7 Kommisjonens taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget § 3 inneholdt bestemmelser om Koronakommisjonens taushetsplikt. Det ble gitt følgende redegjørelse i høringsnotatet for forslaget:

«Departementet viser til at kommisjonen er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde.

Departementet foreslår at forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf. punkt 3.3 ovenfor, med noen unntak, skal gjelde for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen.

Det foreslås følgende unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler:

For det første, siden noen av opplysningene kommisjonen vil motta, trolig må regnes som til dels svært sensitive, foreslår departementet at kommisjonens taushetsplikt skal gjelde i 100 år. Etter forvaltningsloven bortfaller taushetsplikten etter 60 år. Det presiseres at dette ikke skal medføre begrensninger i en strengere taushetsplikt som følger av annet grunnlag enn forvaltningsloven. Dersom opplysninger er underlagt en taushetsplikt som ikke foreldes, eller som gjelder for en lengre periode enn 100 år, skal plikten ikke bortfalle etter 100 år.

For det andre foreslås det at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for kommisjonen. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, «når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». Det framgår av mandatet at Kommisjonen ikke skal ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen. Det siste alternativet i § 13 b første ledd nr. 6, «naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver», vil derfor trolig ikke være aktuelt for kommisjonen i noe tilfelle. Departementet ser det også lite aktuelt at kommisjonen skulle anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd ut fra allmenne hensyn.

For det tredje foreslås det at dersom kommisjonen mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Forslaget, som er tatt inn i § 3 andre ledd, skyldes at kommisjonen vil kunne motta opplysninger fra personer som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Departementet legger til grunn at lovforslaget § 3 gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4 og artikkel 9 og 10.»

7.2 Høringsinstansenes syn

Det har ikke kommet innvendinger under høringen mot forslaget om at kommisjonen har taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven, med unntak av forvaltningsloven § 13 bokstav b første ledd nr. 6. Det samme gjelder forslaget om å pålegge kommisjonen den samme taushetsplikten som avsenderen av opplysningene.

Askøy kommune og Helsedirektoratet støtter høringsforslaget § 3. Askøy kommune framhever at hensynet til rettssikkerheten til den enkelte som gir opplysninger til kommisjonen, ivaretas ved at taushetsplikten til kommisjonen og andre som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen, først bortfaller etter 100 år.

Skatteetaten støtter høringsforslaget § 3 andre ledd om at kommisjonen blir underlagt samme taushetsplikt som avgiverorganet når den er strengere enn den taushetsplikt som følger av forvaltningsloven, men er uenig i forslaget om at taushetsplikten skal bortfalle etter 100 år. Dette fordi den personlige taushetsplikten vil bortfalle når vedkommende avgår med døden. Skatteetaten foreslår også at bestemmelsen om varigheten av taushetsplikten flyttes til et nytt tredje ledd ettersom flere forvaltningsorganer ikke er underlagt forvaltningslovens taushetspliktregler.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er i sin felles høringsuttalelse også uenig i forslaget om at taushetsplikten skal opphører etter 100 år. Presseorganisasjonene foreslår at taushetsplikten bortfaller etter de samme prinsippene som avgiveren av de taushetsbelagte opplysningene er underlagt. De uttaler at høringsforslaget innebærer at «fordi opplysningene kommer innom Koronakommisjonen, skal informasjonen som ellers hadde blitt offentlig etter 60 år, først bli kjent 40 år senere». Videre uttaler de blant annet følgende:

«Forslaget utfordrer ikke bare tilliten til kommisjonen, men befolkningen avskjæres den alminnelige åpenheten som vi ellers har. Begrensningen foreslås på et samfunnsfelt av høy allmenn interesse, og blir nødvendigvis et praktisk problem for journalistenes fremtidige arbeidsvilkår.

Også etter vår forrige store nasjonale krise ble det nedsatt en kommisjon. Gjørv-kommisjonen etter 22. juli beskrev da forvaltningens vidtgående taushetsplikt som en «forsiktighetskultur blant de ansatte» (NOU 2012: 14 side 384). Myndighetene burde ha lært av dette nå.

