2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Gjeldande rett

Opplysningsvesenets fond blei danna i 1821, sju år etter at Grl. § 106 (no § 116), blei vedteken. I lang tid har det vore lagt til grunn at fondet er eigar av dei eigedommane som Grl. § 116 nemner. Dei krava til forsvarleg forvalting som staten er forplikta på etter Grl. § 116, gjeld dermed for forvaltinga av fondet. Lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond byggjer på denne forståinga.

Ved lova om fondet i 1996 blei den tidlegare lovgivinga om fondet oppheva. Tidlegare lovgiving blei for ein god del rekna som forelda, og dei rettslege bindingane i eldre lovgiving blei vurderte som eit hinder for ei målretta og forretningsmessig forvalting av fondet. I lovframlegget, sjå Ot.prp. nr. 68 (1994–95), meinte departementet at den nye lova ville gi «den fleksibilitet og omstillingsevne for forvaltinga av pengekapital og eigedommar som forholda når som helst måtte krevje». Lova har slik ordlyd:

Lova om fondet er ei kortfatta rammelov. I lova § 1 blir det stadfesta at fondet femner om det som er att av dei eigedommane som Grl. § 106 (no § 116) nemner, med tillegg av dei eigedommane og den kapitalen som seinare er tilført fondet.

Med direkte tilvising til Grl. § 106 (no § 116) går det fram av § 2 at føremålet med lova er å sikre at verdiane i fondet blir tekne vare på, gir avkasting og kjem Den norske kyrkja til gode. § 2 stadfester den praksisen som var gjeldande etter at utdanningsføremål sidan 1963 ikkje har fått tilskot frå fondet.

§ 3 i lova stadfester den mangeårige forståinga av fondet som eit sjølvstendig rettssubjekt med eigne partsrettar.

I § 4 heiter det at fondet blir forvalta av Kongen, som fastset korleis fondet skal organiserast og som tek avgjerder om rettslege disposisjonar av fondet sine eigedelar. Heilt sidan fondet blei oppretta i 1821 har Kongen hatt ansvaret for forvaltinga av fondet. At forvaltinga av fondet må liggje til Kongen eller eit organ som er underordna Kongen, er ikkje rekna å følgje av Grl. § 116 eller av andre konstitusjonelle krav.

§ 5 i lova seier at eigedommane og kapitalen i fondet ikkje kan givast bort eller brukast opp. Dette er i samsvar med forståinga av Grl. § 116. Eigedommane og kapitalen som § 5 nemner, utgjer den bundne eigenkapitalen (grunnkapitalen) i fondet, som ikkje kan avhendast til lågare pris enn marknadsprisen eller konsesjonsprisen.

Av Ot.prp. nr. 68 (1994–95) går det fram at det med «kapitalen» i § 5 er sikta til kapitalfondet. Kapitalfondet er den delen av grunnkapitalen i fondet som er bokført i balanserekneskapen for fondet. Eigedommane er ein del av grunnkapitalen, men dei fleste av eigedommane er ikkje takserte og på langt nær bokførte med rett verdi. I tråd med dette går det fram av § 5 at dersom ein eigedom blir selt, skal vederlaget leggjast til kapitalen (kapitalfondet). I § 5 er det presisert at vinstar ved sal av verdipapir er å rekne som avkasting.

I § 6 er det gitt reglar om bruken av avkastinga frå fondet. I § 6 heiter det:

Avkastinga frå fondet skal først dekkje fondet sine utgifter. Ut over dette kan avkastinga leggjast til kapitalen eller til disposisjonsfond og givast til kyrkjelege formål etter nærare avgjerd av Kongen.

Gjennom åra har det vore eit mål å finne ein god balanse i fordelinga av avkastinga mellom dei føremåla som § 6 nemner. For det meste har avkastinga vore nytta til å dekkje utgiftene som fondet har til eigedommane sine og til forvaltinga av eigedelane elles, men det har i lang tid også vore tildelt årlege midlar til kyrkjelege føremål. Det har også regelmessig vore avsett midlar til disposisjonsfond, og år om anna har det frå avkastinga vore avsett midlar til kapitalfondet.

