3 Krav om butid for utferding av kjøresetel

3.1 Oversikt

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om å ta inn ein heimel i yrkestransportlova § 37c andre ledd for å krevje at utlendingar skal ha budd fem år i Noreg før kjøresetel kan utferdast, sjå punkt 2.1.

Framlegget er i stor grad ei vidareføring av butidskravet i handhevingsinstruksen. Butidskravet skal sikre at politiet har tilstrekkeleg grunnlag for å gjere ein forsvarleg vandelskontroll av søkjaren. Departementet viste i høyringsnotatet til at føremålet med butidskravet er omsynet til tryggleiken til passasjerane.

I høyringsnotatet framheva departementet fire aspekt ved framlegget. For det første spørsmålet om kven som er omfatta av butidskravet etter framlegget, for det andre spørsmålet om utgangspunktet for utrekninga av butid, for det tredje spørsmålet om butidsregelen skal opne for skjønsmessig vurdering av politiattestar frå tredjeland og for det fjerde spørsmålet om lengda på butidskravet. Det vert gjort nærare greie for desse spørsmåla i punkt 3.3 til 3.6.

3.2 Generelt om framlegget om eit krav om butid for utferding av kjøresetel

3.2.1 Gjeldande rett

Yrkestransportlova (ytl.) kapittel 7A har reglar om kjøresetel. Etter ytl. § 37a første ledd må den som vil utøve yrket som førar av kjøretøy i løyvepliktig persontransport ha kjøresetel i tillegg til førarkort. Dette inneber at det er krav om kjøresetel for transport med drosje, selskapsvogn, turvogn, rutevogn og motorvogn som er spesielt utforma og/eller utstyrt for transport for funksjonshemma. Kravet til kjøresetel gjeld ikkje for førarar som eig eller er tilsette i ei verksemd som har forretningsstad i utlandet, og som har rett til å utføre transport i Noreg etter ytl. § 10.

Kjøresetelen vert utferda av politimeisteren der søkjaren bur, jf. ytl. § 37a andre ledd.

Etter ytl. § 37c første ledd må den som skal få kjøresetel vere fylt 20 år og ha slik vandel at politiet ikkje finn vedkommande uskikka til å virke som førar av motorvogna. I tillegg til god vandel vert det stilt særskilte helsekrav jf. ytl. § 37b.

Vandelskontrollen for utferding av kjøresetel skjer ved at politiet søkjer etter opplysningar om søkjaren i politiet sitt eige strafferegister. For nordmenn og dei som har budd i Noreg i lang tid gjer politiet vandelsvurderinga ut frå opplysningar i strafferegisteret utan tidsavgrensing. Det vert ikkje utferda politiattest i slike saker.

Personar som flyttar til Noreg skulle, etter handhevingsinstruksen punkt 3.9.2, ha budd i landet i fem år for å verte vurdert som skikka til å få kjøresetel. Regelen falt bort frå 1. juli 2014 då politiregisterlova tredde i kraft. Etter regelen i handhevingsinstruksen burde politiet krevje minst fem års opphald i Noreg som vilkår for å utferde kjøresetel. Det vart ikkje kravd fem års butid dersom søkjaren kunne leggje fram ein truverdig politiattest frå heimlandet sitt. I praksis ville ein politiattest frå eit EØS-land alltid verte godkjent som tilstrekkeleg bevis på vandelen. For søkjarar frå tredjeland ville det ofte ikkje vere mogleg å gjennomføre ein tilfredsstillande vandelskontroll basert på ein politiattest frå det landet søkjaren kom frå. Dersom politiet ikkje meinte politiattesten var truverdig, kravde dei at vedkommande hadde budd fem år i Noreg før det kunne utførast vandelskontroll. Butidskravet vart praktisert på skjønsmessig grunnlag ut frå ei vurdering av om den framlagde politiattesten var truverdig.

Frå politiregisterlova tredde i kraft 1. juli 2014 kan politiet i samband med vandelskontroll ikkje lenger praktisere krav om butid for personar som flyttar til Noreg.

3.2.2 Høyringsframlegg

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om å ta inn ein heimel i ytl. § 37c andre ledd for å krevje at utlendingar skal ha budd fem år i Noreg før kjøresetel kan utferdast. Kravet om butid skulle etter framlegget ikkje gjelde EØS-borgarar som la fram politiattest frå den tidlegare heimstaten sin. Dersom EØS-borgaren ikkje vil leggje fram slik attest, ville vedkommande etter framlegget verte underlagt kravet om butid. Etter departementet sitt framlegg skulle det alltid verte stilt krav om fem års butid for tredjelandsborgarar. Unntak skulle gjelde dersom vedkommande tidlegare hadde hatt opphald i Noreg og fråveret ikkje var av eit slikt omfang at politiet ikkje kunne gjennomføre tilfredsstillande vandelskontroll.

Når det gjeld forholdet til EØS-retten viste departementet til at EØS-borgarar kunne unngå butidskravet ved å leggje fram politiattest frå heimlandet sitt. Norske borgarar ville ikkje måtte leggje fram politiattest ettersom det er politiet som gjer vandelskontrollen ved å søkje i strafferegisteret. Norske borgarar måtte heller ikkje leggje fram politiattest sjølv om dei hadde budd i utlandet ei tid, sjå nærare om dette under punkt 3.3. For EØS-borgarar ville den einaste måten å dokumentere god vandel på i realiteten vere å leggje fram politiattest frå heimlandet. Departementet viste i høyringsnotatet til at dette kunne innebere ei viss ulikhandsaming mellom norske borgarar og EØS-borgarar. Departementet la likevel til grunn at det ville vere nødvendig for å realisere målet med regelen at EØS-borgarar måtte leggje fram politiattest frå heimlandet sitt. Departementet meinte difor at kravet om å leggje fram politiattest er grunngjeve i allmenne omsyn, jf. EØS-avtalen art. 28 nr. 3.

