3 Virkningstidspunkt for uføretrygd

3.1 Gjeldende rett

Uføretrygd ytes til en person som har fått inntektsevnen varig nedsatt med minst halvparten på grunn av varig sykdom, skade eller lyte, jf. folketrygdloven § 12-6. Det er vilkår at vedkommende har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevnen og har gjennomført eller forsøkt å gjennomføre individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak uten at inntektsevnen er bedret, jf. folketrygdloven § 12-5.

Et klart flertall av mottakere av uføretrygd har tidligere mottatt arbeidsavklaringspenger. Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for et medlem som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne og får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak, eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Det kan også ytes arbeidsavklaringspenger i inntil fire måneder når medlemmet skal vurderes for uføretrygd, jf. folketrygdloven § 11-18. Dersom kravet om uføretrygd ikke er behandlet innen den fastsatte vedtaksperioden (dvs. fire måneder), kan perioden forlenges i inntil fire nye måneder. De fleste som søker om uføretrygd, har altså allerede en ytelse til livsopphold fra folketrygden.

Folketrygdloven § 22-12 gir bestemmelser om tidspunkt for utbetaling når rett til en ytelse oppstår eller opphører (virkningstidspunkt). Ved innvilgelse av ytelser som gis per måned, utbetales ytelsen vanligvis fra måneden etter vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen, jf. folketrygdloven § 22-12 første ledd. Av folketrygdloven § 22-12 tredje ledd framgår det at det ikke skal utbetales uføretrygd for perioder vedkommende har mottatt arbeidsavklaringspenger. Uføretrygd gis per måned og utbetales innen utgangen av måneden, jf. folketrygdloven § 22-10 tredje ledd bokstav b. Arbeidsavklaringspenger gis per dag og utbetales vanlig etterskuddsvis hver fjortende dag, jf. folketrygdloven § 22-10 sjuende ledd.

I saker hvor det innvilges uføretrygd og vedkommende har et løpende arbeidsavklaringspengevedtak, setter Arbeids- og velferdsetaten virkningstidspunktet for uføretrygd til første dag i måneden etter vilkårene for uføretrygd er oppfylt (for eksempel fra 1. september) og utbetaler arbeidsavklaringspenger til og med siste dag i måneden før (for eksempel 30. august). Bakgrunnen for praksisen er dels praktiske, dels ressursmessige forhold. Se omtale i punkt 3.5.2 av konsekvenser av å eventuelt legge om praksis.

3.2 Om beregning av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd

Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd beregnes som utgangspunkt på samme måte da begge ytelsene gis med 66 prosent av grunnlaget. Det er imidlertid flere forskjeller i reglene som i den enkelte saken kan føre til at vedkommende får høyere eller lavere ytelse ved overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd: Grunnlaget for arbeidsavklaringspenger fastsettes ut fra den pensjonsgivende inntekten kalenderåret før året da arbeidsevne ble nedsatt med minst halvparten. Grunnlaget skal likevel fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunktet om det gir et høyere grunnlag. Grunnlaget for uføretrygd fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten for de tre beste av de fem siste kalenderårene før uføretidspunktet. For arbeidsavklaringspenger er minste årlige ytelse to ganger grunnbeløpet. For medlem under 25 år er minste årlige ytelse 2/3 av to ganger grunnbeløpet. For uføretrygden er minste årlige ytelse 2,48 ganger grunnbeløpet, men 2,28 ganger grunnbeløpet for personer som lever sammen med ektefelle eller samboer. For et medlem som har blitt ufør før fylte 26 år på grunn av en sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, er minsteytelsene henholdsvis 2,66 og 2,91 ganger grunnbeløpet. Barnetillegget til arbeidsavklaringspengene utgjør 27 kroner dagen, mens barnetillegget til uføretrygden utgjør 40 prosent av grunnbeløpet, men reduseres mot inntekt (behovsprøves). Størrelsen på arbeidsavklaringspengene er ikke avhengig av trygdetid i Norge. Uføretrygden avkortes når trygdetiden er kortere enn 40 år.

Noen vil dermed kunne få økt ytelse ved overgang til uføretrygd; andre vil derimot få lavere utbetaling. Det vil være individuelt hvor store utslagene er for den enkelte. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser at for alle utbetalinger til personer i Norge i 2019 var gjennomsnittlig utbetalt beløp per måned 20 500 kroner for arbeidsavklaringspenger og 21 900 kroner for uføretrygd.

