7 Tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Justis- og beredskapsdepartementet foreslo i høringsnotat av 20. desember 2016 en hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser (ny 26 b). Departementet uttalte at en person, gjennom handlinger, kan utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser selv om vedkommende ikke er dømt for noen forbrytelse. Det er derfor behov for en hjemmel som ikke krever at personen er dømt for overtredelse av en av bestemmelsene i straffeloven kapittel 16, 17 eller 18.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at Europarådskonvensjonen om statsborgerskap gir adgang til å ta statsborgerskapet fra personer som ikke er funnet skyldige i overtredelse av straffeloven. De må imidlertid ha utvist fremferd som er «sterkt til skade for statspartens vitale interesser». Det kreves en type aktivitet eller handling. Uttalelsene fra den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen og fra UNHCR, viser at det er fremferdens («conduct») art og karakter som er avgjørende for om statsborgerskapet skal kunne gå tapt. Handlinger som er omfattet av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap er ifølge den forklarende rapporten til konvensjonen «særlig landsforræderi og andre aktiviteter rettet mot vedkommende stats vitale interesser (for eksempel arbeid for en utenlandsk hemmelig tjeneste)». Om den liknende bestemmelsen i FNs konvensjonen om begrensning av statsløshet har UNHCR uttalte at «the conduct covered by this exception must threaten the foundations and organization of the State whose nationality is at issue». Handlinger som nevnes er landsforræderi, spionasje og terrorisme. Opplistingen av handlinger er ikke uttømmende.

Videre foreslo departementet at tap av norsk statsborgerskap etter bestemmelsen også måtte være nødvendig ut fra en vurdering av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. Departementet viste til at det ved vurderingen av om en person utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, etter gjeldende rett gjøres en fremtidsrettet risikovurdering. Hvor stor grad av sannsynlighet som kreves, ville bero på hvor alvorlig den faren som truer er.

Departementet foreslo at beviskravet for at en person har utvist en slik adferd (slik handling er utført) skulle være kvalifisert sannsynlighetsovervekt.

Departementet foreslo at vedtak i disse sakene skal treffes av departementet i første instans, etter samme prosedyre som gjelder i sikkerhetssaker etter utlendingsloven. En administrativ behandling forutsetter at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke anses som straff. På denne bakgrunnen gjorde departementet en vurdering av om vedtak om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ville utgjøre «straff» etter EMK eller Grunnloven.

Departementet vurderte at tap av statsborgerskap i slike situasjoner ikke er å anse som straff. Vurderingen ble foretatt ut fra en anvendelse av de vurderingsnormene EMD har oppstilt for vurdering av straffesiktelse etter EMK artikkel 6, de såkalte Engel-kriteriene. Etter Engel-kriteriene skal det legges vekt på om sanksjonen er klassifisert som straff i nasjonal rett, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor. En konkret anvendelse av de tre Engel-kriteriene førte etter departementets vurdering til at tap av statsborgerskap på dette grunnlaget ikke er å anse som straff etter EMK.

Når det gjelder det første kriteriet, sanksjonens nasjonale klassifikasjon, er tap av statsborgerskap i seg selv ikke klassifisert som straff.

Når det gjelder det andre kriteriet, synes EMD å sondre mellom «deterrent» og «punitive» formål på den ene siden, og et «preventive» formål på den andre siden. Denne nyanseringen er viktig. Der reaksjonen er «preventive, not criminal, in character», har EMD ansett at formålet med handlingsnormen ikke er straff etter sin natur. De som taper norsk statsborgerskap etter den foreslåtte hjemmelen, vil i fremtiden ikke kunne ta seg inn i riket med norsk pass eller på annen måte benytte sitt norske statsborgerskap til å skade norske interesser. Formålet med hjemmelen er altså ikke å straffe handlinger som har blitt begått, men er å regne som tiltak for å ivareta nasjonens grunnleggende interesser. Departementet mente at dette indikerte at tap av statsborgerskap etter forslaget i høringsnotatet ikke er straff i EMKs forstand.

