Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Innføring av en forsøkshjemmel

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Introduksjonsloven

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) regulerer to ordninger, introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Loven gir enkeltpersoner en rekke rettigheter og plikter. Kommunens plikter og ansvar for å sørge for tjenester er også regulert i loven. Enkeltpersoners rettigheter og plikter og kommunens plikter er utfyllende regulert i lovens forskrifter. Forskriftene til loven gir også utfyllende bestemmelser til det pedagogiske innholdet i ordningene og til organisatoriske forhold. Regler om fravær og permisjon for deltakere i introduksjonsordningen er gitt i forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning. Regler vedrørende fravær, permisjon, fritak fra plikt og avsluttende prøver for deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er gitt i forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. Læreplanen er en forskrift til introduksjonsloven, jf. forskrift 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. I tillegg er det gitt utfyllende regler om behandling av personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av bl.a. introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister).

Både lov og forskrift har opplistinger over hvilke avgjørelser som skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og hvilke enkeltvedtak truffet etter lov eller forskrift som kan påklages til fylkesmannen.

Det er i dag ingen adgang til å gjøre unntak fra noen av bestemmelsene i introduksjonsloven eller tilhørende forskrifter.

3.1.2 Forsøksloven

Lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning (forsøksloven) gir i dag muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der hvor særlovgivningen ikke åpner for det. Formålet med forsøksloven er gjennom forsøk å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Statlig og kommunal forvaltning kan gjennom forsøksloven få prøve ut løsninger som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. Myndigheten til å godkjenne forsøk er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) for forsøk i kommuner og fylkeskommuner, eller forsøk som berører eller involverer kommunesektoren.

Forsøksloven er en generell lov, og gir dermed anledning til unntak fra alle særlover på de ulike sektorområder. Godkjenning av forsøk kan etter forsøksloven bli gitt for en periode på inntil fire år, og perioden kan forlenges med inntil to år. Kommunene som søker om forsøk etter forsøksloven må legge til grunn at forsøket skal være reversibelt, og at det skal være mulig å gå tilbake til ordinær oppgaveløsing etter at forsøksperioden er avsluttet. Det følger av forsøksloven at det ikke kan settes i gang forsøk med avvik fra grunnleggende regler om organisering i lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven), saksbehandlingsregler i lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven), eller regler gitt for å verne enkeltpersoners sin rettssikkerhet. Det kan heller ikke godkjennes forsøk som fører til innskrenking av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lover.

Fordi begrunnelsen for forsøksloven er forvaltningsutvikling, godkjennes det ikke forsøk som kun er dispensasjoner fra bestemmelser i lov og forskrift.

KMD har utarbeidet et eget rundskriv med nærmere informasjon om forsøksloven, hva søknader om forsøk bør inneholde etc., se rundskriv H-26/05 om forsøk etter forsøksloven.

3.1.3 Forsøkshjemmel i opplæringslova

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 1-4 gir Kunnskapsdepartementet (KD) mulighet til å innvilge tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk etter søknad fra kommune eller fylkeskommune hvor det blir gjort avvik fra opplæringslova eller forskrifter til loven. KD har delegert myndigheten til å vurdere søknader om forsøk til Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet kan innvilge pedagogiske og/eller organisatoriske forsøk. Bakgrunnen er å legge til rett for skoleutvikling, og gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger, jf. Innst. O. nr. 70 (1997–1998). I forbindelse med godkjenning av forsøk kan det stilles vilkår. Rammene for lokalt initierte forsøk, hvilke krav som stilles til en søknad om forsøk og Utdanningsdirektoratets myndighet, er omtalt i rundskriv Udir-3-2013 fra Utdanningsdirektoratet.

