6 Høringsinstansenes syn

6.1 Overordnet om høringsinnspillene

Kommunal- og distriktsdepartementet sendte forslag om endring av inndelingslova § 10 på høring 3. mars 2023, med høringsfrist 3. juni 2023. Høringsnotatet var også tilgjengelig på departementets nettsider.

Departementet har mottatt totalt 97 høringssvar. Det er 62 høringssvar fra kommuner og to fra fylkeskommuner, og alle har konkrete innspill til forslaget. Resten av høringsuttalelsene er i hovedsak fra ulike organisasjoner, men også statlige organer og privatpersoner har uttalt seg om forslaget.

KS, som er kommunesektorens organisasjon der alle kommuner og fylkeskommuner er medlemmer, legger i sin høringsuttalelse til grunn at departementet allerede etter gjeldende rett har hjemmel til å gjennomføre innbyggerhøring i saker der departementet nytter sin initiativrett. I tillegg til uttalelsen fra KS, så har 64 kommuner og fylkeskommuner (ca. 17 prosent) valgt å levere egen høringsuttalelse. Høringsuttalelsene fra kommunene peker i ulike retninger. Av kommunene som har uttalt seg, så er det flest som argumenterer mot at departementet skal gis en slik hjemmel. En del kommuner viser til KS sin uttalelse og gir støtte til den eller spiller inn helt eller delvis det samme uten å konkret vise til uttalelsen fra KS. Dernest er det en del kommuner som støtter forslaget fra regjeringen om en særskilt hjemmel.

Ni organisasjoner har kommet med høringsuttalelse. Av disse er følgende tre positive til forslaget: Lokalsamfunnsforeningen, Vi som vil ha Songdalen kommune tilbake og Vi som vil ha Søgne kommune tilbake. Organisasjonene KS, Norsk kommunedirektørforum, Arendal næringsforening, Folkeaksjonen Ja til Søgne i Kristiansand, Ja til Songdalen i Kristiansand og Næringsforeningen i Kristiansandregionen mener at inndelingslova ikke skal endres slik departementet foreslår.

De interkommunale samarbeidene Region Kristiansand IPR og Østre Agder-samarbeidet IPR støtter ikke departementets forslag, og begge peker på at forslaget er uheldig ut fra hensynet til det lokale selvstyret.

Statsforvalteren i Rogaland har kommet med en høringsuttalelse på vegne av alle statsforvalterembetene og stiller seg bak forslaget til departementet. Statsforvalteren i Agder har i tillegg kommet med et supplerende høringsinnspill.

6.2 Nærmere om konkrete innspill til forslaget

Som vist til ovenfor så legger KS til grunn at departementet allerede etter gjeldende rett har hjemmel til å gjennomføre innbyggerhøring i saker der departementet nytter sin initiativrett. KS støtter derfor ikke forslaget til lovendring. Dette grunngis slik:

Slik KS ser det, treng departementet heimel for å gjera inngrep overfor innbyggjarar eller kommunar. Så lenge staten ikkje gjev kommunen pålegg om å gjennomføra eller gje assistanse til ei høyring, men tek det organisatoriske ansvaret sjølv, kan ikkje KS sjå at ei slik høyring treng ein særskild heimel i inndelingslova. Ei slik høyring vil i seg sjølv då ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunen.

KS gir i sin uttalelse videre uttrykk for at det bør legges stor vekt på synet til representative lokale eller regionale organ i saker om grenseendringer, også når det gjelder prosesser som ledd i departementets saksforberedelse.

I tillegg til uttalelsen fra KS, har 64 kommuner og fylkeskommuner (ca. 17 prosent) valgt å levere egen høringsuttalelse. På samme måte som KS, mener Hitra kommune at departementet ikke trenger den foreslåtte lovhjemmelen for å gjennomføre innbyggerhøringer. Kommunen uttaler videre at

Hitra kommune støtter, og oppfordrer, departementet til å gjøre grundige saksutredninger. Å høre berørte innbyggere er viktig i dette. Men når departementet skal utrede en grenseendring, så bør de fortrinnsvis forholde seg til det aktuelle kommunestyre eller fylkesting.

