2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Anmodningsvedtak fra Stortinget
Stortinget fattet 15. desember 2017 et anmodningsvedtak hvor regjeringen ble bedt om å utrede adgang til i større grad å åpne opp for å ta utdanning, herunder utdanning som gir studiepoeng, mens man mottar dagpenger (anmodningsvedtak nr. 319).
2.2 Innspill fra offentlige utvalg
Forslaget har også bakgrunn i tre offentlige utredninger som har fremmet forslag om endringer i dagpengeregelverket for å gi bedre mulighet til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Det gjelder følgende tre utredninger:
NOU 2018: 13 Voksne i grunn- og videregående opplæring (heretter Livsoppholdsutvalget),
NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling (heretter Etter- og videreutdanningsutvalget), og
NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring (heretter Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe).
Så vel Livsoppholdsutvalget, Etter- og videreutdanningsutvalget og Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe har fremmet forslag til endringer i dagpengeregelverket for å gi bedre mulighet til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Hovedbudskapet fra de tre utvalgene har vært at man innenfor dagpengeordningen bør gjøre det lettere å kombinere utdanning med dagpenger.
Samtidig understreker utvalgene at et nytt regelverk må utformes uten at trygdesystemet framstår som en alternativ kilde til studiefinansiering. De trekker også fram at opplæring og utdanning i dagpengeperioden kan fortrenge arbeidssøkeraktivitet og forsinke overgangen til arbeid. De viktigste elementene i et nytt regelverk som kan motvirke dette, kan være å kreve en viss lengde på ledigheten før retten til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning inntrer, begrenset studieprogresjon ved å sette en øvre grense for antall studiepoeng og ved eventuelt å innføre en egenandel, for eksempel gjennom redusert dagpengesats i opplæringsperioden. Det foreslås også en aldersmessig avgrensning av målgruppen for å kunne kombinere dagpenger med utdanning eller opplæring.
Nedenfor gir departementet en kort oppsummering av utvalgenes forslag vedrørende mulighetene for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning.
2.2.1 NOU 2018: 13 Livsoppholdsutvalget
Livsoppholdsutvalget avga sin utredning i november 2018. Målgruppen i henhold til utvalgets mandat er voksne som ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring.
Utvalget påpeker at lav utdanning medfører økt risiko for å bli arbeidsledig, fordi man er mer utsatt for konjunktursvingninger og møter større utfordringer med å komme tilbake i jobb etter en ledighetsperiode. På denne bakgrunn har utvalget vurdert at dagens dagpengeregelverk er mer rigid enn ønskelig, og foreslår at arbeidsledige skal kunne kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid med sikte på fullføring av grunnskole eller videregående opplæring. Det skal ikke stilles krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet i opplæringsperioden.
Med stønad som tilsvarer full dagpengesats vil arbeidsledige som velger utdanning, i gjennomsnitt motta en høyere samlet støtte enn de som søker jobb på vanlig måte, fordi de mottar dagpenger en lengre periode. Utvalget foreslår derfor at dagpenger under opplæring settes til 60 prosent av ordinær sats, uavhengig av hvor lang dagpengeperiode dagpengemottakeren har rett til. Retten til dagpenger ved utdanning under arbeidsledighet foreslås avgrenset til personer i alderen 30–55 år.
Utvalget foreslår videre at dagpenger ved grunn- og videregående opplæring tilpasses varighetsbegrensningene i dagens dagpengeregelverk. Opplæring med dagpenger kan starte opp tidligst etter tre måneders arbeidssøkerperiode. Utvalget foreslår at det skal utarbeides en realistisk opplæringsplan i samarbeid med, og godkjent av, Arbeids- og velferdsetaten. Opplæringsplanen skal følges opp av Arbeids- og velferdsetaten.
Utvalget mener at forslaget forventes å legge til rette for at flere voksne fullfører grunnskole og videregående opplæring, men at effektene er usikre. Utvalget foreslår derfor at iverksetting bør skje gjennom bruk av forsøk.
2.2.2 NOU 2019: 12 Etter- og videreutdanningsutvalget
Etter- og videreutdanningsutvalget avga sin utredning i juni 2019. Målgruppen for utvalgets forslag når det gjelder opplæring med dagpenger er dagpengemottakere som har gjennomført og bestått videregående utdanning eller tilsvarende uten å ha en formell utdanning utover dette. Når det gjelder utdanning med dagpenger for voksne som mangler grunnleggende opplæring, viser utvalget til NOU 2018: 13 Livsoppholdsutvalget.