3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo å endre introduksjonsloven slik at det innføres en særlig hjemmel for å innvilge unntak fra bestemmelser i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter i sammenheng med tidsavgrensede forsøk. Bestemmelsen er knyttet til gjennomføring av konkrete forsøk, og den gir ikke en generell adgang til å gjøre unntak fra lov og/eller forskrift. Det innebærer at hjemmelen ikke kan benyttes av kommuner bare med den begrunnelse at de vanlige reglene ikke passer i den konkrete situasjonen de står overfor. For at hjemmelen kan benyttes, og forsøk med unntak fra regelverket settes i gang, er det for det første en forutsetning at kommunen søker om unntak fra klart definerte bestemmelser i lov eller forskrift, og for det andre at søknaden innvilges av departementet. Departementet kan velge å delegere myndigheten videre. Hvilke bestemmelser i lov eller forskrift en kommune vil søke om unntak fra, vil avhenge av hva de ønsker å prøve ut i det lokale forsøket. I begrepet forsøk ligger det at hensikten må være å finne ut hva en selv og andre kan lære ved å prøve ut alternative ordninger på det aktuelle området. Det må i søknad om unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift kunne argumenteres for at forsøket bidrar til å nå formålet med loven, som er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. På grunnlag av de erfaringer som gjøres i forsøk, kan det være aktuelt for departementet å foreslå endringer i regelverket.

Forsøkshjemmelen gjelder i utgangspunktet alle bestemmelser i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter, og forsøkene kan være av pedagogisk, økonomisk eller organisatorisk art. At forsøk kan være av økonomisk art, innebærer for eksempel at det også kan åpnes for tidsavgrensede unntak fra lovens bestemmelser om stønaden deltakere har rett til.

Selv om hjemmelen i utgangspunktet gjelder alle bestemmelser i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, foreslo departementet likevel at det skal være begrensninger mht. hvilke forsøk som kan godkjennes. Det bør ikke kunne gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler som er gitt av hensyn til enkeltpersoners rettsikkerhet. Dette innebærer at det ikke bør kunne gis unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler, eller fra presiserende bestemmelser om hvilke avgjørelser etter introduksjonsloven med tilhørende forskrifter som skal anses som enkeltvedtak, hvilke avgjørelser som kan påklages til fylkesmannen og hvilke sider av vedtaket fylkesmannen kan prøve.

Det vil heller ikke bli godkjent forsøk som vil være i strid med Grunnloven § 98 eller internasjonale konvensjoner. Dette er særlig viktig i vurderingen av om det skal gis adgang til å gjøre unntak fra rettigheter deltakerne er gitt i introduksjonsloven, for eksempel til kvalifisering eller opplæring av et visst omfang, eller til introduksjonsstønad. Selv om verken Grunnloven eller internasjonale konvensjoner i seg selv gir noen rett til for eksempel introduksjonsstønad, innebærer de likevel at inngrep i særlig økonomiske rettigheter som rammer enkelte personer eller grupper må være saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig. De samlede fordelene ved forsøksordningen må oppveie ulempene inngrepet i rettigheter etter loven medfører.

Andre begrensninger kan også være aktuelle, og disse vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven.

Forutsetninger for at departementet skal kunne innvilge unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven. I forbindelse med godkjenning av forsøk, kan det også være aktuelt å stille vilkår til søkere for eksempel om hvem søknaden skal være underskrevet av, og at det av søknaden fremkommer at forsøket og rammene for det er drøftet med lokale fagforeninger. Vilkår for godkjenning av søknader vil også bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven.

Høringsnotatet omtalte eksempler på situasjoner hvor forsøk kan være aktuelle.

Forsøk kan være knyttet til situasjoner hvor kommunen mottar utviklingsmidler, for eksempel gjennom ordningen Kommunale utviklingsmidler (KUM), eller de kan være begrunnet med et generelt ønske om utvikling eller å prøve ut nye modeller eller elementer i ordningene. Et eksempel på en situasjon hvor det kan være aktuelt å godkjenne unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift, kan være forsøk med felles opplæringssenter med grunnskole-, videregående opplæring og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette vil innebære unntak fra bestemmelser om at det er kommunene som har ansvar for å sørge for opplæring. Et annet eksempel kan være unntak fra mål for opplæringen i hhv. samfunnskunnskap eller norsk ved at andre temaer eller fag legges inn i opplæringen etter introduksjonsloven. Et tredje eksempel kan være unntak fra nivåene for språkferdigheter som er beskrevet i læreplanen, gjennom et forsøk med å tilby opplæring også på et høyere språknivå enn det som er beskrevet som nivået innenfor rammen av introduksjonsloven. Et fjerde eksempel kan være unntak fra introduksjonslovens bestemmelse om nivået på introduksjonsstønaden ved redusert introduksjonsstønad i visse situasjoner som insitament for å oppnå et visst språklig nivå raskt, og så at stønaden økes til 2G for den resterende tiden den enkelte er deltaker i introduksjonsprogrammet. Et femte eksempel kan være unntak fra introduksjonslovens bestemmelse om at rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram bare gjelder for personer som er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, ved at rett og plikt til deltakelse gis til flere enn de som er omtalt i introduksjonsloven § 2, eller ved at deltakelse i program også tilbys til personer som oppholder seg i kommunen på asylmottak i påvente av bosetting i en kommune. Et siste eksempel er forsøk med unntak fra introduksjonslovens bestemmelse om redusert stønad for deltakere under 25 år.

