4 Oppdatert jordvernstrategi

4.1 Innledning

4.1.1 Bakgrunn

Den første jordvernstrategien ble lagt fram av regjeringen i Prop. 127 S (2014–2015) og behandlet i Stortinget 8. desember 2015 Jordbruksoppgjøret 2015, jf. Innst. 56 S (2015–2016). I vedtaket fastsatte Stortinget et mål om at den årlige omdisponeringen av dyrka jord måtte være under 4 000 dekar, og ba regjeringen arbeide for at målet blir gradvis nådd innen 2020.

Et enstemmig storting vedtok den 06.02.2018 å be regjeringen legge fram en oppdatert jordvernstrategi i forbindelse med budsjettframlegget for 2019, jf. vedtak nr. 444 (2017–2018) og Innst. 112 S (2017–2018). Oppdatert strategi ble lagt fram i Prop. 1 S (2018–2019) om budsjett 2019 for Landbruks- og matdepartementet. Senere har regjeringen varslet at den vil komme tilbake med en vurdering av mål for årlig omdisponering og ny oppdatering av jordvernstrategien når tallene for 2020 forelå. Nå foreligger foreløpige KOSTRA-tall for 2020, som viser en omdisponering av om lag 3 900 dekar dyrka mark.

4.1.2 Nytt kunnskapsgrunnlag

NIBIO-rapport 72/2021 Jordvernets begrunnelser beskriver utfordringer for verdens matproduksjon, arealgrunnlaget for jordbruk i Norge, arealendringer, omfang og utvikling av omdisponering og nydyrking. Videre redegjøres det for begrunnelser for jordvernet og at denne kunnskapen inkluderes i vurderinger av et forsterket jordvernmål. Også Landbruksdirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), og Samferdselsdepartementet (SD) har bidratt til kunnskapsgrunnlag for regjeringens oppdatering av nasjonal jordvernstrategi.

I tråd med bærekraftsmålene legger NIBIO til grunn et utvidet jordvernbegrep hvor jordvern betyr vern av arealer med dyrket og dyrkbar mark, og av jordsmonnet som substans. Jordvern vurderes ut fra helhetsforståelse av de verdier jordsmonnet har for natur og samfunn; for å dyrke mat, opprettholde naturmangfold, regulere vannets kretsløp, binde karbon og skape verdier, arbeidsplasser og gode lokalsamfunn. I lys av dagens kunnskap om trusler mot verdens matproduksjon framstår jordvern i Norge, mer enn tidligere, som en overordnet samfunnsinteresse. Jordvern er en grunnleggende forutsetning for bærekraftig utvikling og norsk samfunns- og matsikkerhet:

• Bærekraftsmålene forplikter oss til å bevare grunnlaget for matproduksjon, herunder arealer og jordsmonnets økosystemfunksjoner og produktivitet. Bevaring av jordbruksarealer er også nødvendig for å unngå arealutvidelse for jordbruksformål på bekostning av skog, naturområder, våtmarker og for å redusere klimagassutslipp.

• Beskyttelse av arealer og produksjonskapasitet i hele landet bidrar til å mestre regional avlingssvikt og svikt i import og innenlands transport. Jordvern i alle deler av landet bidrar også til verdiskaping og nødvendig forutsigbarhet for utvikling av jordbruksforetakene og industrien, og for å opprettholde jordbruksmiljøer og sikre bosetting.

• Ved nedbygging av dyrka og dyrkbar jord stopper binding og lagring av karbon. På mindre produktive arealer vil produksjonen kreve større areal, økt bruk av energi, gjødsel og andre innsatsfaktorer og gi høyere utslipp totalt og per produsert enhet.

• Arealer i områder med fare for flom, kvikkleireskred eller andre skred er i stor grad også dyrket eller dyrkbar jord. Det er behov for en mer helhetlig arealforvaltning i fareområder hvor risiko knyttet til naturfare og jordvern sees i sammenheng.

• Bevaring av kulturjorda er bevaring av jordsmonnets biodiversitet og brede spekter av funksjoner og økosystemtjenester. Ved å hindre fragmentering, bidrar jordvern også til å bevare landskap, kulturlandskapets biodiversitet og kulturverdier.

• Inneklemte og tettstedsnære jordbruksarealer har blant annet verdi for lokal, småskala matproduksjon, miljøkvalitet i urbane miljøer, opplevelser og læring. Jordvern er derfor også vern av byens miljø.

• Den beste jorda ble dyrket opp først, og slike arealer kan i liten grad erstattes fordi dyrkbare arealer i de beste klimasoner er sterkt begrenset. En relativt større del av den dyrkbare jorda ligger i klimasoner som ikke er egnet til kornproduksjon.

Av Norges drøyt 11,3 mill. dekar dyrka mark er 8,8 mill. dekar fulldyrka jord, dvs. jord som kan pløyes, 0,3 mill. dekar overflatedyrka jord som kan høstes maskinelt og 2,2 mill. dekar innmarksbeite. I 2019 ble det utbetalt produksjonstilskudd for 9,77 mill. dekar jordbruksareal, såkalt jordbruksareal i drift. Differansen på drøye 1,5 millioner dekar består av areal som er ute av drift, drives uten arealtilskudd eller av andre grunner ikke mottar produksjonstilskudd.

Jordbruksareal utgjør en relativt større andel av landarealet i sentralt beliggende kommuner og de beste klimasonene enn i mindre sentralt beliggende kommuner og klimasoner med større begrensninger. Av Norges jordbruksareal ligger 23 pst. i eller mindre enn en kilometer fra by eller tettsted. Andel jordbruksareal med høyt produksjonspotensial er også høyere nær tettsteder og byer der utbyggingspresset er størst. Innenfor tettstedene ble hele 12 pst. av tilgjengelig jordbruksareal bygd ned i perioden 2004–2015. Tilsvarende ble 1,1 pst. av arealet innen 1 km fra tettstedsgrensen nedbygd. Dette viser at de såkalte inneklemte jordbruksarealene forsvinner raskt, delvis som følge av utbyggingsstrategier der fortetting, transporthensyn og arealenes beliggenhet veier tungt.

Arealet fulldyrka jord hvor vi kan produsere korn, poteter og grønnsaker er redusert. I mindre sentralt beliggende områder går marginale arealer ut av drift, gror igjen eller blir tatt i bruk til skogbruk. Også i kornområder går arealer ut av drift på grunn av blant annet dårlig arrondering og liten teigstørrelse. Kartbaserte analyser viser avvik mellom omdisponert areal rapportert i KOSTRA og faktisk nedbygging. Dette skyldes blant annet at arealer godkjent for omdisponering ikke tas i bruk til nytt formål før det er gått flere år. Det er også en viss underrapportering av omdisponering og en betydelig nedbygging til jordbruksformål som ikke krever søknad om omdisponering. Det er utviklet forslag til metodikk for økt presisjon og i tillegg å inkludere rapportering ut fra jordkvalitet og klimasone i resultatrapporteringen av jordvernpolitikken.

Nydyrking kan bidra til målet om økt matproduksjon på norske ressurser, men andre tiltak kan være en mer effektiv vei til målet, og med mindre miljø- og klimakonsekvenser. En prioritering av tiltak for å øke matproduksjonen på norske arealer bør være: 1) bevare areal som er i drift og beskytte jordhelsa, 2) øke arealproduktiviteten opp mot avlingspotensialet, 3) ta i bruk arealer som er gått ut av drift og 4) dyrke opp nytt jordbruksareal.

Den faktiske arealreserven av dyrkbar jord i de beste klimasonene vil ikke kunne kompensere for en fortsatt nedbygging, selv om det årlige nivået reduseres. Bare rundt 1,7 pst. av den dyrkbare marka ligger i klimasonen som er godt egnet for matkorndyrking. Om lag 72 pst. av den dyrkbare marka er bare egnet for grasproduksjon, og rundt en tredel av det som i dag er registrert som dyrkbar mark er myr. Nydyrking vil ofte utfordre andre samfunnsinteresser og føre til arealkonflikter både lokalt, regionalt og nasjonalt. For eksempel er 20 pst. av det dyrkbare arealet skog med høy eller svært høy bonitet og dermed av stor verdi for skogbruket. I tillegg kan nydyrking ha uønskede miljøkonsekvenser i form av redusert biologisk mangfold, tap av kulturmiljøer, økte utslipp til vassdrag og økte utslipp av klimagasser. Dersom jordbruksareal per innbygger skal opprettholdes med økt befolkning, vil det imidlertid være behov for nydyrking. Jordvernmålsettingen inkluderer ikke tallfestet mål for å begrense omdisponeringen av dyrkbart areal. I et langsiktig perspektiv er det mindre grunn til å skille mellom dyrket og dyrkbart areal.