Utvalget tar til orde for at helt ledige dagpengemottakere skal få utvidet mulighet til å ta utdanning. For å redusere misbrukspotensialet bør det stilles vilkår om redusert studieprogresjon og krav om tre måneders aktiv arbeidssøkerperiode før det er aktuelt å påbegynne utdanningen.
Utvalget foreslår at det skal være mulig å ta inntil ti studiepoeng for hvert halvår som dagpengemottaker. I perioder med lavkonjunktur og høy ledighet foreslår utvalget at omfanget av utdanningen kan økes til maksimalt 20 studiepoeng. Utdanningen fastsettes som en rettighet for de som tilfredsstiller vilkårene for rett til dagpenger. Dersom et system for godkjenning av ikke-formell kompetanse kommer på plass, kan ordningen vurderes utvidet til også å omfatte denne typen opplæring. Utdanningen skal tilpasses gjeldende dagpengeregelverk med hensyn til dagpengenivå, varighetsbegrensninger, aktivitetskrav, oppfølging og bruk av sanksjoner mv.
Utvalget foreslår at personer som har utdatert fagbrev, skal kunne ta videregående opplæring på nytt med reduserte dagpenger kombinert med støtte fra Lånekassen. Dette er tilsvarende den løsning som er foreslått av Livsoppholdsutvalget for gruppen som ikke har fullført videregående opplæring.
2.2.3 NOU 2019: 7 Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe
Ekspertgruppen avga sin utredning i mars 2019. Ekspertgruppen mener det er sterke grunner som taler for å åpne for at arbeidsledige med lav eller lite relevant kompetanse får muligheten til å ta grunnskole eller videregående opplæring i dagpengeperioden mot en reduksjon i dagpengene. Den trekker fram at det er viktig å få flere til å fullføre videregående opplæring, og støtter derfor Livsoppholdsutvalgets forslag om forsøk på dette området.
Ekspertgruppen mener også at det bør være en nedre aldersgrense for ordningen, som 25 eller 30 år, for å hindre at elever og studenter i ordinær utdanning finansierer utdanningen med dagpenger.
For å motvirke at enkelte strategisk tilpasser seg til ledighet i forkant av et planlagt utdanningsløp, påpeker ekspertgruppen at det kan være grunn til å stille krav om en innledende arbeidssøkerperiode før man kan påbegynne opplæring i dagpengeperioden. Arbeidssøkerperioden kan for eksempel i tråd med Livsoppholdsutvalgets forslag være tre måneder. Samtidig trekker ekspertgruppen fram at en slik periode kan virke innelåsende ved at utdanning ikke kan påbegynnes i denne perioden.
Ekspertgruppen mener det også kan være gode argumenter for å åpne for at dagpengemottakere kan ta høyere utdanning, forutsatt at det styrker dagpengemottakerens mulighet til å komme i arbeid. For utdanning på høyere nivå mener ekspertgruppen derfor at det er viktig at det foreligger en klar arbeidsmarkedsfaglig begrunnelse. For å sikre at dagpenger ikke brukes til å finansiere utdanning med lite arbeidsmarkedsrelevans, bør Arbeids- og velferdsetaten følgelig vurdere om utdanningen er nødvendig og hensiktsmessig for å styrke mulighetene til å komme i arbeid.
Siden høyere utdanning vanligvis finansieres gjennom lån og stipend fra Lånekassen med betydelig lavere satser enn dagpengeytelsen, mener ekspertgruppen at det er rimelig at en betydelig del av dagpengene i en slik ordning utbetales som lån. Det kan også være rimelig å sette en maksimal varighet for utdanningsperioden på ett år, og at dagpengemottakeren deretter må erstatte dagpenger med vanlig studiefinansiering dersom vedkommende ønsker å studere videre.
2.3 Gjeldende rett
2.3.1 Rett til dagpenger under opplæring – hovedregel
Dagpenger under arbeidsløshet skal gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt som følge av arbeidsløshet, jf. formålsbestemmelsen i folketrygdloven (lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd) § 4-1. De som ønsker å kombinere dagpenger med opplæring må oppfylle samtlige inngangsvilkår for retten til dagpenger.
