4 Utvikling i foredlings- og omsetningsledd

4.1 Innledning

Jordbruks- og handelspolitiske forhold, markedsordninger og prisutvikling på råvarer har stor betydning både for næringsmiddelindustri og omsetning. Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må som følge av dette ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv. Matindustrien er Norges største industri, både regnet etter sysselsetting og etter verdiskaping. Sysselsettingen i matindustrien er mer enn dobbelt så stor som den nest største industrien i Norge, metallvareindustrien, ifølge industristatistikkens næringsinndeling.

Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse.

4.2 Utviklingen i internasjonale matvaremarkeder

Utbruddet av koronapandemien skapte stor usikkerhet i globale matvaremarkeder. På tross av dette viste matproduksjonen og matvarehandelen seg å være robust, selv om det var enkelte utfordringer. Internasjonalt samarbeid og en åpen og regelbasert verdenshandel er spesielt viktig for et lite land som Norge, og viktig for norsk matvareberedskap. Pandemien førte til at den økonomiske veksten stupte over hele verden. Euro-området ble særlig hardt rammet, mens verdiskapingen i Kina økte fra 2019. Både OECD og IMF forventer at den globale veksten tar seg raskt opp igjen. Både kronekursen, oljeprisen og fraktkostnader for kornvarer falt kraftig da pandemien var et faktum. Alle tre faktorer normaliserte seg innen sommeren og svingte rundt et moderat nivå ut året, i tråd med graden av usikkerhet i internasjonale finansmarkeder.

Effekten av pandemien på den globale handelen med matvarer og fôr- og bioetanolråvarer har vært svært ulik i ulike faser av krisen og for de ulike varegruppene. I en rapport fra august 2020 delte Verdens handelsorganisasjon (WTO) landbrukets globale respons til pandemien i to faser. Fase 1 var den umiddelbare krisehåndteringen. Verdens regjeringer stengte ned en rekke sektorer, men anerkjente aktiviteter knyttet til matforsyningskjeden som samfunnskritiske. De innførte derfor en rekke tiltak for å sikre nasjonal matforsyning. Fase 2 handlet om tilvenning til den «nye normalen». For å sikre forsyningskjeden lanserte de fleste land økonomiske støttetiltak til matprodusenter og foredlingsbedrifter.

Umiddelbart etter den generelle nedstengningen i mars og april 2020 hersket det stor usikkerhet rundt pandemiens omfang og varighet. Dette førte til hamstring blant forbrukere og proteksjonisme på nasjonalt nivå i form av handelsrestriksjoner, grensestengninger og oppbygging av lagerbeholdningene. I noen uker ble det varslet om forsyningsflaskehalser og mulig matmangel, men den internasjonale matvarehandelen viste seg å være robust. I Norge førte pandemien og nedstengningen i mars til det største kronekursfallet i moderne tid. Dette bidro igjen til at importprisen på viktige landbruksråvarer steg kraftig i andre kvartal. I løpet av sommeren 2020 styrket den norske kronen seg igjen, og prisnivået for mange importvarer falt ned til nivået fra før pandemien.

Pandemien påvirket også de ulike varegruppene forskjellig. Korn og oljefrø er de viktigste varene i den globale matvarehandelen. Dyrking av disse vekstene har en svært høy mekaniseringsgrad og involverer relativt få mennesker, mens transporten foregår i bulk med skip. Derfor ble både produksjon av og handel med korn og oljevekster lite påvirket. Produksjon og omsetning av frukt- og grøntkulturer er derimot svært arbeidsintensiv og avhengig av sesongarbeidskraft. Ifølge FNs internasjonale organisasjon for migrasjon utfører migrasjonsarbeidere så mye som 25 pst. av alt landbruksarbeid i verden (IOM, 2020). Våren 2020 ble denne arbeidskraften sterkt påvirket av omfattende reiserestriksjoner og karanteneregler. I mange land måtte det innføres spesielle regler og tiltak for å sikre planting og innhøsting av årets frukt- og grøntkulturer.

