2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Høringsnotat

Fra 1. juli 2021 vil det ikke lenger være mulig for Posten AS å tilby banktjenester i landpostnettet. Det finnes flere alternative løsninger for å få utført banktjenester, og bruken av Postens banktjenester i landpostnettet har falt kraftig de siste årene. På denne bakgrunn sendte Samferdselsdepartementet den 3. februar 2021 på høring et forslag om å oppheve lov om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS’ ekspedisjonsnett. Høringsfristen var 17. mars 2021. Samferdselsdepartementet ba spesielt om innspill om hvilke konsekvenser et bortfall av tilbudet om banktjenester i landpostnettet vil kunne få og eventuelle avbøtende tiltak.

Høringsnotatet ble lagt ut på Samferdselsdepartementet sine hjemmesider på internett, og sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkurransetilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Posten Norge AS

• Sametinget

• DNB Bank ASA

• Finans Norge

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Bondelag

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Pensjonistforbundet

Følgende instanser hadde ingen merknader til forslaget:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Utenriksdepartementet

• KS

2.2 Utfordringer ved dagens ordning

2.2.1 Liten bruk av banktjenestene i landpostnettet

I tråd med digitaliseringen av samfunnet har bruken av ordinære banktjenester gått ned. Stadig færre benytter seg av kontanter og papirbaserte betalingsmuligheter. Dette gjelder også for banktjenester som tilbys gjennom Posten sitt landpostnett.

Tallet på banktransaksjoner i landpostnettet har falt fra 305 000 i 2013 til 30 500 i 2020, et fall på 90 prosent. Trenden har fortsatt i 2021, og fra januar 2013 til februar 2021 er volumet redusert med 95 prosent. I februar 2021 ble det gjennomført i overkant av 1 300 transaksjoner, og i 12-månedersperioden f.o.m. mars 2020 t.o.m. februar 2021 ble det gjennomført i underkant av 27 000 transaksjoner.

Hvis vi forutsetter at en fast bruker benytter grunnleggende banktjenester gjennom Postens landpostnett ti ganger eller mer i løpet av et år, er det nå under 2 700 slike brukere på landsbasis, dvs. i snitt 7–8 brukere i hver av landets kommuner og i underkant av 0,8 prosent av alle husstander som har tilbud om landposttjeneste.

Transaksjonene som ble utført i landpostnettet i 2020 fordeler seg på følgende tjenester:

Bankkundene i landpostnettet benytter seg altså i hovedsak av muligheten til å ta ut kontanter.

Forstørr bilde

2.2.2 Behovet for en bakenforliggende bank

Posten har tidligere, gjennom kommersielle avtaler med DNB, hatt et større tilbud av banktjenester gjennom sitt ekspedisjonsnett ved Post i Butikk og postkontorer, i tillegg til det lovpålagte tilbudet i landpostnettet. Det vil si at Posten hadde et større tilbud å fordele driftsutgiftene på. Etter at avtalen med DNB om banktjenester på postkontor og i Post i Butikk utløp 1. september 2020, er det kun det lovpålagte tilbudet om banktjenester gjennom landpostnettet som nå ligger hos Posten.

Den 1. juli 2021 utløper også avtalen med DNB om levering av banktjenester i landpostnettet. Posten har forsøkt å inngå avtaler med andre banker, uten å lykkes med dette. Uten en avtale med en bakenforliggende bank/finansinstitusjon vil det ikke være mulig for Posten å tilby tjenesten iht. lovens krav. Helt siden loven ble vedtatt i 2002 har Posten og DNB inngått samarbeidsavtaler, senest etter konkurranseutsetting i 2013. Avtalen med DNB utløper, etter en siste forlengelse, 1. juli 2021. At avtalen ikke fornyes har konsekvenser for Postens muligheter til å oppfylle den lovpålagte plikten til å tilby grunnleggende banktjenester i landpostnettet fra dette tidspunktet.

Posten har i tiden etter at det ble klart at DNB ikke ville videreføre avtalen undersøkt interessen hos andre banker. Posten har imidlertid ikke klart å finne betalingsvilje hos bankene i markedet for tjenester i landpostnettet med Posten som operatør. Det kan også vise seg at det vil være vanskelig å videreføre infrastrukturen og teknologien som skal til for å gjennomføre banktjenester i landpostnettet uten samdrift med kommersielle sider i postnettet ellers.