Departementet gjorde i høyringsnotatet òg framlegg om heimel i § 37c til å gje nærare reglar om kjøresetel i forskrift.

Vidare inviterte departementet høyringsinstansane til å gje innspel til alternative løysingar til eit krav om butid som kan sikre tryggleiken til passasjerane.

3.2.3 Høyringsfråsegn

Totalt har 26 høyringsinstansar gjeve fråsegn til framlegget om å innføre krav om butid. Av desse har elleve sagt at dei i det vesentlege støttar departementet sitt framlegg, medan fire har svart at dei ikkje er samde i framlegget. Tre av høyringsinstansane har korkje sagt seg samde eller usamde i framlegget, men har kommentert nokre sider ved framlegget. Åtte av høyringsinstansane har ikkje merknader til framlegget. Nedanfor følgjer fråsegn som knytt seg til generelle aspekt ved framlegget.

Dei som er positive til framlegget er Politidirektoratet, Statens vegvesen, Akershus fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, NHO Transport og Norges Taxiforbund. Sju av desse høyringsinstansane hadde substansielle merknader til generelle aspekt ved framlegget, som vert omtalt i det følgjande.

Politidirektoratet viser til at framlegget er ei lovfesting av politiet si praksis dei seinare åra, og støttar framlegget. Dei viser til at sårbare grupper, som skuleborn og funksjonshemma, dagleg er avhengige av transport med taxi der passasjeren er åleine med føraren.

Akershus fylkeskommune støttar framlegget. Fylkeskommunen meiner eit mellombels yrkesforbod er uheldig, særleg fordi arbeid som buss- og drosjesjåfør for fleire innflyttarar representerar inngangen til den norske arbeidsmarknaden. Fylkeskommunen meiner likevel ikkje at omsynet til tryggleiken til passasjerane bør vike. I denne samanhengen viser dei til at ein drosjepassasjer er i ein sårbar situasjon og at tilliten til føraren er viktig.

Hedmark Fylkeskommune sluttar seg til framlegget, og meiner det er fleire omsyn som tilseier at kravet om fem års butid vil være fornuftig.

Sør-Trøndelag fylkeskommune er positive til framlegget, men viser samstundes til at framlegget i nokre tilfelle vil gå ut over innvandrarar sine moglegheiter til å kome raskt i arbeid.

Vest-Agder fylkeskommune er positive til framlegget. Dei trekkjer fram at krav om fem års butid nok vil resultere i at førarane vert betre i norsk, og at dette vil kunne skape ei trygg ramme rundt passasjertransporten. Fylkeskommunen peikar likevel på at framlegget vil kunne vere problematisk for innvandrarar sine moglegheiter til å komme raskt i arbeid.

NHO Transport er i hovudsak positive til framlegget. Dei meiner det er positivt at ein såpass inngripande regel som fem års butid vert regulert i lov og ikkje berre i rundskriv.

NHO Transport føreslår to alternativ til kravet om fem års butid for borgarar utanfor EØS. For det første at borgarar som har fått norsk statsborgarskap vert unnatekne frå kravet om butid. For det andre at borgarar som har fått opphald og butillating i Noreg, òg vert unnatekne frå kravet om butid.

Norges Taxiforbund er positive til framlegget og meiner det er ryddig, mellom anna av omsyn til føreseielegheita, at den uformelle grensa for butid vert lovfesta. Det vert òg vist til at omsynet til publikum si tryggleik må gå føre omsynet til ikkje å diskriminere personar frå tredjeland.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI), Oslo kommune og Landsorganisasjonen i Norge (LO) er negative til framlegget om butidskrav.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet(BLD) ser det som uheldig at innvandrarar frå tredjeland vert utestengt i fem år frå arbeid der det vert kravd kjøresetel. Det er ei målsetjing at så mange som mogleg skal gå ut i arbeid etter at det toårige introduksjonsprogrammet er avslutta. Dei meiner samfunnet vil gå glipp av viktige ressursar ved å innføre eit slikt krav.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) viser til at krav om fem års butid i realiteten inneber eit mellombels yrkesforbod for tredjelandsborgarar. IMDI legg til grunn at det er viktig å ha ordningar som kan sikre tryggleiken til passasjerane. Dei meiner likevel dette må gjerast på ein slik måte at tiltaka i minst mogleg grad diskriminerar personar som har utanlandsk bakgrunn og som har kortare butid i Noreg.

Oslo kommune støttar føremålet med departementet sitt framlegg og framhever vanskane med å gjennomføre ei tilfredsstillande vandelsvurdering når søkjaren berre har eit kort opphald i Noreg. Kommunen meiner likevel at framlegget om eit butidskrav på heile fem år er svært inngripande ettersom det inneber eit yrkesforbod for dei saka gjeld. Kommunen meiner vidare at det er uheldig at politiet allereie praktiserer krav om butid utan lovheimel til dette, og meiner at dette viser eit behov for lovfesting av kravet.

