7 Andre spørsmål

7.1 Forvaltinga av fondet

I Stortingets vedtak 500 frå 14. april 2020 heiter det:

«2. Kirkens verdier skilles ut først, deretter bør staten gjøre egne vurderinger av forvaltning av de verdier som ligger igjen i fondet.»

I Stortingets vedtak 501 frå same dagen heiter det:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med sak om fondseiendommene staten overtar etter at Opplysningsvesenets fond er oppdelt. Det bes om at regjeringen belyser spørsmål som angår det statlige fondets formål, dets samfunnsansvar, organisering, vilkår for salg av eiendommer, sikkerhetsspørsmål ved eventuelle salg til utenlandske aktører samt andre forhold som er av betydning for forvaltningen av det gjenværende fondet staten overtar.»

Departementet vil komme tilbake til oppfølginga av desse vedtaka på eigna måte.

I høyringsnotatet understreka departementet at inntil Grl. § 116 fyrste punktum eventuelt er endra eller oppheva, vil føremålet med fondet og dei andre rammene for forvaltinga som følgjer av paragrafen, i alle tilfelle vere dei same. Mellom anna er det rekna å vere eit krav etter Grl. § 116 at formuen i fondet må haldast rettsleg skilt frå annan formue som staten forvaltar. Dersom Grl. § 116 fyrste punktum blir oppheva, vil situasjonen vere ein annan. Departementet viser til Grunnlovsforslag 29 (2019–2020) om oppheving av Grl. § 116 fyrste punktum som blei fremma for Stortinget 30. september 2020, sjå Dokument 12:29 (2019–2020).

I dag er det Kongen som forvaltar fondet, jf. § 4 i lova om fondet. I utkastet til ny lov § 3 som blei send på høyring, foreslo departementet at denne paragrafen blei ført vidare, sjå elles punkt 5.2 ovanfor, og at det ikkje no blir gjort endringar i korleis organiseringa av forvaltinga skal vere, det vil sei med eit forvaltingsorgan med eige styre, der Den norske kyrkja er representert i styret. Departementet la vidare til grunn at Den norske kyrkja fram til fondet er regulert som eit statleg fond, skal vere representert i styringa av fondet slik som i dag, men såg ingen grunn til at Den norske kyrkja skal vere med i styringa av fondet etter den tid.

I stortingsmeldinga om fondet meinte departementet at det kunne vere grunn til å vurdere om forvaltinga av fondet burde bli organisert på ein annan måte, til dømes ved å etablere eit særlovsselskap med oppgåve å forvalte fondet. Departementet vil i tilfelle komme tilbake til ei anna organiseringa seinare, dersom det blir aktuelt.

7.2 Bruken av avkastinga frå fondet

Av den gjeldande lova om fondet § 6 går det fram at avkastinga skal dekkje «fondets utgifter», det vil seie dei utgiftene som trengst for å forvalte fondet, drifte og halde eigedommane ved like m.m. Avkastinga kan etter § 6 også bli lagt til kapitalen (kapitalfondet), til disposisjonsfond eller givast til kyrkjelege føremål.

Med grunnlag i § 6 har Den norske kyrkja dei siste 30 åra fått finansielle bidrag frå fondet til verksemda si. Som det går fram av punkt 3.5 ovanfor, er den økonomiske støtta sett saman av tre delar, der det finansielle tilskotet som Den norske kyrkja får kvart år (42 mill. kroner i 2020), er den viktigaste delen. Ein annan fordel for kyrkja er verdien av at fondet held tenestebustader for prestar (og biskopar) i Den norske kyrkja. Den tredje økonomiske fordelen for kyrkja er låna til kyrkjelege føremål.

Departementet meinte i høyringsnotatet at det i framtida ikkje bør løyvast eit driftstilskot frå fondet til Den norske kyrkja. Departementet tok også opp dette spørsmålet i stortingsmeldinga om fondet, der det heiter (side 72):

«Fondets tilskudd til Den norske kirke har på bakgrunn av St.meld. nr. 64 (1984–85) vært sett som en inntekt for kirken som statens bevilgninger til kirken ikke skal påvirkes av. Etter at Den norske kirke nå mottar et rammetilskudd fra staten, er det etter departementets syn naturlig å se statens og fondets tilskudd til Den norske kirke i sammenheng. Statens tilskudd kan neppe lenger ses uavhengig av fondets tilskudd.»

I meldinga heiter det vidare (side 84):

«I de siste 30 årene har Den norske kirke mottatt et årlig tilskudd fra fondets avkastning til kirkens IKT-løsninger og andre felleskirkelige tiltak. Tilskuddet har vært medregnet i grunnlaget for statens tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Med den løsningen av eierspørsmålet som det er redegjort for ovenfor, vil denne typen tilskudd fra fondet til kirkelig virksomhet falle bort. Om det statlige rammetilskuddet til Den norske kirke bør ta hensyn til dette, vil departementet vurdere som en budsjettsak i sammenheng med de årlige statsbudsjettene.»

Departementet viste til dette og meinte at det omtalte finansielle tilskotet til Den norske kyrkja bør falle bort frå same tid som den nye lova om fondet blir sett i verk. Om det statlege rammetilskotet til Den norske kyrkja skal kompensere for dette, ville bli vurdert som ei budsjettsak.

Mange av prestebustadene under fondet er i dag i bruk som tenestebustad for prest i Den norske kyrkja. Ikkje alle er aktuelle å overføre til Den norske kyrkja, til dømes fordi dei ikkje kan reknast som ein såkalla rekrutteringsbustad, sjå punkt 3.4.5 ovanfor. Ein del av prestebustadene høyrer dessutan til ein landbrukseigedom, og manglande samtykke til frådeling av bustaden kan vere til hinder for at han blir overført til kyrkja. Også eventuelle krav om konsesjon kan vere eit hinder.