Det ligger høye tall for planlagt nedbygging av dyrka mark i vedtatte kommuneplaner. Dersom den faktiske nedbyggingen fortsetter i samme tempo fram mot 2030 som i perioden 2008–2019, vil ifølge SSB i underkant av 20 pst. av det arealet som er planlagt utbygd gjennom kommuneplaner faktisk bli bygd ut. I et klimaperspektiv bør det verken bygges ut på myr, i skog eller på jordbruksarealer. Dersom jordvernmålet skal oppfylles de neste årene, samtidig som utslippene fra nedbygging av arealer ikke skal øke, må nedbyggingen av dyrka jord i stor grad erstattes med bygging på allerede bebygd areal eller åpen fastmark.1

4.1.3 Status og utviklingstrekk

Regjeringen har gjennomført eller er godt på vei med å gjennomføre tiltakene i jordvernstrategien. Flere av tiltakene gjelder likevel arbeid som må fortsette kontinuerlig. Av tiltakene som er ferdigstilte, er nye Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, nye Statlige planretningsliner for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, og opprettelse av en nasjonal jordvernpris. Det har vært arbeidet bredt med informasjon, bevisstgjøring og opplæring, både gjennom nasjonale og regionale konferanser, opplæringstiltak for nye folkevalgte og brev til alle kommuner.

KMD viser til at fylkeskommunene prioriterer jordvern i det regionale plan- og strategiarbeidet. Oppfølging av det nasjonale jordvernmålet blir lagt til grunn i flere regionale planer og planstrategier, enten gjennom konkrete mål eller som overordnede målsettinger og ambisjoner. Kommunene har stadig økende bevissthet og kunnskap om viktigheten av matjorda, og legger større vekt på jordvern. Dette gir resultater, og omdisponeringen av dyrka jord var i 2019 på det laveste nivået på over 50 år. KOSTRA-rapporteringen viser at omdisponeringen av dyrka jord (fulldyrka og overflatedyrka jord og innmarksbeite) til andre formål enn landbruk gikk ned med 43 pst. fra 2016 til 2019 (fra 6 337 til 3 617 dekar). Til sammenligning ble det gjennomsnittlig omdisponert 7 235 dekar årlig i perioden 2006–2013 og 11 400 dekar årlig i perioden 1994–2003, som var utgangspunktet for halveringsmålet i 2004.

Det er flere departement som har arbeidet aktivt for å nå det fastsatte målet på 4 000 dekar. For eksempel har SD kommet med klare forventninger til transportetatene om å ta hensyn til jordvernet gjennom ny Nasjonal transportplan (NTP). KMD følger opp strategien gjennom forvaltningen av plan- og bygningsloven, som er et viktig virkemiddel for å styrke jordvernet.

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for å sikre matjorda som ressurs for framtidige generasjoner. Arbeidet som er lagt ned de siste årene for å trygge ressursene for framtida, har vist seg å være vellykket. Nedbyggingen har gått betydelig ned, og målet er nådd i 2017–2019. De virkemidlene som er tatt i bruk for å få dette til, er i hovedsak knyttet til praktiseringen av plan- og bygningsloven og til holdningsskapende tiltak. Dette er et arbeid regjeringen legger vekt på å fortsette med. Slik regjeringen ser det, er det i tillegg behov for å se på forsterking av eksisterende og vurdere nye virkemidler for å styrke vernet av dyrka og dyrkbar jord, og jevnlig oppfordre til å praktisere de ulike reglene, slik at en både lokalt og nasjonalt tar vare på ressursene ut fra et langsiktig perspektiv.

Formidling av nasjonal politikk er viktig, og regjeringen vil særlig trekke fram brevet av 8. januar 2021 fra landbruks- og matministeren og kommunal- og moderniseringsministeren til alle kommunene og fylkeskommunene. Brevet omhandler bærekraftsmålene og oppfølgingen av den nasjonale jordvernstrategien, og det blir blant annet pekt på det ambisiøse omdisponeringsmålet. Regjeringen vil også nevne at det er arrangert flere regionale jordvernkonferanser, for å øke kunnskapen og oppmerksomheten om jordvern, og for å formidle gode eksempler. I alle fylker er det også fra statsforvalternes side gitt tilbud om opplæring til nye lokalpolitikere om jordvern og planlegging. Dette har gjort at det har vært mer debatt og oppmerksomhet om arealdisponering og jordvern i kommunene og fylkeskommunene og i media i de senere årene. Jordvernstrategien har ført til at både grunneierne, utbyggerne og myndighetene er mer bevisste på verdien av jordbruksarealene, og en har blitt flinkere til å finne alternativer til å bygge ned dyrka mark. Satsingen gir resultat, som vi ser gjennom at det langsiktige omdisponeringsmålet er nådd i 2017–2019.

4.1.4 Årlig omdisponering

Etter andre verdenskrig har omdisponeringen av dyrka (fulldyrka og overflatedyrka jord og innmarksbeite) og dyrkbar jord (egnet for nydyrking) være på rundt 1,2 mill. dekar til sammen. Det meste av dette er areal som har vært egnet til matkornproduksjon.

Figur 4.2 viser den årlige omdisponeringen av dyrka og dyrkbar jord til andre formål enn landbruk i perioden 2007–2020, ifølge KOSTRA. Figur 4.1 viser den årlige omdisponeringen av dyrka jord i perioden 1967–2020, totalt nær 500 000 dekar. Sammenlignet med perioden fra 1994 til 2003 har det vært en markert nedgang i den årlige omdisponeringen av dyrka jord de siste årene, fra i gjennomsnitt 11 400 dekar i den nevnte tiårsperioden, til 6 337 dekar i 2016 og 3 617 dekar i 2019, ifølge KOSTRA. Fra 2004 har omdisponeringen gått gradvis ned fram til 2019, som har det laveste tallet siden registreringen startet. Fra 2017–2019 var årlig omdisponert dyrka mark under 4 000 dekar, og ut fra foreløpige tall ser jordvernmålet ut til å være nådd også i 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA

Forstørr bilde

* Foreløpige tall.

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA.

Fra 2005 er det rapportert på arealformål for omdisponering. Figur 4.3 viser omdisponering av dyrka jord til ulike arealformål de siste 5 årene; 27 pst. til bolig, 10 pst. til næring, 36 pst. til samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur og 27 pst. til andre formål. Statistikken viser at en stadig mindre andel av omdisponert dyrka mark går til bolig- og næringsformål.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA

4.1.5 Økonomiske konsekvenser

Jordvernhensyn kan innebære at alternative arealer må tas i bruk til utbyggingsformål, noe som kan føre til økte kostnader. SD viser til at ulike tiltak for å ivareta jordvernhensyn har en kostnad isolert sett. I Vegdirektoratets håndbok V712 om konsekvensanalyser er jordbruksareal del av konsekvenstema naturressurser, en ikke prissatt konsekvens i den samfunnsøkonomiske analysen. Naturressursene sees ut fra samfunnets interesser og behov for å ha ressursgrunnlaget tilgjengelig for framtida. Jordbruksareal er en ikke-fornybar ressurs, og arealene differensieres ut fra jordfaglige kriterier. Framføring av bane- og veianlegg gir oftest negative effekter for landbruket med oppdeling av teiger, dårligere arrondering, økte transportlengder og svakere netto utbytte. For å kunne utnytte jordbruksarealene må det opprettes over- og underganger med tilhørende driftsveier langs den nye traseen. Endring av trasevalg, nydyrking og jordflytting er andre mulige kostnadsdrivende tiltak. I enkelte tilfeller vil imidlertid slike tiltak kunne føre til besparelser totalt sett ved at for eksempel optimaliserte løsninger aksepteres av regulerings- og sektormyndighet. Gode tiltak vil også kunne bidra til å redusere risikoen i prosjektet ved at bruk av dyrka mark lettere kan aksepteres av berørte grunneiere. Eksempler på avbøtende og kompenserende tiltak:

• Ulempene for landbruket og kostnadene for et veiprosjekt kan reduseres ved et offentlig jordskifte; redusert antall over-/underganger 15–25 mill. kr per stykke, spart anlegg av driftsveier 5–10 000 kr per løpemeter og spart grunnerstatning for dyrka jord pga. erstatningsarealer 25–60 000 kr per dekar.

• Kostnadene ved oppdyrking, flytting av jord og reetablering av fulldyrka jord for prosjektet Ny jord, E18 Retvet–Vinterbro, er beregnet til 350–370 000 kr per dekar. Fellesprosjektet Ringeriksbanen–E16 gir økonomisk bidrag til nydyrking, gjennom et tidsavgrenset nydyrkingsfond. Denne modellen har en kostnad beregnet til 15 000 kr per dekar.

• For E6 Storhove–Øyer sto det mellom tunnel og dyrka mark i to ulike trasealternativer i et område. Resultatet ble en mellomløsning, med et rimeligere tunnelalternativ, redusert berøring med dyrka mark, og krav om nydyrking av et skogsområde.