Av lova § 7 går det fram at ein prestegard eller ein prestebustad kan høyre til eit bestemt presteembete dersom det ligg føre særskilde heimelsdokument. I slike tilfelle skal eigedommen forvaltast på same måten som eigedommane til fondet, men driftsinntekter og vederlag ved avhending skal i desse tilfella berre nyttast til fordel for vedkommande embete. Slike særlege heimelsdokument har ein for Gjerpen prestegard i Skien og Fosnes prestegard i Namsos.

Av § 8 går det fram at lova ikkje gjeld på Svalbard. Sidan fondet ikkje har eigedommar eller verdiar plasserte på Svalbard, er paragrafen unødvendig i dag.

2.2 Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond

Dei verdiane som høyrer til Opplysningsvesenets fond, har eit vern i Grunnlova § 116. Grl. § 116 fyrste punktum har slik ordlyd:

Kjøpesummar og inntekter av det benefiserte godset til presteskapet skal berre nyttast til gagn for presteskapet og til å fremje opplysinga.

Heilt sidan Opplysningsvesenets fond blei danna i 1821 av det godset som er omtalt i Grl. § 116, har forvaltinga av fondet vore eit ansvar for Kongen. Grl. § 116 fyrste punktum har gjennom lang tid vore tolka slik at staten i si forvalting må halde formuen i fondet rettsleg skild frå annan formue og sikre ei forsvarleg forvalting av verdiane til beste for dei føremåla som paragrafen nemner. At fondet skal nyttast til gagn for presteskapet, har i dag ei utvida tyding, det vil seie at fondet skal komme Den norske kyrkja til gode. Det andre føremålet – å fremje opplysinga – femner om utdanningsføremål i brei forstand, men sidan 1963 har det ikkje vore gitt tilskot frå fondet til utdanningsføremål. Etter den gjeldande lova om fondet skal fondet kome Den norske kyrkja til gode. Grl. § 116 er ikkje til hinder for at lovgivaren slik kan velje å prioritere det eine grunnlovsfesta føremålet framfor det andre.

Eigedomsretten til fondet har vore diskutert i nær 200 år. Seinast 23. mars 2017 uttalte Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet at staten har eigedomsretten. Den norske kyrkja meiner at fondet høyrer til kyrkja. Gjennom åra har det ikkje vore nokon praktisk grunn til å finne ei løysing på eigarspørsmålet, men etter at reglane i Grunnlova om statskyrkjeordninga blei oppheva ved grunnlovsendringane i 2012 og Den norske kyrkja frå 1. januar 2017 blei skild ut frå staten som ei rettsleg sjølvstendig eining, har spørsmålet om eigedomsretten komme i ei anna stilling.

I Meld. St. 29 (2018–2019) la departementet eigarspørsmålet fram for Stortinget. Det er brei semje om at Stortinget kan avgjere spørsmålet. I meldinga peika departementet på to aktuelle løysingar. Den eine løysinga gjekk ut på at heile fondet blir overført til Den norske kyrkja med vid råderett. Den andre løysinga gjekk ut på at verdiane i fondet på visse vilkår blir delte mellom staten og Den norske kyrkja. Begge løysingane blei grundig drøfta i meldinga. Til grunn for drøftingane låg fråsegna 23. mars 2017 frå Lovavdelinga, som konkluderte med at Grl. § 116 ikkje er til hinder for at Den norske kyrkja kan få eigedomsretten til fondet.

I stortingsmeldinga peika departementet på at dersom fondet blei overført til Den norske kyrkja (med vid råderett), ville dette på kort eller lengre sikt kunne føre til ei endring i den mangeårige og stabile finansieringa av Den norske kyrkja over statsbudsjettet og kommunebudsjetta. Departementet meinte konsekvensen kunne bli at den økonomiske vinsten som Den norske kyrkja fekk ved å få tilført fondet, heilt eller delvis blei utlikna ved avkorting av dei offentlege løyvingane til kyrkja. I forslaget til ny lov om trus- og livssynssamfunn, sjå Prop. 130 L (2018–2019), som blei lagt fram for Stortinget same dagen som meldinga om fondet, føreslo departementet at den offentlege finansieringa av Den norske kyrkja heldt fram som før. Stortinget slutta seg til dette, sjå Innst. 208 L (2019–2020) og vedtaket i Stortinget 14. april 2020 om ny trussamfunnslov.