En annen effekt av pandemien på verdikjeden for mat var utbredt smitte blant ansatte i videreforedlingsindustrien og transportbransjen. Bl.a. måtte store slakterianlegg i flere land stoppe eller redusere sin virksomhet i perioder.

I juni 2020 undersøkte FAO hvorvidt pandemien kunne utløse en global matkrise. FAO understreket på det tidspunktet at produksjonsprognosene for 2020–2021 var gode, matkornlagrene var fulle, internasjonale matvarepriser var lave, prisene for innsatsvarer var stabile og drivstoffprisene hadde falt. Konklusjonen var at det ikke var noen global matkrise i sikte på grunn av tilbudssvikt. Til tross for fulle lagre og gode avlinger, varslet FAO at matsikkerheten reduseres for et hundretalls millioner mennesker som følge av økonomisk nedgang under pandemien.

I 2020 lå FAOs prisindeks på sitt høyeste gjennomsnittsnivå på tre år, 3,1 pst. over nivået i 2019. Trenden over tid har vært en nedgang i internasjonale matvarepriser, og prisnivået ligger fortsatt langt under det historiske toppunktet i 2011. Den totale matprisindeksen startet på et høyt nivå i 2020, men stupte i forbindelse med pandemien til et bunnivå i mai. Deretter styrket den seg raskt måned for måned, og i slutten av året nådde den sitt høyeste nivå siden 2014. Stigningen i den totale indeksen ble drevet av økte kornpriser. Høy etterspørsel etter ris, hvete og mais førte sammen med usikkerhet rundt avlinger til at kornindeksen styrket seg for hver måned fra sommeren av. Prisene på meieriprodukter og kjøttvarer var derimot lavere i 2020 enn i 2019. Meieriindeksen ble særlig trukket ned av reduserte smørpriser. Prisfall på svin og fjørfe, særlig i første halvdel av året, førte til at indeksen for kjøttpriser svekket seg med 4,5 pst. sammenlignet med fjoråret.

Forstørr bilde

De internasjonale matvareprisene lå høyt i 2020 delvis som resultat av pandemien. Kornprisene drev utviklingen, mens prisnivået på andre varer var lavere enn i 2019. OECD og FAO forventer at realprisen på de fleste jordbruksvarer vil ligge stabilt eller gå marginalt ned i det kommende tiåret. Økt produktivitet veier opp for effektene av ressursbegrensninger og økt etterspørsel. Med ny teknologi og forbedret praksis kan bønder produsere mer effektivt, hvilket fører til lavere priser. Ettersom befolkningsveksten i verden avtar, vil produktivitetsveksten overstige etterspørselen. De forventede prisreduksjonene er også i tråd med trenden vi har sett de siste tiårene.

Kronekursen falt til et rekordlavt nivå da pandemien rammet Norge i mars. Uroen i markedet avtok gjennom våren og sommeren, og kronen styrket seg gjennom resten av året, selv om den svingte noe. I september og oktober svekket kursen seg igjen i forbindelse med den andre smittebølgen i Europa, men ved utgangen av året var kronekursen tilbake til mer normale nivåer. En sterkere krone vil, isolert sett, svekke konkurransekraften til norsk matsektor på hjemmemarkedet. Samtidig bidrar en sterk krone til at viktige innsatsvarer i jordbruket, og matvarer som importeres, blir billigere.

4.3 Prisutviklingen på matvarer

I 2020 opplevde matmarkedet i Norge antagelig den største omveltningen siden krigen. Grensehandelen stupte, omsetningen i Horeca-markedet falt, færre reiste utenlands og flere måltider ble spist hjemme, bl.a. som følge av at mange hadde hjemmekontor. Det førte til at omsetningen i dagligvarebutikkene økte med 17 pst. til 208,8 mrd. kroner, ifølge analyseselskapet NielsenIQ. På grunn av importvernet for sentrale produkter fra det norske jordbruket, påvirkes forbrukerprisene for mat i Norge mindre av internasjonale prissvingninger enn i mange andre land.