Kommunen peker videre på at forslaget synes å være tiltenkt tilfeller der det er uenighet mellom departementet og kommunestyre eller fylkesting om en potensiell grenseendring, og at dette vil oppleves som en overprøving av det lokale selvstyret.

Det er flere høringsinstanser som støtter KS sin uttalelse, blant andre Gloppen kommune, Vestre Toten kommune, Lillehammer kommune, Lyngdal kommune, Ulstein kommune, Røros kommune, Frøya kommune og Bømlo kommune.

Flere høringsinstanser er positive til departementets forslag, blant dem Aurskog-Høland kommune, Enebakk kommune, Farsund kommune, Flekkefjord kommune, Hattfjelldal kommune, Hægebostad kommune, Samnanger kommune, Siljan kommune, Skiptvet kommune, Trondheim kommune, Vevelstad kommune og Åseral kommune.

Farsund kommune uttaler at «[e]ndringen gjør det mulig for departementet å høre alle innbyggernes meninger og dermed bedre belyse saker der departementet skal ta avgjørelse».

Også Samnanger kommune støtter departementets forslag og skriver at

[d]esse endringane er naudsynte for å sikra eit reelt lokaldemokrati. Dette er særleg viktig for at også mindre lokalsamfunn (grender/bygdelag) innanfor ein kommune skal få høve til å verta høyrde.

Statsforvalteren i Rogaland stiller seg i høringsuttalelsen gitt på vegne av alle statsforvalterembetene bak forslaget til departementet. Statsforvalteren mener det er sentralt at forslaget ikke innebærer en plikt for kommunen til å høre innbyggerne i en grenseendringssak, som etter Statsforvalterens syn ville utfordret hensynet til det kommunale selvstyret. Statsforvalteren trekker også fram som sentralt at det foreslåtte tillegget til inndelingslova § 10 vil gjelde ved siden av kommunens kompetanse etter gjeldende § 10, og ikke avgrense kommunenes myndighet.

I tillegg til statsforvalternes fellesuttalelse har Statsforvalteren i Agder gitt et supplerende høringsinnspill. Statsforvalteren i Agder er enig i at forslaget vil gi bedre sammenheng i regelverket, gitt at departementet allerede har initiativrett etter loven. Statsforvalteren skriver videre at

En bruk av hjemmelen i strid med kommunestyrets ønske vil imidlertid innebære en vesentlig overstyring av det grunnlovfestede lokale selvstyret, og kunne skape usikkerhet i kommunen. Det bør klargjøres at dette er en unntaksbestemmelse.

[…] Dersom staten overprøver lokale myndigheter vil det kreve en meget tydelig begrunnelse fra statens side hvorfor en slik overstyring er nødvendig, jf. også kommuneloven § 2-2 om å ikke begrense det kommunale selvstyre mer enn det som er nødvendig.

Organisasjonene Vi som vil ha Songdalen kommune tilbake og Vi som vil ha Søgne kommune tilbake er positive til forslaget og mener at den foreslåtte hjemmelen vil fungere som en sikkerhetsventil for å kunne høre innbyggerne i sammenslåtte kommuner.

Flertallet av høringsinstansene støtter ikke departementets forslag til en spesifikk bestemmelse i inndelingslova. Noen mener at departementet allerede har en slik hjemmel, blant andre KS, mens andre argumenterer mot å skulle gi en slik særskilt hjemmel.

Flere av kommunene som er imot forslaget, mener at det vil innebære et inngrep i det kommunale selvstyret. Lillestrøm kommune vurderer at forslaget begrenser det kommunale selvstyret mer enn nødvendig, og skriver blant annet at

Forslaget til lovendring flytter makt fra kommunene til departementet, ikke ved at kommunenes uttalelsesrett og muligheten til å høre sine innbyggere fjernes, men ved at departementet selv tar på seg rollen som lokalpolitisk myndighet og trer inn i kommunens rolle i vurderingen av lokale hensyn.

