3 Skattefavorisert sparing til pensjon

Regjeringa ynskjer å leggje til rette for auka sparing til pensjon, og foreslår endringar i reglane for skattefavorisert individuell sparing til pensjon og skattefavorisert sparing til pensjon for næringsdrivande m.m.

Reglane om individuell pensjonssparing og skattefavorisert pensjonssparing for næringsdrivande m.m. er delar av eit heilskapleg pensjonssystem. Pensjonsreforma innebar behov for endringar i heile pensjonssystemet, og reforma krev framleis oppfylging. Mellom anna evaluerer partane i avtalefesta pensjon i privat sektor no denne ordninga. Andre prosessar er òg sette i verk.

Som ei oppfylging av meklinga i frontfaget mellom Fellesforbundet/LO og Norsk Industri/NHO i lønsoppgjeret 2016 vart det sett ned ei arbeidsgruppe for å vurdere moglege endringar i privat tenestepensjon, jf. omtale i boks 2.15 i Finansmarkedsmeldingen 2016–2017. Arbeidsgruppa sende utgreiinga si til departementet i desember 2016. Arbeidsgrupperapporten inneheld framlegg som det av samfunnsøkonomiske omsyn kan vere grunnlag for å greie nærare ut.

Departementet har motteke innspel om rapporten, særleg når det gjeld spørsmål om såkalla eigen pensjonskonto. Departementet har òg fått innspel om regelverket for forvalting av garanterte pensjonsprodukt, som ikkje var ein del av rapporten. I eit brev 8. mai 2017 har departementet invitert til eit møte med arbeidstakar- og arbeidsgjevarorganisasjonar, finansnæringa og Forbrukerrådet om oppfylginga av arbeidsgrupperapporten frå desember 2016 og om ønsket om å greie ut regelverksendringar for forvalting av garanterte pensjonsprodukt.

3.1 Ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon

3.1.1 Innleiing og samandrag

I Sundvolden-erklæringa slo regjeringa fast at ho ville stimulere til auka pensjonssparing gjennom å auke dei årlege sparebeløpa, og vurdere innføring av lik sats i skattlegging ved sparing og uttak i ordninga for individuell pensjonssparing (IPS-ordninga).

IPS-ordninga er ei skattefavorisert, individuell pensjonsspareordning. Innskot i ordninga, med ei øvre grense på 15 000 kroner årleg, kjem til frådrag i alminneleg inntekt i innskotsåret. Inneståande beløp i ordninga er unnateke frå formuesskatt, og avkastinga vert ikkje skattlagd laupande. Utbetalingar frå ordninga vert skattlagde som pensjonsinntekt.

For mange har IPS-ordninga vorte mindre gunstig dei seinare åra. Det har mellom anna samanheng med at mange pensjonistar har fått høgare marginalskatt på pensjon som fylgje av endringar i skattereglane for pensjon (2011), og at reduksjonar i skattesatsen for alminneleg inntekt har redusert skatteverdien av frådrag, inkludert innskot i ordninga. Dette har ført til at færre IPS-kontraktar har vorte teikna.

Regjeringa foreslår på denne bakgrunn at det vert innført ei ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon, der uttak frå ordninga vert skattlagt som alminneleg inntekt, i staden for som pensjonsinntekt med trinnskatt og trygdeavgift. Den nye ordninga skal elles skattleggast på same måte som den gjeldande IPS-ordninga, og ho vidarefører i hovudsak dagens løysingar for individuelle pensjonsspareavtalar. I den nye ordninga vil det likevel ikkje vere høve til å inngå skattefavoriserte pensjonsforsikringsavtalar. I samband med innføringa av den nye ordninga for individuell sparing til pensjon foreslår regjeringa at gjeldande IPS-ordning vert stengd for nye avtalar, men at eksisterande avtalar kan vidareførast med den same skattemessige behandlinga som i dag.

Vidare foreslår regjeringa å auke den øvre grensa for sparing i den nye ordninga til 40 000 kroner årleg. Det vert ikkje sett noka grense for maksimal samla sparing i ordninga.

Detaljane i den nye ordninga skal regulerast i forskrift, som ein tek sikte på å sende på høyring i laupet av våren 2017. Departementet legg opp til at ordninga kan tre i kraft i laupet av hausten 2017.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at ei ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon vil redusere provenyet med 430 mill. kroner påløpt og 45 mill. kroner bokført i 2017.