I 2020 økte matvareprisene med 3,2 pst. Det er den største økningen siden den internasjonale matkrisen i 2008–2009. Matprisene steg kraftig de første månedene i 2020, men falt mer enn normalt inn mot årsskiftet. Til tross for prisveksten i 2020, har matprisene steget litt mindre enn generell prisvekst de siste 10 årene.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Nordmenn bruker en liten andel av inntekten på mat, til tross for at prisnivået er høyt. Det høye prisnivået skyldes blant annet høyt kostnads- og lønnsnivå, kostbar distribusjon og konkurranseforhold. I tillegg er norske råvarepriser høyere enn i nabolandene, blant annet som følge av landbrukspolitikken, herunder tollvernet. Ifølge Eurostat/SSB lå prisnivået på matvarer og alkoholfrie drikkevarer 57 pst. over EU27 i 2019. Av matvarene er det fisk som, relativt sett, er billigst sammenlignet med våre naboland. Prisnivået på alle varer og tjenester til konsum i husholdningene var 44 pst. høyere i Norge enn gjennomsnittet i EU27. Sammenlignet med Norge var prisnivået på matvarer og alkoholfrie drikkevarer 27 pst. lavere i Sverige og 18 pst. lavere i Danmark. Ifølge Eurostat/SSB utgjorde mat og drikke 10,8 pst av konsumet i husholdningene, mens de utgjorde 12,3 pst. i Sverige og 11,4 pst. i Danmark. Ifølge perspektivmeldingen utgjorde utgifter til matvarer 10,5 pst. av husholdningenes disponible inntekt i 2019.

Grensehandelen

Etter mange år med vekst i grensehandelen, ga koronatiltakene fra 12. mars 2020 nær full stans i grensehandelen i forbindelse med dagsturer til utlandet. Fra 2019 til 2020 falt grensehandelen med 88 pst. ifølge SSB, jf. figur 4.3.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Privatimport av matvarer gjennom grensehandel har tidligere ikke inngått i statistikken for matforbruk. Til Helsedirektoratets rapport Utviklingen i norsk kosthold har NIBIO fra 2020 innarbeidet et grovt anslag på omfanget av grensehandelen til beregningen av selvforsyningsgraden, og revidert tidsseriene. Mengden kjøtt ble anslått til 4 kg, meierivarer til 3 kg, korn/mel til 3,4 kg, sukkervarer til 1 kg, kakao (sjokolade) til 1 kg og sukker fra brus til 1,1 kg per innbygger. Gjennom stopp i grensehandelen blir uregistrert import i noen grad erstattet av ordinær import. Uten anslaget på omfanget på grensehandelen ville endringer i innkjøpsmønsteret fremstått som forbruksvekst. Selv om anslagene for grensehandelen er usikre, gir likevel endringene et riktigere uttrykk for forbruksendringene enn uten disse anslagene. For kjøtt anslår NIBIO at grensehandelen er redusert fra vel 4 kg til 0,5 kg så lenge nedstengingen varer. Totalt viser da forbrukstallene at trenden med reduksjon i kjøttforbruk per person ser ut til å vedvare.

4.4 Industri og konkurranseforhold

Produksjonen i norsk jordbruk og næringsmiddelindustri har vært jevnt økende over tid. 2020 ble imidlertid et spesielt år etter at koronapandemien gav store endringer i etterspørselen pga. stengte grenser med lite reising og ingen grensehandel.

Norsk produksjon av svinekjøtt var uendret i 2020 jamført med 2019, men det var samtidig en økning i engrossalget på 5,4 pst. Differansen mellom norsk produksjon og engrossalg ble dekket med import. Kyllingproduksjonen var 97 150 tonn i 2020. Etter mange år med produksjonsvekst, var det en svak reduksjon på 0,6 pst. i 2020. Norsk produksjon av storfe gikk ned med ca. 2 pst. i 2020 i forhold til 2019-nivå. Samtidig gikk engrossalget opp med ca. 5 pst. Dette medførte en stor økning i importen av storfekjøtt etter generelle tollnedsettelser i 2020. For lam ble norsk produksjon redusert med 1 000 tonn i 2020 sammenlignet med overproduksjonssituasjonen i 2019, mens engrossalget økte med 1 300 tonn sammenlignet med 2019. Både produksjon og engrossalg av egg i Norge var noe lavere i 2020 enn i 2019. Med bruk av produksjonsregulering er det normalt relativt liten årlig differanse mellom produksjon og forbruk.