2.2.3 Andre muligheter for banktjenesteløsninger for brukerne

Av de 345 000 husstandene og 45 000 foretakene som har tilbud om landposttjeneste, er det sannsynligvis under 1 prosent som benytter tilbudet som sitt primære banktilbud1. Et bortfall av banktilbudet i landpostnettet vil derfor isolert sett ikke redusere banktilbudet i landet vesentlig.

Brukerne av banktjenestene i landpostnettet er stort sett eldre og ikke-digitale kunder. Mange av disse har allerede tilgang til, og benytter seg også av, alternative løsninger, som brevgiro og bankkort med kode. En del benytter også telefon-, mobil- eller nettbankløsninger, selv om tradisjonelle banktjenester er deres foretrukne metode.

DNB har også et eget konsept tilpasset ikke-digitale brukere kalt «Bank uten internett», samt et direktenummer for den samme brukergruppen.

Løsninger for bruk av banktjenester uten bankkort eller bankkonto

Gjennom landpostnettet er det mulig å benytte seg av banktjenester uten å bruke bankkort med kode, og det er også mulig å foreta inn- og utbetalinger uten å ha bankkonto. Sistnevnte er bl.a. aktuelt for sårbare grupper som av ulike årsaker ikke har, kan eller vil bruke konto i norsk bank for å heve giro fra staten i kontanter og betale giro i kontanter. Dette gjelder i hovedsak personer som mottar støtte fra NAV eller Husbanken.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) forvalter på vegne av Finansdepartementet statens konsernkontoordning, som omfatter alle statlige inn- og utbetalinger og gjennomføres innenfor rammeavtaler med bankene (DNB, Nordea og Sparebank 1 – alliansen). Rammeavtalene er i all hovedsak basert på standardtjenester innen norsk betalingsformidling. DFØ er nå i dialog med banknæringen om en felles alternativ kortbasert løsning for staten (Betalingskortet) som dekker behovet ved kontante utbetalinger til personer uten bankkonto. Fra august 2020 har støtte fra NAV og Husbanken til disse gruppene blitt utbetalt via Betalingskortet. Løsningen ble satt i ordinær drift 1. september 2020. Som følge av bortfallet av banktjenestene i Postens nett har flere personer fått opprettet eller opplyst om bankkonto. Etter 1. september er statens betalinger til personer uten bankkonto derfor betydelig redusert, og omfatter ved utgangen av oktober ca. 1 100 personer. Det finnes også kontantkortløsninger i bankmarkedet som kommuner og andre kan benytte for kontante utbetalinger til personer uten bankkonto.

Løsninger for uttak av kontanter

Finansdepartementet har i kapittel 4.6.1 i Meld. St. 22 (2019–2020) Finansmarkedsmeldingen 2020 vist til opphøret av avtalen mellom DNB og Posten om grunnleggende banktjenester ved de faste ekspedisjonsstedene og den planlagte avslutningen av banktjenestene i landpostnettet. Finansdepartementet omtaler i samme kapittel bankenes plikt til å tilby kontanttjenester:

«Departementet viste i Finansmarkedsmeldingen 2019 også til at den enkelte bank etter loven må sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Departementet varslet at en ville se på hvordan bankenes plikter bør presiseres i lov eller forskrift, dersom bankene innen utgangen av 2019 ikke hadde samlet seg om hensiktsmessige fellesløsninger, eller hver for seg inngått avtaler som på annen måte sikrer alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud.

Bankene har det siste året etablert et felles rammeverk for innskudd og uttak av kontanter i butikker, gjennom samarbeidet i Finans Norge og Bits AS (finansnæringens infrastrukturselskap). Bits AS fastsatte 19. desember 2019 et generelt regelverk som regulerer bankenes rettigheter og plikter, og gebyrer bankene imellom. Reglene gir den enkelte bank mulighet for å avtale at deres kunder kan bruke kontanttjenester som tilbys av andre banker. Bankene kan også tilby sine kunder innskudd og uttak av kontanter i fysiske butikker som er tilknyttet BankAxept-systemet. Bankene kan inngå avtaler med butikkene direkte eller gjennom en tjenesteleverandør. Finans Norge har opplyst til departementet at Vipps AS har utviklet en slik tjeneste i samsvar med Bits-regelverket, og inngått avtaler med en rekke banker. Løsningen vil være tilgjengelig for bankkundene i løpet av våren 2020. Ifølge Finans Norge legges det opp til at regelverk og løsning skal være i drift i 12 måneder før det vurderes om det er behov for å utvikle ytterligere samarbeidsløsninger, som f.eks. samarbeid om innskuddsautomater.