Forslaget gjelder søknad fra enkeltkommuner. Dette er likevel ikke til hinder for at tidsavgrensede pedagogiske, organisatoriske eller økonomiske forsøk gjennomføres i interkommunalt samarbeid, jf. lov 25. september 1992 nr. 27 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 5, eller i et vertskommunesamarbeid, jf. kommuneloven kapittel 5A. Søknader om unntak fra introduksjonsloven og tilhørende forskrifter må i disse tilfellene fremmes av styret for løsning av felles oppgaver i interkommunalt samarbeid, jf. kommuneloven § 27, eller vertskommunen, jf. kommuneloven § 28-1 a.

3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsstanser støtter forslaget. Dette gjelder Bærum kommune, Drammen kommune, Elverum kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Næringslivets hovedorganisasjon (NHO).

Drammen kommune uttaler at de vurderer forslaget som et viktig bidrag til utvikling av introduksjonsopplegget for nyankomne innvandrere. Stavangerkommune uttaler at hovedformålet med forsøksvirksomheten bør være å styrke kvaliteten i introduksjonsprogrammet, og innretningen av forsøksordningene bør derfor fremme motivasjon for egeninnsats, læring og deltakelse. UDI uttaler at muligheten til deltakelse i introduksjonsprogram også for personer i mottak som venter på å bli bosatt i en kommune, potensielt vil kunne gi gevinster ved at personer raskere får mulighet til å komme i gang med et integreringsløp og at de får en mer meningsfull ventetid på mottaket. NHO uttaler at de oppfatter forslaget som godt egnet for å skape den nødvendige fleksibilitet som gjør det mulig å sette i gang forsøk av blant annet tiltak som foreslått av LO og NHO i åpent brev til statsministeren i desember 2015.

Et flertall av høringsinstansene som har merknader, støtter forslaget om at det skal kunne åpnes for forsøk i kommunene med unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift om organisatoriske eller pedagogiske forhold. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Fredrikstad kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Horten kommune, Larvik kommune, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Norske Kvinners Sanitetsforening, Rettspolitisk forening, Steinkjer voksenopplæring, Studieforbundet Folkeuniversitetet, Sør-Varanger kommune, Unio, Utdanningsforbundet og Vox.

Sør-Varanger kommune uttaler at forslaget kan gi kommunene muligheter til å prøve ut gode, tydelige og helhetlige tilbud til deltakerne i introduksjonsordningen. IMDi uttaler at organisatoriske eller pedagogiske forsøk kan øke deltakernes motivasjon. Rettspolitisk forening uttaler at forsøk som avviker fra deler av regelverket kan være positivt fordi kommunene da kan prøve ut og avdekke bedre ordninger enn det som følger av loven. De uttaler også at det er positivt at forsøksordningene skal kvalitetskontrolleres på forhånd, ved at kommunen må sende inn detaljerte søknader til departementet før forsøksordningen kan innføres.

De høringsinstansene som har merknader eller som uttaler at de uttrykkelig går imot deler av forslaget, har alle merknader til at det skal kunne åpnes for unntak fra bestemmelsen i loven om stønadens størrelse. Flere er også tvilende til at forsøk med en redusert introduksjonsstønad vil ha en positiv innvirkning på måloppnåelsen om å kvalifisere til utdanning eller arbeid gjennom introduksjonsprogrammet. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bømlo vaksenopplæring, Fellesorganisasjonen (FO), Fredrikstad kommune, Horten kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Karmøy voksenopplæringssenter, Larvik kommune, Lier voksenopplæring, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Norske Kvinners Sanitetsforening, Rettspolitisk forening, Risør kommune, Steinkjer voksenopplæring, Studieforbundet Folkeuniversitetet, Sør-Varanger kommune, Unio, Universitetet i Bergen, Utdanningsforbundet og Vox.