Kristiansand kommune uttaler blant annet at

Kristiansand kommune mener at lovforslaget undergraver det kommunale selvstyret som er nedfelt i Grunnloven § 49 andre avsnitt, første setning og det Europeiske charter om lokalt selvstyre. Lovforslaget vil også undergrave kommunelovens formålsbestemmelse; § 1-1 og kommunelovens kap. 2 om det kommunale og fylkeskommunale selvstyret.

Søndre Land kommune mener forslaget ««overkjører» viktige demokratiske prinsipper og strider mot intensjonene i det grunnlovfestede kommunale selvstyret». Tønsberg kommune uttaler at

Tønsberg kommunen mener at det er utfordrende med en lovhjemmel som gir departementet rett til på eget initiativ å overprøve lokale myndigheters beslutninger. Høringsnotatets vurdering av hvilken konsekvens lovendringen vil ha for kommunenes selvstyre er mangelfull. Vurderingen retter seg bare mot fordelene for staten, uten nærmere drøftelser av begrensningen og betydningen endringen vil ha for kommunene. Selv om endringen ikke gir hjemmel til å pålegge kommunen å gjennomføre selve innbyggerhøringen, vil det i gitte tilfeller være en overprøving av kommunenes vilje og ønske.

Lørenskog kommune skriver i sin høringsuttalelse at

Å gi departementet en eksplisitt hjemmel til selv å gjennomføre innbyggerhøringer i saker der departementet tar initiativ til grenseendringer – helt uavhengig av om og eventuelt hvordan kommunen stiller seg til spørsmålet, åpner derimot for en overprøving og overkjøring av det øverste representative organet i en kommune eller fylkeskommune. Etter Lørenskog kommunes vurdering bryter dette med retten til lokalt selvstyre, og står dessuten i en direkte motsetning til Grunnlovsbestemmelsen om at «[i]nnbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer».

Larvik kommune viser til at det er kommunene selv som vil være nærmest og best egnet til å vurdere behovet for innbyggerhøring, og uttaler videre:

Kommunene er som regel nærmest og best egnet til å vurdere behovet for innbyggerhøring, og det bør ikke være behov for statlig inngripen på en slik måte som den foreslåtte bestemmelsen gir hjemmel til. Departementets forslaget anses i realiteten som et inngrep i det kommunale selvstyret og i lokaldemokratiet. Staten har allerede stor innflytelse i grenseendringssaker, og bør ikke gis ytterligere makt.

Øvre Eiker kommune viser i sin høringsuttalelse til at en innbyggerhøring eller folkeavstemning, uavhengig av kommunen, vil kunne bidra til å opplyse saken. Kommunen uttaler:

Kommunestyret i Øvre Eiker kommune støtter departementet i vurderingen av behovet for et klart hjemmelsgrunnlag, dersom departementet skal gjennomføre innbyggerhøringer og folkeavstemninger. Saker som gjelder sammenslåing eller deling av kommuner og fylkeskommuner, altså grenseendringer, engasjerer også ofte innbyggere, noe som er positivt. Det er likevel vanskelig å vite om det er noen ressurssterke grupper som blir synlige med sitt engasjement, og om alle stemmer blir hørt i slike saker. Det kan være et demokratisk problem, hvis deltakelsen blir skjev og tilrettelagt for noen grupper.

Kommunestyret kan forstå at det i slike tilfeller kan bidra til å opplyse saken, dersom departementet gjennomfører en innbyggerhøring eller folkeavstemning, uavhengig av kommunen. Imidlertid er det ikke sannsynliggjort i høringsnotatet, at en slik høring eller avstemning vil mobilisere flere til å svare, eller stemme.

Innlandet fylkeskommune støtter ikke departementets forslag. Fylkeskommunen viser til at kommunalt selvstyre innebærer at kommunen har beslutningsmyndighet over saker som angår lokale forhold, og i saker som angår innbyggerhøring i en grenseendringssak er det kommunen selv som er den beste til å vurdere om det er behov for en høring. Fylkeskommunen mener at forslaget som nå fremmes, innebærer at staten kan overprøve vedtak som er fattet i lokale folkevalgte organer.

