. Valg av fylkesnummer for et samlet Trøndelag vil inngå som en del av kongelig resolusjon høsten 2016.

Regjeringen vil behandle kostnader knyttet til dette i de ordinære budsjettprosessene.

3.3 Forholdet til valggjennomføring

3.3.1 Stortingsvalg

Det følger av Grunnloven § 57 at det skal være 19 valgdistrikter, som hver har ett utjevningsmandat. Mandatfordelingen mellom valgdistriktene beregnes hvert åttende år, jf. Grunnloven § 57. Endringer i befolkningstall i de ulike valgdistriktene kan føre til endringer i mandatfordelingen. Neste beregning skjer i 2020, i forkant av stortingsvalget i 2021.

Inndelingen i valgdistrikter fastsettes i valgloven § 11-1, der det slås fast at hvert fylke utgjør et valgdistrikt. Endringer i inndelingen på regionalt nivå påvirker derfor valgdistriktsinndelingen ved stortingsvalg.

Inndelingen i valgdistrikter skal blant annet ivareta lokale interesser. Antall valgdistrikter har innvirkning på hvor proporsjonalt valgresultatet blir, både geografisk og partipolitisk. Valglovutvalget uttalte i NOU 2001: 3 at det er et alternativ å avvikle valg uten at det er samsvar mellom fylker og valgdistrikter. Dersom det skal gjøres endringer i antall valgdistrikter ved stortingsvalg, krever dette en grunnlovsendring.

I tråd med de regler som følger av Grunnloven vil det ved stortingsvalget i 2021 gjennomføres valg fra to valgdistrikter i Trøndelag, nåværende Nord-Trøndelag og nåværende Sør-Trøndelag. Det vil også tildeles et utjevningsmandat til hvert valgdistrikt.

Da en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag ikke vil tre i kraft før 1. januar 2018, vil ikke stortingsvalget i 2017 bli berørt. Stortingsvalget i 2021 vil derimot bli påvirket av et vedtak om sammenslåing, og det vil være nødvendig med tilpasninger i både lovverk og rutiner for valggjennomføring.

Det vil også føre til et behov for tilpasninger i valgadministrasjonssystemet EVA og manntallsuttrekket hos Skattedirektoratet, samt endringer i rutinene ved valggjennomføring i fylket.

Som det pekes på i St.meld. 22 (2015–2016) vil departementet se nærmere på hvilke konsekvenser endringer i fylkesstruktur får for stortingsvalg. Dette arbeidet vil få betydning både for et nytt samlet Trøndelag fylke og for øvrige nye regioner.

Konsekvenser for valgloven

Avvikling av stortingsvalg i 2021 med to valgdistrikter i ett fylke vil kreve en rekke tilpasninger i valgloven. Dagens fylker har lange tradisjoner som valgdistrikt ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Valglovutvalget foreslo heller ingen endringer i denne inndelingen. Således er også valgloven bygd opp ut i fra den forutsetningen at fylkene er valgdistrikter. Her gis en oversikt over noen sentrale endringer som vil måtte vurderes.

Å gjennomføre valg fra to valgdistrikter i et fylke vil blant annet kreve endringer i valglovens bestemmelser om klage ved stortingsvalg. Etter valgloven § 13-1 (1) kan velgerne klage over forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalget i det fylket vedkommende er manntallsført. Ved en sammenslåing av Trøndelagsfylkene vil en velger være manntallsført i ett av to valgdistrikter i fylket. For å sikre likebehandling, mener departementet dette bør endres slik at velgerne kun har klageadgang i det valgdistrikt vedkommende er manntallsført.

I henhold til valgloven § 4-3 skal det i hvert fylke ved stortingsvalg og fylkestingsvalg være et fylkesvalgstyre som velges av fylkestinget selv. Dette tilsier at Trøndelag fylke kan ha et felles fylkesvalgstyre som godkjenner listeforslag og kontrollerer valggjennomføringen og valgoppgjøret i to valgdistrikter ved stortingsvalget i 2021. Dette synes å være en hensiktsmessig løsning. Hvis det er ønskelig å ha et «valgstyre» for hvert valgdistrikt, krever dette lovendringer.