Når det gjeld alternative løysingar meiner Oslo kommune at eit butidskrav bør verte kombinert med fleire materielle kvalitetskrav. Dei viser til at ytterlegare materielle kvalitetskrav vil auke kompetansen i næringa, og vil vere eit svar på mykje av kritikken som har vore retta mot drosjenæringa dei seinaste åra. Oslo kommune meiner at strengare kvalitetskrav òg vil føre til at søkjaren må ha budd i landet ei stund for å vere i stand til å oppfylle krava. Kommunen meiner dei allereie eksisterande reglane om kjennskapsprøve ikkje er ei tilstrekkeleg regulering, og meiner det bør stillast krav om bestått sjåførkurs i offentleg regi før kjøresetel kan verte tildelt. Kommunen framhever at materielle kvalitetskrav bør lovfestast for å sikre ei heilskapleg regulering og kompetanseauking for alle sjåførar.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) meiner det er uheldig dersom lova innfører eit fem års yrkesforbod for passasjertransport for alle innvandrarar som kjem frå tredjeland. LO meiner difor at ein butidsregel bør opne for skjøn, sjå nærare under punkt 3.5.

Utenriksdepartementet (UD) kommenterer ikkje om dei samla sett støttar eller ikkje støttar framlegget. Dei kommenterer likevel somme aspekt ved framlegget.

UD viser til at det i høyringsframlegget går fram at bakgrunnen for vandelskravet er å sikre publikum mot førarar som er straffa for «alvorlige forbrytelser». Dei peikar på at det ikkje går fram av høyringsbrevet kva ein meiner med «alvorlige forbrytelser». Dei viser vidare til at det i handhevingsinstruksen er gjeve nokre retningsliner for vandelsvurderinga, mellom anna i punkt 3.9.3 i rundskrivet. Etter UD si meining gjev desse retningslinene vide og til dels skjønsmessige rammer for forvaltningsskjønet ved slike søknadsprosessar. UD viser vidare til at i utgangspunktet vert alle konsesjonsordningar sett på som restriksjonar på fridomen til å kunne investere, etablere seg, arbeide eller yte tenester etter EØS-retten. Dette fører til at ordningar med offentleg godkjenning kjem inn under EØS-retten sitt krav til samhøve (forholdsmessighet). Ut frå ovannemnde peiker UD på at slike kriterium i større grad bør gå fram av lov eller forskrift.

UD stiller vidare spørsmål ved om det er vurdert om kriteria for nekting av kjøresetel er rimelege for alle kategoriane av transport kjøresetelordninga gjeld for.

Buskerud fylkeskommune kommenterer ikkje om dei samla sett støttar eller ikkje støttar framlegget. Dei peikar likevel på at det burde setjast krav til norskkunnskap for å få utferda kjøresetel. Ifølgje fylkeskommunen bør vandelsvurderinga og kravet til norskkunnskapar òg gjelde ved utferding av løyve.

3.2.4 Departementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at dei høyringsinstansane som støttar framlegget viser til at dei meiner det er fornuftig å lovfeste det allereie eksisterande butidskravet. Dei legg vekt på at eit krav om fem års butid for utlendingar vil gje ei trygg ramme rundt passasjertransporten. Departementet har vidare merka seg at dei høyringsinstansane som er i mot framlegget meiner kravet om butid for utlendingar som søkjer om kjøresetel går i mot integreringspolitiske interesser og omsynet til å få innvandrarar raskt i arbeid.

Departementet meiner omsynet til å vidareføre praksisen med krav om butid for å tryggje passasjerane må gå framom omsynet til å få innvandrarar raskare i arbeid. Politiregisterlova § 36 andre ledd opnar for at det i særlovgjevinga kan fastsetjast butidskrav på inntil fem år dersom «vesentlige samfunnshensyn tilsier det». Det vert her vist til at sjåføryrket har fleire eigenskapar som gjer at omsynet til tryggleiken må tilleggjast særleg vekt. Departementet vil i det følgjande sjå på tre eigenskapar ved sjåføryrket som i særleg grad aktualiserar omsynet til passasjerane sin tryggleik, og som, etter departementet si vurdering, inneber at «vesentlige samfunnshensyn» taler for at det er nødvendig med krav om butid.

For det første utøver førarar av kjøretøy i løyvepliktig persontransport yrket sitt på ein slik måte at dei kjem i ei særstilling når det gjeld kundekontakt. Sjåførar, særleg drosjesjåførar, men òg bussjåførar, er ofte åleine med ein eller få passasjerar. I tillegg er sjåføren mobil, og kan i praksis kjøre passasjeren kor som helst. Desse omstenda set passasjeren i ein sårbar situasjon. Nokre særleg sårbare grupper, som til dømes born, funksjonshemma og gamle, er ofte avhengige av drosjetransport på dagleg basis og vil vere særleg utsette for moglege overgrep.

For det andre er kontrollen av den daglege utøvinga av yrket annleis for sjåførar enn for andre yrke. I fleire yrke vil det i større grad vere sosial og kollegial kontroll med utøvinga av yrket, i tillegg til at det vil vere tettare tilsyn med utøvinga av yrket frå leiinga. Slik kontroll vil vere vanskeleg å oppnå for sjåføryrket.

For det tredje er det eit særtrekk ved sjåføryrket at vandelskontrollen vert gjort av politiet, og ikkje av dei som skal tilsette føraren. Innan til dømes fleire helse- og omsorgsyrke må søkjaren leggje fram politiattest for arbeidsgjevar ved tilbod om ei stilling. For dei yrka er det arbeidsgjevar sjølv som gjer ei vurdering av om søkjaren er skikka for yrket basert på opplysningane i politiattesten. Når det offentlege, som for kjøresetel, utfører vandelsprøvinga får dei ei meir aktiv rolle i prosessen, og dermed meir ansvar om noko går galt.

Det er departementet si vurdering at dei særtrekka som er nemnde over, inneber at det er særleg viktig å sikre at sjåførar har slik vandel at dei er skikka til å ha det ansvaret sjåføryrket inneber. Departementet kan ikkje sjå at det er grunn til å senke krava til vandelsvurdering samanlikna med praksisen som gjaldt fram til 1. juli 2014, og ønskjer å oppretthalde kravet om butid.