Flere kommuner mener også at forslaget vil være i strid med tillitsreformen. Av høringsuttalelsen til Drammen kommune framgår følgende:

Rådmannen vurderer at departementet i større grad bør gi kommunene tillit til å ta de avgjørelser som gjør at de kan bidra til å nå de nasjonale målene og prioriteringene. Dette er begrunnet i lokaldemokratiske hensyn, og henger sammen med at det er kommunestyret og fylkestinget som er de øverste folkevalgte organene i henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Som øverste organ er det kommunestyret og fylkestinget som treffer vedtak på vegne av kommunene, og har best kunnskap om egen kommune.

Gausdal kommune skriver at «[d]ersom departementet i en grenseendringssak legger mer vekt på resultatet av en innbyggerhøring i deler av kommunen enn et kommunestyrevedtak, er ikke dette et uttrykk for økt tillit lokale myndigheter, snarere tvert imot.»

Forslaget innebærer at departementet kan innhente innbyggernes syn i en sak departementet har tatt initiativ til å utrede, også når kommunen selv har valgt å gjennomføre en høring. Til dette skriver Lørenskog kommune at

Etter Lørenskog kommunes vurdering ligger det i denne åpningen en iboende mistillit mot kommunenes kompetanse og evne til å utarbeide gode lokalpolitiske prosesser. Dette er alarmerende i seg selv, og står i tillegg i direkte motstrid til regjeringens arbeid med den såkalte tillitsreformen.

Kristiansand kommune støtter ikke departementets forslag om å endre inndelingslova § 10. Oppsummert knytter kommunens høringsinnspill seg til følgende punkter; lovendring kan ikke brukes for å overprøve en kommune når staten er uenig, lokalt selvstyre må opprettholdes som prinsipp, KDD må være tydelig på at folkeavstemminger fortsatt er rådgivende, kommunen selv må bestemme hvem som skal høres, alle konsekvenser av høringsprosess og mulig deling må tas med i vurderingen, en eventuell lovendring kan ikke få virkning for den pågående prosessen i Kristiansand kommune, lovforslaget vil få negative konsekvenser for tillit og lokalpolitisk engasjement og bør derfor trekkes.

Til spørsmålet om hvem som skal høres, uttaler Ringerike kommune at det er kommunestyret selv som vil være nærmest til å vurdere hvem som skal høres i den enkelte sak. Kommunen uttaler videre at

[k]ommunestyret har merket seg at departementet ikke skiller mellom sammenslåing og oppdeling av kommuner i sitt forslag. Det er særlig ved oppdeling av kommuner at kommunestyret mener at det gjøres inngrep i det kommunale selvstyret, eksempelvis ved at kommunen fratas muligheten til å bestemme om, og i så fall hvem som skal delta i en folkeavstemning. Hele kommunen, eller kun innbyggere i den delen som utredes oppdelt?

Også Gausdal kommune mener det er uheldig og demokratisk betenkelig at departementet kan bestemme hvem i kommunen som skal høres, og skriver videre at

En deling, også initiert av staten, vil få konsekvenser utover de aktuelle delene av kommunen. Det synes ikke rett å kun vektlegge synspunktene til innbyggerne i deler av en kommune, da resten av kommunen åpenbart vil berøres.

Bergen kommune mener det er viktig å formulere krav til saklige kriterier for hvordan innbyggerhøringer etter forslaget skal gjennomføres og hvem som bør høres.

Namsos kommune mener at de foreslåtte endringene bryter med det grunnleggende perspektivet at en kommune er én enhet.

Av høringsuttalelsen til Porsgrunn kommune framgår det at kommunen ikke ønsker at staten skal kunne pålegge kommuner folkeavstemninger eller innbyggerundersøkelser, og mener at dette bør overlates til det kommunale selvstyret.

Gratangen kommune har i sitt høringsinnspill kommet med et forslag til alternativ formulering av inndelingslova § 10. Forslaget går ut på at både kommunestyret og departementet skal innhente innbyggernes synspunkt på forslag til grenseendringer.