I henhold til valgloven § 11-6 (3) fordeler riksvalgstyret utjevningsmandatene med ett på hvert fylke. Samtidig er det grunnlovsfestet at de 19 valgdistriktene hver skal ha ett utjevningsmandat. Ved en avvikling av valg med to valgdistrikter i samme fylke, vil fylket få to utjevningsmandater. Dette vil kreve en endring av ordlyden i valgloven.

Flere bestemmelser som gjelder listeforslag og listekandidater vil også bli påvirket av endringer i fylkesinndelingen. Blant annet er antall kandidater tillatt å føre opp på listeforslagene basert på antall representanter fylket skal velge til Stortinget. Kravene til underskrifter på listeforslag er at personene som underskriver må være manntallsført i fylket. Begge disse bestemmelsene bør endres til å gjelde valgdistriktet.

Partiene kan stille liste i begge valgdistriktene, og listeforslagene for begge valgdistrikter leveres til Trøndelag fylkeskommune, jf. § 6-1. I tillegg er det restriksjoner som innebærer at listekandidater i et fylke, ikke kan jobbe som stemmemottakere eller valgfunksjonærer i vedkommende fylke. Dette bør også endres til å gjelde valgdistriktet. Det følger av kommuneloven § 14 nr. 4 at en listekandidat i et fylke ikke kan velges til stemmestyremedlem i kommunene i vedkommende fylke. Dette bør endres til å gjelde valgdistrikt.

En listekandidat kan stå på flere lister, og det stilles ikke krav til at listekandidaten er bosatt i det aktuelle valgdistriktet. Valgloven § 11-9 (2) slår fast at dersom en kandidat blir valgt inn fra flere fylker, avgjør vedkommende selv hvilket valg som mottas. Ordlyden her bør endres til valgdistrikt». Denne bestemmelsen medfører at det er mulig at de samme kandidatene står på lister i henholdsvis Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag. En slik situasjon vil være uheldig overfor velgerne som i liten grad vil vite hvilke kandidater de stemmer over.

Etter at Stortinget har fattet vedtak om sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag, vil departementet legge til rette for at det fremmes en proposisjon om endringer i valgloven i god tid før stortingsvalget i 2021.

Praktiske konsekvenser

Det vil også være praktiske konsekvenser av en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag. Hvor man har stemmerett, avgjøres av hvilken kommune man er registrert som bosatt i folkeregisteret. For å kunne trekke ut manntall fra to valgdistrikt i et fylke, må alle kommuner defineres som tilhørende et bestemt valgdistrikt. Rissa kommune i Sør-Trøndelag og Leksvik kommune i Nord-Trøndelag har søkt om sammenslåing i Trøndelag fylke. Som en del av kommunesammenslåingen må det gjøres en vurdering av hvilket valgdistrikt den nye kommunen skal tilhøre.

3.3.2 Fylkestingsvalg

Bestemmelser om fylkestingsvalg er fastsatt i valgloven. Ved fylkestingsvalg utgjør det enkelte fylke ett valgdistrikt. Hvert fylke har ett fylkesvalgstyre. Ved en sammenslåing av fylkene vil det være mulig å gjennomføre fylkestingsvalget i 2019 med nye Trøndelag fylke som en samlet valgkrets med ett fylkesvalgstyre. Fylkestinget må selv vedta hvor mange representanter som skal velges til det nye fylkestinget i henhold til kommunelovens § 7.

I henhold til valgloven § 6-1 kan samme parti eller gruppe kun stille én liste i hvert valgdistrikt, og de folkevalgte skal representere befolkningen i hele valgdistriktet. Dette vil ha konsekvenser for partienes fylkeslag, som må stille en felles liste til valget. Sammenslåing av partienes fylkeslag vil kunne få konsekvenser for utbetaling av partistøtte i en overgangsfase. Departementet vil se på hvordan en slik overgangsfase kan tilrettelegges mest mulig hensiktsmessig.