Departementet legg særleg vekt på at fleire sårbare grupper er avhengige av transport, særleg drosjetransport, og at sjåføren ofte har ein eller få passasjerar i si varetekt under transporten. Sjåføryrket vert utført innanfor ei ramme som gjer passasjerane sårbare for overgrep. Det er departementet si vurdering at omsynet til å sikre rutinar som skal ivareta tryggleiken til passasjerane ved søknad om kjøresetel, må gå framom omsynet til at innvandrarar i nokre tilfelle kan kome tidlegare i arbeid.

Departementet har lagt vekt på at transportnæringa har fleire utanlandske førarar av både buss og drosje, og at dette gjer behovet for eit butidskrav ekstra stort. Departementet meiner at ei lovfesting av butidskravet etter handhevingsinstruksen er godt eigna til å sikre at førarar har god vandel, og dermed sikre tryggleiken for passasjerane.

Departementet har merka seg at UD meiner at det bør vurderast om kriteria for grunnlaget for å nekte utferding av kjøresetel bør takast inn i lov eller forskrift. Departementet er samd i at det kan vere ønskjeleg med nærare retningsliner for utøvinga av politiet sitt skjøn ved vurdering av vandel. Departementet vil ved eit seinare høve vurdere om slike kriterium for utøvinga av skjøn bør takast inn i forskrift med heimel i lova, jf. framlegget om heimel i ytl. § 37j. Sjølv om departementet har ein generell heimel til å gje forskrifter i ytl. § 35 meiner departementet ein eigen heimel i kapittel 7A vil tydeleggjere den kompetansen departementet har til å gje forskrifter om kjøresetel.

Departementet har òg merka seg at UD stiller spørsmål ved om det er vurdert om kriteria for nekting av kjøresetel er rimelege for alle kategoriane av transport kjøresetelordninga gjeld for. Når det gjeld vandelsvurderinga av dei som søkjar om kjøresetel, meiner departementet at det ikkje er grunn til å skilje mellom dei ulike formene for persontransport. I alle kategoriane av persontransport har føraren passasjerar i si varetekt, samstundes som føraren ofte vil vere aleine med ein eller få passasjerar under transporten. Moglegheitene for at ein passasjer vert utsett for overgrep vil i større grad vere avhengig av dei konkrete omstenda, snarare enn kva transportform det er tale om.

Departementet viser til grunngjevinga for framlegget generelt og held fast ved framlegget til lovendring.

Departementet har merka seg høyringsinstansane sine synspunkt på alternative løysingar til krav om butid.

Når det gjeld Oslo kommune sine framlegg om at det vert innført fleire materielle kvalitetskrav, som til dømes krav til språk, lokalkjennskap og konflikthandtering, meiner departementet at slike opplæringskrav ikkje vil vere treffsikre når det gjeld å sikre tryggleiken til passasjerane. Behovet for slike krav vil mellom anna kunne variere frå person til person. Slike krav vil etter departementet si vurdering dessutan vere vanskelege å vurdere objektivt.

Når det gjeld NHO Transport sine framlegg om alternativ til kravet om fem års butid for tredjelandsborgarar, kan departementet ikkje sjå at det å gjere unnatak frå kravet om butid for borgarar som har fått opphaldstillating, vil vere i samsvar med ønsket om å sikre at den som søkjer om kjøresetel har god nok vandel til å vere førar i løyvepliktig persontransport. At ein person får opphald i Noreg inneber ikkje at vedkommande har slik vandel at han er skikka til å arbeide som buss- eller drosjesjåfør. Butidskravet vil ikkje gjelde for utlendingar som har fått norsk statsborgarskap. Departementet legg til grunn at det er sjeldan utlendingar får norsk statsborgarskap utan å ha budd fire år eller meir i Noreg.

3.3 Kven som er omfatta av butidskravet

3.3.1 Høyringsframlegg

Når det gjeld kven som vert omfatta av butidskravet gjorde departementet i høyringsnotatet greie for ulike moment i vurderinga.

Departementet viste i høyringsnotatet til at politiregisterlova gjeld på Svalbard, slik at lovbrot som skjer der vert registrert. Det vil difor vere tilstrekkeleg grunnlag for å vurdere vandelen til personar som bur på Svalbard. Departementet la til grunn at butid på Svalbard vil verte likestilt med butid på fastlandet.

Departementet viste i høyringsnotatet til at utlendingar frå tredjeland med tidlegare opphald i Noreg, som hovudregel ikkje vil vere unnatekne frå kravet om butid. Ein utlending som returnerar til Noreg etter å ha budd i eit anna land i nokre år, vil etter framlegget måtte bu i Noreg i fem nye år før vedkommande kan søkje om kjøresetel. Framlegget innebar likevel at politiet i nokre tilfelle kunne vurdere om butidskravet i slike situasjonar vil gje eit urimeleg resultat. Politiet kunne, etter framlegget, gje dispensasjon frå kravet om butid der fråveret frå Noreg ikkje er av eit slikt omfang at det ikkje kunne gjennomførast tilfredsstillande vandelskontroll.