3.3 Bakgrunnen for folketrygdloven § 22-12 tredje ledd

Folketrygdloven § 22-12 tredje ledd kom inn i loven etter forslag i Ot.prp. nr. 10 (2003–2004) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (samleproposisjon høsten 2003) og trådte i kraft 1. januar 2004. I saker der medisinsk rehabilitering og attføring ikke førte fram og vedkommende senere ble innvilget uførepensjon, kunne et krav om uførepensjon i henhold til lang forvaltningspraksis anses fremmet samtidig med krav om rehabiliteringspenger eller yrkesrettet attføring. Ved innvilgelse av uførepensjon ble ytelsene avregnet mot hverandre for hele perioden og et eventuelt overskytende beløp ble etterbetalt. Rehabiliterings- og attføringspenger er senere erstattet av arbeidsavklaringspenger. Uførepensjon er erstattet av uføretrygd. Den tidligere praksisen var administrativt krevende. Departementet uttalte også i Ot.prp. nr. 10 (2003–2004) punkt 10 at «Departementet finner det prinsipielt uheldig å etterbetale en eventuelt overskytende pensjon for tidsrom hvor vedkommende allerede har mottatt en ytelse til livsopphold.» Forarbeidene sier ikke noe om hvordan folketrygdloven § 22-12 tredje ledd skal praktiseres.

3.4 Uttalelse fra Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen har undersøkt Arbeids- og velferdsetatens praksis for fastsettelse av virkningstidspunkt for uføretrygd i de sakene der den uføretrygdede tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger. Spørsmålet var om praksis var i tråd med folketrygdloven § 22-12 første ledd jf. tredje ledd. Sivilombudsmannen avga uttalelse 19. juni 2019 (Sivilombudsmannens saksnr. 2018/52). Uttalelsen er tilgjengelig på www.sivilombudsmannen.no.

Sivilombudsmannen viser til at det etter ordlyden i § 22-12 første ledd er hvilken måned personen oppfylte vilkårene for uføretrygd som er avgjørende for utbetalingstidspunktet og ikke måneden vedtaket ble truffet. Ordlyden i § 22-12 tredje ledd viser etter ombudsmannens oppfatning til en tilbakeskuende utbetalingsregel.

I uttalelsen heter det blant annet:

Ombudsmannen ser imidlertid Navs behov for en praktisk og effektiv løsning i uføretrygdsaker der det foreligger et løpende vedtak om arbeidsavklaringspenger. De hensynene som direktoratet har trukket frem som begrunnelse for praksisen, er relevante og vektige. Ombudsmannen har merket seg at direktoratet mener det vil være vanskelig å få til å stanse arbeidsavklaringspengene i tide fordi arbeidsavklaringspengeavdelingen må være helt à jour for å få dette til. Imidlertid er det uklart for ombudsmannen hvorfor det ikke er mulig med en ordning i tråd med folketrygdlovens bokstav der uføreenhetene treffer vedtak om stans i arbeidsavklaringspengene samtidig som uføretrygd innvilges. Generelt er det relevant at trygdemedlemmet ikke bør stå uten ytelse i overgangsperioden fra én ytelse til en annen. Men det er ikke gitt hva som er best for et trygdemedlem av å stå uten ytelse en tid før etterbetalingen av uføretrygd blir utbetalt eller å motta arbeidsavklaringspenger frem til utbetalingen av uføretrygd kan igangsettes. Dette siste selv om arbeidsavklaringspengene for medlemmet utgjør en mindre månedlig utbetaling enn uføretrygd.

Sivilombudsmannens konklusjon lyder:

Nav har ikke hjemmel til å sette virkningstidspunktet for uføretrygd frem i tid og dermed la vedtak om arbeidsavklaringspenger løpe inn i en periode etter at det er konstatert at vilkårene for uføretrygd er oppfylt. Det spennet som har oppstått mellom regelverket og den praksisen som direktoratet mener er nødvendig i slike saker, må søkes løst gjennom fremsettelse av forslag om lovendring. Sentrale rutiner bør fremgå av Navs rundskriv.

Arbeids- og velferdsdirektoratet bes orientere ombudsmannen innen 30. september 2019 hvordan direktoratet vil følge opp ombudsmannens anbefaling.

Saken her gjelder tilfeller der den som søker om uføretrygd fortsatt har en gjenstående periode med arbeidsavklaringspenger når uføretrygden innvilges. Sivilombudsmannen uttaler seg også om Arbeids- og velferdsetatens praksis i saker der arbeidsavklaringspengene har utløpt på tidspunktet vedtaket om uføretrygd fattes, for eksempel fordi medlemmet allerede har mottatt arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-18 i åtte måneder. I disse sakene setter etaten virkningstidspunktet første dag i opphørsmåneden, og utbetaler andel av uføretrygden som tilsvarer de stønadsdagene det ikke er utbetalt arbeidsavklaringspenger for. Dersom det ble innvilget arbeidsavklaringspenger for eksempel til og med 10. august og etaten fatter vedtaket om uføretrygd 20. august, innvilges uføretrygd fra 1. august, men utbetales bare for perioden 11.–30. august. Sivilombudsmannen uttaler at etatens rutine på dette punktet synes å være i tråd med loven.