Alle tiltak i strategien, inkludert forslaget om tilskudd til kommuner som utarbeider egen jordvernstrategi, dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

4.2 Tiltak i strategien

4.2.1 Nasjonalt jordvernmål

Regjeringens første jordvernstrategi ble lagt fram i Prop. 127 S (2014–2015) Jordbruksoppgjøret 2015 og behandlet i Stortinget 8. desember 2015, jf. Innst. 56 S (2015–2016). I vedtaket fastsatte Stortinget et nytt mål om at den årlige omdisponeringen av dyrka jord måtte være under 4 000 dekar, og ba regjeringen arbeide for at målet blir nådd gradvis innen 2020.

Det å sette et mål for omdisponering av dyrka mark og tydelig kommunisere målet har hatt en effekt i form av økt bevisstgjøring og kunnskap om jordvern regionalt og lokalt. Et nasjonalt jordvernmål har sammen med den nasjonale politikken for bolig-, areal- og transportplanlegging gitt en markant reduksjon i omdisponeringstallene. Omdisponeringen måles gjennom KOSTRA, som er kommunenes rapporteringssystem, og her registreres omdisponeringen ut fra vedtatte reguleringsplaner og vedtak etter jordloven.

Det foreslås ikke et eget mål for dyrkbar mark, selv om det er viktig å redusere nedbyggingen av denne også. Dyrkbar mark kan være en ressurs for å kompensere for nedbygging av dyrka mark, men ofte er ikke disse arealene like godt egnet til jordbruk som den jorda som går tapt ved nedbygging. Dette skyldes både jordkvalitet, klimasoner samt det at disse arealene har andre viktige funksjoner for natur og samfunn. Settes det et eget mål for dyrkbar mark, blir det enda mer krevende å finne løsninger lokalt, og å ta de nødvendige avveininger mellom ulike hensyn.

NIBIO, Landbruksdirektoratet og flere departementer har bidratt til å få fram et nytt kunnskapsgrunnlag for å vurdere et mulig nytt nasjonalt mål for jordvernet. Jordvernmålet om maksimalt 4 000 dekar årlig omdisponert dyrka mark er nådd i 2017–2019, og ut fra foreløpige tall ser jordvernmålet ut til å være nådd også i 2020. Det er derfor rom for å vurdere å stramme inn målsettingen ytterligere. En framskriving av nedgangen i omdisponering av dyrka mark etter 2005 vil gi en omdisponering på 2 000 dekar dyrka mark i 2025. Et slikt omdisponeringstall ser vi imidlertid ikke som realistisk. Dette skyldes ikke minst at omfanget av framtidige vei- og baneprosjekt tilsier stabile omdisponeringstall på dette området. Sammen med en framskrevet nedgang i omdisponering til andre formål vil dette gi en omdisponering i underkant av 3 000 dekar dyrka mark i 2025.

Fylkeskommunene følger opp den nasjonale jordvernstrategien i sine planer og strategier, og statsforvalterne legger et stadig strengere jordvernmål til grunn i sin plandialog med kommunene. De siste årene har færre jordverninnsigelser blitt avgjort sentralt, noe som tyder på at flere saker finner en løsning i tråd med nasjonal jordvernpolitikk i samspillet mellom kommunene og innsigelsespartene. Også klima-, areal- og transportpolitikken tilsier en fortetting og transformasjon ved utbygging av boliger og næringsområder, noe som ytterligere bygger opp under realismen i fortsatt redusert omdisponering.

Et revidert jordvernmål bør være både ambisiøst og realistisk. Siden jordvernmålet ble lansert har det vært en jevn nedgang i omdisponeringen, og målet for 2020 er oppfylt i 2017–2019. Det er økt oppmerksomhet på jordvern og effektiv arealutnyttelse i plandialogen med kommunene og i regionale og kommunale planer. Med redusert omdisponering totalt går en stadig mindre andel dyrka jord til bolig- og næringsformål, og planlagte samferdselsprosjekt tilsier stabile omdisponeringstall framover. Tatt dette i betraktning, anbefaler Regjeringen et mål hvor den årlige omdisponeringen av dyrka jord ikke skal overstige 3 000 dekar i 2025.

Regjeringen vil

• at den årlige omdisponeringen av dyrka jord ikke skal overstige 3 000 dekar, og at målet skal være nådd innen 2025.

4.2.2 Nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

For å fremme en bærekraftig utvikling skal regjeringen hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette går fram av plan- og bygningsloven § 6-1. De nasjonale forventningene skal legges til grunn for arbeidet med regionale og kommunale planstrategier og planer i de nye fylkestingene og kommunestyrene.

Regjeringen skal utarbeide nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven (nasjonale forventninger) før sommeren 2023. De nasjonale forventningene er hjemlet i plan- og bygningsloven og skal være en sammenstilling av vedtatt nasjonal planrelevant politikk og i hovedsak gi overordnede føringer. Når det gjelder bolig-, areal- og transportplanlegging, inkludert jordvern, baserer det gjeldende forventningsdokumentet seg på Statlige planretningslinjer for samordna bolig-, areal- og transportplanlegging, jf. punktet under, og på regjeringens satsing på mer effektive planprosesser.

Regjeringen vil

• utarbeide nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven i 2023.

4.2.3 Statlige planretningslinjer for samordna bolig- areal- og transportplanlegging

Statlige planretningslinjer for samordna bolig-, areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl.res. av 26.9.2014. Retningslinjene er utarbeidet for å gi tydeligere signal om viktige nasjonale interesser i planleggingen. Retningslinjene peker på at tidlig medvirkning fra alle parter kan bidra til å løse konflikter, og at effektiv arealutnytting og samordning av areal- og transportplanleggingen kan redusere klimagassutslipp og spare natur- og arealressurser, inkludert dyrka jord.

Hensynet til jordvernet er godt innarbeidet i disse retningslinjene, og jordverninteressene vil være best tjent med en aktiv bruk av dem. Disse punktene i retningslinjene kan framheves som særlig viktige for jordvernet:

• Rammene for utbyggingsmønsteret bør fastsettes i regionale planer som trekker langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområdene og store sammenhengende landbruksområder.

• Det skal legges særlig vekt på høy arealutnytting, fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområdene og rundt kollektivknutepunkt. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnytting utover det som er typisk.

• Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder blir tatt i bruk. Nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder.

• Det er nødvendig å ta vare på god matjord, men jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov.

• Planleggingen av utbyggingsmønsteret og transportsystemet skal omfatte alternative vurderinger som omtaler konsekvenser for miljø og samfunn.

• Ved forslag om omdisponering av verdifull dyrka eller dyrkbar jord, bør potensialet for fortetting og transformasjon være kartlagt.

Regjeringen vil

• følge opp Statlige planretningslinjer for samordna bolig-, areal- og transportplanlegging, som ble fastsatt ved kgl.res. av 26.9.2014.

4.2.4 Formidling av nasjonal jordvernpolitikk

Det er en viktig forutsetning for lokalpolitisk egengodkjenning av arealplaner, at kommunen er kjent med og respekterer gjeldende nasjonal arealpolitikk. I den sammenhengen er det viktig at den nasjonale politikken er forankret hos kommunepolitikerne og den administrative ledelsen i kommunene.

Statsforvalterne har et særlig ansvar for å formidle nasjonal politikk til kommunene, men det er ulik praksis for hvordan de følger opp denne oppgaven. For å sikre at de har en ensartet praksis, kan det være en fordel om det blir utviklet et standardisert presentasjonsmateriale og en formidlingsstrategi på sentralt nivå. Det kan bidra til at formidlingen av den nasjonale jordvernpolitikken blir prioritert og fulgt opp bedre og mer ensartet i dialogen mellom statsforvalterne og kommunene.

Landbruksdirektoratet har på oppdrag fra LMD utviklet en egen jordvernside på hjemmesidene sine. Siden ble åpnet i juni 2018, og hovedinnholdet er veiledningsmateriale for kommunene. Formålet med siden er å samle veiledning og aktuelle verktøy på ett sted, for å gjøre arbeidet med jordvern enklere for kommunene. Landbruksdirektoratet har samtidig revidert flere av rettlederne knyttet til jordvern. Siden plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å sikre jordvernet, er virkemidlene i plan- og bygningsloven sentrale på den nye jordvernsiden.

I 2017 ble det gjort endringer i plan- og bygningsloven som har gitt mer effektive planprosesser og enklere saksbehandling i plansaker, blant annet endringer om regionalt planforum jf. Prop. 110 L (2016–2017). I planforumet skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Endringen går ut på at etablering av et regionalt planforum blir en lovpålagt oppgave for fylkeskommunene. Dette har lagt til rette for mer effektive planprosesser gjennom tidlig avklaring av konflikter mellom statlige, regionale og kommunale interesser i arbeidet med regionale og kommunale planer.