Departementet viste vidare til at kravet om butid ikkje vil gjelde for norske statsborgarar som har budd lengre periodar i utlandet. Departementet viste i den samanhengen til omtala i høyringa til framlegg om ny politiregisterforskrift § 28-4, datert 15. juni 2011 punkt 6.5, og at dei omsyna som kjem til uttrykk der òg gjer seg gjeldande for krav om butid for kjøresetel. Politiregisterforskrifta er vedteke i samsvar med framlegget. JD konkluderte i høyringa til politiregisterforskrifta med at dei under ein viss tvil var kome til at ein butidsregel ikkje bør omfatte norske borgarar som har budd i utlandet. Bakgrunnen var at det er vanleg at norske borgarar er fleire år i utlandet i jobbsamanheng saman med familien. JD meinte det er vanskeleg å forsvare at desse skal få eit yrkesforbod når dei kjem tilbake frå utlandet. JD viste vidare til at det er fleire skilnadar mellom norske borgarar og utanlandske borgarar som har budd lengre tid i utlandet etter eit opphald i Noreg. For det første vil ein ha oversikt over vandelen til norske borgarar før dei flytta til utlandet. For det andre er det nærliggjande at norske styresmakter får kjennskap til om norske borgarar kjem under straffeforfølging i utlandet, særleg om det er tale om alvorlege straffbare handlingar. Anten ved at borgaren sjølv tar kontakt med norske styresmakter for bistand, eller ved at dei utanlandske styresmaktene tar kontakt med norske styresmakter. På den bakgrunnen konkluderte JD med at kravet om butid ikkje bør gjelde for norske borgarar, sjølv om dei over lengre tid har hatt opphald i utlandet. JD sitt syn vart lagt til grunn i høyringsnotatet frå departementet i denne saka, og det vart konkludert med at butidskravet for å få utferda kjøresetel ikkje bør gjelde for norske borgarar med lengre opphald i utlandet.

3.3.2 Høyringsfråsegn

Utenriksdepartementet (UD) viser til at det i høyringsnotatet er lagt opp til at norske borgarar som har vore i utlandet i lengre tid ikkje skal måtte bu fem år i Noreg før kjøresetel kan verte utferda. Dei stiller spørsmål ved om EØS-retten sitt prinsipp om likehandsaming har vore vurdert i høve til denne tilsynelatande ulike vurderinga av norske borgarar i høve til EØS-borgarar. UD viser i den samanhengen til ikkje-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 4 og forbodet mot ulik handsaming ved godkjenningsordningar.

Sør-Trøndelag fylkeskommune meiner det vil kunne verte oppfatta som ulikhandsaming at norske statsborgarar som har opphalde seg i utlandet i fleire år er unnatekne frå kravet om butid. Dei støttar likevel konklusjonen i framlegget ettersom både Samferdselsdepartementet og JD har kome til at butidskravet ikkje skal gjelde for nordmenn.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) meiner det er uheldig at nordmenn som er busett utanfor EØS i meir enn fem år ikkje skal omfattast av kravet til butid. LO meiner at dersom lova vert gjennomført, bør nordmenn som har budd utanfor EØS ei lengre tid handsamast likt med tredjelandsborgarar.

NHO Transport støttar departementet si vurdering av at det ikkje skal krevjast fem års butid for norske borgarar. Organisasjonen peiker likevel på at ein slik konklusjon føreset at det vert gjort grundige undersøkingar av om borgaren har gjort seg skuldig i lovbrot under utanlandsopphaldet.

NHO Transport meiner vidare at EØS-borgarar som ikkje vil leggje fram politiattest ikkje bør få utferda kjøresetel etter fem års butid. Dei meiner at dersom EØS-borgaren ikkje vil leggje fram politiattest, kan dette tyde på at desse har gjort seg skuldige i alvorlege lovbrot i heimlandet.

3.3.3 Departementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at UD meiner framlegget kan innebere ulikhandsaming av norske borgarar og EØS-borgarar dersom EØS-borgarar som har opphalde seg i tredjeland ei tid vert handsama annleis enn norske borgarar som har gjort det same.

Departementet peiker her på at ein EØS-borgar som har opphalde seg i eit tredjeland i ei viss tid vil kunne leggje fram politiattest frå heimlandet sitt på vanleg måte. Butidskravet opnar dermed ikkje for ulikhandsaming av norske borgarar og EØS-borgarar. På same måte som for nordmenn som har opphalde seg i utlandet, legg departementet til grunn at styresmaktene i heimstaten til ein EØS-borgar òg vil få kjennskap til om EØS-borgaren har kome under straffeforfølging i utlandet. Departementet legg til grunn at politiattesten i dei fleste høve vil fange opp det vedkommande har kome under straffeforfølging for i utlandet.

Departementet vil presisere at det er den staten der EØS-borgaren har sitt statsborgarskap som vil styre kva land han skal leggje fram ein politiattest frå.

Det vart i høyringsnotatet ikkje gjort greie for dei tilfella der ein tredjelandsborgar har budd ei tid i eit EØS-land før vedkommande kom til Noreg. Departementet meiner at det vil vere urimeleg å ikkje ta omsyn til den tida ein tredjelandsborgar har opphalde seg i eit EØS-land. Departementet finn difor at òg utlendingar som ikkje har statsborgarskap i eit EØS-land, men som har opphald i eit slikt land, skal kunne leggje fram politiattest frå dette landet. Søkjaren må òg i slike tilfelle kunne leggje fram bevis på si opphaldstid og at opphaldet er lovleg. Dette er i tråd med det som har vore praksis etter handhevingsinstruksen.

Departementet legg dermed til eit ekstra unnatak frå butidskravet for tredjelandsborgarar som har opphald i eit EØS-land.

Departementet viser elles til grunngjevinga for framlegget generelt og held fast ved framlegget til lovendring.

3.4 Utgangspunktet for utrekning av butid

3.4.1 Høyringsframlegg

Departementet vurderte i høyringsframlegget kva tidspunkt butida bør reknast frå.