3.5 Departementets vurdering og forslag

3.5.1 Om folketrygdloven § 22-12

Folketrygdloven § 22-12 første ledd fastsetter at en ytelse som gis per måned vanligvis utbetales fra og med måneden etter den måneden vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen. Andre ledd regulerer overgangen fra sykepenger til uføretrygd og sier blant annet at uføretrygd til en person som har rett til sykepenger, utbetales fra og med den måneden retten til sykepenger utløper. Bestemmelsens tredje ledd presiserer at uføretrygd ikke utbetales for perioder hvor medlemmet har mottatt arbeidsavklaringspenger. Tredje ledd kom inn i 2004 med det formål å endre den tidligere ressurskrevende praksisen med å avregne uføreytelsen mot tidligere utbetalt ytelse, se punkt 3.3. Det er klart at en person ikke kan få utbetalt uføretrygd for perioder det er utbetalt arbeidsavklaringspenger. Sivilombudsmannen støtter i sin uttalelse denne forståelsen da dette følger direkte av ordlyden i § 22-12 tredje ledd.

Spørsmålet er hvordan tredje ledd skal forstås i relasjon til de tilfellene hvor bruker har et vedtak om arbeidsavklaringspenger som fortsatt løper når Arbeids- og velferdsetaten innvilger uføretrygd, men der utbetalingen for alle dagene i måneden ennå ikke har skjedd.

Departementet mener gode grunner taler for at dagens praksis er i overensstemmelse med folketrygdloven § 22-12 tredje ledd. Hensikten med bestemmelsen var nettopp å få en mindre ressurskrevende overgang mellom ytelsene. Lovforarbeidene begrunner hvorfor det var nødvendig å endre praksisen med å avregne ytelser langt tilbake i tid. Bestemmelsen er åpenbart ment å regulere at man ikke skal få etterbetalt eventuell differanse knyttet til en høyere uføretrygd for flere år på arbeidsavklaringspenger. Forarbeidene sier imidlertid ikke noe om hvordan bestemmelsen skal praktiseres i akkurat den kalendermåneden uføretrygden blir innvilget. Verken bestemmelsen eller forarbeidene sier noe om hva som skal skje for inneværende måned der det har vært utbetalt arbeidsavklaringspenger for dagene før vedtaket og der arbeidsavklaringspenger for resten av dagene etter dato for uførevedtaket fattes, ennå ikke har vært utbetalt.

Lovgiver har altså klart ønsket å unngå avregning mellom ytelser for en lang periode forut for innvilgelse av uføretrygd. Det er ingen uttalelser i forarbeidene som tyder på at bestemmelsen ikke også er ment å omfatte den kalendermåneden uføretrygd innvilges.

Departementet påpeker at dersom vedtaksdatoen skal legges til grunn, må det i sakene med løpende arbeidsavklaringspenger skje en avregning i ettertid. Departementet viser til at det nødvendigvis må gå noe tid fra innstilling om å innvilge uføretrygd blir sendt fra saksbehandler til saken er vurdert av den som skal gi godkjenning. Videre vil det ta noe tid fra søknaden er innvilget til første utbetaling kan starte og arbeidsavklaringspengene stanses. Dermed vil arbeidsavklaringspengene i mange tilfeller allerede være utbetalt. Eventuell endring av praksis vil derfor innebære at Arbeids- og velferdsetaten må foreta en avregning i etterkant. I noen tilfeller vil mottaker få etterbetalt uføretrygd for noen dager; i andre tilfeller vil han/hun få et tilbakebetalingskrav. For den enkelte kan altså en slik tolkning slå begge veier. For etaten vil dette være svært arbeidskrevende, se punkt 3.5.2. Som nevnt taler vi her om personer som tidligere er innvilget arbeidsavklaringspenger også for inneværende måned og som dermed allerede mottar en livsoppholdsytelse.

Departementet understreker at en eventuell endring av praksis ville innebære å flytte virkningstidspunktet for uføretrygden fra den første i den påfølgende måned til den første i den måneden vedtaket fattes og med fradrag for de dagene som medlemmet allerede har mottatt arbeidsavklaringspenger for. En eventuell slik praksis ville gi noen personer en høyere ytelse i inntil en måned sammenlignet med gjeldende praksis. Andre ville fått en lavere utbetaling i den måneden de går over fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. Se omtale i punkt 3.2 av hvordan arbeidsavklaringspenger og uføretrygd beregnes.