For å ha krav på dagpenger, må søkeren ha tapt arbeidsinntekt og fått redusert sin arbeidstid med minst 50 prosent, jf. folketrygdloven § 4-3. I § 4-4 stilles det krav om at dagpengesøkeren har hatt en minsteinntekt på minst 1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp i løpet av de siste tolv kalendermånedene før søknad om dagpenger, eller minst tre ganger grunnbeløpet i løpet av de siste 36 månedene før søknadstidspunktet. I tillegg stilles det i § 4-5 krav om å være reell arbeidssøker.
For å anses som reell arbeidssøker, må en person være arbeidsfør og villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, hvor som helst i Norge, uavhengig av om det er på heltid eller deltid og uavhengig av om arbeidssøkeren er utdannet eller har tidligere arbeidserfaring innenfor yrket. Vedkommende må også være villig til å delta på arbeidsmarkedstiltak.
Kravet om å være reell arbeidssøker innebærer at det stilles strenge krav til aktiv jobbsøking og hurtig overgang til nytt arbeid. Det er derfor nødvendig at dagpengeregelverket har bestemmelser som forhindrer aktiviteter som begrenser dagpengesøkerens muligheter på arbeidsmarkedet. Hovedregelen i folketrygdloven § 4-6 første ledd er derfor at personer som tar opplæring eller utdanning, eller deltar i ulønnet arbeid, ikke gis dagpenger. Bakgrunnen for lovens hovedregel er at en person som tar opplæring eller utdanning, ikke er disponibel for arbeidsmarkedet grunnet tiden som går med til undervisning og selvstudium, samt manglende fokus på og tid til aktiv jobbsøking. Fullføring av et utdanningsløp kan dessuten medføre lengre ledighetsperioder enn nødvendig.
Lovens hovedregel har også bakgrunn i at de fleste må finansiere utdanning med studielån eller egne midler, og at det da kan virke urimelig dersom det i stor grad tillates at arbeidssøkere får finansiert utdanningen sin gjennom dagpenger.
2.3.2 Adgang til å kombinere dagpenger med opplæring – unntak fra hovedregelen
Folketrygdloven § 4-6 første ledd annet punktum åpner for at det i nærmere angitte tilfeller kan gis unntak fra hovedregelen om at dagpenger ikke kan kombineres med utdanning. Dette gjelder utdanning eller opplæring utenfor normal arbeidstid, utdanning eller opplæring av kortere varighet innenfor normal arbeidstid, deltakelse i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak.
Fram til vedtakelsen av § 4-6 regulerte ikke folketrygdloven uttrykkelig hvilke aktiviteter en dagpengemottaker kunne delta i uten at det påvirket retten til stønad. Spørsmålet ble søkt løst ved en tolkning av reell arbeidssøkerbegrepet i den enkelte sak. Aktiviteter som kunne tillates, måtte ikke være til hinder for at dagpengemottakeren var disponibel for arbeidsmarkedet. Etatens praksis var derfor å tillate utdanning på kveldstid og kortvarig utdanning på dagtid. Utdanningen ble ansett som kortvarig dersom den ikke oversteg tre måneder. I visse tilfeller ble imidlertid utdanning på dagtid tillatt i en periode på opptil ett år, og man så en tendens til utglidning. For å skape tydeligere grensedragninger for hva slags utdanning som er forenelig med å være dagpengemottaker og reell arbeidssøker, ble hovedregelen og forskriftshjemmelen til å gi unntak for et begrenset antall nærmere definerte situasjoner lovfestet i § 4-6, se Ot.prp. nr. 62 (1992–93) s. 6. De nærmere unntaksbestemmelsene framgår av dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd.
Særlig kravet i folketrygdloven § 4-6 om at opplæringen må foregå utenom normal arbeidstid eller være av kortere varighet, har gitt opphav til detaljert utformede bestemmelser i dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd bokstavene a til c. Bestemmelsene søker å fortolke når en opplæring skal anses for å være kortvarig og i hvilket omfang undervisning i normal arbeidstid på dagtid kan tillates og samtidig ligge innenfor hjemmelen i folketrygdloven § 4-6 første ledd.
2.3.3 Gjeldende unntak i dagpengeforskriften
Nærmere bestemmelser om når opplæring eller utdanning er forenelig med vilkårene for retten til dagpenger, er gitt i dagpengeforskriften § 4-3. En dagpengesøker som ønsker å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning, må fremme søknad til Arbeids- og velferdsetaten.