Departementet viste i høyringsnotatet til at det vil vere naturleg å leggje til grunn det same tidspunktet som vert lagt til grunn for politiregisterforskrifta. Departementet viste til at det for EØS-borgarar vil vere naturleg å leggje til grunn den datoen vedkommande kryssar grensa inn til Noreg. EØS-borgaren vil då ha bevisbyrda for å dokumentere dette. For tredjelandsborgarar viste departementet til at eit aktuelt utgangspunkt kan vere datoen vedtaket om opphaldstillating vart registrert hos utlendingsstyresmaktene. Departementet bad om høyringsinstansane sitt syn på dette spørsmålet.

3.4.2 Høyringsfråsegn

Vest-Agder fylkeskommune støttar framlegget om at butid skal reknast frå datoen for vedtaket om opphaldstillating for tredjelandsborgarar, og frå datoen for kryssing av grensa for EØS-borgarar.

Fleire av høyringsinstansane meiner at det ikkje vil vere rimeleg om butida for tredjelandsborgarar vert rekna frå tidspunktet for opphaldstillating. Desse høyringsinstansane meiner at ein i større grad må nærme seg innreisetidspunktet òg for tredjelandsborgarar. Synspunkta deira vert gjort greie for i det følgjande.

Dåverande Arbeidsdepartementet (AD) uttalar at både innreisetidspunktet og registreringstidspunktet er moglege utgangspunkt for fastsetjing av butid. AD viser til følgjande:

«Registreringsdato er en enkel dato i den forstand at den for politiet, evt. andre myndigheter, er lett å avklare. Samtidig krever utlendingsloven registrering først ved opphold i mer enn tre måneder. Settes registreringsdatoen som utgangspunktet for beregningen av botiden, vil EØS-borgeren med andre ord tillegges en lengre botid enn om innreisedatoen benyttes. Videre er det de materielle vilkårene som er avgjørende for om en EØS-borger har oppholdsrett i Norge og således kan opparbeide seg botid i Norge. Settes registreringstidspunktet som utgangspunkt for beregningen, vil personer som ikke har registrert seg, men som likevel har hatt oppholdsgrunnlag, ikke kunne opparbeide seg botid. Vi mener derfor at innreisetidspunktet er et godt utgangspunkt for fastsettelse av oppholdstid, men i tilfeller hvor innreisetidspunktet ikke er mulig å avklare, kan utregning av oppholdstid settes til registreringstidspunktet eller første gang borgeren er i kontakt med offentlig myndighet.

Det er foreløpig ikke slik at EØS-borgeren selv har bevisbyrden for å dokumentere innreisetidspunktet.»

BLD meiner utgangspunktet for utrekninga bør vere første dato søkjaren er registrert i Noreg, anten dette er datoen i søknaden om opphaldstillating eller datoen søkjaren kom til Noreg. BLD meiner det ikkje bør liggje søkjaren til last at Utlendingsdirektoratet har lang sakshandsamingstid. Det vil gje urimelege utslag dersom datoen for godkjenning av opphaldstillating skal leggjast til grunn. Det avgjerande bør vere at personen oppheld seg i Noreg og er underlagt norsk politimynde.

IMDI tilrår generelt at butida må reknast frå då utlendingen kom til landet og vart registrert i folkeregisteret. IMDI meiner at ein bør leggje til grunn heile den tida ein person har opphalde seg i Noreg når ein skal vurdere lovlydnaden til vedkommande. Dersom ein legg til grunn at tredjelandsborgarar først får rekna butid frå første gongs opphaldstillating vert gjeve, vil resultatet ifølgje IMDI kunne verte vilkårleg og avhengig av sakshandsamingstida i UDI og UNE i ulike sakstypar. I verste fall vil det kunne ta fleire år før ein kan byrje å rekne på butida.

NHO Transport meiner butida bør reknast frå det tidspunktet borgarane kom til Noreg på lovleg vis.

3.4.3 Departementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at det er ulike synspunkt på kva tidspunkt som bør leggjast til grunn som startdato for utrekning av butida. Nokre høyringsinstansar viser til at innreisetidspunktet til Noreg bør vere utgangspunktet for utrekninga av butida.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn den løysinga som var valt i det sektorovergripande regelverket i politiregisterforskrifta. Etter politiregisterforskrifta § 28-4 vil tidspunktet for butida for tredjelandsborgarar utan opphaldstillating ved innreise til Noreg verte rekna frå den datoen vedtak om opphaldstillating vert registrert hos utlendingsstyresmaktene. Føresegna i politiregisterforskrifta gjeld berre med mindre noko anna går fram av særlovgjevinga, jf. politiregisterforskrifta § 28-4 tredje ledd.

På bakgrunn av høyringsfråsegna har departementet gjort ei ny vurdering av kva tidspunkt butida skal verte rekna frå for borgarar utan opphaldstillating ved innreise til Noreg.

Departementet legg vekt på at butida i utgangspunktet bør omfatte den tida borgarane har opphalde seg i Noreg og vore underlagt norsk politimynde. Opphaldstida må vidare vere mogleg å etterprøve og gje grunnlag for ein regel som kan nyttast i praksis.

Datoen for vedtaket om opphaldstillating er eit utgangspunkt som gjev eit godt grunnlag for å etterprøve utgangspunktet for butida, og er samstundes ein praktikabel regel. På den andre sida vil ein slik regel føre til at søkjarane i praksis vil ha opphalde seg i Noreg i lang tid før ein startar å rekne på butida. Departementet er samd i at dette vil kunne verke urimeleg og at lang sakshandsamingstid hos utlendingsstyresmaktene ikkje bør liggje søkjaren til last.