Formidlingen av nasjonale jordverninteresser må ses i sammenheng med bruken av innsigelse. Tidlig og tydelig formidling kan bidra til god forankring av jordvernpolitikken regionalt og lokalt og dermed redusere bruken av innsigelse. Landbruks- og matministeren har også høsten 2018 sendt brev til alle statsforvalterne om konkretisering av nasjonale og regionalt viktige interesser og veiledning til arbeidet med å følge opp planarbeidet i kommunene. Regionale areal- og jordvernkonferanser er effektive i dette arbeidet og bidrar til å sette jordvern på dagsordenen regionalt og lokalt. LMD har gitt støtte til flere regionale jordvernkonferanser. Det har derfor blitt arrangert konferanser både på Vestlandet, i Trøndelag, Nord-Norge og på Østlandet. Formidlingsarbeid som dette bidrar til å øke kunnskapen og oppmerksomheten om jordvern, og til å få fram gode eksempel. Dette formidlingsarbeidet vil fortsette. Formidlingen av nasjonale interesser inngår i statsforvalterens kommunedialog og vil også bli vurdert i tilknytning til KS sin folkevalgtopplæring.

Regjeringen vil

• føre videre en tydelig formidling av mål og tiltak for arealpolitikk og jordvern.

4.2.5 Regionale areal- og transportplaner

En planlegging på tvers av kommunegrenser som ser større områder i sammenheng, er viktig for å få til en mer samordnet og helhetlig areal- og transportplanlegging i samsvar med nasjonale behov og statlige planretningslinjer. Større byer og tettsteder har ofte bolig- og arbeidsregioner som strekker seg langt ut over den enkelte kommune.

Derfor kan det være fornuftig å vurdere behovet for nye bolig- og næringsareal uavhengig av kommunegrensene og se det i sammenheng med det regionale transportsystemet. Krav om utnytting av transformasjons- og fortettingspotensialet, effektiv arealbruk i byggeområdene og langsiktige byggegrenser, bør i slike tilfeller formuleres på regionalt nivå og være like for de aktuelle kommunene i regionen.

Det er fylkeskommunen som er ansvarlig for regional planlegging. Staten ved statsforvalterne kan i dialogen med fylkeskommunene motivere til at regional planlegging i større grad blir tatt i bruk til dette formålet, og formidle nasjonal politikk tidlig og tydelig i de regionale planprosessene. Det er viktig at statsforvalterne i fylker med jordvernutfordringer, sørger for at denne utfordringen blir tatt opp i den regionale planstrategien.

Regional plan blir vedtatt av fylkestinget med endelig virkning. Statsforvalteren kan imidlertid ha innvendinger til planen og be KMD om å gjøre nødvendige endringer ut fra nasjonale interesser. Den vedtatte regionale planen vil være grunnlag for innsigelse mot kommuneplaner som ikke følger opp retningslinjene og bestemmelsene i planen.

Ut fra både jordvernhensyn og utbyggingsinteresser er det viktig at det blir lagt langsiktige rammer for utviklingen av tettstedene i en regional plan, slik at en ikke får stadige omkamper. Dette bidrar til at planleggingen blir mer forutsigbar og helhetlig, og legger grunnlaget for en langsiktig utbyggingsgrense med følgende målsetting:

• å forenkle arbeidet med langsiktig forvaltning av verdifulle jordbruksareal

• å gjøre det mer forutsigbart for drift og investeringer i jordbruket

• å gjøre rammevilkårene for arealplanleggingen og for eiendomsutviklere mer forutsigbare

• å forenkle planleggingen og prioriteringen av infrastrukturtiltak og kollektivtiltak

I Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt fra KMD blir regionale areal- og transportplaner omtalt, og det blir bedt om å legge mer vekt på dem. I Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, blir regional planlegging omtalt i kap. 9, blant annet hvordan en kan bedre dialogen, gjøre regionalplanen mer forpliktende og bedre den planfaglige veiledningen av kommunene.

Vestfold fylkeskommune vant i 2017 den nasjonale jordvernprisen for arbeidet med regional plan for bærekraftig arealbruk, og blir brukt som et godt eksempel på hvordan en med regional planlegging kan ta jordvernhensyn. Østfold, Nord-Trøndelag og Troms er også gode eksempler som kom fram i forbindelse med den nasjonale jordvernprisen, og som blir brukt som eksempler i konferanser og på samlinger.

Regjeringen vil

• styrke veiledningen og formidle gode eksempler på regionale planer for å vise hvordan en med regional planlegging kan balansere jordvernet opp mot storsamfunnets andre behov.

4.2.6 Byvekstavtaler

Nullvekstmålet ble lagt til grunn av Stortinget i klimaforliket i 2012, og innebærer at veksten i persontransporten i de større byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Målet ble etter det lagt til grunn i NTP 2014–2023 og 2018–2029. I juni 2020 ble det fastsatt et nytt videreutviklet nullvekstmål: I byområdene skal klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange. Belønningsavtaler og byvekstavtaler er ordninger som har nullvekstmålet som overordnet mål. I dag har følgende byområder byvekstavtaler eller belønningsordninger: Oslo/Akershus, Bergensområdet, Trondheimsområdet, Nord-Jæren, Kristiansand, Tromsø, Grenland, Nedre Glomma og Buskerudbyen. I tillegg vil regjeringen følge opp nullvekstmålet gjennom en ny tilskuddsordning for Arendal og Grimstad, Bodø, Haugalandet, Vestfoldbyen, og Ålesundsregionen.

Bedre samordning av areal- og transportplanleggingen har vært et av de viktigste grepene ved overgangen fra bypakker til byvekstavtaler. Byvekstavtalene har vært et verktøy for å fremme effektiv arealforvaltning, og bolig- og næringsbygging i kollektivknutepunkt. Byvekstavtalene vil kunne bidra til å redusere nedbyggingen av jordbruksareal gjennom å tilrettelegge for fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt. Dessuten vil partene i oppfølgingen av arealforpliktelsene i større grad synliggjøre behovet for avveining mot jordverninteressene, arealbruksendringer og miljøvennlig transport.

Regjeringen vil

• føre videre og utvide ordningen med byvekstavtaler og tilskudd for bedre samordning og helhetlig planlegging i byregionene

4.2.7 Konkretisering av nasjonale jordverninteresser

I fylker som ikke har behandlet og avklart jordverninteressene i en regional plan, kan det være behov for en strategi som setter sammen og konkretiserer nasjonale føringer for jordvernet. En slik strategi vil være grunnlag for tidlige og tydelige innspill til kommunale planer. Det vil bidra til forutsigbare vilkår og lik behandling og dermed styrke samhandlingen med kommunene. Slike strategier kan utvikles fylkesvis og konkretiseres ut fra kjennskap til jordressursene i det aktuelle fylket. Landbruks- og matministeren har gjennom et brev høsten 2018 til alle fylkesmennene, gjort tydelig hva som er de nasjonale jordverninteressene i arealplanleggingen. Dette fungerer også som en veileder for god og effektiv samhandling mellom landbruksstyresmaktene, kommunene som planstyresmakt og andre aktører i arealplanleggingen.

Regjeringen utarbeider hvert fjerde år nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Det gjeldende forventningsdokumentet ble vedtatt 14. mai 2019, og inneholder forventninger om at fylkeskommunene og kommunene sikrer viktige jordbruksområder og kulturlandskap i landbruket gjennom langsiktige utbyggingsgrenser, samt at utbyggingsløsninger som kan redusere nedbygging av dyrka mark vurderes i samsvar med det nasjonale jordvernmålet.

Regjeringen har siden 2013 arbeidet systematisk for å styrke dialogen mellom staten og kommunene i plansaker, for å unngå unødvendig bruk av innsigelse. KMD arbeider fortsatt med sektordepartementene for å forbedre praktiseringen av innsigelsesinstituttet. Flere departement har fulgt opp med å avklare hva som er nasjonale interesser innen deres ansvarsområde. Dette har bidratt til større forutsigbarhet i planprosessene.

Statsforvalterne har siden 2019 hatt i oppgave å samordne de statlige myndighetenes innsigelser til kommunale arealplaner, for å hindre motstridende eller svakt begrunnede innsigelser. Dette bidrar til mer effektiv og bedre statlig medvirkning i planprosessene.

Erfaringene med denne samordningen har vært gode. Den bidrar til bedre dialog mellom statsetatene og større oppmerksomhet på ansvaret statsetatene har for tidlig og aktiv deltaking i kommunale planprosesser. Statsforvalterne vil også ta en mer aktiv rolle i å løse uklarheter og uenighet tidlig i planprosessene.

Regjeringen vil

• føre videre veiledningen om hvordan en kan ta vare på jordvernet i kommunale og regionale planprosesser.

4.2.8 Veiledning om fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging

I Statlige planretningslinjer for samordna bolig-, areal- og transportplanlegging, står det mellom annet at

• det skal legges særlig vekt på høy arealutnytting, fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt

• det i områder med stort utbyggingspress bør legges til rette for arealutnytting utover det som er typisk

• potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder blir tatt i bruk

• nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder

Siden de fleste byer og tettsteder er omgitt av en del dyrka jord og har et behov for å vokse, er det viktig at nye og eksisterende områder for utbygging blir utnytta mest og best mulig. Arealstrategier der det blir lagt vekt på fortetting innenfor eksisterende byggesoner, vil i det lange løp også fremme jordvernet. Ved en konsentrert utvikling vil arealforbruket til utbygging bli mindre og presset på verdifulle områder utenfor tettstedsavgrensningen betydelig redusert.