Når det gjelder det tredje og siste Engel-kriteriet, reaksjonens alvorlighetsgrad, mente departementet at tap av statsborgerskap er en alvorlig reaksjon. Etter praksis har dette Engel-kriteriet blitt ansett å foreligge uten støtte av øvrige momenter ved «svært tyngende reaksjoner», i praksis ved bruk av fengselsstraff, jf. HR-2004-1487 avsnitt 49. Departementet viste til at negative vedtak etter utlendingsloven eller statsborgerloven generelt, for eksempel tap av statsborgerskap på andre lovbestemte grunnlag, utvisning, nektelse av oppholdstillatelse, nektelse av asyl mv., regelmessig vil virke sterkt inngripende for den enkelte. Alvorlighetsgraden ved slike reaksjoner har likevel ikke medført at reaksjonene anses å utgjøre straff etter EMK artikkel 6. EMD har gjentatte ganger understreket at denne typen avgjørelser er verken «criminal charge» eller «civil rights and obligations». Departementet vurderte det slik at de folkerettslige hensyn som begrunner denne avgrensningen, trolig medfører at reaksjonens potensielle alvorlighet ikke er tilstrekkelig til å bringe tap av statsborgerskap på nevnte grunnlag innenfor strafferettens sfære i EMKs forstand. Departementet fant uansett grunn til å understreke at det i den konkrete sak vil være tale om personer med et dobbelt statsborgerskap, med presumptiv tilknytning til et annet land enn Norge, idet Norge er traktatrettslig forpliktet til ikke å gjøre noen statsløse. Det vil videre være tale om personer som gjennom sine handlinger har lagt for dagen et motsetningsforhold til norske interesser, slik at det ikke uten videre kan legges til grunn at det i den konkrete sak vil oppleves inngripende for den enkelte å miste statsborgerskapet til landet. Forholdet til vedkommendes eventuelle familie i riket vil ivaretas gjennom EMK artikkel 8 og forholdsmessighetsvurderingen som skal gjøres ved avgjørelse av om personen skal tape statsborgerskapet. Samlet sett vurderte departementet det slik at heller ikke reaksjonens potensielle alvor vil bringe tap av statsborgerskap på nevnte grunnlag innenfor strafferettens sfære. EMD har understreket at de alternative Engel-kriteriene ikke utelukker en kumulativ tilnærming der separate analyser av det enkelte kriterium ikke gjør det mulig å nå en entydig konklusjon om det foreligger straff. Departementet mente at heller ikke en slik samlet vurdering medfører at et vedtak om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser utgjør straff i EMKs forstand.

På bakgrunn av det som fremgår ovenfor, la departementet til grunn at en konkret anvendelse av Engel-kriteriene ikke vil lede til at tap av statsborgerskap på grunn av fremferd som truer grunnleggende nasjonale interesser anses som straff etter EMK. Departementet mente at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser heller ikke er å anse som straff i Grunnlovens forstand. Sentralt i denne vurderingen er at formålet med tapshjemmelen ikke er å straffe retroaktivt, men er ment som et sikkerhetstiltak for å trygge nasjonens sikkerhet.

7.2 Høringsinstansenes syn

Det nasjonale statsadvokatembetet, Kripos, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politiets utlendingsenhet (PU) og Rogaland politidistrikt støtter forslaget.

Det nasjonale statsadvokatembetet viser til departementets argumentasjon og konklusjon. De uttaler at det sannsynligvis vil bli et begrenset antall saker, men at «en slik hjemmel kan vise seg å være helt avgjørende i enkelte situasjoner».

PST uttaler at det vil være et viktig forebyggende virkemiddel for en sikkerhetstjeneste å tilbakekalle et statsborgerskap. Det vil være et sterkt signal om at visse handlinger kan få alvorlige konsekvenser. PST har i enkelte tilfeller måtte konstatere at det ikke har vært mulig å foreta forebyggende tiltak overfor personer som er vurdert å representere en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. PST deler departementets vurdering av at Engel-kriteriene ikke er til hinder for en administrativ behandling. De peker på at tap av statsborgerskap vil være et virkemiddel i deres forebyggende virksomhet. Videre viser PST til at den fremferd som beskrives i den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen, nettopp er den type fremferd PST skal forebygge jf. politiloven § 17b. PST legger til grunn at bestemmelsen regulerer de alvorligste tilfellene av skadelig adferd. PST er enig i at det bør være krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at den aktuelle fremferden har funnet sted. De mener at beviskravet bør fremgå i loven.

Kripos mener at forslaget ivaretar sentrale hensyn som ikke ivaretas dersom det kreves straffedom. Kripos mener at vilkåret om fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser er tilstrekkelig klart og forutberegnelig og støtter beviskravet kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Kripos stiller spørsmål ved om man kan legge vekt på fremferd forut for erverv av norsk statsborgerskap.

POD støtter forslaget og viser til uttalelser fra Kripos’ høringssvar om behovet for en slik hjemmel. Når det gjelder beviskravet, viser POD også til Kripos’ uttalelse om at det er noe uklart hvilket beviskrav som skal gjelde, og foreslår at kravet tydeliggjøres. POD mener videre at det bør presiseres at man i risikovurderingen kan legge vekt på adferd forut for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Ved vurderingen av om en person utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser må det i henhold til høringsnotatet foretas en fremtidsrettet risikovurdering. POD mener dette er en vurdering som forvaltningen er særlig egnet til å foreta.