IMDi uttaler at det ikke bør gis videre adgang til å gjøre inngrep i enkeltpersoners rettigheter og plikter enn den som er gitt i forsøkshjemmelen i opplæringslova. IMDi er likevel positive til at det kan åpnes for økonomiske forsøk som utvider enkeltpersoners rettigheter.

LDO etterlyser forskningsbasert kunnskap som tilsier at økonomiske virkemidler for individuell motivasjon er hensiktsmessig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende overfor dem som utsettes for forsøkene. Vox uttaler at de er kritiske til bruk av negative sanksjoner som motivasjon for språklæring. Sanksjoner som forsøker å tvinge innvandrere til å lære kan resultere i mindre effektiv læring og negative holdninger til integrering. Dette er i tråd med anbefalinger fra Europarådet. Utdanningsforbundet uttaler at de synes det er urimelig om introduksjonsstønaden skal knyttes til at deltakerne har oppnådd et visst språklig nivå raskt, og de vurderer at dette er en innstramming som heller vil bli opplevet som en straff for manglende måloppnåelse enn som en gulrot. Studieforbundet Folkeuniversitetet uttaler at blant innvandrere med liten eller ingen skolegang finner man særlig mange kvinner. Innføring at et krav om oppnådd kompetanse for å få full introduksjonsstønad kan dermed innebære en kjønnsdiskriminerende praksis, i tillegg til en diskriminering av de svakest stilte blant innvandrere.

Larvik kommune uttaler at redusert introduksjonsstønad vil for noen av deltakerne medføre et behov for å søke supplerende sosialhjelp. Dette vil medføre mye ekstra arbeid for dem og gi økt uforutsigbarhet. Deltakerne har mange utfordringer i oppstartsfasen, og forsøk der de blir ytterligere marginalisert økonomisk vil hemme deres integrering i lokalsamfunnet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler at de er bekymret for at forslaget kan slå uheldig ut for en gruppe som allerede har begrensede ressurser, og bidra til å skyve deltakerne ut av programmet på grunn av deres svekkede økonomiske situasjon. IMDi uttaler at forsøk med redusert stønad kan medføre økt behov for økonomisk sosialhjelp. De uttaler også at deltakere som har lærevansker kan rammes særlig hardt pga. mangel på kartleggingsverktøy og fordi rutinene for kartlegging av flyktningenes helse vil variere fra kommune til kommune. De viser også til at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kvalitet på opplæringen og det omfang norskopplæring som tilbys deltakerne per uke. Dette er forhold som kan være utslagsgivende for deltakernes læring og deres mulighet til å bestå norskprøve så raskt som mulig. NOAS uttaler at det er stor forskjell blant innvandrere når det gjelder forutsetningene for å lære seg norsk, og personer som legger ned en stor innsats vil kunne bli rammet fordi de har en lenger vei fram. Dette vil kunne oppfattes som urettferdig og vil kunne redusere motivasjonen for å legge ned hardt arbeid.

Et par av høringsinstansene har merknader av en annen karakter.

Statistisk sentralbyrå (SSB) vurderer at forslaget kan ha konsekvenser for datagrunnlaget for deltakere i ordninger som omfattes av introduksjonsloven. De mener det er viktig å sikre tilstrekkelig dokumentasjon om forsøkene for statistiske- og evalueringsformål da dette er særlig viktig for en eventuell empirisk etterprøving av effekten av de foreslåtte endringene.

Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til betydningen av registrering av introduksjonsstønadens størrelse for å oppfylle kravet om underhold ved søknad om familiegjenforening, og at det er viktig at det fremgår av opplysninger de innhenter fra Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) dersom forsøk har medført et annet nivå på introduksjonsstønaden enn vanlig.

Et fåtall av høringsinstansene går imot hele forslaget. Jussformidlingen uttaler at forslaget ikke ivaretar rettsikkerheten til de nyankomne flyktningene, og etterlater et for stort spillerom for den enkelte kommune til å gjøre unntak fra introduksjonslovens bestemmelser. Juss-Buss uttaler at begrensningene i forsøksloven om innskrenking av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgiving, også må gjelde for forsøk i introduksjonsstønaden. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at de ser behov for å legge til rette for mer fleksible løsninger enn det dagens ordning i introduksjonsloven gir, men de mener at innføring av en forsøkshjemmel ikke er riktig fremgangsmåte. Embetet ser også en utfordring knyttet til Fylkesmannens rolle som klage- og tilsynsmyndighet ved at enkeltkommunenes tilgang til å utøve skjønn vil kunne økes.