Etter ei ny vurdering, på bakgrunn av høyringsinstansane sine merknader, meiner departementet at for søkjarar som kjem til Noreg utan opphaldstillating bør tidspunktet for butida verte rekna frå den datoen søknaden om opphaldstillatinga vert registrert hos utlendingsstyresmaktene. For EØS-borgarar og tredjelandsborgarar som har fått opphaldstillating før innreise til Noreg vil tidspunktet for butida framleis følgje av politiregisterforskrifta § 28-4 andre ledd. For EØS-borgarar vil dette vere tidspunkt for innreise, og for tredjelandsborgarar med opphaldstillating ved innreise vil dette vere den datoen vedkommande melder om innreise etter utlendingslova § 19.

3.5 Skjønsmessig vurdering av om politiattestar er truverdige

3.5.1 Høyringsframlegg

Departementet viste i høyringsnotatet til at framlegget til butidskrav i yrkestransportlova ikkje opnar for individuelle vurderingar av om politiattestar frå tredjeland er truverdige. Framlegget inneber ei endring frå det som var gjeldande rett etter handhevingsinstruksen der politiet hadde høve til å gjere ei slik skjønsmessig vurdering. EØS-borgarar ville etter framlegget kunne leggje fram politiattest frå heimlandet. For tredjelandsborgarar innebar framlegget at det ville krevjast fem års butid i Noreg før kjøresetel kunne verte utferda.

Departementet viste i høyringsnotatet til at regelen heng saman med at det i forarbeida til den nye politiregisterlova1, vart lagt opp til ein regel som ikkje opnar for at politiet skal kunne vurdere utanlandske politiattestar. Politiattest frå eit anna EØS-land enn Noreg vil likevel vere likestilt med norsk politiattest. Regelen i politiregisterlova er grunngjeve med at dette sikrar likehandsaming og motverkar at det oppstår tilfeldige særordningar.

3.5.2 Høyringsfråsegn

BLD har forståing for at det kan vere ressurskrevjande for politiet å vurdere om det skal krevjast butid i kvart einskild tilfelle. BLD meiner likevel at eit butidskrav for alle innvandrarar frå tredjeland råkar svært vidt, og at det er ein uønska samfunnsmessig konsekvens av framlegget at eit stort tal innvandrarar vert utestengt frå ein arbeidssektor i fem år. Dette kan ifølgje BLD tale for at det beste alternativet likevel er individuelle vurderingar. BLD meiner at omsynet til likehandsaming og motverknad av tilfeldige særordningar kan verte ivaretekne ved mindre inngripande tiltak, som til dømes gjennom å gje klare retningsliner for utøvinga av skjønet. BLD er samd i at omsynet til tryggleiken må takast i vare. For å betre tryggleiken til passasjerane bør det etter BLD sitt syn setjast i verk andre tiltak enn krav om politiattest.

IMDI tilrår at innvandrarar frå tredjeland òg må ha høve til å leggje fram politiattest eller liknande dokumentasjon frå tidlegare heimstat når dette let seg gjere. Direktoratet meiner det vil verte feil å utelukke denne moglegheita slik det vert lagt opp til i høyringsframlegget. Godkjenning av dokument frå heimlandet er ei viktig oppgåve som det kontinuerleg vert arbeidd med. IMDI legg til grunn at det i dag er mogleg å skaffe truverdige politiattestar frå fleire land i verda enn EØS-landa. IMDI uttaler:

«Integreringspolitikken vektlegger at innvandrere raskest mulig skal komme i arbeid etter nødvendig norskopplæring og kvalifisering, og for de gruppene som har rett og plikt til introduksjonsprogram og norskopplæring skal dette normalt være gjennomført innen 2 og 3 år etter bosetting og etter at oppholdstillatelse er gitt. Integreringsmeldingen som ble behandlet av Stortinget i mars 2013 vektlegger blant annet betydningen av yrkesrettet kvalifisering ut fra arbeidslivets behov og det arbeides med en handlingsplan for bedre bruk av innvandreres kompetanse. Ut fra dette perspektivet er det viktig at ikke regelverket stiller urimelige krav til botid for innvandrere som har kompetanse til å bli sjåfører, og at regelverket er fleksibelt når ulike hensyn skal avveies.»

Vest-Agder fylkeskommune meiner ein bør bruke ordlyden i handhevingsinstruksen for å unngå unødige yrkesforbod. Dei peikar på at ein då vil kunne godta politiattestar frå tredjeland dersom desse er truverdige.

LO meiner politiet bør ha høve til å nytte skjøn ved vurderinga av butid ved utferding av kjøresetel.

NHO Transport meiner det er rett at kravet om butid vert utforma om eit skal-krav, slik at ein unngår vurderingar på skjønsmessig basis. Organisasjonen meiner likevel at ein i heilt spesielle tilfelle bør kunne gje unntak frå regelen. Organisasjonen viser til at det vil vere urimeleg at kravet råkar borgarar frå land med demokrati og sterke statsinstitusjonar. For borgarar frå slike land meiner NHO Transport at vil det vere tilstrekkeleg å krevje politiattest. Sistnemnde bør gjelde alle land som Noreg har utleveringsavtale med.

3.5.3 Departementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at BLD, IMDI, Vest-Agder fylkeskommune, NHO Transport og LO meiner at det bør opnast for å godta politiattestar frå tredjeland etter ei individuell vurdering.