Oslo politidistrikt anser det hensiktsmessig å innføre regler om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, selv om den forebyggende effekten anses å være begrenset. Særlig samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner gjennom fysisk utestengelse fra riket, samt behovet for gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger mot riket, er hensyn de mener må vektlegges.

Utlendingsnemnda (UNE) uttaler seg ikke rettspolitisk, men vil peke på noen sentrale momenter og hensyn. UNE uttaler at når grunnleggende nasjonale interesser taler for tilbakekall av tillatelser etter utlendingsloven, vil slike interesser generelt også tale for tilbakekall av statsborgerskap. UNE fremhever at tap av statsborgerskap griper inn i fundamentale og eksklusive rettigheter som norsk statsborger og eventuelt også vedkommendes identitet. De uttaler at tap kan fremstå som mer inngripende enn for eksempel tilbakekall av permanent oppholdstillatelse, men at hvor alvorlig tapet blir avhenger av vedkommendes reelle tilknytning til Norge. UNE viser til at momentene som taler henholdsvis for og mot tap av statsborgerskap, vil bli ivaretatt i forholdsmessighetsvurderingen.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til at lovkrav i Grunnloven, EMK og Europarådskonvensjonen om statsborgerskap stiller krav til klarhet og forutberegnelighet. De anbefaler at det gis konkrete retningslinjer for vurderingen av «hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.» Det bør også klargjøres at PSTs trusselvurdering skal bygge på disse retningslinjene. NIM mener at det bør oppstilles momenter for utøvelsen av den diskresjonære kompetansen hvor vilkårene for fratakelse av statsborgerskap i § 26 b er oppfylt («kan»-skjønnet). Videre uttaler de at vilkåret om «utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser» bør presiseres med en angivelse av hvilke type handlinger som omfattes, basert på videre henvisninger til den objektive gjerningsbeskrivelsen i aktuelle straffebud i straffeloven. Angivelsen må ikke være uttømmende, men den bør reflektere terskelen og type handlinger som gir grunnlag for fratakelse av statsborgerskap innenfor rammen Europarådskonvensjonen art. 7, nr. 1, bokstav d setter.

NIM anser det som mest nærliggende at fratakelse av statsborgerskap i medhold av § 26 b ikke vil bli ansett som straff. De mener likevel at konklusjonen er usikker, og at det er en betydelig risiko for at en domstol vil komme til motsatt resultat. De viser til at EMD ikke har avklart dette spørsmålet tidligere. NIM foreslår at fratakelse av statsborgerskap på det grunnlag som er foreslått i § 26 b tilpasses rettighetene i EMK art. 6, 7 og TP 7 art. 4. NIM viser blant annet til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) om behandlingen av administrative sanksjoner som er straff.

Advokatforeningen, Amnesty International, Buskerud Fylkeskommune; Drammen kommune, Institutt for samfunnsforskning (ISF) og Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) støtter ikke forslaget.

Advokatforeningen mener at forslaget undergraver vernet mot utvisning som gjelder for norske statsborgere jf. utlendingsloven § 69 første ledd. Når det etter Europarådskonvensjonen kreves at noe konkret har skjedd, bør det ikke stilles mindre krav til bevis enn det som gjelder for utlendinger etter utlendingsloven §§ 66–68. Dette tilsier, ifølge Advokatforeningen, at det må foreligge en straffedom i bunnen. Dersom forslaget likevel fremmes, mener foreningen at det bør understrekes at reglen ikke omfatter «vanlige straffbare forhold, uansett hvor alvorlige de måtte være». Videre uttaler foreningen at grunnleggende nasjonale interesser har et snevert anvendelsesområde i internasjonale instrumenter, og at det bør fremgå at den norske loven skal gis et tilsvarende snevert anvendelsesområde.

Amnesty International advarer på det sterkeste mot å innføre en generell hjemmel for tap av statsborgerskap. Amnesty International er sterkt uenig i departementets argument om at tap av statsborgerskap av hensyn til nasjonale interesser ikke utgjør straff. De viser til vurderingen som er gjort i NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap.

Jussbuss mener at å frata en borger statsborgerskapet er noe av det mest inngripende en stat kan gjøre. De mener at forslaget primært må frafalles, og sekundært at slikt tap av statsborgerskap må avgjøres av domstolen. Det er nødvendig at personen får uttale seg og imøtegå statens påstander. Jussbuss mener at domstolsbehandling vil sikre at Norge på bedre måte oppfyller sine internasjonale forpliktelser. Det vises til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 4 bokstav c om at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap og de prosessuelle sikkerhetsmekanismene som omtales der.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har innvendinger mot forslaget. ISF mener det er en utfordring for rettssikkerheten dersom statsborgerskapet fratas mennesker ved et administrativt vedtak. De uttaler at praksisen kan oppleves som lite forutsigbar. Videre uttaler de at det er en rekke prinsipielle utfordringer knyttet til å la vurderinger av hva som til enhver tid utgjør «grunnleggende nasjonale interesser», bestemmes i administrative vedtak med begrenset rett til innsyn.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) fremhever at regler og praksis ikke må føre til direkte eller indirekte diskriminering på bakgrunn av nasjonal opprinnelse, etnisitet eller religion. De mener at rettssikkerhetshensyn taler for domstolsbehandling.