Dersom ein prestebustad under fondet av ulike grunnar ikkje blir overført til Den norske kyrkja, kan det hende at presten som bur i denne bustaden i dag, har rett til å bu der med same husleige som no, fram til presten skifter stilling eller går av med pensjon. I august 2020 var det om lag 85 prestar som hadde slik burett i prestebustad under fondet. Buretten følgjer av avtalen frå 2015 om opphevinga av buplikta for prestar. Den inneber mellom anna at husleiga som presten skal betale, skal vere på same nivå som under bupliktordninga. I slike tilfelle vil fondet ha plikt til å leige ut bustaden til presten på desse vilkåra, også etter at fondet er regulert som eit statleg fond frå 2023. Buretten nemnd ovanfor gjeld også for prest som bur i tenestebustad som ein kommune har stilt til rådvelde, sjå lov 24. april 2020 nr. 31 om tros- og livssynssamfunn § 23 fjerde ledd. I august 2020 var det om lag 65 prestar som hadde slik rett til å bu i bustaden som kommunen hadde stilt til rådvelde. Kommunen får i desse tilfella tilskot frå fondet etter ein normalkostnad. Sidan den buretten som følgjer av avtalen frå 2015 kan reknast som ein økonomisk fordel som prestar i Den norske kyrkja har av fondet, meine departementet at det bør gå fram av lova at fordelen kan halde fram.

Dersom ein prestebustad under fondet er rekna som ein såkalla rekrutteringsbustad, vil han vere av særleg verdi for Den norske kyrkja og dermed også aktuell å overføre til kyrkja. Dersom bustaden ikkje kan overførast fordi det ikkje blir gitt samtykke til frådeling frå eigedommen elles, eller fordi konsesjon ikkje blir gitt, meinte departementet i høyringsnotatet at Den norske kyrkja bør få tilskot frå fondet slik at kyrkja kan skaffe ein annan rekrutteringsbustad. Vidare meinte departementet at det bør gå fram av lova. Av dei prestebustadene som er rekna som rekrutteringsbustad, ser det ut til at frådeling vil kunne vere nødvendig for om lag 70 bustader for at dei kan bli overførte til kyrkja.

Dersom Den norske kyrkja får tilskot til ein rekrutteringsbustad, meinte departementet at tilskotet kjem til frådrag i verdien av fondet per 1. januar 2023.

I stortingsmeldinga om fondet drøfta departementet den fordelen som Den norske kyrkja har av lån frå fondet til kyrkjelege føremål. I meldinga heiter det (side 84):

«Fondet har i dag utestående rundt 90 mill. kroner som lån til kirkelige formål med subsidiert rente. Disse lånene bør løpe som før, mens eventuelle nye lån fra fondet – det gjenværende Opplysningsvesenets fond – bør gis på vanlige markedsvilkår.»

I samband med høyringsnotatet vurderte departementet på nytt spørsmålet om låna som er gitt til kyrkjelege føremål, bør halde fram med subsidiert rente. Fordelen for Den norske kyrkja av dei nemnde låna var 1,4 mill. kroner for 2019, sjå punkt 3.5 ovanfor. Av administrative omsyn og fordi fordelen for kyrkja er låg, tok departementet i høyringsnotatet til orde for at lånefordelen bør falle bort frå same tid som den nye lova om fondet blir sett i verk, slik departementet gjekk inn for med omsyn til det omtalte finansielle tilskotet frå fondet til Den norske kyrkja.

I den gjeldande lova om fondet § 6 er ordet avkasting nytta konsekvent. Departementet meinte i høyringsnotatet at det vil vere meir presist om den nye lova nyttar ordet overskot om det som blir tilbake etter at fondet sine eigne utgifter er dekte inn av avkastinga frå fondet. Overskotet er med andre ord den delen av avkastinga som etter den gjeldande lova § 6 til dømes kan setjast av til disposisjonsfond eller givast til kyrkjelege føremål.

7.3 Tilskot til sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga

I meldinga om fondet tok ikkje departementet stilling til spørsmålet om korleis staten skal finansiere ein auka innsats til beste for dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga. I meldinga heiter det om dette (side 83):

«Departementet legger til grunn at statens økte innsats overfor de kulturhistorisk viktige kirkebyggene på det grunnlaget som er skissert over, ikke skal avløse kommunenes økonomiske ansvar på området eller komme til erstatning for eksisterende tiltak eller ordninger overfor kirkebyggene. På hvilken måte statens bidrag bør finansieres, vil departementet i tilfelle komme tilbake til, da det her kan tenkes flere mulige løsninger, for eksempel ved at det gis tilskudd fra det statlige fondet og/eller ved ordinære statlige tilskudd uavhengig av fondets avkastning.»

Departementet konkluderte ikkje i høyringsnotatet om korleis staten bør finansiere innsatsen sin til fordel for dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga, og viste til at det er to hovudmodellar til vurdering. I ein modell blir innsatsen finansiert ved løyvingar over statsbudsjettet, og i ein annan blir fondet brukt som finansieringskjelde ved å ha ein regel om uttak frå fondet til fordel for kyrkjebygga, til dømes ved at ein fast prosentdel av verdien av fondet årleg skal gå til verneprogram for kyrkjene. Departementet meinte det er naturleg at desse modellane blei vurdert i lys av forslaget om å endre Grl. §116.

Under handsaminga av komitéinnstillinga til stortingsmeldinga om Opplysningsvesenets fond, gjorde Stortinget dette vedtaket (vedtak 502):

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en plan for utbedring av verneverdige kirkebygg.»

Departementet vil, som nemnd i punkt 2.3, komme tilbake til ein slik plan som del av dei andre oppfølgingspunkta som ei deling av fondet mellom staten og Den norske kyrkja stiller krav om. Som sagt under tek departementet sikte på at ein slik plan skal famne om ein eller fleire vernestrategiar med ein finansieringsplan. Departementet vil legge til grunn at innsatsen for kyrkjebygga må skje systematisk over tid, med bakgrunn i detaljerte planar for dei einskilde istandsetjingsprosjekta.