Departementet viser til at det ikkje er høve til å krevje politiattest frå tredjeland etter den nye politiregisterlova. Det vert her vist til at forarbeida til politiregisterlova2 avgrensar politiattest etter politiregisterlova til berre å gjelde norsk politiattest. Det vert i denne samanhengen vist til at det i praksis er fleire problem knytt til utanlandske politiattestar. For det første kan det i fleire tilfelle vere vanskeleg for arbeidssøkjaren å innhente politiattest frå bustadslandet sitt. Det vert her peikt på at det i nokre tilfelle kan vere uforsvarleg å krevje at vedkommande skal innhente attest frå styresmaktene i det tidlegare heimlandet, mellom anna av omsyn til bakgrunnen til utlendingen. I nokre tilfelle vil det òg vere slik at attesten ikkje er truverdig, eller at styresmaktene i det aktuelle landet ikkje har eit system for å utferde politiattest. For det andre vil det ofte vere vanskeleg å klarleggje det reelle innhaldet i ein utanlandsk politiattest og å konvertere den til norske høve. At ein med politiattest i politiregisterlova meiner norsk politiattest vert òg fastslått i politiregisterforskrifta § 28-2 første ledd andre setning.

Departementet viser elles til grunngjevinga for framlegget generelt, og held fast ved framlegget om at det ikkje skal vere høve til å gjere individuelle vurderingar av om politiattestar frå tredjeland er truverdige.

3.6 Lengda på butidskravet

3.6.1 Høyringsframlegg

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at lengda på butidskravet vert sett til fem år. I høyringsnotatet viste departementet til at eit krav om fem års butid vil samsvare godt med dåverande gjeldande praksis og at det vil gje politiet eit tilfredsstillande grunnlag for å gjere ein vandelskontroll av søkjaren.

Departementet viste i høyringsnotatet til at det er ønskjeleg med ein regel som er nært knyt til dåverande gjeldande praksis. Etter handhevingsinstruksen kunne politiet krevje butid i Noreg på inntil fem år basert på ei skjønsmessig vurdering. I praksis satt politiet stort sett kravet om butid til fem år for å utferde kjøresetel.

I tillegg viste departementet til at kravet om fem års butid er innanfor rammene av føresegna i politiregisterlova § 36 der det går fram at krav om butid kan setjast til fem år der vesentlege samfunnsinteresser talar for det.

3.6.2 Høyringsfråsegn

Politidirektoratet meiner karantenetida bør vere av ei viss lengd for å unngå at personar som relativt nyleg har vore domfelt for grove brotsverk i tidlegare heimland får kjøre buss og drosje i Noreg. Politidirektoratet meiner difor at ei karantenetid på til dømes tre år vil vere for kort. Dersom det ikkje er noko å utsetje på søkjaren sin vandel etter ei butid på fem år, vil ein i større grad kunne ta i vare passasjerane sin tryggleik, som er hovudgrunngjevinga for ordninga med kjøresetel. Politidirektoratet meiner at omsynet til at søkjaren har problem med å kome i arbeid, må vere underordna omsynet til publikum sin tryggleik.

Norges Taxiforbund meiner at reglane for kjøresetel bør harmoniserast med reglane i politiregisterlova, slik at det vert innført ein femårsregel.

BLD meiner det ikkje er nødvendig med fem års butid. BLD saknar ei konkret vurdering av kor lenge butidskravet bør vere for å kunne få kjøresetel. Dersom ein skal innføre krav om butid meiner BLD at to år er tilstrekkeleg for å kunne gjere ein tilfredsstillande vandelskontroll. Her må omsynet til passasjerane si tryggleik vegast opp mot omsynet, til å få innvandrarar i arbeid snarast råd. Det må òg takast med i vurderinga at krav om butid/politiattest antakeleg er eit lite eigna verkemiddel med omsyn til å oppnå tryggleik for passasjerane.

IMDI åtvarar mot at kravet til butid vert sett til fem år, og viser til at dette ikkje har nokon naturleg referanse innan utlendingsretten. IMDI meiner det vil vere meir naturleg at butidskravet vert sett til tre år, ettersom permanent opphaldstillating normalt vert gjeve tre år etter at det er gjeve opphaldstillating første gong.

Oslo kommune legg vekt på at framlegget fører til eit yrkesforbod for partar som saka gjeld. Kommunen meiner kravet til butid av denne grunn bør setjast lågare, samstundes som ein stiller fleire materielle kvalitetskrav for tildeling av kjøresetel.

3.6.3 Departementet sine vurderingar

Departementet har særleg merka seg at fleire høyringsinstansar meiner at kravet om fem års butid vil vere uheldig med tanke på å få tredjelandsborgarar raskt i arbeid.

På bakgrunn av fråsegna frå høyringsinstansane har departementet gjort ei ny vurdering av lengda på butidskravet.

Departementet ser at bortfallet av moglegheita til å utøve skjøn, både ved vurderinga av om butid skal krevjast og ved vurdering av om politiattestar frå tredjeland er truverdige, kan føre til at butidskravet reelt sett vert strengare.

Det er departementet si vurdering at om lengda på butidskravet vert så kort som to eller tre år, slik BLD og IMDI føreslår, vil det ikkje gje politiet tilstrekkeleg grunnlag til å gjere ei forsvarleg vandelsvurdering av søkjaren. Departementet viser her til dei særlege utfordringane ved sjåføryrket, som er gjennomgått i punkt 3.2.4. Departementet legg stor vekt på at Politidirektoratet meiner butidskravet må vere av ei viss lengd, og at til dømes tre år vil vere for kort tid til at ein kan gjere ei reell vurdering av vandelen.

Departementet meiner at eit butidskrav på fire år vil korrigere for eventuelle urimelege effektar av at skjønselementa i vurderinga fell bort, samstundes som ein tek omsyn til passasjerane sine behov for tryggleik under transporten.

På denne bakgrunn gjer departementet framlegg om at lengda på butidskravet vert satt til fire år.