Fortettingsprosesser er svært komplekse, de omfatter mange aktører med ulike interesser, har ofte et høyt konfliktnivå og kan innebære komplekse juridiske vurderinger. I tillegg er prosessene utfordrende rent faglig, fordi det skal gjøres kvalitative vurderinger og prioriteringer. Ofte blir også ulike nasjonale interesser, blant annet naturmangfold, kulturmiljøer, jordvern og grønnstruktur, utfordret.

KMD startet derfor et utredningsarbeid i 2017, for å forenkle planprosessene knyttet til fortetting, transformasjon og eiendomsdanning i byområdene. Siktemålet er å få både planleggingen og utbyggingen gjennomført raskere enn i dag. Eiendomsdanning i komplekse fortettings- og transformasjonsområder kan i dag ta uforholdsmessig lang tid fordi mange ulike lovverk og prosesser griper inn i hverandre. Det er derfor nødvendig å se nærmere på sammenhengen mellom planlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven, rekkefølgekrav, utbyggingsavtaler og eiendomsdanning, med sikte på effektivisering og forenkling. Departementet tar sikte på å sende forslag til lovendringer på høring i 2021.

Byvekstavtaler med de ni største byområdene er viktige verktøy for å gjennomføre arealstrategier med vekt på fortetting og konsentrert utvikling.

Regjeringen vil

• styrke arbeidet med veiledning om helhetlig planlegging for fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging, og utrede forenklinger og effektivisering av planlegging som gjelder fortetting og transformasjon i byområder.

4.2.9 Spredt utbygging

Boligbygging på dyrka jord blir registrert i KOSTRA, enten gjennom tillatelse til omdisponering etter jordloven eller gjennom regulering til boligformål etter plan- og bygningsloven. Tallene for 2017 viser at 25 pst. av boligbyggingen på dyrka jord ble godkjent gjennom behandling av enkeltsaker etter jordloven. Når det gjelder fritidsbygninger på dyrka jord, ble hele 66 pst. godkjent gjennom behandling av enkeltsaker etter jordloven i 2017.

Kommunene kan legge inn bestemmelser i kommuneplanene sine som reduserer bruken av dyrka jord til spredt utbygging og til landbruket sin egen byggevirksomhet. Kommunene kan også gi retningslinjer eller bestemmelser om at spredt utbygging av boliger og fritidsboliger ikke skal skje på dyrka jord. KMD har utarbeidet en veileder om «Planlegging for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder (LNFR-områder)». Veilederen gir råd til kommunene om hvordan slik planlegging på en enkel måte kan gjennomføres innenfor rammene av nasjonal arealpolitikk. Målet er blant annet at spredt utbygging blir styrt gjennom overordnede arealplaner og ikke gjennom dispensasjoner.

Tallene ovenfor indikerer at det skjer en fragmentert nedbygging av dyrka jord i ganske stort omfang. Fordi det utgjør en relativt stor del av den årlige omdisponeringen, er det behov for å utrede og vurdere denne praksisen.

Regjeringen vil

• gjennomføre et pilotprosjekt i Nordland, Trøndelag og Troms og Finnmark om bruk av arealstrategi for å gjøre arbeidet med kommuneplanens arealdel enklere i små kommuner med store LNFR-områder, der det blant annet skal ses på bruk av retningslinjer for spredt utbygging.

4.2.10 Planlegging av samferdselsprosjekter

I NTP for perioden 2022–2033 (Meld. St. 20 (2020–2021)) er det lagt føringer for alle utbyggingsvirksomhetene innen samferdsel om at beslag av jordbruksareal skal ha en særskilt vurdering, og at omfanget av beslag skal reduseres. Dette hensynet skal være med helt fra oppstart av et prosjekt og dermed også inkluderes i silingsfasen. Kontrakter for utbygging har (eller skal ha) egne krav som setter vilkår om behandling av jordbruksjord.

Det er i planprosessene at hensyn til ulike interesser blir vurdert opp mot hverandre. Alle planer har krav om konsekvensutredning. Omfanget av planen avgjør hvor omfattende utredningen skal være. Alle virksomhetene under SD tilrår traseer ut fra en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, der både prissatte og ikke-prissatte konsekvenser av ulike trasévalg er viktige grunnlag for en tilrådd trasé. Det er i samsvar med metodikken i Statens vegvesen sin Håndbok V712 Konsekvensanalyser. Ved siste revisjon (2018) ble metoden justert slik at en nå kan ta større hensyn til kvalitet på jorda mellom de ulike trasealternativene som skal vurderes opp mot hverandre. Det er også utviklet et eget kartinnsyn med verdivurdering knyttet opp mot konsekvensanalyser i kartløsningen Kilden (NIBIO). Valgene skal følge prinsippene i tiltakspyramiden med først å unngå, så avbøte før evt. restaurere eller kompensere.

Det er mange motstridende hensyn å vurdere i planarbeidet. Valg av trasé blir endelig tatt gjennom politiske vedtak. Det kan skje at den valgte traseen ikke er den beste med tanke på jordvernet. Ulemper ved trasévalg for viktige nasjonale mål som jordvern, vurderer en å bøte på gjennom detaljutforming, med avbøtende tiltak og lignende.

Veinormalene med hjemmel i forskrift til veiloven, ligger til grunn for dimensjonering og bygging av riksveier og blir også benyttet av andre veieiere. Statens vegvesen lager veinormaler. Ved utvikling av veinormalene er arealforbruk et viktig hensyn, i tråd med forskrift til veiloven om veinormaler. I normalene N100 Veg og gateutforming og N200 Vegbygging er de sentrale krava samlet. I N200 er det nå krav om hvordan matjordlaget (dyrka jord) skal håndteres for å ta vare på kvaliteten der veianlegget legger beslag på jord.

Ulike veiklasser har ulike krav til linjeføring. For eksempel har motorvei en stiv linjeføring som kan gjøre det svært kostbart eller vanskelig å unngå lokaliteter med jordbruksareal. For jernbane er dette enda mer tydelig med deres krav til enda stivere linjer.

Kommunene rapporterer på planlagt omdisponert areal i vedtatte reguleringsplaner gjennom KOSTRA. Statens vegvesen har siden 2007 rapportert på faktisk omdisponert dyrka jord fra prosjekter som er ferdig det enkelte år. SD vil utvide rapporteringsplikten til å gjelde fordeling på de tre arealtypene som utgjør jordbruksareal; fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite. Reguleringsplanen synliggjør fordelingen på planlagt nedbygd jord på den måten. En slik rapportering vil over tid vise hvilket areal som blir mest utsatt for omdisponering, riktig nok knyttet til hvor i landet utbygging skjer til enhver tid. Det vil i framtida bli stilt like rapporteringskrav til alle virksomhetene underlagt departementet.

Regjeringen vil

• følge opp arbeidet med jordverninteressene i arbeidet med gjennomføringen av Nasjonal transportplan (NTP).

4.2.11 Avbøtende og kompenserende tiltak i samferdselsprosjekter

Det er svært viktig at all matjord blir behandlet på forsvarlig måte. Det gjelder likedan for jordbruksareal foreløpig regulert som rigg- og anleggsområde, som for overskudd av matjord fra areal som blir permanent omdisponert. Som utgangpunkt skal matjord brukes videre i jordbruksproduksjon. Et overskudd kan bli brukt i veiprosjektet som toppdekke i veiskråninger og lignende.

Det er nå satt standardkrav i entreprisekontrakter om massebehandling av jordbruksjord. Disse kravene er beskrevet i veiledere som bl.a. NIBIO har utarbeidet og som prosjektene kan legge til grunn i ytre miljøplaner. Det enkelte prosjekt må vurdere hva som er tjenlige løsninger ut fra omfang av jordbruksareal som blir omfattet av veitiltaket.

Statens vegvesen har sett på to ulike modeller for gjenbruk av matjord, uten at det er trukket endelige konklusjoner fra arbeidet. I den ene modellen er det sett på muligheten for å opparbeide jordbruksareal på ikke dyrkbare arealer ved å flytte matjorda og de nødvendige underliggende lagene. I planleggingen av E18 Retvet–Vinterbro har dette vist seg å være svært krevende og kostbart.

I fellesprosjektet Ringeriksbanen-E16 (FRE16) har en valgt en annen modell, der det vil bli gitt økonomisk bidrag til nydyrking gjennom et tidsavgrenset fond for nydyrking. Nydyrking kan skje innenfor de tre kommunene som er omfattet av tiltaket. Fondet blir forvaltet av den lokale landbruksforvaltningen. Avklaring av dyrkingsområder følger ordinært regelverk for godkjenning. Denne modellen har et helt annet kostnadsbilde og kan være enklere å få gjennomført i flere prosjekter.

Statens vegvesen deltar i et felles europeisk FoU-prosjekt sammen med flere andre nasjonale veimyndigheter om nettopp behandling av jord i veiprosjekt (CEDR Soils-program). Resultat fra dette vil foreligge i starten av 2023.