Det vert vist til framlegg om endring i skatteloven § 5-20 andre ledd og § 6-47 fyrste ledd bokstav c og d, skatteforvaltningsloven § 7-3 andre ledd bokstav f og til framlegg om ny § 1-1 a i lov om individuell pensjonsordning. Departementet foreslår at endringane i skatteloven og lov om individuell pensjonsordning tek til å gjelde frå den tid Kongen bestemmer, og at endringane i skatteforvaltningsloven tek til å gjelde straks.

3.1.2 Gjeldande rett

Dagens IPS-ordning er regulert i lov om individuell pensjonsordning, medan reglane for skattlegging av sparing og uttak etter ordninga går fram av reglar i skatteloven og Finansdepartementet si forskrift til skatteloven (FSFIN). Det fylgjer av lov om individuell pensjonsordning § 1-3, fjerde ledd at kvar person under ordninga kan innbetale inntil 15 000 kroner årleg til premie, innskot og kostnader knytte til administrasjon av IPS. For slike innbetalingar vert det gjeve frådrag i alminneleg inntekt jf. skatteloven § 6-47, fyrste ledd, bokstav c. Inneståande beløp i ordninga er ikkje gjenstand for formuesskatt, jf. skatteloven § 4-2, tredje ledd jf. FSFIN § 4-2-1, og avkastinga av inneståande beløp vert ikkje skattlagd laupande. Utbetalingar frå ordninga er skattepliktige som pensjonsinntekt, jf. skatteloven § 5-1, og personinntekt, jf. skatteloven § 12-2, fyrste ledd, bokstav b.

Det er eit generelt vilkår at pensjonsavtalen skal gje kunden rett til alderspensjon, jf. lov om individuell pensjonsordning § 1-3. I tillegg til alderspensjon kan IPS-avtalar omfatte forsikringar som gjev rett til innskotsfritak eller premiefritak ved uførleik. Dei kan òg, innanfor enkelte nærare fastsette rammer, omfatte forsikringar som gjev rett til uførepensjon eller andre uføreytingar, etterlatepensjon og barnepensjon.

Ein avtale om IPS kan i dag inngåast anten som pensjonsforsikringsavtale eller som pensjonsspareavtale. Pensjonsforsikringsavtalar er kjenneteikna ved at dei kan gje livslang pensjon. Pensjon til dei som lever lenge vert finansiert av restbeløpet til personar som døyr, såkalla dødelegheitsarv. Individuelle pensjonsforsikringsavtalar kan berre inngåast med forsikringsføretak. Pensjonskasser kan berre tilby individuelle pensjonsavtalar til dei som er medlem av den kollektive pensjonsordninga i pensjonskassa.

Pensjonsspareavtalar er i utgangspunktet reine spareavtalar. Frå slike avtalar kan det utbetalast faste årlege beløp til kunden i eit fastsett tal av år. I slike ordningar er det inga overføring frå dei som lever kort til dei som lever lenge. Pensjonskapitalen fell til dei etterlatne dersom kunden døyr. Pensjonsmidlane kan forvaltast med eller utan investeringsval, og med eller utan avkastingsgaranti. Innskota til kunden og avkastinga som er oppnådd ved forvalting av desse innskota i laupet av åra fram til pensjonsalder, vil vere avgjerande for storleiken på pensjonsytinga. Bankar og innskotpensjonsføretak kan tilby pensjonsspareavtalar. Men òg forsikringsføretak og pensjonskasser kan tilby slike avtalar, så framt avtalen har eit forsikringselement. Slike forsikringselement kan til dømes vere ein avkastingsgaranti eller eit fritak for innskot ved uførleik.

Etter gjeldande IPS-ordning kan personar som har fylt 18 år, inngå pensjonsavtale med rett til å spare i ordninga inntil fylte 75 år. Når det gjeld uttak av alderspensjon, er IPS-ordninga tilpassa det allmenne pensjonssystemet med omsyn til aldersgrenser m.m. Kunden kan tidlegast ta ut alderspensjon frå fylte 62 år, med mindre han kan ta ut alderspensjon frå lovregulert tenestepensjonsordning på eit tidlegare tidspunkt. For pensjonsspareavtalar skal alderspensjon frå ordninga utbetalast i eit fastsett tal av år frå uttak og minst til fylte 77 år, men ikkje mindre enn 10 år. For pensjonsforsikringsavtalar er utgangspunktet at alderspensjon skal utbetalast så lenge kunden lever. Det kan likevel avtalast at alderspensjonen skal opphøyre eller setjast ned ved 77 år, men ikkje i noko tilfelle før alderspensjon har vore utbetalt i 10 år.