3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om innføring av en forsøkshjemmel i introduksjonsloven. Begrunnelsen for forslaget er å legge til rette for utvikling og fleksibilitet i ordningene i loven. Begrunnelsen er også å prøve ut ulike modeller og insitamenter for å nå formålet med introduksjonsloven gjennom økt gjennomstrømming i ordningene og å bidra til at flere går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet deltakelse i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. En tredje begrunnelse er å legge til rette for bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen opplæring, for eksempel grunnskole og videregående opplæring etter opplæringslova.

I begrepet forsøk ligger hensynet til utvikling av ordningene. Med dette menes det at hensikten med forsøket som kommunen søker om unntak fra bestemmelser i lov og forskrift for å gjennomføre, må være å prøve ut nye modeller eller elementer som kommunen antar vil ha betydning for bedre resultater i ordningene. I begrepet ligger også et ønske om å finne ut hva en selv og andre kan lære ved å prøve ut alternative ordninger på det aktuelle området. Kommunen må i søknad om unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift kunne argumentere for at forsøket bidrar til å nå formålet med loven, som er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. En forutsetning for å få unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift er at forsøket evalueres, og at funn i evalueringen oversendes departementet. På grunnlag av de erfaringer som gjøres i forsøk, kan det være aktuelt for departementet å foreslå endringer i regelverket.

Forsøksloven gir i dag muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der hvor særlovgivningen ikke åpner for det. Forsøksloven gir ikke mulighet til å godkjenne forsøk som fører til innskrenkning av rettigheter etter utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lover. En del av bakgrunnen for forslaget er å gi kommunene anledning til å prøve ut modeller med redusert introduksjonsstønad. Hensikten med slike forsøk skal være å gi insentiver til at flere deltakere kommer på et høyere språklig nivå enn de ellers ville gjort. På denne bakgrunn er det departementets vurdering at det er behov for en særskilt forsøkshjemmel i introduksjonsloven. Hjemmelen som her foreslås åpner for at kommunene også kan få unntak fra introduksjonslovens bestemmelser om rett til introduksjonsstønad. Hjemmelen i introduksjonsloven går dermed lenger enn hjemmelen i forsøksloven.

Flertallet av høringsinstansene har merknader til eller går imot at det skal kunne godkjennes økonomiske forsøk. Det høringsinstansene særlig uttaler seg om eller uttaler at de er imot, er forsøk som åpner for redusert introduksjonsstønad i kombinasjon med insentiver for å lære norsk. Flere av høringsinstansene uttaler at forsøk med en redusert introduksjonsstønad kan ha uheldige konsekvenser for deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn og dermed en lenger vei for å lære norsk. Flere uttaler også at det kan medføre et behov for å søke supplerende økonomisk sosialhjelp, at det kan bidra til å skyve deltakerne ut av programmet på grunn av deres svekkede økonomiske situasjon og at det i praksis kan være eller bli opplevet mer som en straff for manglende måloppnåelse enn som en motivasjon for å lære.

Forslaget her innebærer en hjemmel for at det i konkrete tidsavgrensede forsøk kan gjennomføres forsøk med unntak fra introduksjonsloven kapittel 3. om introduksjonsstønaden og beregningen av denne. Redusert introduksjonsstønad i kominasjon med insetiver for å lære norsk er beskrevet som en mulig modell, men også andre modeller kan være aktuelle for forsøk. Høringsnotatet omtaler også forsøk med unntak fra bestemmelsen i introduksjonsloven § 8 tredje ledd om at deltakere under 25 år mottar 2/3 stønad. Ingen av høringsuttalelsene uttaler seg om eller har merknader til det sistnevnte eksempelet. Hvorvidt en kommune ønsker å prøve ut en modell med redusert stønad, og eventuelt hvordan de ønsker å redusere stønaden, vil avhenge av hva de konkret ønsker å prøve ut i sitt avgrensede forsøk. Departementet gjør oppmerksom på at hjemmelen i utgangspunktet gjelder alle bestemmelser i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, også bestemmelser som gir deltakerne rettigheter eller pålegger plikter. Det foreslås likevel begrensninger med henhold til hvilke forsøk som kan godkjennes. Det skal ikke gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler som er gitt av hensyn til enkeltpersoners rettsikkerhet. Dette innebærer at det ikke skal gis unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler, eller fra presiserende bestemmelser om hvilke avgjørelser etter introduksjonsloven med tilhørende forskrifter som skal anses som enkeltvedtak, hvilke avgjørelser som kan påklages til fylkesmannen og hvilke sider av vedtaket fylkesmannen kan prøve.

