5 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en endring i inndelingslova § 10 om innbyggerhøring. Etter gjeldende rett bør de berørte kommunene innhente innbyggernes synspunkt på et spørsmål om grenseendring, jf. inndelingslova § 10. Dette utgangspunktet gjelder både når initiativet til å utrede en grenseendring kommer fra innbyggere i kommunen eller kommunen selv, og når det er departementet som tar initiativ til en utredning. Etter inndelingslova er ikke departementet gitt noen eksplisitt hjemmel til å høre innbyggerne, jf. omtalen av gjeldende rett i punkt 4. I høringsnotatet viste departementet til at spørsmålet om dagens lovverk åpner for statlige innbyggerhøringer er omdiskutert. For å unngå tvil om dette, ble det i høringsnotatet foreslått en eksplisitt hjemmel for departementet til å gjennomføre innbyggerhøringer i saker der departementet tar initiativ til å utrede en grenseendring.

Departementet viste til at i tilfeller hvor departementet tar initiativ til en utredning av en grenseendring, kan departementet ha behov for å få opplyst hvordan innbyggerne stiller seg til spørsmålet. Dette kan gjelde i alle grenseendringssaker, men kan særlig være aktuelt når det er spørsmål om større endringer som deling eller sammenslåing av kommuner. Innbyggernes syn vil kunne være en viktig del av saksgrunnlaget og et moment i vurderingen av om grenseendringen skal gjennomføres eller ikke. Det at departementet har mulighet til å innhente innbyggernes syn som del av utredningen, kan også ses som et utslag av plikten til å sørge for at en sak skal være så godt opplyst som mulig, jf. lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17. En slik regel har vært vurdert tidligere, se omtalen i punkt 4. Departementet vurderte videre at uttalelsen i høringsnotatet fra 2000 om at en hjemmel for et statlig organ til å gjennomføre en innbyggerhøring «neppe ville hatt særlig praktisk verdi», ikke vil være treffende i alle tilfeller. Samtidig viste departementet til at hensynet man vurderte den gangen, nemlig at staten bør ha mulighet til å høre innbyggerne hvis kommunen ikke selv gjør det, kan gjøre seg gjeldende med styrke. Departementet vurderte etter dette at i tilfeller der departementet tar initiativ til å utrede en grenseendringssak, bør departementet også ha eksplisitt hjemmel til på selvstendig grunnlag å gjennomføre en innbyggerhøring. Dette vil gi en bedre sammenheng i regelverket og samsvare godt med inndelingslovas ordning om at det ligger til departementet å ha det overordnete ansvaret for utredningen i den enkelte saken.

Departementet viste videre til at forslaget kun gjelder for saker der departementet har tatt initiativ til å utrede en grenseendringssak, jf. inndelingslova § 8 tredje ledd.

I høringsnotatet viste departementet også til at prinsippet om at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov er lovfestet i kommuneloven § 2-1 tredje ledd. Skal kommunene pålegges oppgaver eller plikter, må det gjøres gjennom lov eller forskrift. Videre bør ikke det kommunale selvstyret begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, jf. § 2-2. I høringsnotatet viste departementet til at det aktuelle forslaget ikke pålegger kommunene en plikt eller ny oppgave. Forslaget er ment å gi et verktøy til staten i saker om grenseendring etter inndelingslova, med mål om å opplyse saken så godt som mulig når departementet tar initiativ til å utrede en grenseendring. Forslaget medfører ikke at kommunen fratas adgangen til selv å gjennomføre innbyggerhøring i slike saker. Forslaget gir ikke departementet hjemmel til å pålegge en kommune å gjennomføre innbyggerhøring i en grenseendringssak.

Videre gikk forslaget ut på at lovhjemmelen skal gjelde uavhengig av om kommunen selv har tatt initiativ til eller ønsker å gjennomføre en innbyggerhøring i en sak departementet har tatt initiativ til å utrede. Forslaget innebærer dermed at departementet kan gjennomføre en innbyggerhøring uavhengig av om kommunen har tatt stilling til spørsmålet om innbyggerhøring eller selv ikke ønsker å gjennomføre høringen. Forslaget innebærer ingen begrensning i kommunens kompetanse etter inndelingslova § 10 i saker der departementet har tatt initiativ til å utrede en sak om grenseendring. I slike saker kan kommunen fortsatt velge å innhente innbyggernes syn på spørsmålet om grenseendring. I tilfeller der kommunen selv ønsker å innhente innbyggernes syn, kan departementet vurdere om kommunens høring er tilstrekkelig, eller om det er nødvendig at det gjennomføres ytterligere høring av innbyggerne.

Det ble presisert i høringsnotatet at den foreslåtte bestemmelsen kun vil gjelde for saker etter inndelingslova og videre kun for saker der departementet på eget initiativ utreder en sak om grenseendring.

Etter gjeldende rett er det ingen kriterier for avgrensning av virkeområdet til en innbyggerhøring etter inndelingslova § 10. Det er kommunestyret selv som vil være nærmest til å vurdere hvem som skal høres i en enkelt sak. Av forarbeidene til inndelingslova følger det at kommunene likevel bør tenke nøye gjennom de ulike alternativene, sett opp mot sakens art og omfang, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 37. På samme måte vil det etter den foreslåtte hjemmelen være opp til departementet å avgjøre hvem som skal høres. Dette betyr at departementet kan avgjøre om alle innbyggerne i kommunen skal høres, eller kun innbyggere i deler av kommunen. I vurderingen av hvem som skal høres, bør det ses hen til sakens omfang, og om den berører alle eller bare noen av kommunens innbyggere.

Departementet vurderte at den foreslåtte hjemmelen til å gjennomføre innbyggerhøringer må gjelde likt for kommuner og fylkeskommuner. Departementet kan bruke sin initiativrett til å utrede saker om grenseendringer som berører både kommune- og fylkesgrenser. Muligheten til å innhente innbyggernes syn bør derfor også være lik overfor kommuner og fylkeskommuner når departementet tar initiativ til å utrede en grenseendringssak.

Departementet foreslo også en hjemmel for departementet til å gi forskrift om de nærmere rammene for selve gjennomføringen av den enkelte innbyggerhøringen. Innbyggerhøringer etter forslaget vil kunne gjennomføres på flere ulike måter. Det vil kunne være ulikt behov for å fastsette rammer for den enkelte innbyggerhøringen, avhengig av hvilken metode som velges.