3.1.3 Vurderingar og framlegg

Innleiing

Som det er gjort greie for i punkt 3.1.1., har lønsemda av IPS-ordninga falle dei seinare åra. Regjeringa ynskjer difor ei gunstigare ordning med auka årlege sparebeløp og lik sats i skattlegging ved sparing og uttak. Målet er å stimulere til auka pensjonssparing.

Etter gjeldande reglar er det høve til å flytte pensjonskapital frå ei kollektiv tenestepensjonsordning til IPS-ordninga ved opphøyr av medlemskap i den kollektive ordninga, jf. innskotspensjonsloven § 6-3 fyrste ledd, foretakspensjonsloven § 4-7 fyrste ledd og tjenestepensjonsloven § 6-2 tredje ledd. Slik pensjonskapital har korkje vore skattlagd som alminneleg inntekt eller som personinntekt ved opptening, men under føresetnad av at utbetalingar av pensjonskapitalen skal skattleggast både som alminneleg inntekt og som personinntekt. Dersom uttak av eksisterande middel i gjeldande IPS-ordning skulle vere omfatta av det endra prinsippet for skattlegging, ville dette såleis innebere at kollektiv pensjonssparing som korkje vart pålagd skatt på alminneleg inntekt eller skatt på personinntekt på innskotstidspunktet, berre vert skattlagd som alminneleg inntekt ved uttak. Det er ikkje målet med dei nye reglane at pensjonskapital frå dei kollektive tenestepensjonsordningane skal omfattast av den gunstigare skattlegginga. Difor bør dei nye reglane berre gjelde for nye innskot i ordninga. Fylgjeleg må det opprettast ei ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon.

På denne bakgrunn foreslår regjeringa å innføre ei ny ordning for individuell sparing til pensjon, der uttak vert skattlagd som kapitalinntekt. Vidare foreslår regjeringa å auke det årlege sparebeløpet under den nye ordninga til 40 000 kroner. Dagens IPS-ordning vert stengd for nye avtalar.

Skattlegging av ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon

Departementet foreslår at uttak frå den nye ordninga ikkje skal skattleggast etter reglane for pensjonsinntekt, men derimot som kapitalinntekt. Dette inneber at uttak frå ordninga etter framlegget ikkje vil verte skattlagt som personinntekt, med trinnskatt til staten og trygdeavgift, men berre som alminneleg inntekt. Dermed vert den maksimale effektive marginalskattesatsen på uttak redusert frå 43,6 pst. til 24 pst. med skattesatsane som gjeld for 2017.

Utover skattlegginga av uttak, vert skattlegginga av den nye ordninga lik skattlegginga av den gjeldande IPS-ordninga (og den tidlegare IPA-ordninga). Inneståande beløp i ordninga vil såleis vere unnateke frå formuesskatt, og avkasting vil ikkje verte skattlagd laupande.

Departementet foreslår å auke det årlege maksimale sparebeløpet under den nye ordninga for skattefavorisert individuell sparing til pensjon frå 15 000 til 40 000 kroner.

Det vert vist til framlegg om endring av skatteloven § 5-20 andre ledd og § 6-47 fyrste ledd bokstav c og d.

Andre vilkår

Departementet foreslår at dei nærare vilkåra for ordninga vert fastsette i Finansdepartementet si forskrift til skatteloven. Departementet tek sikte på å sende eit utkast til forskrift på høyring i laupet av våren.

Departementet legg opp til at vilkåra i den nye ordninga skal ligge tett opp til dagens løysingar med omsyn til aldersgrenser for sparing, uttaksreglar m.m., sjå punkt 3.1.2 ovanfor og kapittel 1 og 2 i gjeldande lov om individuell pensjonsordning.

Departementet har vurdert om den nye ordninga skal gjelde både for pensjonsspareavtalar og pensjonsforsikringsavtalar, lik dagens ordning, eller berre omfatte pensjonsspareavtalar.

Tal frå Finans Norge viser at individuelle pensjonsforsikringsavtalar med dødelegheitsarv i praksis ikkje vert tilbodne i IPS-ordninga i dag. Dette taler for å avgrense den nye ordninga til pensjonsspareavtalar. Pensjonsspareavtalar er generelt langt mindre komplekse enn pensjonsforsikringsavtalar. Ei avgrensing til slike avtalar vil dermed bidra til å gjere regelverket vesentleg enklare og med færre føresegner enn om òg pensjonsforsikringsavtalar skulle inkluderast. Ettersom pensjonsforsikringsavtalar i praksis ikkje vert tilbodne i dag, vert det inga reell endring frå dagens ordning slik denne i praksis fungerer. I tillegg til dei regeltekniske gevinstane vil ei slik avgrensing også kunne påverke konkurransen gunstig fordi ei enklare ordning med færre produkttypar kan gjere det lettare for kundane å få oversikt over dei ulike produkta som finst og å samanlikne prisar.