I Stortinget sitt vedtak (vedtak 500) blir det stilt som vilkår for delinga av fondet at staten aukar innsatsen sin for å bevare dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i eit omfang som svarer til dei verdiane staten blir eigar av på eit bestemt tidspunkt. Etter departementet sitt forslag i høyringsnotatet vil dette tidspunktet vere 1. januar 2023. Verdien av fondet per 1. januar 2023 vil vere referansen for den statlege innsatsen for sikringa av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i åra framover. I høyringsnotatet peika departementet på at det er viktig at arbeidet med å sikre kyrkjebygga startar opp så snart det finansielle grunnlaget og dei økonomiske rammene for den statlege kyrkjebyggsatsinga ligg føre i 2023. Departementet viste også til vedtaka som eit samrøystes Storting har gjort i denne saka, og dessutan til vedtak 708 (2019–2020) om tidsplanen for å setje i stand dei 158 steinkyrkjene frå mellomalderen, sjå omtalen av vedtaket under punkt 2.3 ovanfor. Fram til 2023 tek departementet mellom anna sikte på å utvikle bevaringsstrategiar og gjere systematiske undersøkingar av eit utval kyrkjer.

7.4 Forslaget i høyringsnotatet

I lovutkastet som departementet la fram, var det ikkje innarbeidd nokon regel som seier at fondet skal vere finansieringskjelde til sikring av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg. Behovet for ein slik regel i lova om fondet ville departementet i tilfelle vurdere i lys av høyringa, sjå punkt 7.2 ovanfor.

I høyringsnotatet meinte departementet at avkastinga frå fondet må som i dag gå til å dekkje fondet sine eigne utgifter, medrekna utgiftene til den instansen som har til oppgåve å forvalte fondet. Overskotet burde som no kunne setjast av til kapitalfondet og til disposisjonsfond, men elles bli rekna som inntekt for statskassa til å dekkje dei føremåla som Grl. § 116 nemner. Staten sine utgifter til utdanningssektoren og til Den norske kyrkja vil både kvar for seg og samla vere langt større enn kva fondet nokon gong vil gi av overskot. At overføringane frå fondet til staten blir ført som ei ordinær inntekt for statskassa, kjem dermed ikkje i strid med Grl. § 116.

Den frie eigenkapitalen i fondet var bokført med 190 mill. kroner per 1. januar 2020 (disposisjonsfondet). For å trygge den finansielle situasjonen for fondet, har det vore eit mål å byggje opp disposisjonsfondet som buffer for å møte år med sviktande inntekter, mellom anna frå finansforvaltinga. Overskot i fondet har derfor i mange år vore lagt til disposisjonsfondet.

Etter lovutkastet § 3 i høyringsnotatet har Kongen mynde til å forvalte fondet. Det følgjer av dette at Kongen avgjer disponeringa av overskotet.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at reglane om bruken av avkastinga frå fondet blei innarbeidd i den nye lova om fondet § 6 med slik ordlyd:

«Avkastinga frå fondet skal dekkje utgiftene til fondet. Overskott skal leggjast til kapitalfondet, disposisjonsfond eller overførast som alminneleg inntekt for staten til å dekkje dei statlege utgiftene til dei føremåla som er nemnde i Grunnlova § 116 fyrste punktum.

Prestebustad som er eigd av fondet, kan leigast ut som tenestebustad for prest i Den norske kyrkja til lågare husleige enn marknadsleige. Dei utgiftene som staten skal refundere kommunane i medhald av trussamfunnslova § 23 fjerde ledd, blir dekte av fondet.

Dersom ein prestebustad er rekna som rekrutteringsbustad for prest i Den norske kyrkja, men ikkje blir overført til kyrkja i samsvar med § 4, skal fondet gi tilskot til Den norske kyrkja til ein annan bustad på staden.

Fyrste ledd er ikkje til hinder for at utgifter som Den norske kyrkja får i samband med overtakinga av eigedommar som er nemnde i § 4, blir dekte av fondet.»

7.5 Høyringa

I hovudsak uttrykkjer alle høyringsinstansane at det er positivt at denne delinga legg opp til ein auka statleg innsats for bevaring av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg.

Forvaltinga av fondet

Styret i FOvf uttaler at dei i all hovudsak er samde i sjølve lovforslaget, men meiner det bør arbeidast for ei organisering av verksemda med meir «forretningsmessig» innretting:

«Styret er enig med departementet i at det bør vurderes en ny og mer hensiktsmessig organisasjonsform for forretningsmessig drift av eiendelene. Styret mener at det må legges til rette for at virksomheten i størst mulig grad kan drives innenfor de samme formelle og regulatoriske rammene som gjelder for annen forretningsmessig virksomhet. Styret vil peke på at det allerede i dag finnes gode styringsmodeller for dette i den statlige sfæren. Dersom det ønskes opprettholdt et skille mellom eiendelene i og forvaltningen av Opplysningsvesenets fond, kan virksomheten i fremtiden organiseres tilsvarende som for Folketrygdfondet, det vil si gjennom en todeling med et Opplysningsvesenets fond og et Forvaltningsselskapet for Opplysningsvesenets fond. Styret vil imidlertid peke på at det vil være kostnadsbesparende å slå dagens Opplysningsvesenets fond sammen med Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond og organisere dette som en virksomhet etter en modell tilsvarende den som benyttes for Nordfund. Da vil det blant annet være mulig å ha både ansatte og eiendeler i samme rettssubjekt.»