Regjeringen vil

• videreføre arbeidet med å prøve ut avbøtende og kompenserende tiltak i samferdselsprosjekter

4.2.12 Plankompetanse

Planlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å sikre jordvernet. Tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i planleggingen er derfor en nødvendig forutsetning for et sterkt jordvern. Styrkingen av den offentlige plankompetansen er påkrevd både på fylkes- og kommunenivå, men også i statlige og regionale etater.

Kommunene er den viktigste planmyndigheten og skal være en pådriver for samfunnsutviklingen. Det er et voksende gap mellom forventningene og kravene som blir stilt til kommunene på planområdet, og kapasiteten og kompetansen i kommunene, jf. delrapporten fra ekspertutvalget for kommunereformen, Kriterier for god kommunestruktur. Særlig har mindre kommuner utfordringer.

Kompetanseutfordringen har høy prioritet i regjeringen, og det arbeides kontinuerlig og på bred front med å styrke den offentlige plankompetansen. Det gis blant annet tilbud om kurs, etter- og videreutdanning, i samarbeid med KS, statsforvaltere og fylkeskommuner, og utdanningsinstitusjoner. Et bredt spekter av veiledning om planlegging utvikles og gjøres tilgjengelig digitalt. Planlegging.no er KMD sin hovedkanal for informasjon og veiledning om planlegging.

Regjeringen støtter opp under opplæringstiltakene i fylkene rettet mot kommunene. Det er eksempelvis gjennomført samlinger i nettverk for kommunal og regional planlegging. Det er satt av midler til oppfølging av samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging i fylkene. Det blir også gitt tilskudd til private og frivillige virksomheter og organisasjoner til tiltak som skal øke kompetansen i lokal og regional planlegging. Innsatsen for økt plankompetanse skal føres videre, blant annet gjennom Sekretariatet for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging (SEVS) og økt økonomisk støtte til dette.

Det trengs flere planleggere i offentlig sektor. For å øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging følges anbefalingene i strategien Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging opp i samarbeid med utdanningsinstitusjonene og KS. Regjeringen har gjennom utdanningsløftet 2020 bidratt til flere studieplasser, og med det gitt et løft for rekruttering til de planfaglige studiene.

Regjeringen har satt av midler til å øke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midlene gjennom flere programmer som vil gi kunnskap om bærekraftig planlegging og arealforvaltning. Eksempel på større nye satsinger fra 2019/2020 er særskilt utlysning for planforskning under programmet DEMOS, og utlysningen arealer under press.

Det er viktig at informasjon som ligger til grunn for planleggingen er oppdatert og enkelt tilgjengelig, ikke minst for kommuner med begrenset kapasitet og/eller kompetanse. Staten har lagt til rette for utvikling og finansiering av nye tjenester og data, som eksempelvis høydedata gjennom prosjektet nasjonal detaljert høydemodell, arealprofiler og utvikling av 3D-modeller.

Regjeringen vil

• føre videre arbeidet med å øke plankompetansen i samarbeid med blant andre KS

4.2.13 Kommunestruktur og -størrelse

I by- og tettstedsområdene skaper dagens kommunestruktur i mange tilfelle utfordringer ved at det i de fleste områdene er flere kommuner som inngår i én og samme bo- og arbeidsmarkedsregion. Mange bykommuner har lite areal og er avhengige av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere en stor befolkningsøkning. Endringer i kommunestrukturen vil gjøre det lettere å drive en mer helhetlig planlegging og utvikling når det gjelder arealbruk, transport og tjenesteproduksjon. Større kommuner vil også gi mulighet til å bygge opp sterkere fagmiljøer innen areal- og samfunnsplanlegging, noe som vil være positivt for rekruttering av planfaglig kompetanse i kommunene. På den måten vil også større kommuner kunne bidra til å styrke jordvernet.

Regjeringen vil

• føre videre arbeidet med endringer i kommunestrukturen

4.2.14 Faglig kunnskapsgrunnlag fra NIBIO

Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) produserer arealinformasjon i form av kart, statistikk og tjenester, noe som kan være til stor nytte i arealplanleggingen. Mesteparten av denne informasjonen er lett tilgjengelig på nett gjennom den digitale kartløsningen Kilden. Det er viktig at disse areal- og ressursdataene blir videreutviklet og oppdatert og ikke minst gjort tilgjengelig og brukt, også i arealplanleggingen.

Informasjonen som blir gitt i den digitale kartløsningen Kilden, gir alle mulighet til å bringe jordvernhensyn inn på et tidlig stadium i planprosessene, noe som kan bidra til å finne mindre konfliktfylte alternativer og unngå tidkrevende prosesser med innsigelser og omkamper om ulike planalternativer.

NIBIO har utviklet et arealbarometer for Norge og for alle fylkene og kommunene. Fra 2020 er arealbarometrene web-baserte og supplert med flere fagtema og bedre utskriftsmuligheter. De består av kortfattede og oversiktlige «faktaark» om arealressursene i landbruket, med vekt på status og endringer. Arealbarometeret skal være et godt og effektivt virkemiddel for å øke kunnskapen om arealressursene våre og hvordan de blir brukt og kan brukes i planarbeid, utredninger og politiske prosesser.

Jordsmonnkartene til NIBIO sier mye om verdien av jordbruksarealene for ulike jordbruksproduksjoner. Så langt er bare litt over halvparten av jordbruksarealet i landet kartlagt i detalj, men det som er kartlagt, er i stor grad de viktigste jordbruksområdene på Østlandet, Jæren og ved Trondheimsfjorden. Det vil ta mange år før alt areal er detaljkartlagt, men det er viktig at disse kartene blir tatt i bruk der de finnes.

Det digitale jordkvalitetskartet til NIBIO er basert på jordsmonnkartleggingen. Jordkvalitetskartet er først og fremst ment å være et redskap for bruk i planleggingen og utredningene av utbyggingsprosjekter som kan ha følger for dyrka jord. En av fordelene med det nye kartet er at det har få klasser og dermed er enkelt å bruke.

NIBIO har utviklet nye metoder for å klassifisere jordbruksarealenes egnethet for ulike produksjoner (gras-, korn- og grønnsaksdyrking). Disse kartene, som er tilgjengelige på NIBIOs innsynsløsning Kilden, viser produksjonsmulighetene på en langt mer detaljert måte enn informasjonen som har vært tilgjengelig tidligere. Med disse kartene kan arealenes verdi synliggjøres bedre og si noe om den nasjonale verdien av jordbruksarealene.

Norges jordbruksareal er fordelt på ulike klimasoner. NIBIO har i samarbeid med Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Meteorologisk institutt, satt i gang arbeid med å utvikle klimasonekartene med grunnlag i vesentlig forbedret tilgang til klima- og værdata, og forbedrede plantevekstmodeller. Nye klimasonekart vil dermed gi bedre uttrykk for en soneinndeling i dagens klima. NIBIO har også igangsatt et arbeid med å oppdatere dagens kart over dyrkbar jord, slik at datasettet bedre reflekterer det faktisk tilgjengelige dyrkbare arealet i dag.

Markslagskartet AR5 er et detaljert, digitalt kart/datasett over arealressursene i inn- og utmark som inneholder mye vesentlig informasjon om jordressursene. Kartet/datasettet er nasjonalt heldekkende, og NIBIO vil holde dette ajour framover.

Regjeringen vil

• føre videre arbeidet med å utvikle kunnskap om arealressursene

4.2.15 Evaluering av plan- og bygningsloven

Et forskningsprosjekt (EVAPLAN 2008), finansiert av KMD, har studert hvordan plandelen i plan- og bygningsloven fungerer i praksis, og hvordan loven er samordna med andre lover (sektorlover). Prosjektet har evaluert om og i hvilken utstrekning plandelen fungerer etter intensjonene. Forskerne har også sett på om plandelen fører til lokal og regional bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunns- og arealplanlegging.

I evalueringen har de spesielt sett på de nye målene som kom med plan- og bygningsloven i 2008. De har undersøkt i hvilken grad plan- og bygningsloven bidrar til å sikre mål om demokratiske styrings- og avveiningsprosesser, samordning mellom sektorer og nivåer, effektiv gjennomføring av utbygging (lokal utvikling), åpenhet og medvirkning.

Arbeidet startet opp høsten 2014 og ble avsluttet i 2018. Norsk institutt for by- og regionforsking (NIBR) fikk oppdraget i samarbeid med mange andre forskingsmiljøer og presenterte resultatene fra evalueringen på et seminar i august 2018. I evalueringen foreslås flere endringer i plan- og bygningsloven.