Ein føresetnad for at ei slik avgrensing kan verke positivt på konkurransen er likevel at skattytarane får høve til å flytte avtalar mellom ulike typar av tilbydarar, til dømes frå ein bank til eit forsikringsføretak. Departementet vil vurdere dette nærare i samband med utarbeiding av høyringsnotatet om forskrift.

Departementet legg opp til at det òg i den nye ordninga for skattefavorisert individuell sparing til pensjon skal vere høve til å knyte eit forsikringselement til spareavtalane. Dermed kan òg livsforsikringsføretak tilby ordninga.

Departementet foreslår at heimel for frådrag for innskot i den nye ordninga, samt heimel for å gje forskrift om nærare vilkår, vert fastsett i ny bokstav d i skatteloven § 6-47 fyrste ledd.

Ettersom den nye ordninga vil vere svært gunstig, og kan gje opphav til omfattande skattefavorisert sparing, vil departementet vurdere nærare om det er behov for å innføre reglar for skattlegging av personar som flytter ut og som har spart i den nye ordninga.

Heimel for rapportering av utbetalingar frå dagens IPS-ordning går fram av skatteforvaltningsloven § 7-2 fyrste ledd bokstav b jf. § 7-3 andre ledd. For å sikre heimel også for rapportering av utbetalingar frå den nye ordninga for skattefavorisert individuell sparing til pensjon, foreslår departementet eit tillegg i ordlyden i skatteforvaltningsloven § 7-3 andre ledd bokstav f. For rapportering av utbetalingar «knyttet til individuelle pensjonsavtaler» viser § 7-3 andre ledd tredje punktum til reglane i § 7-2, som gjeld rapportering av lønsopplysingar m.m. Ettersom utbetalingar frå den nye ordninga ikkje skal skattleggjast som pensjon eller trygd, men derimot som kapital, vil denne tilvisinga ikkje gjelde for den nye ordninga.

Det vert vist til framlegg om endring av skatteloven § 6-47 fyrste ledd bokstav c og d, og skatteforvaltningsloven § 7-3 andre ledd bokstav f.

Avvikling av dagens IPS-ordning

Departementet foreslår å stenge dagens IPS-ordning for nyteikning av kontraktar i samband med at det vert innført ei ny ordning for individuell sparing til pensjon. Departementet foreslår likevel at dei som har IPS-avtalar, får høve til å halde fram med innbetalingar på eksisterande kontraktar. Dermed vert det ein smidig overgang frå eksisterande til ny ordning, og ein slepp kompliserande overgangsreglar. Etter framlegget vil frådrag for innskot til dagens ordning verte samordna med frådrag for innskot i ny ordning, slik at frådrag for innskot i den nye ordninga vert redusert med innskot i dagens ordning.

Det vert vist til framlegg om ny § 1-1 a i lov om individuell pensjonsordning.

3.1.4 Økonomiske og administrative konsekvensar

Provenytapet ved ei ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon, vil avhenge av i kva grad samla innskot vil auke som fylgje av at den nye ordninga er gunstigare enn dagens IPS-ordning. Detaljane i ordninga vil ikkje vere klare før til hausten, etter at høyringsprosessen er gjennomført. Det må difor reknast med at det meste av det bokførte provenytapet av ei endring med verknad frå 2017 vil kome i 2018. Provenytapet vert på usikkert grunnlag anslått til om lag 430 mill. kroner påløpt og om lag 45 mill. kroner bokført i 2017.

Dei administrative kostnadene for Skatteetaten vil truleg vere relativt beskjedne, men ein må rekne med noko meirarbeid og meirkostnader ved å tilpasse system i etaten.

3.1.5 Iverksetjing

Detaljane i den nye ordninga skal regulerast i forskrift. Ordninga kan ikkje tre i kraft før dei nærare vilkåra er på plass. Departementet tek sikte på å sende framlegg til forskrift på høyring i laupet av våren 2017, slik at ordninga kan tre i kraft i laupet av hausten 2017. Departementet foreslår difor at endringane i skatteloven og lov om individuell pensjonsordning tek til å gjelde frå den tid Kongen bestemmer, og at endringane i skatteforvaltningsloven tek til å gjelde straks.