Det vil heller ikke bli godkjent forsøk som vil være i strid med Grunnloven § 98 som slår fast at «intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling» eller internasjonale konvensjoner. Aktuelt her er FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og det generelle diskrimineringsforbudet i artikkel 26, FN-konvensjonen om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Sistnevnte innebærer at inngrep i rettigheter som rammer enkelte personer eller grupper, må tilfredsstille krav til begrunnelse og forholdsmessighet. Dette er særlig viktig i vurderingen av om det skal gis adgang til å gjøre unntak fra rettigheter deltakerne er gitt i introduksjonsloven, for eksempel til kvalifisering eller opplæring av et visst omfang, eller til introduksjonsstønad. Selv om verken Grunnloven eller internasjonale konvensjoner i seg selv gir noen rett for eksempel til introduksjonsstønad på et visst nivå, innebærer de likevel at inngrep i særlig økonomiske rettigheter som rammer enkelte personer eller grupper, må være saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig. De samlede fordelene ved forsøksordningen må oppveie ulempene som inngrepet i rettigheter etter loven medfører. Dette innebærer at en forutsetning for å få godkjent forsøk, og da særlig unntak fra introduksjonslovens bestemmelser om introduksjonsstønad, er at kommunen i søknaden til departementet må begrunne hvorfor de mener forsøket med de unntak fra regelverket kommunen ønsker å prøve ut, kan ha en effekt på resultatene i ordningen. Kommunene må beskrive hvilke ulemper et slikt forsøk vil få for deltakerne i introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt gi en vurdering av hvordan de samlede fordelene med forsøksordningen for deres deltakere oppveier ulempene inngrepet i rettigheter etter loven medfører. Dersom denne forutsetningen ikke er oppfylt i kommuens søknad om unntak fra bestemmelse i lov og/eller forskrift, og de samlede fordelene ved forsøksordningen ikke oppveier ulempene inngrepet i rettigheter etter loven medfører, vil departementet ikke gi kommunen godkjenning til å sette i gang forsøkmed unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift.

Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til betydningen av gjennomføring av kravet om dokumentasjon av gjennomført opplæring i et visst antall timer og resultater på avsluttende prøver som vilkår for henholdsvis permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. Dette er opplysninger som registreres i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) og overføres til Utlendingsdatabasen (UDB). Gjennomført pliktig opplæring etter introduksjonsloven er et krav for å få permanent oppholdstillatelse etter lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 62. Departementet har også nylig foreslått endringer i denne bestemmelsen, jf. Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramminger II) pkt. 8.6.4, ved at det også skal stilles vilkår om gjennomført avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A1 eller bedre. Personer som søker norsk statsborgerskap, må ha gjennomført norskopplæring, eller dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. Søkere som er omfattet av plikt etter introduksjonsloven, må ha oppfylt sin plikt, jf. lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) §§ 7 og 8. Stortinget vedtok i desember 2015 en endring i vilkårene for statsborgerskap ved det også skal stilles vilkår om å beherske et minimum av muntlige ferdigheter ved å dokumentere avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A2 eller bedre, at avsluttende prøve i samfunnskunnskap er bestått på norsk, og at også personer mellom 55 og 67 år må dokumentere at de har gjennomført den opplæringen de har plikt til etter introduksjonsloven. Se Prop. 144 L (2014–2015) Endringer i statsborgerloven (krav om norskkunnskaper og bestått prøve i samfunnskunnskap).

Formålet med henholdsvis dette forslaget og denne lovendringen, er at en vil sikre at personer som søker permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap har slike kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap som gir grunnlag for deltakelse i det norske samfunnet.

På denne bakgrunn vil departementet heller ikke godkjenne forsøk som medfører at deltakere i introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke skal kunne oppfylle sin plikt til opplæring eller til å gå opp til avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. En forutsetning for å få godkjenning til unntak fra lov eller forskrift, er at kommunen i søknaden godtgjør hvordan deltakerne skal kunne oppfylle vilkårene for henholdvis permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap innenfor rammen av introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Også andre begrensninger kan være aktuelle, disse vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven.