Kyrkjerådet er opptekne av kva konsekvensar ei eventuell oppheving av Grunnlova § 116 fyrste punktum vil ha å seie for arbeidet med delinga av Opplysningsvesenets fond. Kyrkjerådet uttaler i fråsegna:

«Dersom Grunnlovens § 116 oppheves vil staten ikke lenger være forpliktet til å holde fondet samlet som en formuesmasse. Det er viktig for kirken at ikke denne bestemmelsen eventuelt oppheves før alle deler av fradeling og oppbygging av vedlikeholdsplan er på plass. Dersom kirken etter denne prosessen ikke lenger har interesser i utviklingen av formuesmassen i fondet, vil det være rent statlige vurderinger av hensiktsmessig økonomiforvaltning i staten som gjelder. Det vil påvirke kirkens syn på behovet for Grunnlovens § 116.»

KA har liknande synspunkt:

«KA minner om at en opphevelse av Grunnloven § 116 ikke ble lagt som forutsetning for Stortingets beslutning om delingen av fondet. I lys av at det fortsatt foreligger mye uavklart knyttet til OVF-saken, vil KA derfor mene at den delen av fondets verdier som overtas av staten fortsatt bør forvaltes i tråd med Grunnloven § 116 og brukes til de formål som er fastsatt i Stortingets vedtak fra 2020. Det er uansett viktig for kirken at Grl § 116 ikke oppheves før alle deler av fradeling, verdifastsettelse, bevaringsprogram og vedlikeholdsplaner (inkludert finansieringsordninger) er på plass. KA mener derfor at Grunnlovens § 116 inntil videre bør bestå.»

Riksrevisjonen peikar i uttalen sin på at:

«Lovforslaget inneholder ingen bestemmelse om revisjonsansvaret. Dette er ikke regulert i gjeldende lov om fondet, og følger ikke av bestemmelsen i lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd. Bakgrunnen for dette er fondets uavklarte status som statlig fond. Fondet inngår i dag ikke i statsregnskapet.

Riksrevisjonen har likevel revidert fondets regnskap, jf. hovedinstruks for forvaltningen av Opplysningsvesenets fond § 6-1 første ledd.»

Høringsnotatet gir et isolert bilde av lov om Opplysningsvesenets fond, uten særlig omtale av utfyllende regler, herunder nevnte hovedinstruks og vedtektene for forvaltningsorganet for fondet, fastsatt ved kgl.res. 15. desember 2000 nr. 1266. I mangel av holdepunkter for noe annet, går Riksrevisjonen ut fra at fondet fra etableringen som et statlig fond 1. januar 2023 vil følge de ordinære reglene for slike fond. Riksrevisjonens revisjonsansvar vil da følge direkte av riksrevisjonsloven § 9 første ledd. Dersom det legges opp til en avvikende revisjonsordning, mener Riksrevisjonen det er naturlig at dette nedfelles i den nye loven. En avvikende revisjonsordning kan fremme nødvendigheten av å tydeliggjøre at Finanstilsynets habilitetsregler som gjelder for valgt revisor i børsnoterte selskaper, også bør gjelde for dette fondet.»

Riksrevisjonen peikar avslutningsvis på at det å etablere eit statleg fond frå 2023 fører med seg ei rekkje problemstillingar som må takast stilling til i tida som kjem.

Norsk Friluftsliv er i høyringssvaret sitt oppteke av korleis staten i framtida skal forvalte skog- og utmarksareala og meiner at det i den nye lova bør leggjast tydelege juridiske føringar om dette. Dei peikar på at det må takast omsyn til ålmenta sin tilgang til friluftsliv, rekreasjonsverdiane areala representerer og at utmarkseigedommane ikkje blir selde til private.

Norsk Friluftsliv føreslår vidare:

«[…] at forslaget til ny lov muliggjør oppsplitting og utsalg av arealer gjennom § 5, uten noen form for vilkår. Vår erfaring med utsalg av statlig eiendom er at det også kan virke kostnadsdrivende for det høstingsbaserte friluftslivet allmennheten utøver.

Vi mener det er av allmenn interesse at utmarksarealene ikke fragmenteres, men forvaltes helhetlig av større eiere med et samfunnsoppdrag. Dette bør presiseres i ny lov for fondet og dermed legge nødvendige føringer for prosjektet hvor de konkrete eiendommene skal fordeles mellom Den norske kirke og staten.

For Norsk Friluftsliv er det viktig at utmarksarealene forvaltes helhetlig og til det beste for allmennheten.»

Per A. Løken (privatperson) stiller spørsmål ved kvifor det blir lagt til grunn i høyringa at Opplysningsvesents fond blir vidareført og meiner at ei avvikling av fondet til gi meir midlar til å setje i stand kulturhistorisk viktige kyrkjer.

Bruken av avkastinga frå fondet

I spørsmålet om nivået på leiga for prestar som har burett støttar Presteforeininga og Nidaros bispedøme departementet sitt forslag. Når det gjeld rekrutteringsbustader som av ulike grunnar ikkje kan overførast til Den norske kyrkja, uttaler Presteforeininga følgjande:

«Presteforeningen mener også at det er svært viktig å beholde en god ordning for rekrutteringsboliger i en tid hvor enkelte området av landet mangler prester. Om lag 70 rekrutteringsboliger vil være avhengige av fradeling. Dersom utfordringer med fradeling eller konsesjon hindrer at en rekrutteringsbolig kan overføres til Den norske kirke, må dette kompenseres med midler til en annen bolig. Presteforeningen støtter at dette også nevnes særskilt i lovforslagets § 6.»

Dette spørsmålet opptek også Human-Etisk Forbund som har eit anna syn enn Presteforeininga og Nidaros bispedøme på departementet sitt forslag til løysing på spørsmålet om burett. Human-Etisk Forbund har følgjande merknad:

«Som nevnt er vi uenig i at et statlig fond skal ha et lovfestet ansvar for å leie ut subsidierte boliger til prester i Den norske kirke, eller bidra med penger slik at Den norske kirke kan finne annet subsidiert husvære til sine prester. Hvis prester i Den norske kirke har behov for en bostøtteordning, så er det utelukkende Den norske kirkes ansvar. Vi foreslår derfor å stryke andre og tredje ledd i denne paragrafen.»