KMD har sammen med andre departement, blant andre LMD, satt i gang et prosjekt med mål om å få en bedre praktisk samhandling mellom de ulike sektorlovene og planlegging etter plan- og bygningsloven. Flere prosjekter vil etableres slik at en etter hvert får en helhetlig forståelse mellom de ulike målene som er gitt i plan- og bygningsloven og hvordan de bør vektes i planleggingen for å oppfylle de nasjonale arealmålene. Oppfølgingen vil se om det bør gjøres endringer i plan- og bygningsloven for å styrke for eksempel jordvernet. Andre virkemidler skal også vurderes i den videre oppfølgingen av evalueringen av plandelen i plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil

• følge opp evalueringen av plandelen i plan- og bygningsloven gjennom konkrete prosjekter for å bedre samhandlingen gjennom planlegging og vurdere behov for endringer i plan- og bygningsloven

4.2.16 Nasjonal jordvernpris

Regjeringen har opprettet en jordvernpris som skal deles ut annet hvert år. Prisen ble delt ut for første gang i 2017 og har bidratt til å øke oppmerksomheten om jordvernet, særlig i kommunene. Målgruppen for prisen er fylkeskommuner og kommuner som tar aktive grep i regionale planer og i kommune- og reguleringsplaner, eller som får gode resultater i samarbeid med andre gjennom planlegging, gjennomføring og praksis. Vestfold fylkeskommune fikk jordvernprisen i 2017 for sitt arbeid med jordvern, særlig med bakgrunn i tydelige mål og strategier for å ta vare på dyrka mark i den regionale planen for bærekraftig arealpolitikk. Statsforvalterne ble bedt om å sende inn et grunngitt forslag på minimum én kandidat fra eget fylke. Prisen fikk stor oppmerksomhet i fylkene, kommunen og media.

Det er opprettet statutter og en jury til prisen, der landbruks- og matministeren er leder, og med medlemmer fra KS, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norske landskapsarkitekters forening. Prisen skal framheve og motivere til nyskapende tiltak og planer som legger godt til rette for at kommunene i mindre grad omdisponerer dyrka mark og finner gode alternativer i planleggingen.

Den nasjonale jordvernprisen ble delt ut på nytt i 2019, og da fikk Randaberg kommune prisen. Erfaringene med prisen er gode, og den har ført til økt oppmerksomhet om jordvern og medvirket til å få fram de gode eksemplene til andre kommuner og fylkeskommuner.

Prisen deles ut annethvert år, og skal deles ut igjen i 2021.

Regjeringen vil

• føre videre en nasjonal jordvernpris

4.3 Nye tiltak

4.3.1 Avtaler som gir rett til å bygge ned dyrka og dyrkbar jord

Stortinget ba i 2018 regjeringen om å «utrede, vurdere og eventuelt foreslå» en sak som kunne «sikre åpenhet rundt og begrense bruken av opsjonsavtaler om utbygging av dyrka mark og dyrkbar jord.»

En opsjonsavtale vil normalt bli kombinert med en avtale som innskrenker eierens rådighet over eiendommen sin. Konsesjonsloven inneholder i dag regler om at det oppstår konsesjonsplikt ved inngåelse av slike avtaler. Konsesjonsloven fastsetter dessuten at det oppstår konsesjonsplikt ved inngåelse av utbyggingskontrakter av enhver art. LMD har i nytt rundskriv om konsesjon mv. uttrykkelig beskrevet denne konsesjonsplikten. Departementet har dessuten vist til at det ligger an til å avslå konsesjon hvis utbygger (rettighetshaver) skal bruke arealet i strid med eksisterende planer etter plan- og bygningsloven, f.eks. hvor arealet er lagt ut til LNF-område. Omtalen i rundskrivet legger til rette for at kommunene får tydelig kunnskap om hvilke avtaler som skal konsesjonsbehandles. Den gir også signal om at avtalene har en uheldig side i forhold til jordvernet. Dette tiltaket kan bidra til å begrense bruken av opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord.

Regjeringen vil

• klargjøre overfor kommunene når det oppstår konsesjonsplikt etter konsesjonsloven for opsjonsavtaler som gjelder dyrka og dyrkbar jord

4.3.2 Landbrukets egen nedbygging

Det er ingen søknadsplikt etter jordloven for å føre opp nødvendige driftsbygninger eller anlegge nødvendige driftsveier på dyrka eller dyrkbar jord. Hvis det ikke dreier seg om nødvendig nedbygging, oppstår det søknadsplikt. En undersøkelse fra 2017 av landbrukets egen nedbygging viste at 22 pst. av den totale nedbyggingen av dyrka jord var utført av landbruket selv.

Landbruksdirektoratet har på bakgrunn av signaler i jordvernstrategien utredet muligheten for å endre jordloven slik at eiere som ønsker å bygge bolighus og driftsbygninger eller anlegge driftsveier (Ldir-rapport nr. 35/2019) pålegges en søknads- eller meldeplikt. Slike endringer vil imidlertid føre til merarbeid både for kommunene og for næringen selv.

Etter gjeldende regler kan praktiseringen av jordlovens omdisponeringsbestemmelse skjerpes inn betydelig ved at kommunene foretar en konkret vurdering av om bygningene og veiene er nødvendige for driften av eiendommen. Det kan få en viss betydning for nedbygging som skjer på eiendommer som er i aktiv drift, men vil trolig særlig gi utslag på eiendommer uten aktiv drift, hvor jordbruksarealet er leid bort, og på små eiendommer. LMD har derfor gjennom nytt rundskriv om praktiseringen av jordloven lagt til rette for en slik innskjerping. Departementet vil, når det har gått en tid, evaluere virkningen av dette tiltaket, og deretter ta standpunkt til om det fortsatt er aktuelt å innføre regler om søknads- eller meldeplikt.

Regjeringen vil

• legge til rette for at praktiseringen av jordlovens omdisponeringsbestemmelse skjerpes inn betydelig når det gjelder landbrukets egen nedbygging

4.3.3 Arealregnskap

Statistisk sentralbyrå (SSB) har over flere år jobbet med metodeutvikling for å etablere et fullstendig arealregnskap for bebygd areal i Norge. Det vil si en heldekkende oversikt over tilgang og avgang av bebygd areal, samt endringer i type bebyggelse. Metodeutviklingen har møtt utfordringer som skyldes datagrunnlag av varierende kvalitet og metodiske avveininger med hensyn til nøyaktighet opp mot teknisk kapasitet til å utføre tunge beregninger.

Datakvaliteten er generelt blitt bedre og metoden er etter flere år med beregning av status for arealbruk generelt sett blitt robust nok til å kunne brukes som grunnlag for beregning av endringstall.

SSBs ambisjon er at Arealregnskap skal utvikles til et beslutningsgrunnlag i arealforvaltning og arealplanlegging på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Et arealregnskap vil også kunne inngå i «grunnmuren» for fremtidige tematiske ressursoversikter som naturregnskap (stedfesting av hovedøkosystemene) og økosystemregnskap (stedfesting og verdsetting av økosystemtjenester).

For å etablere Arealregnskap gjenstår å tilpasse metodikken til å omfatte noen nye kart- og registerdatasett og teste ut i stort omfang hvordan sted- og tidfesting av utbygging/arealbruksendring kan forbedres ved hjelp av fjernmålingsdata (satellitt og fly).

Den gjenstående metodeutviklingen for arealbruk skal foregå i 2021 og første halvår 2022.

For å få på plass et fullstendig arealregnskap for Norge er det flere institusjoner som må bidra. I samarbeid med SSB publiserte KMD i juni 2020 første versjon av arealprofiler. Målet er å tilgjengeliggjøre statistikk som gir grunnlag for arealregnskap og viser arealbruksendringer som felles kunnskapsgrunnlag for planarbeid. Nedbygging av dyrket jord, omdisponering av dyrket jord og omdisponering av dyrkbar jord er tre av indikatorene i arealprofilene, og jordvern vil være et tema i arealregnskap for kommuneplanprosesser.

Regjeringen vil

• bidra til arealregnskap for Norge

4.3.4 Gjennomgang av kartgrunnlag og statistikk over jordbruksareal

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte 01.02.21 en artikkel om nye tall for «faktisk nedbygging» av jordbruksareal. Tallene er betydelig høyere enn KOSTRA-tallene (Kommune Stat Rapportering), men en viktig årsak til det er at de nye tallene også omfatter landbrukets nedbygging. Av forskjellen på litt under 4 000 dekar årlig de siste tre årene, så utgjør landbrukets nedbygging nesten 2 000 dekar (1 930). Siden landbrukets nedbygging ikke registreres i KOSTRA, blir den reelle forskjellen på ca. 2 000 dekar årlig. Tallene er imidlertid ikke sammenlignbare år for år med KOSTRA-tallene, som jordvernmålet er knyttet opp mot. Årsaken til det er at KOSTRA måler vedtatt omdisponering ut fra vedtatte reguleringsplaner og vedtak etter jordloven, og ikke den årlige faktiske nedbyggingen, som ofte vil foregå ett eller flere år etter at reguleringen eller tillatelsen er gitt.

De nye SSB-tallene er basert på bygningsinformasjon i matrikkelen og deretter en beregning ved hjelp av faktorer. De er også basert på flybilder som tas med flere års mellomrom, og tolkninger av disse, både for å vurdere hva som er nedbygd, og hva som er jordbruksareal. Det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til de nye tallene, og det er ny beregningsmåte, som en bør bruke tid på å vurdere kvaliteten på.