Buskerud fylkeskommune er mot innføringen av en hjemmel for tap av norsk statsborgerskap uten at personen har overtrådt bestemte straffebud. De viser til at domfellelse for planlagte, men ikke gjennomførte lovbrudd, vanligvis gir en lavere straff enn dersom lovbruddet gjennomføres. Fylkeskommunen uttaler at forslaget legger opp til lik straff for planlagte handlinger som for gjennomførte handlinger. Buskerud fylkeskommune uttaler at lovverket også er til for å beskytte enkeltmennesker mot overgrep fra myndighetene, og at forslaget er et skritt i feil retning.

Drammen kommune er mot innføringen av en hjemmel for tap av norsk statsborgerskap uten at personen har overtrådt bestemte straffebud. De uttaler at en ikke skal miste statsborgerskapet som følge av en mistanke.

7.3 Departementets vurderinger

7.3.1 Begrepene «statens vitale interesser» og «grunnleggende nasjonale interesser»

Departementet har merket seg at Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter mener det må tydeliggjøres hva som menes med «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser» og «grunnleggende nasjonale interesser».

Som det pekes på i NOU 2015: 4 og departementets høringsnotat, er det utfordrende å skulle presisere hva som omfattes av formuleringen i Europarådskonvensjonen om statsborgerskap. Ordlyden er hentet fra konvensjonen om begrensning av statsløshet. Formuleringen i Europarådskonvensjonen er oversatt til «fremferd sterkt til skade for statspartens vitale interesser», mens formuleringen i Konvensjonen om begrensning av statsløshet er oversatt til «har opptrådt på en måte som står i alvorlig strid med interesser av avgjørende betydning for staten». De engelske konvensjonstekstene har nesten identisk ordlyd, og begge benytter ordene «conduct», «prejudicial» og «vital interest». De norske oversettelsene er imidlertid ulike.

Handlinger som er omfattet av Europarådskonvensjonen, er ifølge den forklarende rapporten til konvensjonen «særlig landsforræderi og andre aktiviteter rettet mot vedkommende stats vitale interesser (for eksempel arbeid for en utenlandsk hemmelig tjeneste)». Om den liknende bestemmelsen i Konvensjonen om begrensning av statsløshet har UNHCR uttalt at «the conduct covered by this exception must threaten the foundations and organization of the State whose nationality is at issue» (Expert meeting convened by the Office of the United Nations High Commissioner for refugees, Tunis, Tunisia, 31 October–1 November 2013). Handlinger som nevnes i rapporten, er landsforræderi, spionasje og terrorhandlinger. Dette er eksempler og gir ingen uttømmende oversikt.

Hva som ligger i begrepet «grunnleggende nasjonale interesser», må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet. Det er arten og karakteren til fremferden («conduct») som er avgjørende for om statsborgerskapet skal kunne gå tapt.

Departementet vurderer at handlinger som er sterkt til skade for «statens vitale interesser», vil være handlinger som er sterkt til skade for Norges «grunnleggende nasjonale interesser». Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» benyttes både i statsborgerloven og utlendingsloven, samt i andre lover og praksis, og departementet vil i det videre benytte dette begrepet.

7.3.2 Behovet for hjemmelen

Høringsinstansene har ulike syn på behovet for en hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det er ulike oppfatninger av hvilken preventiv effekt den foreslåtte bestemmelsen vil få.

Flere høringsinstanser mener det er behov for bestemmelsen om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler at en hjemmel om tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kan være helt avgjørende. PST uttaler at det er behov for tiltak overfor personer som anses å utgjøre en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

Departementets oppfatning er at det er et behov for hjemmel i statsborgerloven for å kunne frata personer norsk statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, selv om personen ikke er straffedømt. Departementet legger til grunn at en slik hjemmel kan vise seg å være helt avgjørende i enkelte situasjoner. Etter bestemmelsen er det et vilkår at personen har utvist fremferd som tilsier at det er nødvendig at det gjøres tiltak for å hindre at personen gjennomfører noe som vil være sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser. Se nedenfor om hva som ligger i dette kravet, herunder om kravet til sannsynlighet for at denne fremferden faktisk er utvist. Personene som omfattes av bestemmelsen må vurderes å ha både kapasitet og vilje til å utføre stor skade for det norske samfunnet, for at bestemmelsen skal komme til anvendelse.