Tilskot til sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga

I høyringsnotatet hadde departementet ikkje teke stilling til modell for å finansiere istandsetjing av dei kulturhistorisk viktige kyrkjene, og har fått gode innspel om kva omsyn departementet bør leggja vekt på i dette spørsmålet.

Styret i FOvf meiner arbeidet bør finansierast gjennom tilskot frå overskotet i fondet:

«Styret i Opplysningsvesenets fond mener det er godt grunnlag for å øremerke at fondets overskudd brukes til disse kirkebyggene. Styret i fondet mener fondets eiendeler, etter at de eiendommene som er av særskilt kirkelig betydning er overført til Den norske kirke (DNK), har potensiale til å kunne finansiere en tilskuddsordning for utbedring og vedlikehold av verneverdige kirkebygg, også i et meget langt perspektiv (ref. behov for finansiering av løpende vedlikehold). Hensyntatt Opplysningsvesenets fonds lange historie bør det derfor fremgå (jfr. også Stortingets beslutning) av lov og forskrift m.m. at så vel fondets aktiva (formuesmassen) som løpende overskudd kun skal benyttes til tilskuddsordningen for utbedring og vedlikehold av de verneverdige kirkebyggene.»

Styret peikar på at denne tilrådinga byggjer på fleire føresetnader. Mellom anna bør ein halde den formuesmassen som staten overtek samla og det statlege fondet – formuesmassen – bør bli organisert slik at det medverkar til tenleg og kostnadseffektiv drift. Med det meiner fondet at verksemda skal drivast som eit statleg selskap. Med ei slik løysing meiner fondet det også bør fastsetjast ein handlingsregel for uttak som sikrar stabile tilskot til istandsetjing av dei aktuelle kyrkjene.

Styret i FOvf peikar også på ulempene ved å dele opp formuesmassen:

«Om man derimot velger å dele opp formuesmassen og/eller å foreta en mulig forsert avvikling eller salg av deler av fondet, vil dette i stor grad måtte skje til lavere verdi og lavere priser (landbrukstakst) enn om formuesmassen ivaretas og utvikles samlet og på nødvendig tverrfaglig basis. Å sørge for en god verdiskapning vil således kreve langsiktig tenkning og muligheter for en bred og diversifisert utvikling av fondets faste eiendommer.»

Klima- og miljødepartementet peikar på at istandsetting av kyrkjebygg er ei kontinuerleg og langsiktig oppgåve. Derfor bør finansieringa vere føreseieleg og langsiktig. Dette er også synet til Riksantikvaren som viser til at slike prosessar kan omfatte alt frå planlegging, kvalitetssikring, eventuelle arkeologiske undersøkingar og anbodsrundar, i tillegg til istandsetjing, som også kan vere utfordrande sidan det kan vere tale om spesialiserte handverksfag. Med dette som bakgrunn tilrår Riksantikvaren at:

«[…] det etableres en modell for statlig finansiering av istandsetting av kirkebygg som ivaretar behovet for forutsigbare og stabile økonomiske rammer.»

Kyrkjerådet deler dette synet og meiner finansiering over statsbudsjettet vil omfatte desse omsyna. Dei meiner det også er mogleg å finansiere arbeidet ved overskot frå Ovf, men det føreset at staten held Ovf samla som ein formuesmasse. Sidan storleiken på overskot kan svinge, meiner dei at det i tillegg må løyvast midlar over statsbudsjettet for å sikre istandsetting av kyrkjene på eit «garantert nivå».

Presteforeininga peikar på at vilkåret for delinga av fondet er at staten aukar innsatsen sin for å bevare dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga, og meiner at ein kombinasjon av midlar for Ovf og løyving over statsbudsjettet vil vere den beste løysinga for å finansiere dette arbeidet.

Fortidsminneforeininga er positiv til at arbeidet med istandsetjing av dei kulturhistorisk viktige kyrkjene gjennom delinga vil få stor finansiell styrke, og ser det som viktig for det langsiktige vedlikehaldsarbeidet. Dei viser til sitt innspel i samband med den opne høyringa i Stortinget om meldinga, og trekkjer mellom anna fram at dei støttar ei løysing med eit «kirkefond» for istandsetjing og sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga. Vidare trekkjer dei fram at det i samband med eit slik fond vil vere tenleg å leggje opp til ein handlingsregel, slik at fondet gir stabil avkasting over tid.

Fortidsminneforeininga ser føre seg at finansieringsform og behovet for tiltak i eit langt perspektiv for å sikre varige verdiar, heng saman. Dei peikar mellom anna på at:

«Med Stortingets målsetting for istandsetting av middelalderkirkene i bakhodet kan det virke fristende å realisere store deler av verdiene i den fremtidige statlige delen av OVF, for så å sette disse midlene inn for raskt å få istandsatt alle kirkene. Dette er en løsning vi vil fraråde. I stedet bør det nå opprettes et kirkefond som gir sikker, god og varig finansiering av vedlikeholdsarbeid på våre kulturhistorisk viktige kirkebygg.

Fortidsminneforeningen har tidligere ikke ment noe om hvordan det nye statlige fondet skal organiseres. For vårt vedkommende er det absolutt viktigste at vi får på plass en langsiktig og stabil ordning. Slik vi leser forslaget til ny lov er det regjeringens intensjon å utvikle den statlige delen av OVF til å bli et tilnærmet rendyrket kirkefond, hvor avkastningen brukes til vedlikehold av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Dette er noe vi støtter.»