KOSTRA-rapporteringen har pågått i mange år, og det er viktig med langsiktige data på dette området, og som vi kjenner godt. De nye tallene er imidlertid bl.a. viktige for å registrere landbrukets egen nedbygging, og LMD vil se nærmere på de ulike rapporteringssystemene for å forbedre dem. Dette inkluderer også et arbeid for å se på hvordan kommunenes beslutninger om tilbakeføring av allerede regulerte arealer skal registreres. Bedre digitale kartgrunnlag i kommunene sammen med ny teknologi kan åpne for mer nøyaktige målinger og ny metodikk.

Det er behov for å gå gjennom NIBIOs areal- og ressurskart AR5, for å se både på avgrensningen av jordbruksarealene og definisjonen av jordbruksareal, samt oversikten AR5 gir over mengden og kvaliteten på jordbruksareal. LMD har imidlertid rapportert på jordbruksareal i drift, basert på søknadene om produksjonstilskudd, og i liten grad på arealene som oppgis i AR5. Tallene for jordbruksareal som framgår av AR5, er likevel interessante både på kommunenivå og nasjonalt nivå. Det er derfor viktig å få en gjennomgang av klassifiseringer av jordbruksareal og oppdateringsrutiner for dette kartet.

Fra og med rapporteringsåret 2019 blir det gjennom KOSTRA rapportert hvor mye jordbruksareal som blir tilbakeført ved at området blir «omregulert» fra byggeformål til landbruksformål. Dette vil bli trukket fra i de historiske tallene for kommunene, og det skal vurderes om dette kan synligjøres bedre.

Regjeringen vil

• gjennomgå kartgrunnlag og statistikk over jordbruksarealet, for å sikre best mulig oversikt over jordbruksarealet og nedbyggingen og omdisponeringen av det

• se nærmere på hvordan en kan måle og registrere all nedbygging av dyrka mark som ikke blir registrert i KOSTRA i dag, og vurdere et måltall for samlet nedbygging

4.3.5 Tilskudd til kommunale jordvernstrategier

Kommunene forvalter størsteparten av arealene gjennom kommunal planlegging. Det er derfor avgjørende at kommunene har god kjennskap til både nasjonal og lokal verdi av arealene i sin kommune. Først da kan de gjøre gode avveininger mellom jordvernhensyn og andre interesser. Hvis kommunene lager sine egne jordvernstrategier, skaper det oppmerksomhet og bevissthet om dyrka mark, og gir kunnskap om arealenes verdi.

Klima- og miljødepartementet har satt av midler til kommunale planer for naturmangfold og til kulturminneplaner. LMD vil etablere en lignende ordning med tilskudd til kommuner som utarbeider sin egen jordvernstrategi.

En kommunal jordvernstrategi bør gjøre rede for hvordan den nasjonale, og eventuelt regionale, jordvernstrategien skal følges opp lokalt i kommunen. Strategien bør fastsette ambisjonsnivået i arbeidet med jordvern, bl.a. ved å definere et mål for maksimal årlig omdisponering av jordbruksarealer. Strategien bør også vise status, utviklingstrekk og påpeke viktige utfordringer i det kommunale jordvernarbeidet, og vise hvordan det skal arbeides med utvalgte temaer for å styrke jordvernet.

En kommunal jordvernstrategi bør være retningsgivende for kommunens arealplanlegging, byggesaksbehandling og landbruksforvaltning. Først og fremst bør jordvernstrategien ligge til grunn for utarbeidingen av nye arealplaner; kommuneplan, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Jordvernstrategiens ambisjon, mål og prinsipper bør videre innarbeides i kommende kommuneplan. Strategien bør tegne et langsiktig og overordnet bilde rundt forholdet mellom utbygging og bevaring av store, sammenhengende og viktige jordbruksområder i kommunen.

Regjeringen vil

• etablere en tilskuddsordning for kommuner som utarbeider en kommunal jordvernstrategi

4.3.6 Ivaretakelse av jordvern i byggeområder

Jordlovens bestemmelser om søknadsplikt ved omdisponering og deling gjelder ikke i områdene i kommuneplanen som er avsatt til byggeformål. Kommunen kan imidlertid i kommuneplanen vedta at denne søknadsplikten likevel skal gjelde, og en del kommuner har vedtatt slike bestemmelser. Landbruksdirektoratet har foreslått en innstramming, slik at bare arealer med reguleringsplan skal unntas fra søknadsplikten. Landbruksdirektoratet omtaler dette bl.a. slik i rapport nr. 21/2016:

«Slik virkeområdet for §§ 9 og 12 er satt opp i jordloven, kan kommunene altså i prinsippet vedta nedbygging av jordbruksarealer i utbyggingsområder i kommuneplanen uten at nedbyggingen vurderes konkret gjennom reguleringsplan eller ved jordlovsbehandling.

Landbruksdirektoratet mener at spørsmålet om omdisponering av jordbruksarealer til andre formål enn jordbruk bør gjennomgå grundig vurdering, enten gjennom reguleringsplan eller ved en konkret jordlovsbehandling i tråd med § 9 (omdisponering).»

I hovedsak vil byggeområdene i kommuneplanen bli regulert før utbygging. Det forekommer imidlertid utbygginger i byggeområdene uten reguleringsplan, midlertidig eller permanent, for hele eller deler av området og/eller med eller uten dispensasjon. I en eventuell jordlovsbehandling bør en også vurdere om den samfunnsmessige begrunnelsen for å omdisponere og dele fra dyrka jord er god nok i det konkrete tilfellet. Et pågående arbeid med samordning mellom plan- og bygningsloven og jordloven vil vurdere tiltak for å sikre at jordvernhensyn blir bedre ivaretatt i utbyggingssaker der det ikke er krav om reguleringsplan.

Dagens bestemmelser innebærer også en mangel i KOSTRA-rapporteringen, siden den bare omfatter omdisponeringen gjennom reguleringsplan eller omdisponeringsvedtak etter jordloven.

Jordvern er en nasjonal interesse, og jordbruksareal som er avsatt til byggeformål, har ofte nasjonal eller stor regional verdi til jordbruksproduksjon. Det tilsier at det er viktig å sikre en høy og hensiktsmessig utnyttelse av disse områdene, og en hensiktsmessig jordbruksdrift fram til områdene ev. blir nedbygd. Det er også viktig å få en mer fullstendig rapportering av nedbyggingen av disse områdene.

Regjeringen vil

• vurdere tiltak for å sikre at jordvernhensyn blir bedre ivaretatt i utbyggingssaker der det ikke kreves reguleringsplan. Dette tas opp i den pågående prosessen med samordning i planlegging mellom plan- og bygningsloven og jordloven

4.3.7 Sterkere vern av viktige jordbruksarealer

Landbruksdirektoratet utredet en hjemmel for vern av dyrka jord i rapporten «Vernehjemmel i jordlova» av 15. mars 2009. Det ble den gang foreslått at nye bestemmelser om varig vern tas inn i jordloven, og at vernet skal gjelde verdifull dyrka jord. Arealenes kvalitet og egnethet i matproduksjon, særlig for matkorn, skulle være et vesentlig kriterium, men også arealer til fôrproduksjon kunne være aktuelle.

LMD sendte forslaget til vernehjemmel i jordloven på høring. Et klart flertall av statsforvalterne og fylkeslandbruksstyrene støttet forslaget, mens et klart flertall av kommunene var imot. De aller fleste høringsinstansene stilte seg imidlertid klart bak intensjonene i forslaget om å sikre matjorda, men det var stor uenighet om virkemidlene.

Det er gått lang tid siden en vernehjemmel i jordloven ble utredet. Situasjonen i dag er ikke den samme, selv om behovet for å ta vare på jordbruksarealene er like stort. Det bør derfor utredes flere alternative løsninger for å sikre et sterkere vern av den viktigste dyrka marka. I tillegg til en vernehjemmel i jordloven kan dette være tiltak som mer aktiv bruk av hensynssone landbruk eller kjerneområde landbruk, og utpeking av nasjonalt særlig viktige jordbruksområder. Et alternativ kan være å se på muligheten for å kartfeste og verdsette de viktigste jordbruksområdene, slik det gjøres av Riksantikvaren for kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse (KULA).

Et viktig argument for et sterkere vern er at statusen på de beste jordbruksarealene må heves betydelig, og at arealene må få en beskyttelse på nivå med naturreservater, vernede kulturmiljøer og lignende. Dette må vises både ved kartfesting, utredningskrav og i forvaltningsrutinene. Det vil være viktig å få fram arealenes kvalitetsforskjeller, og i kartleggingen av de aktuelle arealene må best tilgjengelige kartgrunnlag for dyrkingsforhold benyttes. Kartfestingen av områdene bør foretas i samråd med kommunene, da dette vil kunne få betydning for den kommunale arealforvaltningen.

Regjeringen vil

• utrede et sterkere vern av de viktigste jordbruksarealene