Utdanning eller opplæring må ikke være til hinder for å oppfylle vilkåret om å være reell arbeidssøker. Dersom dagpengemottakeren får tilbud om høvelig arbeid eller hensiktsmessig arbeidsmarkedstiltak, må vedkommende være villig til å avbryte opplæringen, jf. dagpengeforskriften § 4-2.
Slik dagpengeforskriften § 4-3 er utformet, har Arbeids- og velferdsetaten i det enkelte tilfellet verken rett eller plikt til å gjøre en vurdering av om opplæringen eller utdanningen er nødvendig eller hensiktsmessig. Vurderingen gjelder utelukkende om utdanningen omfattes av en av unntaksbestemmelsene i dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd.
Unntaket i bokstav a innebærer at dagpengemottakeren kan få dagpenger under utdanning eller opplæring når undervisningen foregår utenfor normal arbeidstid, det vil si på kveldstid eller i helger o.l. Det er tillatt med inntil ti dager per semester med undervisning på dagtid. Studieprogresjonen må dessuten være redusert med minst 50 prosent sammenliknet med tilsvarende utdanning på fulltid med normal studieprogresjon. Det er videre et vilkår at undervisningen uttrykkelig er lagt opp slik at den kan kombineres med fullt arbeid på dagtid, og at dagpengemottakeren følger undervisningen. Det er kun i tilfeller hvor det ikke finnes et fast opplæringssted med undervisningstilbud innen rimelig reiseavstand, at dette kravet kan fravikes.
Dersom en utdanning eller opplæring faller inn under bokstav a, gjelder ingen tidsbegrensning, og dagpengesøkeren kan gjennomføre opplæringen i hele dagpengeperioden.
For de som har startet utdanning eller opplæring mens de var i fullt arbeid før ledigheten, og dermed har vist at de vil kunne kombinere det å være reell arbeidssøker på fulltid med ordinært utdanningsløp, gir bokstav b en viss adgang til å fortsette et slikt utdanningsløp i dagpengeperioden. Helt ledige og helt eller delvis permitterte som har startet en utdanning minst seks måneder før ledigheten eller permitteringen, kan således fortsette med den påbegynte utdanningen i inntil seks måneder uten at det stilles krav om minst 50 prosent redusert studieprogresjon. For denne gruppen tillates også utdanning på dagtid i mer enn ti dager per semester, men det er fortsatt et krav at utdanningen uttrykkelig er lagt opp slik at den kan kombineres med fulltidsjobb på dagtid.
Bokstav c regulerer opplæring av kortere varighet, og tillater opplæring eller utdanning som i sin helhet tilsvarer maksimalt tre måneders utdanning på fulltid. Bestemmelsen gjelder kortvarige sertifiseringer, kurs e.l. som ikke utgjør en del av et lengre studieløp. Forberedende prøver, spesialfag, semesteremne eller andre delfag som inngår i en utdanning, regnes som deler av lengre utdanningsløp, og ikke som selvstendige enheter som kan kombineres med dagpenger.
Dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd bokstav d gjør unntak for deltakelse på fulltid i godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i inntil ett år. Perioden kan deles opp i bolker, og i særlige tilfeller forlenges ut over ett år.
Dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd bokstav e gir unntak for deltakelse i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Bakgrunnen for unntaket for deltakelse i introduksjonsprogrammet er at det ville være urimelig om deltakere som har opptjent rett til dagpenger, som i mange tilfeller vil være en høyere ytelse enn introduksjonsstønaden, ikke skulle kunne beholde den høyere ytelsen.
Det kan videre ytes dagpenger under deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, jf. dagpengeforskriften § 4-3 siste ledd.
2.3.4 Opplæring innvilget som arbeidsmarkedstiltak
Det finnes en rekke ulike arbeidsmarkedstiltak, herunder opplæring. Arbeidsmarkedstiltak er ikke et rettighetsbasert gode, men tildeles på grunnlag av en behovsvurdering. Det er Arbeids- og velferdsetaten som vurderer om arbeidssøkeren har behov for bistand for å komme i arbeid. Vedtak om bistandsbehov fattes med hjemmel i lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) §14a.
Før Arbeids- og velferdsetaten kan innvilge et arbeidsmarkedstiltak, må etaten ha vurdert om tiltaket er nødvendig og hensiktsmessig for at tiltaksdeltakeren skal skaffe eller beholde arbeid, jf. forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) § 1-3 første ledd.