Norsk produksjon av melk økte med 1,1 pst. fra 2019 til 2020 til 1 517,7 mill. liter, hvorav 1 496,9 mill. liter var kumelk. Produksjonsøkningen, spesielt i andre halvår har sammenheng med at forholdstallet ble økt både i april og juni som følge av økt etterspørsel etter meieriprodukter på grunn av koronapandemien. Det var stor etterspørselsvekst på ost. Økt etterspørsel etter smør og kremfløteprodukter førte til at smørlageret ble redusert med over 1 500 tonn. Importen av meieriprodukter økte med 6 pst. i mengde. Ost, smaksatt søt melk og yoghurt er de største importvarene.

Forbruket av norskprodusert ost steg med 8 pst. i mengde og 7,3 pst. per capita grunnet koronapandemien.

Importen av landbruksvarer til Norge øker i verdi, men har de siste årene vært relativt stabil i volum. I 2020 ble det importert jordbruksvarer til en verdi av 82,6 mrd. kroner, en økning på 17 pst. fra året før. Varer som ble importert tollfritt utgjorde 67 mrd. kroner i importverdi. Dette viser at det meste av importen består av varer som ikke produseres i Norge eller som er nødvendige innsatsvarer til næringsmiddelindustrien.

Veksten i import av råvarer til fiskefôr utgjør historisk sett en betydelig andel av veksten i importen av landbruksvarer. Av mengden importerte fôrråvarer utgjør råvarer til fiskefôr om lag 2/3, mens råvarer til kraftfôr utgjør om lag 1/3.

Av jordbruksvarene ble det i 2020, målt i verdi, importert mest råvarer til fiskefôr. Denne importen utgjorde 21 pst. av jordbruksvareimporten. Import av frukt og grønnsaker utgjorde 14 pst. av importverdien, mens importen av brus, øl, vin og brennevin utgjorde 11 pst.

Norge har en betydelig import av grøntprodukter som poteter, grønnsaker, frukt og bær med en samlet importverdi i 2020 på 9,3 mrd. kroner (2019: 8,5 mrd. kroner). En stor del av dette er grøntprodukter som ikke produseres i Norge, for eksempel tropiske produkter, eller produkter der det ikke er markedsdekning av norsk vare eller tilgang til norsk vare kun i deler av året. Importverdien av kornprodukter og bakverk var 6 mrd. kroner i 2020 (2019: 5,3 mrd. kroner).

Om lag 62 pst. av importen av landbruksvarer kommer fra EU (ekskl. Storbritannia fra 1. februar 2020). Danmark og Sverige var størst i 2020, med en samlet eksportverdi til Norge på 14,8 mrd. kroner. I størrelsesorden 21 pst. av importen i 2020 kom fra GSP-land. Brasil er her dominerende med sin eksport av proteinråvarer til fiskefôr.

Eksporten av jordbruksvarer fra Norge var i 2020 på 13,4 mrd. kroner, en økning på 8 pst. fra 2019. De viktigste eksportvarene målt i verdi var fiskefôr, fiskemel og soyamel og -olje produsert av importerte soyabønner. Eksporten av ost og pelsskinn ble redusert.

Bearbeidingsindustrien/RÅK-industrien

Bearbeidede landbruksprodukter som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK), er spesielt utsatt for økt importkonkurranse. Importen er økende, og i 2020 ble det importert RÅK-varer til mat til en verdi av 16,4 mrd. kroner. Dette er en økning på 18 pst. fra 2019. I samme periode ble det eksportert RÅK-varer til en verdi av 3,1 mrd. kroner. Eksportert mengde falt med 8 pst., mens verdien økte med 12 pst.

Rundt 90 pst. av importen av RÅK-varer til Norge kommer fra EU, og da særlig fra våre nærmeste naboland. Utviklingen i råvareprisene i Norge sammenlignet med EU er derfor et helt sentralt element i konkurransevilkårene for industrien, og for avsetning av norske jordbruksprodukter.