Størrelsen på valgkretsene påvirker den geografiske representasjonen. Det vil være viktig å legge til rette for at alle deler av fylket blir representert i fylkestinget. Partiene er ansvarlige for å sørge for den geografiske fordelingen på listeforslagene. Ved fylkestingsvalg har også velgerne mulighet til å påvirke hvilke kandidater som blir valgt inn. Det har vært få velgere som benytter denne muligheten og ordningen har hatt liten betydning for sammensetningen av fylkestingene. Personvalg kan få større betydning for sammensetningen dersom det er flere velgere som benytter muligheten til å gi personstemme.

Velgere bosatt i Trøndelag fylke vil måtte forholde seg til ulike kretsinndelinger ved de to valgene i 2019 og 2021. Ved fylkestingsvalget i 2019 vil alle velgerne tilhøre Trøndelag valgdistrikt, mens ved stortingsvalget i 2021 vil noen velgere tilhøre Nord-Trøndelag valgdistrikt og andre tilhøre Sør-Trøndelag valgdistrikt. Det kan være utfordrende å formidle at de gamle fylkene igjen er valgdistrikt i 2021. I selve valghandlingen vil dette ha liten praktisk betydning for velgeren, da det uansett er kommunen som gjennomfører begge valgene.

3.4 Inntektssystemet for fylkeskommuner

Fylkeskommunene finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, som består av rammetilskudd og skatt. Rammetilskuddet fordeles mellom fylkeskommunene gjennom inntektssystemet.

Konsekvenser for utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Et av hovedmålene med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Det innebærer at fylkeskommunene blir kompensert for demografiske forskjeller, ulik geografi og andre mer eller mindre upåvirkbare forhold som gjør at kostnadene ved å tilby tjenester varierer. Kompensasjonen gis gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Utgiftsutjevningen skjer gjennom en kostnadsnøkkel, som består av ulike kriterier som bidrar til å forklare hvorfor utgiftene varierer mellom fylkeskommunene. Med dagens kostnadsnøkkel, vil et sammenslått Trøndelag for de fleste kriteriene i kostnadsnøkkelen få det samme gjennom utgiftsutjevningen som det Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag får tilsammen. Unntaket er de to kriteriene «innbyggere per km offentlig vei» og «reiseavstand til sonesenter». Dette har sammenheng med hvordan kriteriene er bygget opp. Det er per i dag ikke mulig å beregne hvordan sammenslåingen vil slå ut i utgiftsutjevningen. Dette kan først gjøres når nye kriteriedata er beregnet for et sammenslått Trøndelag.

Konsekvenser for tapskompensasjonen til Nord-Trøndelag

Nord-Trøndelag fylkeskommune mottar i 2016 om lag 35 mill. kroner i tapskompensasjon for endringer i inntektssystemet i 2015. Tapskompensasjonen er ment å ligge fast fram til neste gjennomgang av inntektssystemet, og vil ikke bli påvirket av en sammenslåing.

Departementets vurdering

Kostnadsnøklene i inntektssystemet bør revideres ved større endringer i den regionale inndelingen og oppgaveporteføljen. I forbindelse med regionreformen vil det derfor være nødvendig med en gjennomgang av inntektssystemet, for å sikre at også nye regioner har økonomiske forutsetninger for å tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester. Dette er også signalisert i regionmeldingen, jf. Meld. St. 22 (2015–2016). Inntektssystemet bør revideres med jevne mellomrom, og det vil derfor uansett være ønskelig med en revisjon av kostnadsnøkkelen rundt 2020.

Departementet mener at det ikke er riktig at fylkeskommuner skal tape i inntektssystemet på å slå seg sammen før et nytt inntektssystem for nye regioner er på plass. Departementet tilrår derfor at nye Trøndelag fylkeskommune kompenseres fullt ut for nettotap i utgiftsutjevningen som kan knyttes til endringer i kriteriedata som følge av sammenslåingen. Kompensasjonen beregnes med utgangspunkt i utgiftsbehovet og kriteriedata for inntektssystemet for 2018, og gis over innbyggertilskuddet med en særskilt fordeling. Departementet tilrår videre at nye Trøndelag fylkeskommune får videreført tapskompensasjonen til Nord-Trøndelag fylkeskommune. Departementet legger til grunn at både tapskompensasjonen og kompensasjonen for tap knyttet til kriteriedata gis fram til neste revisjon av inntektssystemet eller fram til regionreformen trer i kraft.