Det blir vidare peika på at eit storstilt vedlikehaldsprogram vil vere krevjande, då det er mangel på fagfolk og det tek tid å byggje opp rett kompetanse mellom anna om bruk av kalk og mur. Dette byggjer opp om innspelet om eit langsiktig perspektiv i arbeidet. Fortidsminneforeininga peikar og på at:

«Kommunene har i dag et ansvar for at kirkene bevares og holdes i stand. Vi har tidligere spilt inn at et kirkefond ikke må bli et incitament for kommunene til ikke å ta sin del av ansvaret. Midlene fra kirkefondet må derfor gå til merkostnader knyttet til det kulturminnefaglige vedlikeholdet.»

I lovutkastet som departementet la fram, var det ikkje innarbeidd nokon regel som seier at fondet skal vere finansieringskjelde til sikring av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg. Behovet for ein slik regel i lova ville departementet vurdere i lys av høyringa. Det er fleire høyringsinstansar som har uttalt seg om spørsmålet.

Med bakgrunn i at forslaget til lov er ei rammelov, bør det etter Riksantikvaren sin vurdering tydelegare gå fram av lovteksten kva som er Stortinget sin intensjon for statleg finansiering av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg. KS er av same oppfatning og uttaler:

«Etter vårt syn er det imidlertid en mangel ved forslaget at det i lovutkastet ikke er inntatt noen bestemmelser knyttet til at staten skal øke sin innsats for å ta vare på de kulturhistoriske kirkebyggene når fondet deles. Stortinget har lagt dette statlige ansvaret til grunn som en forutsetning for delingen av fondet.»

Grunngivinga for dette er mellom anna:

«Også av hensyn til forutsigbarhet for de øvrige aktørene, herunder kommunene, er det viktig at statens forpliktelse på dette området ligger fast. Dette gjelder uavhengig av om Grunnloven § 116 blir opphevet eller endret.

Lagt til grunn dagens lovgitte rammer, så mener vi uansett at avkastning av fondet bør komme til nytte lokalt. Det bør vurderes om avkastningen, eventuelt utover det ordinære, skal brukes til å ivareta kulturhistoriske viktige kirkebygg. Statens forpliktelse bør således ikke oppfylles alene gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Etter vårt syn bør følgelig lovforslagets § 6 endres i tråd med dette. Dersom Grunnloven § 116 blir endret eller opphevet kan dette spørsmålet imidlertid stille seg annerledes.»

Klima- og miljødepartementet sluttar seg også til dette og meiner at føresetnadane som går fram av Stortinget sitt vedtak om løyvingar til istandsetjing av kulturhistorisk viktige kyrkjer, blir nedfelt i forarbeida eller i lova.

KA uttaler seg også om dette spørsmålet og meiner at det bør gjerast ei rettsleg bindande avtale:

«I lys av vedtakets langsiktige økonomiske betydning for kirkelige formål, er det viktig å verne om Den norske kirkes interesser i OVF-saken. Det vil etter KAs oppfatning best skje ved at det inngås en rettslig bindende avtale mellom staten og Den norske kirke med et innhold som tilsvarer Stortingets vedtak med nødvendige presiseringer. På denne måten kan det sikres en langsiktighet og stabilitet om den omforente løsning som Stortingsvedtaket er uttrykk for.»

Akademikersamarbeidet og NTL i FOvf uttaler:

«Tillitsvalgte mener man bør velge den løsningen som gir enklest administrasjon, best kontroll på fordelingen av pengene og valg av de beste prosjektene, og som er mest fleksibel i forholdet mellom fondets årlige overskudd og utdeling av midler.

Tillitsvalgte mener at direkte utdeling fra fondet vil løse alle disse utfordringene på beste måte. Fondet har også tidligere administrert utdeling av midler til vedlikehold av middelalderkirker før finanskrisen i 2008. Da fungerte utdelingen godt.»

7.6 Departementet si vurdering

Forvaltinga av fondet

Etter Grl. § 116 fyrste punktum legg departementet til grunn at formuen i fondet må haldast rettsleg skilt frå annan formue som staten forvaltar. Dette gir avgrensingar for korleis staten kan forvalte fondet. Samstundes er det mogleg å peike på at innanfor denne avgrensinga kan fondet forvaltast på ulike måtar. Det kan vere relevant å vurdere om det er grunnlag for å forvalte særskilde forretningsområde på ein annan måte enn i dag.

Styret i FOvf meiner det bør leggjast til rette for at verksemda i størst mogleg grad kan drivast innanfor dei same formelle og regulatoriske vilkåra som anna forretningmessig verksemd i staten og peikar på Folketrygdfondet og Norfund som døme. Fondet meiner vidare at ei framtidig forvalting med ei slik innretning og der ein i hovudsak held fondet samla, gir det beste utgangspunktet for å utvikle og auke verdiane i fondet.

Departementet merker seg synspunkta og viser til at dette er eit av dei spørsmåla Stortinget har bede regjeringa om å komme tilbake med ei sak om.

Nokre av høyringsinstansane har vurderingar av konsekvensar ved ei eventuell endring av Grl. § 116 fyrste punktum. Departementet viser til at det er rom for å forvalte verdiane i fondet på ulike måtar innanfor denne regelen, og at dersom regelen blir endra kan det gi andre vilkår for disponeringa.

Når det gjeld korleis fondet skal forvaltast i framtida, er dette noko departementet vil leggja fram for Stortinget på eigna måte når fondet er delt og i samsvar med stortingsvedtak 501 14. april 2020. Dette svarer også på Per A. Løken (privatperson) sitt spørsmål om kvifor ikkje høyringsnotatet drøftar organiseringa etter at fondet er blitt statleg.

Departementet merker seg likevel Riksrevisjonen sin uttale om framtidig revisjonsordning for fondet. Departementet har lagt til grunn at både hovudinstruksen og vedtektene for forvaltingsorganet må endrast som følgje av at fondet blir statleg. Når det gjeld spørsmålet om revisjonsordning, er det etter dagens reglar lagt i hovudinstruksen. Spørsmålet om revisjonsordning vil det vere naturleg at ein tek stilling når den framtidige forvaltninga av fondet blir lagt fram for Stortinget samla.