Personer som får innvilget et arbeidsmarkedstiltak, kan få tiltakspenger dersom de ikke har krav på en annen livsoppholdsytelse eller ikke mottar lønn fra tiltaksarrangør, jf. lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) § 13 første ledd. Aktuelle livsoppholdsytelser kan være dagpenger eller arbeidsavklaringspenger.
Opplæring som arbeidsmarkedstiltak er regulert i tiltaksforskriften kapittel 7. Opplæringen kan gis som kortvarige kurs basert på behov i arbeidsmarkedet (arbeidsmarkedsopplæring), fag- og yrkesopplæring på videregående skoles nivå eller høyere yrkesfaglig utdanning. Slik opplæring kan gis til personer som har fylt 19 år og som på grunn av mangelfulle formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Opplæring i form av høyere utdanning er forbeholdt personer over 22 år som på grunn av nedsatt arbeidsevne hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid, jf. tiltaksforskriften § 7-3.
De foreslåtte endringene i regelverket for dagpenger under opplæring skal ikke medføre endringer i Arbeids- og velferdsetatens vurdering av om en arbeidssøker bør få innvilget opplæring som arbeidsmarkedstiltak.
Dersom en dagpengesøker vurderes å ikke ha behov for arbeidsmarkedstiltak, vil Arbeids- og velferdsetatens tilbud være begrenset til de generelle tjenestene som er tilgjengelig for alle brukere. Det kan omfatte formidlingsbistand, veiledning i yrkesvalg, jobbsøking og liknende. Dersom dagpengesøkeren selv vurderer at hun eller han har behov for, eller ønske om, ytterligere kvalifisering, kan vedkommende søke om å få ta opplæring i dagpengeperioden etter reglene i dagpengeforskriften.
2.3.5 Dagpenger og EØS-retten
For å ha rett til dagpenger stiller folketrygdloven § 4-2 vilkår om at man oppholder seg i Norge. Bakgrunnen for kravet er at fysisk nærhet til det arbeidsmarkedet man skal søke arbeid i, anses som en sentral del av kravet om å være reell arbeidssøker. Man må også kunne være tilgjengelig for arbeidsmarkedet og for Arbeids- og velferdsetaten på kort varsel.
Dagpenger er en ytelse ved arbeidsløshet som omfattes av Europaparlaments- og rådsforordningen (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeytelser (trygdeforordningen), avdeling III kapittel 6. Trygdeforordningen inneholder regler om eksport av trygdeytelser. Utgangspunktet i artikkel 7 er at en ytelse ikke kan reduseres, endres, stanses eller bortfalle fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet. Det er gitt særlige regler om eksport av arbeidsløshetsytelser i artikkel 63. Av denne bestemmelsen framgår det at de generelle reglene om eksport i artikkel 7 bare gjelder for arbeidsløshetsytelser i tilfeller som er omfattet av artiklene 64 til 65 a, og kun innenfor de grensene som er fastsatt i disse artiklene. Artikkel 65 gjelder EØS-pendlere som har rett til norske dagpenger, selv om de bor utenfor Norge, mens artikkel 64 gir adgang til å beholde norske dagpenger mens man oppholder seg i andre EØS-stater i inntil tre måneder for å søke arbeid der. Artikkel 65 a gjelder arbeidsløshetsytelser som gis til selvstendig næringsdrivende, og har i praksis ikke betydning for Norge.
EU-domstolen har også lagt til grunn at retten til å eksportere arbeidsløshetsytelser bare gjelder innenfor de rammene som er satt i artiklene 64 og 65, og at EU-lovgiver gjennom denne spesialreguleringen i trygdeforordningen kan sette begrensninger på eksport av arbeidsløshetsytelser som er forenelige med de generelle prinsippene for fri bevegelse av personer, se blant annet sak C-406/04 De Cuyper avsnitt 38, 47 og 48, forente saker 41/79, 121/79 og 796/79 Testa m.fl. avsnitt 14-16 og sak C-551/16 Klein Schiphorst avsnitt 26-27.
