8 Statsløshet, diskriminering, barn og forholdsmessighet

8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet understreket departementet at det skulle være en forutsetning for tap av statsborgerskap at personen har et annet statsborgerskap i tillegg til det norske. Det skulle ikke være tilstrekkelig at personen på enkelt vis kunne få tilbake sitt opprinnelige statsborgerskap etter tap av norsk statsborgerskap.

Departementet foreslo at norsk statsborgerskap ikke kan tapes på grunnlag av handlinger som ble begått før vedkommende fylte 18 år, og å ta inn i lovteksten at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.

Etter departementets forslag skulle ikke statsborgerskap kunne tapes dersom det, ut fra forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket, ville være et uforholdsmessig tiltak overfor personen selv eller personens nærmeste familiemedlemmer.

Departementet fremsatte følgende relevante momenter i vurderingen av tilknytningen til riket i saker om tap av statsborgerskap:

• hvor lenge personen har vært norsk statsborger

• hvilke andre statsborgerskap personen har og hvordan forholdene er i de landene dette gjelder

• personens tilknytning til Norge vurdert i forhold til tilknytningen til annet statsborgerland, der momenter som botid og slektninger i hhv. Norge og annet statsborgerland, alder ved ankomst til Norge, reiser til annet statsborgerland og lengden av eventuelle opphold der, språkferdigheter mv. er relevant

• om personen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge, og hensynet til dem, herunder om personen bor sammen med sin familie, har omsorgsansvar for barn mv. I denne forbindelse vil også personens betydning for eventuelle særkullsbarn av ektefelle eller samboer måtte vektlegges

• hvorvidt familielivet ble etablert før eller etter at personen burde forstått at tap av statsborgerskapet kunne være aktuelt

• muligheten for fortsettelse av etablert familieliv i annet statsborgerland

• personens eller familiemedlemmenes helsetilstand og konsekvenser for dette ved tap av statsborgerskap

• graden av integrering gjennom blant annet utdannelse og arbeid

Departementet foreslo at kravet til forholdsmessighet burde fremgå av statsborgerloven. Forholdsmessighetsvurderingen vil likne på vurderingen som gjøres i utvisningssaker etter utlendingsloven. Forholdets alvor på den ene siden skal veies mot konsekvensene tapet av statsborgerskapet vil ha for den enkelte og dennes familie på den andre siden.

Det ble foreslått tatt inn i bestemmelsen at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

8.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder statsløshet, uttaler Rogaland politidistrikt at de er enig i at ingen kan miste sitt norske statsborgerskap dersom man blir statsløs som følge av vedtaket.

Jussbuss og Advokatforeningen uttaler at forslaget er diskriminerende fordi det kun vil gjelde de som har norsk og minst ett annet statsborgerskap. Advokatforeningen viser til omtalen av diskriminering i NOU 2015: 4 og til Den europeiske konvensjonen om statsborgerskap artikkel 4 bokstav c om at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap.

Kripos uttaler at personer kan se seg tjent med å si fra seg annet statsborgerskap for å hindre anvendelse av tapshjemmelen. Et mottiltak kan være å varsle myndighetene i det andre landet.

Politidirektoratet (POD) bemerker at det prinsipielt er uheldig at det er snevrere adgang til frata norsk statsborgerskap på grunnlag av utførte handlinger enn ved erverv på uriktig grunnlag. De viser til at det i førstnevnte tilfeller vil foreligge enda tyngre samfunnshensyn som tilser tap av statsborgerskap. Også ut fra hensynet til den alminnelige rettsoppfatning kan det stilles spørsmål ved en slik forskjell. Det vises videre til Kripos’ uttalelse om at det er mulig å omgå regelverket ved å si fra seg annet statsborgerskap.

Møre og Romsdal politidistrikt er ikke enig i forslaget om at tap av statsborgerskap ikke kan ilegges dersom vedkommende blir statsløs. Politidistriktet uttaler videre at det ikke bør være en slavisk grense på 18 år, men heller slik at alder på handlingstidspunktet får en betydelig rolle i den skjønnsmessige personindividuelle forholdsmessighetsvurderingen. Dersom det skal vurderes en absolutt grense, bør den vurderes opp mot straffelovens aldersgrense på 15 år.

Når det gjelder forholdsmessighetsvurderingen uttaler Jussbuss og Rogaland politidistrikt at det må legges til grunn en streng forholdsmessighetsvurdering. Kripos og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter forslaget. PST antar det vil være hensiktsmessig med en nærmere angivelse av momenter i forskrift eller rundskriv. Under vurderingen av forholdets alvor savner Kripos betraktninger om hvorvidt det har betydning at domfelte representerer en fremtidig skaderisiko.