Formålet med bestemmelsen er å forbygge disse personenes muligheter til å utføre handlinger som vil være sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen skal bare anvendes når tap av statsborgerskap anses å kunne bidra til å forebygge slik skade. Blant annet vil tap av statsborgerskap kunne forhindre at personer med norsk pass utfører terrorhandlinger. Tap av statsborgerskap vil også gjøre det mulig å utvise vedkommende, og dermed bidra til å forebygge gjennomføring av terrorhandlinger i Norge.

7.3.3 Hvilke handlinger som bør omfattes

Flere høringsinstanser har innsigelser mot innholdet og utformingen av forslaget. Advokatforeningen mener at forslaget undergraver utvisningsvernet for norske borgere, og at norske statsborgere blir stilt på lik linje med utlendinger når de kan utvises uten at det foreligger straffedom.

Departementet påpeker at det etter forslaget skal mer til for å frata norsk statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser enn for å utvise utlendinger av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Departementets forslag til ny § 26 b forutsetter at den norske statsborgeren har utvist en fremferd som tilsier at de sterkt vil kunne skade grunnleggende nasjonale interesser. Et slikt vilkår finnes ikke i utlendingsloven § 126 om utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det vises til rundskrivene GI-08/2018 og GI-14/2018 om behandling av sikkerhetssaker etter utlendingsloven.

Tap av det norske statsborgerskapet forutsetter at personen tidligere har utvist fremferd som gir holdepunkter for at det er reell fare for at vedkommende i fremtiden vil utføre handlinger som vil være sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser. Det stilles krav til hvilken type utvist fremferd som kan tilsi at vedkommende i fremtiden vil komme til å begå slike handlinger. Dette kan for eksempel være opplysninger om at en person er medlem i ekstreme nettfora, legger ut radikaliserende tekster eller oppfordringer til vold på nett eller ved taler for forsamlinger, er medlem av radikale grupperinger, er i kontakt med kjente radikalisatorer, eller for øvrig oppfordrer til eller viser aksept for bruk av vold for å oppnå politiske mål eller viser støtte til gjennomførte terrorangrep. Det kan også være opplysninger om konkrete planer om å reise til utlandet for å tilslutte seg en terrororganisasjon, overføring av penger til terrorformål, eller innkjøp av våpen, militær- eller annet utstyr ment for terrorformål, men uten at planleggingen er så konkret eller forberedelsene er kommet så langt at det er grunnlag for straffesak. Videre kan det dreie seg om opplysninger om ulovlig etterretningsvirksomhet, bidrag i arbeid for spredning av masseødeleggelsesvåpen, ulovlig kunnskapsoverføring, eller øvrig kriminalitet som er sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser. Det vil bero på en helhetsvurdering om den foreliggende informasjonen om personens fremferd gir grunn til å anse at vedkommende utgjør en fremtidig trussel.

Det stilles krav om kvalifisert sannsynlighet for at den aktuelle personen har utvist slik fremferd. Departementet vurderer at det å bli fratatt norsk statsborgerskap er mer alvorlig enn at en utenlandsk statsborger blir utvist og nektet opphold, eller får avslått en søknad om norsk statsborgerskap, og at det derfor bør stilles strengere krav enn alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Bestemmelsen vil være mest aktuell å bruke overfor personer som følges av Politiets sikkerhetstjeneste, og den vil bare kunne anvendes der det foreligger tilstrekkelig informasjon til å underbygge at personen vurderes å ha både kapasitet og vilje til å utføre stor skade for det norske samfunnet. Bestemmelsen skal bare anvendes når tap av statsborgerskap anses å kunne bidra til å forebygge handlinger som vil være sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser.

En grunnleggende del av vurderingen av hvilken trussel vedkommende utgjør, vil være å vurdere hvorvidt personen antas å ha kapasitet og vilje til å gjennomføre eller bidra til gjennomføring av en terrorhandling eller andre handlinger som vil være sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser, som for eksempel ulovlig etterretning eller ulovlig kunnskapsoverføring som gjelder masseødeleggelsesvåpen. I vurderingen kan eventuelle tidligere straffbare handlinger som kan gi indikasjoner på kapasitet og intensjon ha betydning. Bestemmelsen skal bare benyttes når tap av statsborgerskapet vil kunne ha forebyggende effekt.

Fare for kriminalitet som ikke er sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser kan ikke føre til tap av statsborgerskap, uansett hvor alvorlig den måtte være.