Flere har tatt til orde for å senke grensen for når taushetsplikten bortfaller. Arkivlovutvalget foreslår at passende tidsgrense for taushetsbelagte personopplysninger settes til 10 år etter dødsfallet, slik det er i Danmark (NOU 2019: 9 side 281). Til og med det konservative og lite offentlighetsvennlige Forvaltningslovutvalget ønsker at grensen for slike opplysninger fastsettes til 20 år etter en persons død (NOU 2019: 5 utkastets § 35). Departementets forslag om å forlenge taushetsplikten til 100 år, strider med andre ord med rettsforståelsen ellers i samfunnet.»

Helse Bergen HF er enig i at det er behov for å regulere kommisjonens taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger, men foreslår imidlertid at det vurderes å gjøre unntak i loven for retten til innsyn i dokumenter som alene eller i sammenheng med andre opplysninger inneholder personsensitive opplysninger om enkeltpasienter.

Den norske legeforening uttaler at det må sikres at eventuell taushetsbelagt informasjon kommisjonen innhenter, ikke utleveres, brukes eller på annen måte spres, mens Norsk sykepleierforbund uttaler at pasientopplysninger forutsettes å behandles og oppbevares på en forsvarlig måte.

Helse Nord RHF påpeker at høringsnotatet ikke omtaler hvordan kommisjonen skal håndtere krav om innsyn i dokumenter som er unntatt offentlighet med grunnlag i en «kan»-bestemmelse. Videre savner helseforetaket omtale av de forholdene kommisjonen må vurdere når den skal presentere informasjonen som den har fått tilgang til.

KS ber om en klargjøring av forholdet mellom kommisjonens taushetsplikt etter lovforslaget § 3 og straffeloven §§ 207, 209, 210 og 211.

Arkivverket tar opp hvilken taushetsplikt som skal gjelde etter at kommisjonens arkivmateriale er avlevert. Det påpekes her at

«Dersom disse taushetsreglene skal gjelde for Arkivverkets tjenestemenn, vil Arkivverkets ansatte som skal behandle begjæringer om innsyn være avhengig av at det fremgår av den avleverte dokumentasjonen hvilke taushetspliktregler den er underlagt.»

7.3 Departementets vurderinger

7.3.1 Hvilken taushetsplikt som skal gjelde

Departementet viser til at mange av opplysningene kommisjonen vil få tilgang til, trolig må regnes som til dels svært sensitive. I avveiningen av allmenhetens interesser i å få innsyn i informasjonen opp mot den enkeltes personvern, har det vært avgjørende for departementet å ivareta den enkeltes personvern. Det er også grunn til å tro at en nokså streng taushetsplikt for kommisjonen kan bidra til at den med større sannsynlighet får tilgang til sensitive opplysninger. Ut fra dette opprettholdes forslaget om at dersom kommisjonen får tilgang til opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal den strengere taushetsplikten også gjelde for kommisjonen.

Dette hensynet tilsier ellers med styrke at den strengere taushetsplikten skal gjelde også etter at kommisjonens arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. Denne avleveringen skal etter forslaget skje kort tid etter at kommisjonen har avsluttet arbeidet sitt, og den strengere taushetsplikten bør da ikke falle bort samtidig. En slik løsning ville ikke ivareta de hensynene som ligger bak forslaget om at dersom kommisjonen får tilgang til opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal den strengere taushetsplikten også gjelde for kommisjonen.

På bakgrunn av innspillet fra Arkivverket, foreslår departementet derfor at det fastsettes i loven at den strengere taushetsplikten også skal følge med etter avlevering til arkivdepot. Når det gjelder spørsmålet om hvordan det etter avleveringen skal avklares hvilken taushetsplikt som gjelder, antar departementet at det i stor grad vil gå tydelig fram hvem som er avsender av de aktuelle dokumentene, og at det for kommisjonens vedkommende særlig vil være opplysninger fra organer innenfor helsevesenet som er underlagt en strengere taushetsplikt. Dette spørsmålet bør ellers avklares så langt som mulig i forbindelse med avleveringen av materialet.