3.2 Pensjonssparing for sjølvstendig næringsdrivande m.m.

3.2.1 Innleiing og samandrag

Sjølvstendig næringsdrivande, deltakarar i selskap med deltakarfastsetjing og tilsett eigar i aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, kan få inntektsfrådrag for tilskot til pensjonsordning som tilfredsstiller vilkår fastsette i lov om innskuddspensjon. Frådraget kan maksimalt utgjere 4 pst. av berekna personinntekt frå næring mellom 1 G og 12 G. Næringsdrivande m.m. vil òg kunne spare i den nye ordninga for skattefavorisert individuell sparing til pensjon. For at næringsdrivande m.m. skal få endå betre moglegheit til skattefavorisert sparing til pensjon, gjer regjeringa framlegg om òg å auke grensa for skattefavorisert sparing til pensjon for næringsdrivande m.m. til 6 pst. av berekna personinntekt frå næring. Departementet gjer òg framlegg om enkelte opprettingar.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at framlegget vil redusere provenyet med om lag 150 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2017.

Det vert vist til framlegg om endring i innskuddspensjonsloven § 2-3 andre ledd. Departementet foreslår at endringane i skatteloven tek til å gjelde straks med verknad frå og med inntektsåret 2017.

3.2.2 Gjeldande rett

Etter skatteloven § 6-46 fjerde ledd vert det gjeve inntektsfrådrag for innbetalt premie for pensjonsordning for sjølvstendig næringsdrivande og deltakarar i selskap med deltakarfastsetjing som oppfyller vilkår fastsette i innskuddspensjonsloven. Ordninga gjeld òg for tilsett eigar i aksjeselskap eller allmennaksjeselskap og for stykkbetalte medarbeidarar. Beløpsgrensa for inntektsfrådrag som vert gjeve for innskot er fastsett til 4 pst. av utrekna personinntekt frå næring, godtgjersle til deltakar for arbeidsinnsats i selskap med deltakarfastsetjing eller løn mellom 1 G og 12 G, jf. lov om innskuddspensjon § 2-3 andre ledd. Det er den enkelte næringsdrivande m.m. som sjølv avgjer kor mykje som skal sparast innanfor den gitte grensa.

3.2.3 Vurderingar og framlegg

For tilsette er det mogleg å spare inntil 7 pst. av løn opp til 7,1 G, og med eit tilleggsinnskot på 18,1 pst. av løn mellom 7,1 G og 12 G i skattefavorisert tenestepensjonsordning. Tenestepensjonsordningane er kollektive ordningar med krav om at dei tilsette skal behandlast likt. Dei tilsette kan ikkje reservere seg mot medlemskap, og arbeidsgjevar fastset sparenivået for dei tilsette. Innskotsordningar for næringsdrivande m.m. har meir form av ei individuell pensjonssparing, fordi det er den enkelte næringsdrivande m.m. som sjølv avgjer kor mykje av eiga inntekt som skal sparast til eigen pensjon.

Regjeringa meiner næringsdrivande m.m. bør ha betre moglegheit til skattefavorisert pensjonssparing. Regjeringa foreslår å auke grensa frå 4 pst. til 6 pst. av berekna personinntekt frå næring mellom 1 og 12 G. Næringsdrivande m.m. vil i tillegg kunne spare i den nye ordninga for skattefavorisert individuell sparing til pensjon, jf. punkt 3.1.

Departementet foreslår òg opprettingar slik at «deltakerlignet selskap» blir endra til «selskap med deltakerfastsetting», jf. punkt 16.3.

Det vert vist til framlegg om endring i innskuddspensjonsloven § 2-3 andre ledd.

3.2.4 Økonomiske og administrative konsekvensar

Provenyverknaden av å auke grensa frå 4 pst. til 6 pst. avheng av i kor stor grad dei næringsdrivande m.m. aukar innskotet til ordninga etter endringa. I innføringsåret vert det eit provenytap fordi frådraget i inntekt aukar når innskota aukar. Over tid vil det òg verte eit provenytap fordi midla i ordninga er unnatekne frå formuesskatt og skatt på laupande inntekt. På den andre sida vert utbetalingar frå ordninga skattlagde som pensjonsinntekt. Departementet anslår på usikkert grunnlag at framlegget vil redusere provenyet med om lag 150 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2017.

Framlegget har ikkje nemneverdige administrative konsekvensar.

3.2.5 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde straks med verknad frå og med inntektsåret 2017.