Kripos spør om det kan legges vekt på fremferd forut for ervervet av norsk statsborgerskap. Departementet vurderer at anvendelsen av tapshjemmelen ikke skal begrenses til fremferd som utvises etter erverv av norsk statsborgerskap. Dette innebærer at handlinger som er begått før personen ble norsk statsborger, kan vektlegges i den fremtidsrettede risikovurderingen.

7.3.4 Om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er straff

Høringsinstansene har ulike synspunkter når det gjelder vurderingen av om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er straff eller ikke. Departementet holder fast ved konklusjonen om at tap av statsborgerskap etter forslaget til ny § 26 b ikke er straff verken i EMKs eller Grunnlovens forstand.

Departementet kjenner ikke til EMD-praksis som gjelder spørsmål om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er å regne som straff i EMKs forstand. EMD-dommer om avslag på statsborgerskap, utvisning og nektelse av opphold gir imidlertid veiledning til hvordan EMD ville vurdere spørsmålet. Departementet finner ikke holdepunkter i EMDs praksis for at EMK artikkel 6 kommer til anvendelse på tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Verken alternativet «civil rights and obligations» eller «criminal charge» ser ut til å få anvendelse på en slik hjemmel. Det vises for eksempel til Al Hamdani mot Bosnia and Herzegovina, dom 7. februar 2012, avsnitt 72:

«The Court reiterates that Article 6 § 1 of the Convention does not apply to proceedings regulating a person’s citizenship (…) as such proceedings do not involve either the «determination of civil rights and obligations or of any criminal charge against him».

Det samme ser ut til å gjelde spørsmålet om tap av statsborgerskap på dette grunnlaget er å anse som en «criminal offence» eller «penalty» etter EMK artikkel 7 (lovkrav og tilbakevirkningsforbud på strafferettens område). I en sak om utvisning avvises klagen under artikkel 7 på følgende måte:

«The Commission recalls its opinion that the applicant’s exclusion must be seen as a security measure and not as a penalty. It accepts that his exclusion may have farreaching effects on his situation. However, if the nature and purpose of the measure is not that of a penalty, this is not in itself sufficient to bring it within the scope of Art. 7 (Art. 7). Accordingly, there is no indication of a breach of this provision.»

Det er heller ikke holdepunkter i EMDs praksis for at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er å anse som «punishment» etter EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4.

Departementet vurderer det også slik at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke vil kunne anses å utgjøre straff, ut fra en anvendelse av de vurderingsnormer EMD har oppstilt for vurdering av straffesiktelse etter EMK artikkel 6, jf. omtale ovenfor.

Når det gjelder det første kriteriet, sanksjonens nasjonale klassifikasjon, er tap av statsborgerskap i seg selv ikke kategorisert som straff i norsk rett. Norsk statsborgerskap kan tapes på ulike måter, blant annet ved fravær fra riket, jf. statsborgerloven § 24. Departementet vurderer at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke er å anse som straff.

Når det gjelder det andre kriteriet, normens karakter, synes EMD å sondre mellom «deterrent» og «punitive» formål på den ene siden, og et «preventive» formål på den andre siden. Denne nyanseringen er viktig. Der reaksjonen er «preventive, not criminal, in character», har EMD ansett at formålet med handlingsnormen ikke er straff etter sin natur.

I M v. UK vektla Kommisjonen at utelukkelsen fra riket på grunn av mistenkt terroraktivitet var et preventivt sikkerhetstiltak, og ikke avskrekkende straff:

«The applicant submits that his exclusion involves the determination of a criminal charge within the meaning of Art. 6, para. 1 (Art. 6-1).

[…]

The Commission does not, however, consider that this provision is applicable in the present case. It considers that the applicant's exclusion from Great Britain is to be seen as a security measure because of his suspected involvement in the «commission, preparation or instigation of acts of terrorism» and not as a criminal penalty. It refers, in this respect, mutatis mutandis, to the decision of the European Court of Human Rights in the Guzzardi case (judgment of 6.11.80, para. 108; see also Dec. No. 7729/76, 17.12.76, D.R. 7 p. 176).»

Bestemmelsen om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er ment som et tiltak for å trygge nasjonens sikkerhet. De som taper norsk statsborgerskap etter denne hjemmelen, vil i fremtiden ikke kunne ta seg inn i riket med norsk pass eller på annen måte benytte sitt norske statsborgerskap til å skade norske interesser. I enkelte tilfeller kan det også være viktig å hindre personer i Norge fra å reise utenlands. Formålet med hjemmelen er altså ikke å straffe handlinger som har blitt begått, men er et tiltak for å ivareta nasjonens grunnleggende interesser. Dette indikerer at tap av statsborgerskap etter forslaget i denne proposisjonen ikke er straff i EMKs forstand.