I meldinga om fondet konkluderte departementet med at det burde komme til ei deling av verdiane i fondet mellom staten og Den norske kyrkja. Departementet meinte at eigedommar i fondet som hadde ein særskilt kyrkjeleg verdi, burde skiljast ut og overførast til Den norske kyrkja. Departementet streka under at overføringa av eigedelar frå fondet til Den norske kyrkja ikkje skulle gi kyrkja nokon økonomisk vinst til fordel for si allmenne verksemd. Dei eigedelane i fondet som ikkje blei overførte til Den norske kyrkja – det attverande fondet – skulle staten ha eigedomsretten til.

I praksis vil denne løysinga av eigarspørsmålet føre til at staten får tilført størstedelen av verdiane i fondet. Departementet meinte derfor at vilkåret for ei slik deling av verdiane måtte vere at staten auka innsatsen sin for bevaring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga. Verdien av denne innsatsen skulle svare til verdien av det attverande fondet på det tidspunktet eigedelar var skilde ut og overførte til Den norske kyrkja.

I meldinga peika departementet på at det ville ta tid å identifisere dei eigedommane som det er aktuelt å overføre til Den norske kyrkja. Departementet presiserte også at ved utskiljing av eigedommar frå ein landbrukseigedom må det mellom anna liggje føre samtykke til frådeling. Slike utskiljingsprosessar tek tid. Departementet meinte at arbeidet med å skilje ut eigedommar for overføring til kyrkja burde bli organisert i eit særskilt, femårig prosjekt.

Verdien av Opplysningsvesenets fond er usikker. I meldinga om fondet blei det opplyst at noverdien i 2018 var rekna til å vere i underkant av 6 mrd. kroner, medan salsverdien kunne vere 10–12 mrd. kroner. I meldinga blei det streka under at det er viktig å få ei ekstern og uavhengig verdivurdering av fondet, ikkje minst fordi verdien for staten av det attverande fondet vil vere ein referanse for den statlege innsatsen for sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i åra framover.

2.3 Innst. 209 S (2019–2020)

I Innst. 209 S (2019–2020) slutta familie- og kulturkomiteen seg til den løysinga av eigarspørsmålet som departementet gjekk inn for i stortingsmeldinga. Dei grunnlovsspørsmåla som saka aktualiserer, jf. Grl. § 116 og 16, blei vurderte i meldinga. Komiteen hadde ikkje innvendingar til desse vurderingane, sjå nærare omtale i punkt 4 nedanfor.

Komiteen peiker på at det vil gå lang tid frå fondet sine eigedelar endeleg er fordelt mellom staten og Den norske kyrkja. Derfor kan det også gå mange år før staten har auka innsatsen for istandsetjing av dei kulturhistorisk viktige kyrkjene i det omfanget som regjeringa legg opp til. Av den grunnen meinte komiteen at det er sentralt at denne prosessen er føreseieleg. Komiteen meinte det er nødvendig av Stortinget å legge nokre føringar for det vidare arbeidet (vedtak 502). Komiteen var positive til at det i meldinga kom tydelege signal om ein forsterka og forpliktande innsats for istandsetjing og sikring av verneverdige kyrkjebygg. Komiteen viste til at det er ein særskild trong for opprusting av verneverdige kyrkjebygg og bad regjeringa om at det blir utarbeidd ein plan for opprustinga. Komiteen heldt open høyring om saka den 12. desember 2019.

Stortinget gjorde 14. april 2020 følgjande samrøystes vedtak (vedtak 500):

«Stortinget ber regjeringen i arbeidet med oppdelingen av Opplysningsvesenets fond ivareta følgende:

1. Staten og kirken skal være likeverdige parter i prosessen som skal avklare hvilke bygninger kirken skal overta, og det legges til grunn at staten kommer til enighet med Den norske kirke om dette.

2. Kirkens verdier skilles ut først, deretter bør staten gjøre egne vurderinger av forvaltning av de verdier som ligger igjen i fondet.