Departementet merker seg at bankene har fulgt opp vurderingene i Finansmarkedsmeldingen 2019 av den lovpålagte plikten til å tilby kontanttjenester. Hvorvidt tjenester i medhold av det nye Bits-regelverket kan sikre alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud, gjenstår å se. Når de nye løsningene har virket noen måneder, tar departementet sikte på å be Finanstilsynet og Norges Bank om en ny kartlegging av kontanttilbudet. Kartleggingen vil danne grunnlaget for en ny vurdering av om kontanttilbudet til norske bankkunder kan anses som tilfredsstillende over hele landet, eller om det kan være behov for nærmere regulering av bankenes plikter.»

I Finansmarkedsmeldingen 2021 omtaler Finansdepartementet en ny kartlegging fra Finanstilsynet og Norges Bank av bankenes samlede tilbud av kontanttjenester. Kartleggingen viser at bankenes eget tilbud av kontanttjenester er ytterligere redusert, samtidig som «Kontanttjenester i butikk» gir et godt bidrag til kunders tilgang til kontanttjenester, særlig i privatmarkedet. Finansdepartementet vil følge opp bankenes kontanttilbud, og også vurdere et forslag fra Finanstilsynet om å sette ned et offentlig utvalg for å vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover.

DNB deltar i «Kontanttjenester i butikk»- løsningen. Den nye løsningen er så langt tilgjengelig i 1 350 butikker i NorgesGruppen, med mulighet for utvidelse. Dette er sammenlignbart med de om lag 1 400 Post i Butikk og postkontorer som frem til høsten 2020 hadde et kommersielt banktilbud. DNB skriver på sine nettsider2 at 98 prosent av befolkningen vil bo i kommuner med tilgang til «Kontanttjenester i butikk». Løsningen gjelder for innskudd og uttak fra konto med kort og PIN-kode. Disse tjenestene vil dekke ca. 60 prosent av dagens banktransaksjoner i post i butikk og postkontor. DNB er ellers fysisk til stede landet rundt med 57 bankkontorer og cirka 175 minibanker.

2.2.4 Samlet vurdering

Etter Samferdselsdepartementets vurdering er det ikke mulig å videreføre et tilbud om banktjenester i Postens landpostnett, uten at en bank er villig til å være bakenforliggende bank (oppgjørsbank) i en slik løsning.

I fall det skulle vise seg mulig å videreføre pliktene i loven, er det også slik at et tilbud kun i landpostnettet ville måtte bære alle de faste kostnadene knyttet til tilbudet, herunder til administrasjon, IT, markedsføring og driftsoppfølging, som tidligere har vært delt med det kommersielle tilbudet i Post i Butikk og postkontor. Departementet har ikke nøyaktige tall for hva en slik ordning vil kunne koste, men det vil innebære at tilbudet i landpostnettet vil bli forholdsmessig enda dyrere. Etter departementets syn vil en slik løsning være uforsvarlig dyr sett opp mot at det finnes alternative løsninger som vil dekke det meste av behovet.

Fallet i etterspørselen etter banktjenester i landpostnettet viser også at dette er en tjeneste som er i ferd med å avvikle seg selv. Selv om det kunne være ønskelig å holde på tilbudet i landpostnettet noe lenger, er det lave antallet transaksjoner i året ikke nok for å gjennomføre omfattende tiltak når det ikke er interesse fra bankene for videreføring på nåværende tidspunkt.

Departementet ser utfordringene som opphevelsen av loven vil ha for sårbare grupper som eldre og ikke-digitale brukere, men vurderer at det finnes alternative løsninger for de fleste av banktjenestene. I tillegg legges det også til grunn at finansnæringen vil vurdere behovet for kompenserende tiltak i lys av bankenes plikter etter finansforetaksloven § 16-4.