Høyesterett har uttalt at dersom det forutsettes en skyldkonstatering, trekker dette i retning av at sanksjonen er straff, jf. HR-2012-1323-A avsnitt 38. Departementet påpeker at det ikke forutsettes noen skyldkonstatering for et straffbart forhold etter forslaget til ny § 26 b, slik det gjøres etter gjeldende § 26 a. Etter den forslåtte § 26 b må det være utvist fremferd sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser. Departementets vurdering er at den foreslåtte bestemmelsen om tap av statsborgerskap verken har karakter av å være straff eller formål om straff.

Selv om det ikke er noe skyldkrav etter den foreslåtte bestemmelsen, er ikke dette nødvendigvis et avgjørende argument for at tiltaket ikke skal regnes som straff. I HR 2015-1757- A avsnitt 48 flg., vurderte Høyesterett om en handling skal karakteriseres som straff etter Engel-kriteriene. Saken gjaldt spørsmålet om soningsoverføring fra et åpent fengsel til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå var å anse som straff. Overføringen ble besluttet på bakgrunn av mistanke om narkotikaforbrytelse i fengselet.

I dommen uttaler Høyesterett at

«Straffebegrepet i EMK artikkel 6 (rettferdig rettergang) er vesentlig videre enn straffebegrepet etter intern norsk rett. Det følger av EMDs praksis at straffebegrepet er det samme i EMK artikkel 6 som i tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P 7-4).»

Videre uttaler Høyesterett i avsnitt 49

«I Rt-2015-392 avsnitt 29 siteres sammenfatningen av kriteriene i Rt-2012-921 avsnitt 19:

«Ved vurderingen av om et forhold skal anses som straff skal det legges vekt på om sanksjonen er klassifisert som straff i nasjonal rett, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor, jf. blant annet Rt-2010-1121 avsnitt 32. Kriteriene er alternative, slik at det er tilstrekkelig at ett av dem er til stede for at sanksjonen skal anses som straff. Men et forhold kan bli å anse som straff også etter en helhetsvurdering av normens karakter og sanksjonens innhold og alvor.»

I høyesterettsdommen fikk formålet med bestemmelsen betydning for konklusjonen om at bestemmelsen ikke hadde straffekarakter. Høyesterett kom til at soningsoverføringen og virkningen av denne ikke hadde slik karakter at overføringen var å regne som straff (HR 2015-1757- A avsnitt 53 flg).

Når formålet er å sikre tredjepersoner fra fare, taler det mot at normen har straffekarakter. Formålet med bestemmelsen som foreslås her, er å sikre Norge mot potensielt farlige personer og å sikre at det norske statsborgerskapet ikke kan brukes som et verktøy for å skade Norges interesser. Formålet med tiltaket er ikke å straffe vedkommende. Tiltaket iverksettes av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Departementets vurdering er etter dette at normen ikke har straffekarakter. Formålet er å sikre Norges grunnleggende interesser. Normens karakter tilsier på bakgrunn av dette at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke er straff.

Når det gjelder det tredje kriteriet – sanksjonens innhold og alvor – mener departementet at det å bli fratatt norsk statsborgerskap er alvorlig.

Etter praksis har dette Engel-kriteriet blitt ansett å foreligge uten støtte av øvrige momenter ved «svært tyngende reaksjoner», i praksis bruk av fengselsstraff, jf. HR-2004-1487 avsnitt 49. Generelt vil negative vedtak etter utlendingsloven eller statsborgerloven, for eksempel tap av statsborgerskap på andre lovbestemte grunnlag, utvisning, nektelse av oppholdstillatelse, nektelse av asyl mv., regelmessig virke sterkt inngripende for den enkelte. Alvorlighetsgraden ved slike reaksjoner har likevel ikke medført at reaksjonene anses å utgjøre straff etter EMK artikkel 6. EMD har gjentatte ganger understreket at denne typen avgjørelser er verken «criminal charge» eller «civil rights and obligations».

Departementet understreker at saker etter § 26 b vil gjelde personer med et dobbelt statsborgerskap. Disse personene vil således ha tilknytning til et annet land enn Norge. Det vil videre være tale om personer som gjennom sine handlinger har lagt for dagen et motsetningsforhold til norske interesser. Hensynet til vedkommendes eventuelle familie i riket vil ivaretas gjennom EMK artikkel 8 og forholdsmessighetsvurderingen som skal gjøres ved avgjørelse av om tap av statsborgerskap skal vedtas.

Samlet sett vurderer departementet det slik at heller ikke reaksjonens potensielle alvor vil medføre at det foreslåtte grunnlaget blir å regne som straff.

EMD har understreket at de alternative Engel-kriteriene ikke utelukker en kumulativ tilnærming dersom separate analyser av det enkelte kriterium ikke gjør det mulig å nå en entydig konklusjon om det foreligger straff. Dette er også fremhevet i flere høyesterettsavgjørelser. Departementet mener at heller ikke en slik samlet vurdering medfører at et vedtak om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser utgjør straff i EMKs forstand.