Bakgrunnen for trygdeforordningens regler om at man kan legge begrensninger på eksportabilitetsprinsippet for ytelser ved arbeidsløshet, er at disse ytelsene normalt krever at stønadsmottakerne er tilgjengelige for å ta arbeid, og at nærheten til det arbeidsmarkedet man søker jobb i anses som viktig. I den grad det ikke stilles krav til å være reell arbeidssøker til mottaker av en arbeidsløshetsytelse, har EU-domstolen i noen saker gått utenfor trygdeforordningen, og vurdert hvorvidt et krav om bosted eller opphold er en restriksjon på den frie bevegeligheten, se bl.a. sak C-406/04 De Cuyper, avsnitt 45 og sak C-228/07 Petersen.
Det er et grunnleggende krav for retten til dagpenger at stønadsmottakeren skal registrere seg som arbeidssøker og være villig til å ta høvelig arbeid. Det er gitt egne unntak fra oppholdskravet i dagpengeforskriften § 13-4 for stønadsmottakere som er omfattet av trygdeforordningen artikkel 64 og 65. Arbeidsløshetsytelser har en særskilt stilling i trygdesystemet og i trygdeforordningen, og er i all hovedsak ikke omfattet av retten til eksport. Det er således en større mulighet for å kunne stille krav om at dagpengemottakeren skal oppholde seg i Norge, enn ved andre trygdeytelser. Utover de tilfeller der det vil følge av artikkel 64 og 65 at det må gjøres unntak fra krav om faktisk opphold, inneholder ikke trygdeforordningen noen særlige begrensninger i adgangen til å pålegge dagpengemottakere et oppholdskrav.
EØS-statene kan dermed både begrense eksport av arbeidsløshetsytelser og stille krav om faktisk opphold for å kunne motta slike ytelser, med de unntak som følger av artikkel 64 og 65. Dette innebærer at i situasjoner hvor trygdeforordningen ikke setter begrensninger knyttet til oppholdskrav, kan statene selv bestemme på hvilke vilkår ytelsen skal gis og hvilke krav som skal stilles for å kunne beholde ytelsen, jf. avsnitt 4 og 45 i fortalen.
Spørsmålet om adgangen til å stille krav om opphold i Norge for å ha krav på dagpenger er forelagt EFTA-domstolen i sak E-13/20 og E-15/20. Dom i sakene er fortsatt ikke avsagt.
2.3.6 Erfaringer med gjeldende regelverk
Gjeldende regulering av adgangen til å ta opplæring med dagpenger er utformet som forholdsvis snevre unntaksbestemmelser som utfyller forskriftshjemmelen i folketrygdloven § 4-6. Forskriftshjemmelen begrenser i seg selv i stor grad i hvilket omfang opplæring kan tillates i dagpengeperioden. Bestemmelsen har gitt opphav til tidvis svært detaljerte unntaksbestemmelser i forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet (dagpengeforskriften) § 4-3.
Den detaljerte utformingen av regelverket gjør det vanskelig for dagpengemottakerne å forstå hva slags opplæring som kan godkjennes. Samtidig har Arbeids- og velferdsetaten gitt uttrykk for at regelverket er komplisert og vanskelig å praktisere.
Arbeids- og velferdsetatens erfaringer med dagens regelverk har blant annet vist at høyere utdanning i noe større grad faller inn under unntaksbestemmelsene enn grunnskoleutdanning og utdanning på videregående nivå. Dette kan ha sammenheng med at opplæring i grunn- og videregående skole ofte er organisert med full undervisning på dagtid og krav om personlig frammøte. Denne undervisningsformen er i liten grad omfattet av unntakene i dagpengeforskriften § 4-3.
2.3.7 Behov for å fornye dagens regelverk
Endringer og krav i arbeidsmarkedet tilsier at behovet for fullført videregående opplæring og fagkompetanse vil øke i årene som kommer. Personer som har en svak tilknytning til arbeidslivet kan også ha lav motivasjon for å investere i egen utdanning. Manglende motivasjon kan skyldes både tidligere skoleerfaringer og usikkerhet om hva gevinsten av utdanning vil være med hensyn til framtidige jobbmuligheter. Ettersom det er de som har minst utdanning fra før, som i realiteten har mest behov for ytterligere utdanning, bør dette gjenspeiles i regelverket.