Primærproduksjonen er avhengig av en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som kundebase, og næringsmiddelindustrien er avhengig av råvarer som er konkurransedyktige med hensyn til både pris og kvalitet. Rundt 75 pst. av matkornet, 22 pst. av bær- og frukt-produksjonen, 15 pst. av melkeproduksjonen og 10 pst. av eggproduksjonen i Norge inngår i produksjonen av RÅK-varer.

For norsk næringsmiddelindustri er det en utfordring å beholde eller øke markedsandelen innenfor det voksende markedet for bearbeidede landbruksvarer. Fremtidig utvikling i industrien avhenger av både nasjonale rammebetingelser (råvarepriser, kronekurs og rentenivå) som industrien opererer under, internasjonal konkurranse og industriens egen evne til effektivisering og omstilling.

For de råvarene og ferdigvarene som omfattes av RÅK-ordningen, blir råvarepris-forskjeller mellom norsk og internasjonal pris kompensert med utbetaling av tilskudd når tollsatsen alene ikke kompenserer for råvareprisforskjellen. Prisutjevningen skjer nå i form av prisnedskriving av innenlandske jordbruksråvarer som benyttes til produksjonen av ferdigvarer. Fra utgangen av 2020 falt muligheten for å gi eksportstøtte til bearbeidede landbruksvarer bort.

Utvikling i matvarekjeden

Dagligvaremarkedet har de siste tiårene vært preget av en økende vertikal integrasjon, noe som påvirker konkurranseforholdene for matindustrien. Det er utviklet nye grossist- og distribusjonsløsninger, og dagligvarekjedene kontrollerer i hovedsak all distribusjon av dagligvarer.

De tre store dagligvarekjedene kontrollerer om lag 96 pst. av dagligvaremarkedet i Norge. I 2020 hadde NorgesGruppen 43,7 pst. av markedet, Coop 29,5 pst. og Rema 1000 hadde 23,2 pst. Bunnpris har 3,6 pst. av markedet og har innkjøps- og distribusjonsavtale med NorgesGruppen. Et fåtall frittstående aktører og netthandel dekker de resterende 0,1 pst. av markedet.

Andelen av dagligvarehandelens egne merkevarer (EMV) er i jevn vekst og utgjør en stadig større del av dagligvarekjedenes omsetning. Fra 2010 til 2019 er verdiandelen økt fra 9,2 pst. til 17,3 pst. ifølge tall fra Nielsen. EMV-andelen øker mest innen kategorier av ferskvarer som egg, ferske deiger/farser, fjørfekjøtt og kjøttpålegg. På varekategorier som ferskt rent kjøtt er andelen EMV nå ca. 66 pst. og for ferske deiger og farser er andelen ca. 82 pst. ifølge Meld. St. 27 (2019–2020) Daglegvare og konkurranse – kampen om kundane.

Dagligvarekjedene satser også på oppkjøp av industri og har etablert seg innen bl.a. bakeri-, grønt- og kjøttsektoren. Vertikal integrasjon sammen med stor markedskonsentrasjon i alle tre salgskanaler (dagligvare, storhusholdning og bensin, kiosk og servicehandel), er samlet med på å gi dagligvarekjedene stor kontroll i verdikjeden.

Virksom konkurranse i alle ledd i verdikjeden er nødvendig for at norske forbrukere skal ha både kvalitetsmessig god mat, et størst mulig vareutvalg og varer i ulike priskategorier.

4.5 Matpolitikken

All mat som blir omsatt i Norge skal være trygg, og uten farlige smitte- og fremmedstoffer. Mattryggheten sikres gjennom tiltak langs hele produksjonskjeden fra jord og fjord til bord. Geografiske forhold, et kjølig klima, lite livdyrimport og gode overvåkings- og kontrolltiltak som næringen slutter opp om, er viktig for mattryggheten. Mangeårig og godt samarbeid mellom myndigheter og næring er også av stor betydning. Sammenlignet med andre land, har Norge lite forekomst av matbåren sykdom. Forekomsten av smittestoffer og fremmedstoffer i mat er lavt.