Grunnloven har et snevrere straffebegrep enn EMK, jf. blant annet HR 2015-1757-A avsnitt 19. På bakgrunn av dette vurderer departementet at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser heller ikke er straff i henhold til Grunnloven § 96.

Ut fra dette kan tap av statsborgerskap vedtas administrativt i disse tilfellene. Videre kan en person som blir fratatt statsborgerskapet etter § 26 b, eventuelt straffes senere, på bakgrunn av de samme handlingene som førte til tap av statsborgerskap, uten at dette utgjør dobbeltstraff. Tap av statsborgerskap kan også vedtas administrativt etter § 26 b i tilfeller hvor det tidligere har vært gjennomført straffesak, men personen ikke ble idømt tap av statsborgerskap. Departementet opprettholder derfor forslaget om at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kan vedtas administrativt.

7.3.5 «Kan»-skjønnet

Departementet viser til at Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter har bedt om at det presiseres hva som ligger i «kan»-skjønnet i den foreslåtte bestemmelsen.

Dersom alle vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, også at tapet anses forholdsmessig, er utgangspunktet at departementet benytter adgangen til å vedta tap av norsk statsborgerskap. Etter den foreslåtte bestemmelsen kan imidlertid departementet beslutte at tap av statsborgerskap ikke skal vedtas selv om vilkårene er oppfylt. I denne vurderingen utøver departementet fritt skjønn.

Et viktig moment i vurderingen er om formålet med bestemmelsen oppnås i det konkrete tilfellet. Departementet må vurdere om tap av statsborgerskap vil bidra til økt sikkerhet. Det kan tas hensyn til om personen anses å ville benytte det norske statsborgerskapet for å skade norske interesser.

Det må vurderes om handlingene og trusselen gjør det nødvendig å anvende en så vidt sterk reaksjon som tap av statsborgerskap kan være.

Momenter som er relevante i forholdsmessighetsvurderingen, som omtales i punkt 8, kan også være relevante ved utøvelsen av kan-skjønnet.

Det kan ikke tas hensyn til at handlingen er straffverdig. Alle pønale hensyn regnes som utenforliggende.

Dersom spørsmålet om tap av statsborgerskap for den aktuelle personen tidligere har vært vurdert i en straffesak, bør det ses hen til de vurderingene som ble gjort der, men disse vurderingene er ikke bindende. Tap av statsborgerskap etter § 26 b har en annen begrunnelse enn tap av statsborgerskap etter § 26 a. Selv om domstolen ikke fant det hensiktsmessig å idømme tap av statsborgerskap som straff, kan departementet komme til at det er hensiktsmessig å vedta tap av statsborgerskap som et sikkerhetstiltak.

7.3.6 Utforming av bestemmelsen

Departementet fastholder forslaget til hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, med enkelte endringer.

Departementet foreslår enkelte språklige endringer i første ledd. I forslaget som ble sendt på høring ble det stilt vilkår om at personen «har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». Som det fremgår av punkt 7.3.1 må vilkåret «grunnleggende nasjonale interesser» forstås på samme måte som vilkåret «statens vitale interesser» i Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» benyttes derfor gjennomgående. Endringen innebærer ingen realitetsendringer. Departementet viser til redegjørelsen for innholdet i begrepene under punkt 7.3.1. Videre er det tydeliggjort i første ledd at det skal foretas en fremtidsrettet risikovurdering på bakgrunn av den utviste fremferden. Det oppstilles som vilkår at personen har utvist en fremferd som kan tilsi at vedkommende sterkt vil skade grunnleggende nasjonale interesser. Kravene til hvilken type fremferd som må være utvist for at bestemmelsen kan komme til anvendelse, er nærmere beskrevet i punkt 7.3.3.

Paragrafens annet ledd fastsetter at ingen skal tape statsborgerskap på grunn av fremferd som er utvist før fylte 18 år. Til forskjell fra forslaget som ble sendt på høring, er det presisert at fremferd som er utvist før personen fylte 18 år kan vektlegges i en fremtidsrettet vurdering, dersom personen utviser fremferd sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser etter fylte 18 år.

Paragrafens tredje ledd er identisk med høringsforslaget. Det lovfestes en forholdsmessighetsvurdering, og at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.

Departementets vurdering er at forslaget til § 26 b i all hovedsak er likelydende med forslaget som var på høring i 2016. Lovforslaget er på denne bakgrunnen ikke sendt på ny høring, da dette må anses som åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3 annet ledd, tredje kulepunkt. Departementets konkrete forslag fremgår av utkastet til § 26 b.