Departementet er vidare samd med Norsk Friluftsliv i at det er viktig korleis verdiane staten overtek blir forvalta og vil leggje fram ei sak for Stortinget om forvalting av staten sin del etter at fondet er delt. Norsk Friluftsliv er vidare oppteke av at det i lova skal leggjast føringar om korleis dei konkrete eigedommane skal delast mellom Den norske kyrkja og staten. Etter departementet sitt syn er det ikkje tenleg, for det fyrste fordi det er det lagt til grunn at fondet sine skogar eller utmarksareal ikkje skal overførast til kyrkja (side 78, Meld. St. 29 (2018–2019). For det andre er hovudføremålet med den nye lova å leggje det rettslege grunnlaget for ei deling av fondet. Departementet tek derfor innspelet med seg i arbeidet med framtidig forvalting av Opplysningsvesenets fond.

Bruken av avkastinga frå fondet

Departementet meiner at delinga av Opplysningsvesenets fond ikkje bør vidareføre økonomiske bindingar mellom Den norske kyrkja og fondet. Det er derfor naturleg at tilskot frå avkastinga i fondet til drift i Den norske kyrkja fell bort frå det tidspunktet fondet blir statleg. Departementet fremjar likevel eitt forslag om overgangsordning som kan vare noko tid etter 2023. Det har mellom anna samanheng med avtala frå 2015 om opphevinga av bupliktordninga for prestar. Avtala gir rettar til einskilde prestar, og desse rettane vil ikkje falle bort som følgje av delinga av fondet.

Presteforeininga og Nidaros bispedømme sluttar seg til departementet sitt framlegg, medan Human-Etisk Forbund peikar på at dette vil subsidiere bustaden for nokre prestar, og dei meiner det er feil.

Departementet vil fyrst peike på at framlegget berre omfattar prestar med burett, og gjeld berre dei prestebustadane som av ein eller annan grunn ikkje blir overførte til kyrkja.

Sidan buretten som følgjer av avtalen frå 2015 kan reknast som ein fordel som prestar i Den norske kyrkja har av fondet, må det no finnast ei praktisk løysing som oppfyller vilkåra. Etter departementet sitt syn er dette eit spørsmål som må finne ei løysing innanfor delinga av fondet, sidan kompensasjonen for ordninga er løyvd av fondet. Buretten er knytt til den einskilde presten og fell bort etter kvart som leigehøva tek slutt.

Departementet held fast ved at konsekvensar ved buretten må løysast innanfor rammene av delinga av Opplysningsvesenets fond.

I tillegg har ein del prestar burett til tenestebustader som kommunen har stilt til rådvelde, sjå lov 24. april 2020 nr. 31 om tros- og livssynssamfunn § 23 fjerde ledd. Kommunen får i desse tilfella refusjon frå fondet. Departementet har same vurderinga av dette spørsmålet som for dei prestebustadene som er eigd av Opplysningsvesenets fond.

Departementet gjer derfor framlegg om at spørsmålet om burett finn ei løysing innanfor ramma av delinga av Opplysningsvesenets fond, og at det går fram av lova at fordelen kan halde fram. Framlegget er i samsvar med høyringsnotatet.

Tilskot til sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga

I meldinga om fondet tok ikkje departementet stilling til spørsmålet om korleis staten skal finansiere ein auka innsats til beste for dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga.

Departementet har ikkje konkludert i spørsmålet om korleis staten bør finansiere innsatsen sin til fordel for dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga, men har to hovudmodellar til vurdering. I ein modell blir innsatsen finansiert ved løyvingar over statsbudsjettet. Den andre modellen er å bruke fondet som finansieringskjelde ved å ha ein regel om uttak frå fondet til fordel for kyrkjebygga, til dømes ved at ein fast prosentdel av verdien av fondet årleg skal gå til verneprogram for kyrkjene. Det er grunn til å merkje seg at denne modellen for tilskot til istandsetjing av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg ikkje vil gje grunnlag for store årlege tilskot så lenge Grunnlova § 116 gjeld. Dette fordi grunnkapitalen i fondet ikkje kan brukast opp. Tilskotet må derfor avgrensast til overskotet i fondet.

Styret i FOvf meiner det er ei god løysing at verdiar i fondet kan nyttast til istandsetjing av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygg gjennom til dømes eit tilskot. Dette er også Akademikersamarbeidet og NTL i FOvf samde i. Fortidsminneforeininga tilrår ein liknande modell der den statlege delen av Opplysningsvesenets fond blir til eit «kyrkjefond», og slik sikrar stabile rammevilkår for istandsetjingsarbeidet. Dei andre høyringsinstansane var mindre opptekne at kva modell ein skulle velje, men la vekt på at ei løyving måtte vere føreseieleg og stabil. Fleire meinte at også kombinasjonar av desse modellane kunne vere tenlege. Høyringsinstansane understreka at eit så omfattande arbeid med istandsetjing av gamle kyrkjebygg er krevjande, og la vekt på at arbeidet må planleggjast godt og vere langsiktig.

Departementet merker seg at høyringsinstansane er mykje samde. Departementet sluttar seg til at ei føreseieleg og stabil løyving er viktig, slik at istandsetjingsprosjekt kan gjennomførast effektivt. Departementet vil ta med seg desse innspela i arbeidet vidare og sjå desse i samanheng med korleis staten vil forvalte Opplysningsvesenets fondet etter at det er blitt statleg.

I høyringsnotatet peika departementet på at det ikkje var lagt fram forslag til regel om at fondet skal vere finansieringskjelde for sikring av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg, men at dette ville bli vurdert i lys av høyringa.