3.5.2 Nærmere om administrative hensyn

Når et krav om uføretrygd er innvilget, har Arbeids- og velferdsetaten behov for en kort områingstid, dvs. praktisk koordinering av ulike stønadsfelt. Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd behandles av ulike enheter. Hvis praksis skulle vært lagt om slik at ytelsene skal avregnes, ville Arbeids- og velferdsetaten måtte foreta manuelle beregninger, noe som vil kreve økte ressurser. Det vil også kunne medføre at saksbehandlingstiden blir lengre, noe som igjen kan medføre at virkningstidspunktet for uføretrygden blir senere enn etter dagens praksis. Endret praksis ville også medføre økt risiko for feilutbetalinger som igjen vil medføre økt antall tilbakekrevingssaker.

Rent teknisk benytter etaten en robot som stanser arbeidsavklaringspengevedtak fram i tid. Denne roboten vil imidlertid ikke være i stand til å stanse arbeidsavklaringspengene der virkningstidspunktet for uføretrygd settes til inneværende måned. Roboten gir en betydelig tidsbesparelse og sikrer at det ikke foretas dobbelutbetaling, noe som isolert sett er til fordel både for etaten og stønadsmottakeren.

Tidspunkt for utbetaling av arbeidsavklaringspenger er knyttet til innlevering av meldekort. Alle mottakere av arbeidsavklaringspenger har en individuell meldekortsyklus. Dette skaper ytterligere praktiske utfordringer knyttet til å innvilge uføretrygd fra inneværende måned, og med tilhørende økt risiko for dobbeltutbetaling og påfølgende tilbakebetalingskrav rettet mot mottaker.

3.5.3 Departementets oppsummering og konklusjon

Departementet mener at Arbeids- og velferdsetatens praksis for fastsettelse av virkningstidspunkt for uføretrygd for personer som har løpende arbeidsavklaringspenger er hensiktsmessig. En annen løsning ville vært svært krevende for etaten og gitt økte administrative kostnader. I tillegg gir det økt risiko for lengre saksbehandlingstid og større omfang av dobbeltutbetalinger med tilhørende tilbakebetalingskrav mot stønadsmottaker.

Det er individuelle forhold som avgjør om arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd vil gi høyest utbetaling, og dermed om en endring av praksis vil være til gunst eller ugunst for den enkelte. Departementet viser også til at det er snakk om et svært kort tidsrom, alt fra én dag til maksimalt en måned og i snitt om lag en halv måned. Noen personer ville fått en noe høyere utbetaling for de gjenværende dagene i innvilgelsesmåneden. Andre ville imidlertid fått en noe lavere utbetaling. I slike tilfeller er det fare for at det blir en feilutbetaling og tilbakebetalingskrav.

Departementet mener at etatens nåværende praksis er i overensstemmelse med folketrygdloven § 22-12 tredje ledd, og de formålsbetraktninger som ble lagt til grunn ved innføring av nytt tredje ledd i 2004 der man søkte å løse situasjonen der personen allerede mottar en annen ytelse til livsopphold. Ordlyden i tredje ledd passer godt på situasjonen fram til måneden uføretrygd blir innvilget. For den kalendermåneden da uføretrygden innvilges er ordlyden ikke like treffende for de tilfeller der utbetaling av arbeidsavklaringspenger ikke enda har skjedd for hele måneden, selv om mottaker har et løpende vedtak. Departementet ønsker derfor å klargjøre lovteksten på dette punktet og foreslår et tillegg til § 22-12 tredje ledd, se punkt 5 og lovforslaget.

Sivilombudsmannen skriver i sin uttalelse at på det tidspunktet det blir konstatert at en person oppfyller vilkårene for uføretrygd, vil vedkommende som hovedregel ikke kunne oppfylle vilkårene for rett til arbeidsavklaringspenger.

For ytterligere å tydeliggjøre bestemmelsene om overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd, foreslår departementet også et nytt andre ledd i folketrygdloven § 11-18 om arbeidsavklaringspenger under behandling av krav om uføretrygd. Lovendringen vil stadfeste at til et medlem som har blitt innvilget uføretrygd, gis det arbeidsavklaringspenger fram til virkningstidspunktet for uføretrygden. Dette innebærer ingen realitetsendring. Departementet presiserer at det ikke vil foreligge rett til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd for samme periode og at bruker ikke får noen valgrett mellom de to ytelsene.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 11-18 og 22-12.