Advokatforeningen mener det bør presiseres at forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammen av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Politiets utlendingsenhet (PU) viser til sin uttalelse til NOU 2015: 4 og lovforarbeidene til utlendingsloven 2008, Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) der det står at «Det vil imidlertid vanskelig fremstå som uforholdsmessig å fatte vedtak om utvisning når det skal foretas en avveining opp mot grunnleggende nasjonale interesser». PU mener at uttalelsen har relevans for en bestemmelse om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

POD slutter seg til PUs uttalelse om forholdsmessighetsvurderingen i saker etter foreslått § 26 b.

8.3 Departementets vurderinger

8.3.1 Statsløshet, diskriminering og barn

I henhold til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3, kan tapshjemmelen som foreslås her, ikke lede til statsløshet. Europarådskonvensjonen skiller mellom tap av statsborgerskap der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, og tap av statsborgerskap av andre grunner. Statsborgerskap som er ervervet på uriktig grunnlag, kan tilbakekalles selv om personen blir statsløs.

Etter departementets syn er forslaget i tråd med diskrimineringsforbudene i Grunnloven § 98 og de internasjonale konvensjonene, også EMK artikkel 14. Bakgrunnen for at statsborgerskap bare kan fratas personer med flere statsborgerskap er å forhindre statsløshet. Det har ikke betydning hvilke statsborgerskap personen har, eller hvordan de ulike statsborgerskapene ble ervervet.

Når det gjelder muligheten for omgåelse av regelverket ved å si fra seg andre statsborgerskap, vil departementet vurdere hvordan denne muligheten kan begrenses. Som nevnt i høringen er et mulig tiltak at norske myndigheter kontakter myndighetene i andre statsborgerland.

Etter forslaget skal § 26 b kun gjelde personer som både har norsk og annet statsborgerskap. Departementet foreslår videre at ingen skal tape statsborgerskap etter bestemmelsen for handlinger som er begått før fylte 18 år. Personen må således ha utvist fremferd sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser etter fylte 18 år. Dersom personen utviser fremferd sterkt til skade for grunnleggende nasjonale interesser etter fylte 18 år, kan likevel handlinger begått før fylte 18 år vektlegges i en samlet fremtidsrettet risikovurdering.

Det vises til lovutkastets § 26 b første og tredje ledd.

8.3.2 Forholdsmessighet

For at tap av statsborgerskap skal være forenelig med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, må reaksjonen være forholdsmessig. Det vises til avgjørelsen til Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i saken K2 v. the United Kingdom. Domstolen vurderte konsekvensene av tap av statsborgerskap for en terrormistenkt mann på følgende måte:

• «62. The applicant was not rendered stateless by the decision to deprive him of his British citizenship, as he was entitled to – and has since obtained – a Sudanese passport. Furthermore, the Court cannot but have regard to the findings of SIAC in its judgment of 22 December 2005; namely, that the applicant had left the United Kingdom voluntarily prior to the decision to deprive him of his citizenship; his wife and child were no longer living in the United Kingdom and could freely visit Sudan and even live there if they wished; and the applicant’s own natal family could – and did – visit him «reasonably often» (see paragraph 33 above). Although in his most recent correspondence the applicant contends that his wife and child are resident in the United Kingdom, he has not substantiated that claim. In any case, the fact remains that they are free to visit him in Sudan or even to relocate there.

• 63. The applicant does not appear to have complained in the domestic proceedings about the adverse impact of the impugned measures on his reputation. Before this Court he asserts that he has been placed on a list of persons prohibited from air travel, but he has advanced no evidence to substantiate that claim.»

Etter departementets syn skal det vurderes om konsekvensene et tap av statsborgerskap har for den enkelte, veies opp av det forholdet som ligger til grunn for tilbakekallet. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Departementet fastholder at temaet for forholdsmessighetsvurderingen bør fremgå av statsborgerloven. I saker etter den foreslåtte § 26 b vil forholdets alvor være knyttet til den utviste fremferden.

Etter departementets oppfatning må det gjøres en konkret vurdering av forholdsmessigheten i hver enkelt sak. I vurderingen av personens tilknytning til Norge, vil momentene som er beskrevet under punkt 8.1 ovenfor, kunne være relevante. Ettersom tap av statsborgerskap kun vil være aktuelt i svært alvorlige tilfeller, skal det imidlertid mye til for at tilknytningen til riket kan gjøre tap av statsborgerskap uforholdsmessig.

Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Det vises til omtalen av menneskerettslige forpliktelser under punkt 4. Forholdsmessighetsvurderingen er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Det vises til lovforslagets § 26 b tredje ledd.