3.5 Inndelingsloven, kommuneloven og lov om forandring av rikets inddelingsnavn

I Prop. 76 L (2015–2016) Endringar i inndelingslova og kommunelova (behandling av kommunesamanslåingar mv.) har departementet foreslått to lovendringer som har betydning for en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner. For det første foreslår departementet at også medlemmer av kommuneråd og fylkesråd kan velges til fellesnemnda. Forslaget har betydning for Nord-Trøndelag fylkeskommune som har parlamentarisk styreform.

For det andre foreslår departementet i proposisjonen å kodifisere praksis når det gjelder måten kommunestyret eller fylkestinget kan settes sammen på ved en sammenslåing. Lovforslaget omfatter også fylkestingene. Det har vært praksis ved tidligere sammenslåinger under vekslende regjeringer at det ikke er nødvendig å holde nyvalg høsten før sammenslåing. Konkret foreslås det å lovfeste uttrykkelig hjemmel for Kongen til å fastsette at det nye kommunestyret eller fylkestinget skal velges av og blant de valgte kommunestyrene eller fylkestingene og hjemmel til å korte ned valgperioden for dem som ikke blir valgt.

Departementet har uttalt seg om enkelte spørsmål om forståelsen av inndelingsloven og kommuneloven i samband med sammenslåingen av fylkeskommunene. I brev 4. januar 2016 svarte departementet på spørsmål om alle medlemmene i begge fylkestingene kan inngå i det nye fylkestinget fra tidspunktet for sammenslåingen fram til ordinært fylkestingsvalg høsten 2019. Det nye fylkestinget ville i så fall få 78 medlemmer, hvilket bryter med kommunelovens krav om at fylkestingets medlemstall «skal være et ulike tall». Det ville derfor være nødvendig med unntak fra loven. Departementet viste til at ordfører vil ha dobbeltstemme ved stemmelikhet i fylkestinget, jf. kommuneloven § 35 nr. 1. Etter departementets vurdering er det aktuelt å benytte hjemmelen i inndelingsloven § 17 annet ledd til å gjøre unntak fra kommuneloven § 7 nr. 2 om at fylkestingets medlemstall skal være et ulike tall. Det vil derfor la seg gjøre for fylkeskommunene fram til neste ordinære fylkestingsvalg, å sette sammen det nye fylkestinget med 78 medlemmer.

I brev av 25. februar 2016 svarte departementet på spørsmål om hvordan det vil påvirke sammenslåingen at fylkeskommunene har ulik styreform, jf. kravene i kommuneloven § 18 til overgang til ny styreform. Fordi Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner i dag har ulik styreform, må fylkestingene både før og etter sammenslåingen ta stilling til styreform. Før sammenslåingen må de sittende fylkestingene votere over hvilken styreform den nye fylkeskommunen skal ha. Styreformen i den nye fylkeskommunen vedtas endelig når det nye fylkestinget konstitueres. Departementet vil sørge for nødvendige unntak fra kommuneloven § 18, jf. inndelingsloven § 17.

Fylkeskommunene har lagt opp prosessen slik at fellesnemnda skal bestå av alle fylkestingsmedlemmene.

En fylkeskommune skal ha samme navn som fylket, jf. kommuneloven § 3 nr. 4. Fylkene er navngitt i § 2 i lov 14. august 1918 nr. 1 om forandring av rikets inddelingsnavn. Nummereringen av fylkene i denne bestemmelsen har ikke sammenheng med kommune- og fylkesnumrene som blant annet benyttes i statlige register og i offentlig statistikk. Lov om forandring av rikets inddelingsnavn har blitt endret når et fylke får nytt navn, jf. Ot.prp. nr. 111 (2001–2002) og Ot.prp. nr. 38 (2005–2006) om samisk navn på Finnmark og Troms. Departementet foreslår derfor en lovendring som kan ta til å gjelde innen 1. januar 2018.