3. Betingelsen for delingen av fondet er at staten øker sin innsats for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene i et omfang som svarer til de verdiene som staten blir eier av på et bestemt tidspunkt. Når eiendelene i Opplysningsvesenets fond er endelig fordelt mellom staten og kirken, må det gjøres beregning av den reelle verdien. Den reelle verdien skal komme de kulturhistorisk viktige kirkebyggene til gode ved istandsetting og sikring av kirkene. Statens økte innsats for bevaring av kirkene må over tid minst svare til denne verdien (inflasjonsjustert).

4. Statens økte innsats overfor kirkebyggene skal ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.

5. I samråd med kirkelige instanser, antikvariske myndigheter mfl. igangsettes arbeidet med bevaringsprogrammer for ulike kategorier av kulturhistorisk viktige kirkebygg, for eksempel ved å kategorisere kirkebyggene etter alder, verneverdi eller vedlikeholdstilstand.»

Stortinget sitt vedtak 501 14. april 2020:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med sak om fondseiendommene staten overtar etter at Opplysningsvesenets fond er oppdelt. Det bes om at regjeringen belyser spørsmål som angår det statlige fondets formål, dets samfunnsansvar, organisering, vilkår for salg av eiendommer, sikkerhetsspørsmål ved eventuelle salg til utenlandske aktører samt andre forhold som er av betydning for forvaltningen av det gjenværende fondet staten overtar.»

Stortinget sitt vedtak 502 14. april 2020:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en plan for utbedring av verneverdige kirkebygg.»

2.4 Oppfølging av Stortinget sine vedtak

For å få gjennomført ei deling av verdiane i Opplysningsvesenets fond mellom staten og Den norske kyrkja i tråd med Meld. St. 29 (2018–2019), Innst. 209 S (2019–2020) og Stortinget sine vedtak i saka, må det gjerast endringar i lovgivinga om fondet. Dette er det sentrale føremålet med forslaget til ny lov om fondet.

Eit anna viktig oppfølgingspunkt er å identifisere og skilje ut dei eigedommane som er aktuelle å føre over frå fondet til Den norske kyrkja. Departementet etablerte i juni 2020 eit prosjekt med dette som oppgåve. Innan 1. juli 2021 skal prosjektet leggje fram for departementet ei oversikt over eigedommar som det er aktuelt å skilje frå fondet og overføre til Den norske kyrkja. Frådelingsprosjektet er presentert i punkt 5 nedanfor.

Eit tredje oppfølgingspunkt er å utarbeide ein plan for å sikre dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga. Dette vil skje i samarbeid med Den norske kyrkja, Riksantikvaren m.fl. Departementet tek sikte på at planen skal femne om eit eller fleire verneprogram for kyrkjene. Som følgje av Stortingets vedtak 708 under handsaminga av Innst. 379 S (2019–2020), sjå Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken, vil steinkyrkjene frå mellomalderen vere ein del av dette arbeidet. Vedtaket lyder:

Stortinget ber regjeringen legge til grunn at en av de nye bevaringsstrategiene skal handle om kirker, og at det i den forbindelse legges til grunn en målsetting om at alle steinkirker fra middelalderen skal ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 1 000-årsjubileet for slaget på Stiklestad i 2030.

Etter oppdrag frå departementet gjennomførte konsulent- og revisjonsselskapet BDO i fjor ei uavhengig verdivurdering av fondet. I rapporten frå BDO er salsverdien av fondet rekna til om lag 12 mrd. kroner per 1. januar 2020.

Det fjerde oppfølgingspunktet er å komme tilbake til Stortinget på eigna måte med ei sak om den delen av Opplysningsvesenets fond som staten overtek. Saka vil mellom anna omhandle spørsmål om det statlege fondet sitt føremål, samfunnsansvar, organisering, forvaltingsstrategiar, vilkår for sal av eigedommar, tryggleiksspørsmål og andre spørsmål som er viktige for forvaltinga av den delen av fondet som staten overtek.

2.5 Høyringa

Barne- og familiedepartementet sendte 30. november 2020 på høyring eit høyringsnotat med utkast til ny lov om Opplysningsvesenets fond.