7.3.2 Taushetspliktens varighet

Blant annet på bakgrunn av innspillene i høringen, har departementet kommet til at det ikke er tilstrekkelig behov for at taushetsplikten skal gjelde i 100 år. Som presseorganisasjonene påpeker, er det liten grunn for at taushetsplikten skal forlenges fordi opplysningene kommer innom Koronakommisjonen. Departementet foreslår derfor at høringsforslaget § 3 første ledd første punktum endres, slik at kommisjonens taushetsplikt faller bort etter de vanlige reglene i forvaltningsloven og annet regelverk. Det er grunn til å påpeke her at etter forvaltningslovforskriften § 11 kan Riksarkivaren forlenge taushetsplikten for opplysninger i saker som befinner seg hos Arkivverket, når hensynet til personvern tilseier det. Dette kan for eksempel være aktuelt når det gjelder opplysninger om enkeltpersoners sykdom. Etter forskriften § 10 gjelder dessuten taushetsplikten i 100 år for barnevern- og adopsjonssaker.

7.3.3 Straffansvar for brudd på taushetsplikten

Departementet finner det ikke tvilsomt at den som krenker taushetsplikten som følger av lovforslaget § 3, omfattes av den objektive gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209, og dermed kan straffes etter straffeloven §§ 209 og 210. Ut fra dette finner departementet ikke grunn til å ta inn en henvisning til straffeloven i lovforslaget § 3. Dette lovforslaget retter seg kun mot kommisjonen og den som utfører tjenester eller arbeid for kommisjonen, og det forutsettes at disse personene vil gjøres kjent med at brudd på taushetsplikten kan medføre straffansvar.

Departementet finner det heller ikke tvilsomt at kommisjonsmedlemmene og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, ikke er omfattet av den personkretsen som kan straffes etter straffeloven § 211.

Derimot legger departementet til grunn at straffeloven § 207 om krenkelse av forretningshemmeligheter, alternativt lov 27. mars 2020 nr. 15 om vern av forretningshemmeligheter § 9 (ikke trådt i kraft), gjelder for kommisjonen og de som utfører tjenester eller arbeid for kommisjonen. Disse bestemmelsene vil imidlertid trolig ha begrenset praktisk betydning ved siden av straffeloven §§ 209 og 210. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 har kommisjonen taushetsplikt om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», og krenkelse av denne taushetsplikten kan som nevnt medføre straffansvar etter straffeloven §§ 209 og 210.

7.3.4 Annen bruk av taushetsbelagte opplysninger

Når det ellers gjelder kommisjonens bruk av taushetsbelagte opplysninger, legger departementet til grunn at taushetsplikten etter lovforslaget § 3 ikke er til hinder for at kommisjonen deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for kommisjonen, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4.

Informasjon som kommisjonen mottar, skal sikres på betryggende måte slik at bevisverdien og taushetsplikten ivaretas, jf. rundskriv G-48/75 punkt IV. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å regulere dette nærmere i loven.

7.3.5 Behandling av innsynskrav og presentasjon av materialet

Departementet kan ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn for personsensitive opplysninger. Personsensitive opplysninger vil i all hovedsak være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og dermed unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. For øvrig vil flere regler i offentleglova om unntak fra innsyn kunne være aktuelle

I utgangspunktet gjelder offentleglova fullt ut for Koronakommisjonen, noe som innebærer at kommisjonen selv skal behandle mottatte innsynskrav, jf. offentleglova § 29 første ledd. I dette tilfellet er det imidlertid gitt en forskrift som åpner for at kommisjonen kan bestemme at krav om innsyn i dokumenter kommisjonen har mottatt fra andre organer som er omfattet av offentleglova, skal behandles av avsenderorganet. Dette skyldes at kommisjonen vil motta svært mange dokumenter og har et relativt lite sekretariat. Deres kapasitet til å behandle omfattende innsynskrav er derfor sterkt begrenset. Ofte vil kommisjonen også i liten grad kjenne innholdet i dokumentene innsynskravet gjelder, og man vil derfor i alle tilfeller måtte rådføre seg med avsenderorganet. Forskriften er gitt med hjemmel i offentleglova § 29 andre ledd. Andre innsynskrav må kommisjonen selv behandle på vanlig måte. Departementet viser her til punkt 3.4 ovenfor.

Når det gjelder kommisjonens presentasjon av de mottatte opplysningene, legger departementet til grunn at dette vil bli håndtert på forsvarlig måte. Kommisjonen vil her kunne bygge på tidligere utredninger fra andre utvalg og kommisjoner.