God plante- og dyrehelse er grunnleggende for mattrygghet, kostnadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftig matproduksjon. Norsk dyre- og plantehelse er blant verdens beste. Forekomst av sykdommer hos husdyr som er overførbare til mennesker, direkte eller gjennom mat, er begrenset. Det er en fordel både for folkehelsa og for konkurranseevnen i husdyrnæringene.

En gunstig situasjon når det gjelder planteskadegjørere og god plantehelse legger til rette for lav bruk av plantevernmidler. Det arbeides kontinuerlig med å redusere bruk og risiko ved bruk av plantevernmidler. Overvåkingsprogram for rester av plantevernmidler i næringsmidler viser funn av rester over grenseverdien i norskprodusert mat og fôr i 0,6 pst. av prøvene i 2020.

Antibiotikaresistens er et raskt voksende problem i verden, og utgjør en alvorlig trussel mot global helse. Bruken av antibiotika i norsk husdyrhold er svært lav i internasjonal sammenheng. Den gode situasjonen i landbruket skyldes blant annet god helse hos dyrene som fører til redusert behov for antibiotika, samt en svært restriktiv praksis for bruk av antibiotika. Som oppfølging av regjeringens nasjonale strategi mot antibiotikaresistens for perioden 2015–2020 ble det i 2016 laget en egen handlingsplan med tiltak mot antibiotikaresistens i landbruket. Et viktig mål for landbruket var å redusere forbruket av antibiotika til produksjonsdyr med 10 pst. innen 2020, noe som ble oppnådd allerede i 2018. Det er også viktig å hindre at den resistente bakterien LA-MRSA etableres i norsk svinehold. Dette har man så langt lykkes med. Husdyrnæringa la i juni 2017 frem en egen handlingsplan for forebygging av antibiotikaresistens hos produksjonsdyr.

Det ble i 2020 gitt politisk tilslutning til at Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet samt Utenriksdepartementet skal samarbeide om en videreutvikling av den nasjonale strategien. Dette tverrsektorielle arbeidet ledes av Helse- og omsorgsdepartementet. Det er enighet mellom departementene om å fortsatt ha fokus på tilgang på antibiotika (smalspektret) og på ansvarlig bruk. For å få et helhetlig perspektiv på utvikling av den videre strategien mot antibiotikaresistens, fikk Folkehelseinstituttet i oppdrag å lede en tverrsektoriell ekspertgruppe som skulle oppdatere rapporten «Antibiotikaresistens – kunnskapshull, utfordringer og aktuelle tiltak» fra 2014. Ekspertgruppen leverte sin rapport 25. mars 2021. Denne oppdateringen vil utgjøre et svært viktig grunnlag for videreutviklingen av den nasjonale strategien, og for hvordan arbeidet skal målrettes i årene fremover slik at den fordelaktige situasjonen i Norge kan opprettholdes.

Matpolitikken skal ivareta flere forbrukerhensyn enn helse og mattrygghet. Oppmerksomheten om dyrevelferd er stor i befolkningen. Dyrevelferden i Norge er gjennomgående god, men det er likevel utfordringer. Godt samarbeid mellom Mattilsynet og næringa, blant annet om HMS-tjenester og med slakteriene, bidrar til at dyrehold med risiko for omsorgssvikt mot dyr kan bli oppdaget tidlig. Virkemidlene for å fremme dyrevelferd er styrket de senere årene, herunder innføring av overtredelsesgebyr. Mattilsynet har inngått en samarbeidsavtale med politiet. Det er etablert dyrekrimenheter i alle av Mattilsynets fem regioner (seks politidistrikt). Ytterligere seks enheter i de resterende politidistriktene vil bli etablert innen utgangen av 2021. Evaluering av prosjektet i Region Midt har vist at dette har gitt bedre samhandling mellom etatene og ført til strengere straffepåstander i saker om dyrevelferd, i tråd med Høyesteretts praksis.

Merking av mat er viktig for at forbrukerne skal få riktig informasjon om matvarene. Et mangfoldig matmarked og lovfestet matinformasjon som er riktig, relevant og lett tilgjengelig, er viktige forutsetninger for at forbrukerne skal kunne ta informerte valg.