Departementet foreslår at forutsetningene og rammene for å godkjenne forsøk skal være de samme som forsøk etter forsøksloven. Dette innebærer at det er departementet som godkjenner forsøk. Godkjenning av forsøk skjer i samråd med Kunnskapsdepartementet (KD) dersom forsøket også berører opplæringslova som KD har ansvaret for. Godkjenning av forsøk skjer også i samråd med IMDi. Vox har ansvar for faglig og pedagogisk utvikling av norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. I dette inngår ansvaret for læreprøven og avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Dersom søknad om forsøk berører Vox sitt ansvarsområde, skjer godkjenning også i samråd med dem.

De kommunene som ønsker å gjennomføre forsøk må søke departementet om godkjenning til unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift, og søknaden må være så fullstendig at departementet kan vurdere forsøksmodellen, mål for forsøket og konsekvenser av forsøket både for kommunen, for de ansatte i kommunen, for deltakere, for andre etater eller enheter i kommunen. I beskrivelse av konsekvenser av forsøket skal det gjøres rede for både økonomiske og administrative konsekvenser. Det må gjøres rede for hvilke bestemmelser det søkes fritak fra, tidsperioden for forsøket, hvordan kommunen vil reversere forsøket etter gjennomført forsøksperiode og gå tilbake til ordinær oppfyllelse av rettigheter og plikter i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, samt hvilket opplegg for evaluering av forsøket kommunen har planlagt. Godkjenning av forsøk vil bli gitt for en periode på inntil fire år, og denne perioden kan bli forlenget med inntil to år. En forutsetning er også at det rapporteres årlig på status og framdrift av forsøket, at forsøket blir evaluert og at endelig evalueringsrapport blir sendt departementet. Av søknaden må det fremkomme om forsøket er politisk godkjent i kommunen, eller om det er delegert til administrasjonen i kommunen å fremme denne type søknader på vegne av kommunen. Det må også fremkomme om forsøket innebærer midlertidige endringer i organisasjonen eller ansvars- og oppgavefordeling i kommunen som innebærer drøftinger med lokale fagforeninger.

Forutsetninger for at departementet skal kunne innvilge unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift, vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven. Det samme gjelder vilkår for godkjenning av søknader om unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift. Forslaget her går lenger enn forsøksloven § 4 annet ledd, ved at det også gis mulighet for å godkjenne unntak fra rettigheter og plikter regulert i introduksjonsloven. Rundskrivet vil basere seg på de øvrige bestemmelsene i forsøksloven, og departementet foreslår at rundskrivet uttømmende skal regulere både adgangen til å gjennomføre forsøk, formål, rammer og fremgangsmåte for å søke forsøk.

Etter at hjemmelen har virket noe tid, og departementet får erfaring med kommunenes søknader om forsøk og departementets egne vurderinger og svar på søknader om forsøk, vil departementet vurdere behovet for å gi utfyllende bestemmelser om bl.a. forutsetninger for godkjenning og begrensninger med henhold til hva det kan søkes unntak fra i en egen forskrift. Et eventuelt forslag til forskrift vil bli sendt på høring.

Med hensyn til merknaden fra Statistisk sentralbyrå (SSB) om å sikre tilstrekkelig dokumentasjon om forsøkene både for statistiske- og evalueringsformål, og merknaden fra Utlendingsdirektoratet (UDI) om betydningen av registrering av introduksjonsstønadens størrelse ved søknad om familiegjenforening, vil departementet vise til av introduksjonsloven § 25 ble endret med virkning fra 1. juli 2015, jf. Prop. 70 L (2014–2015) Endringer i introduksjonsloven (behandling av personopplysninger). Introduksjonsloven § 25 omhandler behandling av personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting av innvandrere og tilhørende tilskudd. Bestemmelsen gir hjemmel til å opprette personregistre, til utlevering av personopplysninger og til å innhente personopplysninger. Utfyllende bestemmelser til § 25 skal gis i forskrift, og departementet vil her også vurdere behovet for registrering av personopplysninger i forbindelse med gjennomføring av forsøk i kommunene for eksempel i Nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (NIR). Forslag til forskriftsendringer skal sendes på høring.