Både Styret i FOvf og Akademikersamarbeidet, NTL i FOvf meiner fondet kan vere finansieringskjelde for desse kyrkjebygga og at det bør gå fram i lova. Styret i Opplysningsvesenets fond understrekar at dersom fondet skal vere finansieringskjelde for istandsetjinga, må det i så fall byggje på fleire føresetnader, mellom anna ei avgjerd om korleis fondet skal organiserast i framtida. Sidan departementet ikkje har teke stilling til finansieringsmodell, er det viktig at lova opnar for begge modellane. Ei opning for dette er lagt inn i lovforslaget § 7.

Fleire av høyringsinstansane, Riksantikvaren, Klima- og miljødepartementet og KS, er opptekne av at Stortinget sin intensjon om bruken av verdiane staten overtek, kjem fram i lova. KS meiner i tillegg at avkasting frå fondet må komme til nytte lokalt. KA meiner at Stortinget sin intensjon må komme fram i ei rettsleg bindande avtale mellom staten og Den norske kyrkja.

Departementet la til grunn i høyringsnotatet at denne lova skal leggje det rettslege grunnlaget for å dele fondet med eigarrettar til staten og Den norske kyrkja. Stortinget har lagt fleire premissar til grunn for delinga, som skal følgjast opp. Det er gjort greie for desse i proposisjonen. Departementet har forståing for høyringsinstansane sine synspunkt i spørsmålet om at Stortinget sine intensjonar bør lovfestast eller på annan måte gjerast rettsleg bindande, og det er mogleg å utforme ein regel i lova som omtaler staten si plikt til å finansiere istandsetjing av kulturhistorisk viktige kyrkjer. Når departementet likevel er tvilande til om det er tenleg, heng det fyrst og fremst saman med at vilkåra i det samrøystes stortingsvedtaket er så tydelege at det neppe tener noko føremål å legge vilkåra inn i lova eller ved ei eller anna form for rettsleg avtale slik KA føreslår. Departementet meiner at staten sin innsats for kyrkjebygga bør innordnast Stortinget sitt løyvingsmynde, og at eit samrøystes stortingsvedtak er tilstrekkeleg for å sikre løyvinga.

I tillegg vil departementet understreke at det er kommunane som har det økonomiske ansvaret for istandsetjing og vedlikehald av kyrkjene. I same stortingsvedtak heiter det at:

«Statens økte innsats overfor kirkebyggene skal ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.»

Ein regel om finansiering i denne lova kan gjere det uklart kven som har det økonomiske ansvaret.

Etter ei samla vurdering finn derfor departementet det ikkje tenleg å utforme ein eigen regel om dette i lovforslaget.

Departementet legg etter dette til grunn vurderinga i høyringsnotatet for lovframlegget og har komme til at § 6 i høyringsnotatet blir delt i to paragrafar i lovframlegget, der reglar for prestebustader blir omtalte i nye § 6 og reglar for bruken av avkastinga i nye § 7. I § 7 er det lagt inn ei opning for at Kongen kan bestemme at overskotet i fondet kan også nyttast til istandsetjing av kulturhistorisk viktige kyrkjer.

Lovforslaget får etter dette slik ordlyd:

§ 6 Prestebustader

Prestebustader som fondet eig, kan leigast ut som tenestebustader for prestar i Den norske kyrkja til lågare husleige enn marknadsleige.

Fondet skal dekkje utgifter som staten skal refundere kommunane etter pålegg om å stille tenestebustad til rådvelde for geistlig embets- eller tenesteperson jf. trussamfunnslova § 23 fjerde ledd.

Dersom fondet eig ein prestebustad som er rekna som ein rekrutteringsbustad for prestar i Den norske kyrkja, men som ikkje blir overført til kyrkja etter § 5 andre ledd, skal fondet gi tilskot til Den norske kyrkja til ein annan bustad på staden.

§ 7 Bruken av avkastinga frå fondet

Avkastinga frå fondet skal dekkje utgiftene fondet har. Vinstar ved sal av verdipapir skal reknast som avkasting. Kongen avgjer om overskot skal leggjast til kapitalfondet, leggjast til eit disposisjonsfond eller overførast som alminneleg inntekt for staten til å dekkje statleg utgifter til dei føremåla som er nemnde i Grunnlova § 116 fyrste punktum. Kongen kan bestemme at overskotet i fondet også kan nyttast til å setje i stand kulturhistorisk viktige kyrkjer.

7.7 Om særlege heimelsforhold

I høyringsnotatet hadde departementet lagt opp til at § 7 (ny § 8) skulle vidareførast berre med ei endring i andre ledd. I det andre leddet går det fram at driftsinntekter og vederlag ved avhending av eigedom, som nemnd i fyrste ledd, går inn i fondet, men kan berre disponerast til fordel for vedkommande embete. I Ot.prp. nr. 68 (1994–95) heiter det:

«Andre ledd seier at alle inntekter frå desse eigedomane skal takast inn i fondet som ein kapital som høyrer til vedkommande embete og berre disponerast til det. Dette er ein naturleg konsekvens av heimelsforholdet. I praksis skjer det i dag ved at kvar eigedom har sin eigen konto, og at midlane berre blir brukte innanfor embetet.»

Etter at staten og kyrkja no er skilde, gir det ikkje meining å snakke om embete eller presteembete i denne samanheng. I forslaget som blei lagt fram i høyringa blei «embete» endra til «eigedom», slik at driftsinntekter og vederlag ved avhending berre kan disponerast til fordel for vedkommande eigedom. Dette gjeld i dag berre to eigedommar. Departementet har komme til at heimelsforhold som vedkjem den einskilde eigedom, som andre ledd omhandlar, blir dekt av tredje ledd og føreslår derfor at andre ledd går ut.

Lovforslaget får etter dette slik ordlyd:

§ 8 Særlege heimelsforhold

Ein eigedom som frå eldre tid låg til eit bestemt presteembete etter heimelsbrev eller eit anna særleg rettsgrunnlag, og er forvalta av fondet, skal forvaltast på same måten som eigedommane til fondet.

Fyrste ledd gjeld ikkje dersom anna følgjer av heimelsdokumentet for eigedommen.