I tillegg kan det reises spørsmål ved om enkeltelementer i utdanningsunntakene kan framstå som mindre relevante i dagens arbeidsmarked enn på tidspunktet de ble innført. Gjeldende regelverk bygger for eksempel på et skille mellom utdanning i og utenfor normal arbeidstid, ut fra en antakelse om at den mest produktive fasen på døgnet er i normalarbeidstiden, og at denne tiden på døgnet bør forbeholdes aktiv jobbsøking. Dagens arbeidsmarked er imidlertid preget av større fleksibilitet med tanke på når på døgnet man arbeider, mulighet for hjemmekontor og andre fleksible ordninger for arbeidstid- og sted. På denne bakgrunn kan krav om at undervisningen må foregå på kveldstid og i helger, framstå som utidsmessige. I tillegg kan slike krav slå urimelig ut overfor personer som arbeider i ulike skiftordninger, og som ikke har anledning til å følge regulær kveldsundervisning.
Det har også vært fremmet kritikk mot at enkeltemner av høyere utdanning med undervisning på dagtid, ikke kan godkjennes som utdanning av kortere varighet i henhold til dagpengeforskriften § 4-3 annet ledd bokstav c. Slik utdanning anses for å utgjøre deler av et lengre studieløp, og faller derfor utenfor unntaket.
Utviklingen av mer fleksible opplæringstilbud og utvidet tilgang til nettbasert læring tilsier også at det er behov for en gjennomgang av regelverket.
2.3.8 Hensyn som må ivaretas i nytt regelverk
Forslagene fra både Livsoppholdsutvalget og Etter- og videreutdanningsutvalget har utgjort et sentralt grunnlag for departementets arbeid med et nytt regelverk for å ta opplæring i dagpengeperioden. Det innbefatter også uttalelsene som kom inn i høringsrunden i etterkant av utredningene.
Et nytt regelverk må ivareta formål og krav i dagpengeregelverket. Regelverket bør derfor ikke være til hinder for aktiv arbeidssøking. Regelverket bør dessuten innrettes slik at det forhindrer at dagpenger blir et alternativ til annen utdanningsfinansiering, som for eksempel ytelser fra Statens lånekasse for utdanning.
I tråd med Stortingets anmodningsvedtak skal regelverket dessuten gi flere dagpengemottakere muligheten til å ta opplæring i dagpengeperioden.
Regelverket bør videre bidra til at bruken av opplæring med dagpenger blir et virkemiddel som ivaretar sentrale prioriteringer i arbeidsmarkedspolitikken. Regelverket skal særlig legge til rette for at dagpengemottakere som ikke har fullført grunnskole og videregående opplæring, kan fullføre slik opplæring. Fag- og yrkesopplæring på videregående nivå skal særlig prioriteres, sammen med høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole).
Regelverket bør videre utformes slik at det er lett å forstå for både dagpengesøkerne og Arbeids- og velferdsetaten.
2.3.9 Høringen
Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. desember 2020 på høring et forslag til nytt regelverk for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
IMDI
Kompetanse Norge
Lånekassen
Regelrådet
Trygderetten
Utdanningsdirektoratet
Sametinget
Fylkeskommunene
Akademikerne
Akademisk studieforbund
Elevorganisasjonen
Finans Norge
FFO
Handelshøyskolen BI
Interesseorganisasjon for kommunal voksenopplæring (IKVO)
Jussbuss
KS
LO
Nasjonalt fagskoleråd
NITO – Norges Ingeniør og Teknologorganisasjon
NHO
Norges handelshøyskole
Norsk fagskoleråd
Norsk studentorganisasjon
Organisasjon for norske fagskolestudenter
Spekter
Tekna
UNIO
Universitets- og høgskolerådet
Virke
Voksenopplæringsforbundet (VOFO)
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Høringsfristen ble satt til 10. februar 2021. Departementet har mottatt 30 høringsuttalelser med merknader fra følgende instanser:
Kunnskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Diku
Kompetanse Norge
Lånekassen
Utdanningsdirektoratet
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Trøndelag fylkeskommune
Akademikerne
El og IT Forbundet
Finans Norge
Forskerforbundet
Handelshøyskolen BI
Industri og energi
Juridisk rådgivning for kvinner
Jussbuss
KS
LO Norge
Nasjonalt fagskoleråd
NHO
NITO
NITO Studentene
Norsk studentorganisasjon
Organisasjonen for norske fagskolestudenter
Parat
Tekna
Unio
Universitets- og høgskolerådet
YS
Følgende instanser svarte at de ikke hadde merknader til forslaget:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Statens jernbanetilsyn
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Hovedsynspunktene i sentrale høringsuttalelser gjengis i proposisjonen her. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser, vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på Regjeringens nettsider.