Følgjande instansar fekk høyringsnotatet tilsendt:

• Departementa

• Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond

• Riksantikvaren

• Riksrevisjonen

• KA Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

• Den norske kirkes presteforening

• Fagforbundet teologene

• Fortidsminneforeningen

• Human-Etisk Forbund

• Kyrkjerådet

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Norges Kristne Råd

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Følgjande instansar uttalte seg om forslaget:

• Klima- og miljødepartementet

• Styret for Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond (forkorta FOvf)

• Riksantikvaren

• Riksrevisjonen

• Evenes kommune

• Akademikersamarbeidet og NTL i FOvf (Fellesfråsegn)

• KA Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

• Den norske kirkes presteforening

• Fortidsminneforeningen

• Human-Etisk Forbund

• Kyrkjerådet

• KS Kommunesektorens organisasjon

• Nidaros bispedømme

• Norsk Friluftsliv

• Prestegårdsforpakternes Landslag

• Jørn Holme, privatperson

• Per A. Løken, privatperson

Fleire av høyringsinstansane kjem med viktige synspunkt og innspel til arbeidet med deling av eigedommane mellom staten og kyrkja, men som handlar mindre om sjølve lova. Departementet har merka seg desse synspunkta, men refererer i liten grad til dei her.

2.6 Samandrag

Her i punkt 2 er det gjort greie for gjeldande rett og bakgrunnen for lovforslaget, med ei oppsummering av hovudpunkta i Meld. St. 29 (2018–2019). Merknadene frå familie- og kulturkomiteen i Innst. 209 S (2019–2020) er kort omtalte og Stortinget sitt vedtak i saka er referert. Punkt 3 har ein omtale av Opplysningsvesenets fond, mellom anna med eit riss av historia til fondet og diskusjonen om eigedomsretten. Det blir gjort greie for dei einskilde eigedelane til fondet og korleis forvaltinga av fondet er organisert. Dei grunnlovsspørsmåla som blir aktualiserte ved lovforslaget, er omtalte i punkt 4, med ein kort omtale av fråsegna 23. mars 2017 frå Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet om Grunnlova §§ 116 og 16.

I punkt 5 blir det gjort greie for dei vilkåra som gjeld for å dele fondet mellom staten og Den norske kyrkja og korleis departementet meiner delinga bør bli regulert i lov. Identifiseringa av eigedommar som er aktuelle å overføre til Den norske kyrkja, blir no handsama i eit eige prosjekt, der Den norske kyrkja er med.

Det vil ta tid før alle dei aktuelle eigedelane i fondet kan bli overførte til kyrkja, mellom anna fordi det for fleire eigedommar må liggje føre samtykke til frådeling. I forslaget til ny lov gjer departementet framlegg om at fondet blir regulert som eit statleg fond frå 1. januar 2023. Fram til 2023 vil spørsmålet om eigedomsretten til fondet stå i den same stillinga som i dag. Departementet reknar med at vedtak om kva for eigedelar som er aktuelle å overføre til kyrkja, kan liggje føre før 2023, sjølv om den faktiske overføringa for ein del eigedommar skjer seinare. I punkt 6 er det gjort greie for denne delen av lovforslaget.

Departementet går inn for at det som hovudregel ikkje blir gitt eigne tilskot frå fondet til Den norske kyrkja i framtida. Dei fordelane som Den norske kyrkja i dag har av fondet, bør i all hovudsak falle bort. Reglane om dette er innarbeidd i lovforslaget og omtalte i punkt 7.

Vilkåret for ei deling av fondet mellom staten og Den norske kyrkja er at staten skal auke innsatsen sin for sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i eit omfang som svarer til verdien av fondet på det tidspunktet fondet blir regulert som eit statleg fond. Det finansielle grunnlaget og dei økonomiske rammene for den statlege kyrkjebyggsatsinga vil etter departementet sitt forslag liggje føre 1. januar 2023. Punkt 7 handlar også om korleis fondet skal forvaltast og korleis overskotet kan nyttast. Dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovforslaget er det gjort greie for i punkt 8. Merknader til dei einskilde paragrafane i lovforslaget står i punkt 9.