4 Garanterte pensjonsprodukter
4.1 Oversikt
Arbeidsgruppen utredet både endringer i regelverket som legger til rette for økt valgfrihet for kunder med fripoliser, og endringer i virksomhetsregelverket for pensjonsleverandørene med sikte på å legge til rette for økt forventet avkastning på forvaltningen av pensjonsmidlene. Finanstilsynet utredet deretter disse forslagene videre og utformet konkrete forslag til lov- og forskriftsendringer. Forslagene fra arbeidsgruppen og Finanstilsynet som legger til rette for økt valgfrihet, behandles i avsnitt 4.2 og 4.3.
Forslagene til endringer i virksomhetsregelverket omfattet flere ulike tiltak som kan følges opp hver for seg eller samlet. Arbeidsgruppen utredet følgende regelverksendringer:
a) Adgang til fleksibel bruk av overskudd og bygging av tilleggsavsetninger.
b) Sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond til ett kundefordelt bufferfond.
c) Adgang til at bufferkapital/tilleggsavsetninger kan dekke negativ avkastning.
d) Adgang til sluttgaranti/lånt egenkapital.
e) Fjerning av adgangen til verdivurdering av eiendeler i kundeporteføljene til amortisert kost.
f) Endret overskuddsdeling på fripoliser.
Arbeidsgruppen vurderte forslag a, b og c både hver for seg og samlet. I sin oppsummerende vurdering skrev arbeidsgruppen bl.a. følgende om forslag a og b:
«Adgang til mer differensiert bruk av overskudd og sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond kan etter arbeidsgruppens vurdering samlet sett være til fordel for kundene.»
Dersom et slikt sammenslått bufferfond også skal kunne dekke negativ avkastning (forslag c), vurderte arbeidsgruppen at dette:
«… samlet sett vil kunne ha positive nettoeffekter for kundene ved at den på en balansert måte gir leverandørene bedre insentiver til å forvalte pensjonsmidlene med sikte på noe høyere forventet avkastning samt styrker flyttemarkedet. Samtidig bidrar Solvens II-baserte soliditetskrav til sikkerhet for at kundene minst får den avkastningen de er garantert.»
Arbeidsgruppen uttalte videre om forslag d og f at:
«… ordninger med lånt egenkapital, innenfor arbeidsgruppens mandat, går for langt i å overføre risiko til kundene og potensielt svekke flytterettighetene, uten tilsvarende sikkerhet for at kundene får fordeler som oppveier ulempene. (…)
En endring av overskuddsdelingen som innebærer at leverandørene får en større andel kan etter arbeidsgruppens vurdering ikke sies å være ‘klart til kundens fordel.’»
Arbeidsgruppen konkluderte med at for endringer som overfører risiko til kundene med sikte på høyere forventet avkastning, vil effekten særlig og i økende grad avhenge av leverandørenes tilpasninger og markedsforhold.
Arbeidsgruppen konkluderte også med at det bare var to tiltak som var klart til kundenes fordel, og det er at kundene får betaling for å si fra seg avkastningsgarantien og mulighet for å velge raskere utbetaling av små pensjonsytelser, men at også fleksibel bruk av overskudd og bygging av tilleggsavsetninger vil kunne innebære positive nettoeffekter for kundene.
Finanstilsynet anbefaler prinsipalt at forslag a, b og c gjennomføres samlet. Subsidiært anbefaler Finanstilsynet at bare forslag a og c gjennomføres.
Departementet behandler forslag a i avsnitt 4.4 nedenfor. Departementet behandler ikke forslag b til d og f i denne proposisjonen. Departementet besluttet i mai 2020 å ikke gå videre med forslaget om å fjerne adgangen til verdivurdering av investeringer i kundeporteføljen til amortisert kost (forslag e).
Departementet vil vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer senere, bl.a. behovet for endringer som vil legge til rette for bedre konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Herunder vil departementet vurdere om en kundefordeling av kursreguleringsfondet uten å slå dette sammen med tilleggsavsetningene, kan være et egnet tiltak.
Et forslag om raskere utbetaling av tilleggsavsetninger til den enkelte pensjonist har også vært på høring. Finanstilsynet foreslo i sitt høringsnotat at regelen om at tilleggsavsetningene skal utbetales forholdsmessig i samme takt som premiereserven, videreføres. Samtidig foreslo Finanstilsynet at:
«det minst skal foretas en ytterligere nedtrapping av tilleggsavsetningene med 0,5 prosentpoeng i året fra et startpunkt på maksimalt 12 prosent ved 67 år og til et sluttpunkt på maksimalt 3 prosent over 18 år. (…) Forslaget innebærer at tilleggsavsetningen for kontrakter i dette aldersspennet reduseres i et raskere tempo enn i dag. Samtidig legges det til rette for å kunne opprettholde et forsvarlig nivå på tilleggsavsetningene gjennom hele kontraktsperioden for livsvarige kontrakter.»
Finanstilsynet la til grunn at pensjonsleverandørene om de ser det som forsvarlig selv kan velge å trappe ned tilleggsavsetningene raskere enn det som følger av det foreslåtte minstekravet.
Disse reglene følger av forskrift. Høringsinstansene støtter jevnt over intensjonen i dette forslaget, men noen høringsinstanser ønsker at tilleggsavsetningene skal utbetales enda raskere enn det som følger av Finanstilsynets utkast. Departementet tar sikte på å følge opp høringsforslaget med regler som gir noe raskere utbetaling.
4.2 Kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg
4.2.1 Gjeldende rett
De som har ordinære fripoliser med garanterte ytelser og rentegaranti, kan på frivillig basis velge å konvertere disse til fripoliser med investeringsvalg, jf. foretakspensjonsloven § 4-7 a og b. Etter bestemmelsen kan fripoliseinnehaveren avtale med pensjonsleverandøren at midlene knyttet til fripolisen skal forvaltes som en egen investeringsportefølje, dvs. at innehaveren kan bestemme hvordan midlene forvaltes. Dette kan avtales både på tidspunktet for utstedelse av fripolisen og etter at fripolisen er utstedt.
Det er bare midler tilsvarende premiereserven for alderspensjon og tilhørende tilleggsavsetninger og administrasjonsreserve, som kan konverteres til investeringsvalg. Premiereserve for eventuelle uføre- og etterlatteytelser skal fortsatt forvaltes av pensjonsleverandøren i kollektivporteføljen. Ved beregning av fripolisens tilleggsavsetninger skal fripolisens andel av kursreguleringsfondet inngå, jf. § 3-3 i forskrift til forsikringsvirksomhetsloven.
Konvertering til investeringsvalg innebærer at fripoliseinnehaveren frivillig sier fra seg avkastningsgarantien på fripolisen og overtar risikoen for verdiutviklingen på midlene. Videre må innehaveren betale for administrasjon og forvaltning av fripolisen. Til gjengjeld får fripoliseinnehaveren tilført all avkastning på midlene og får innflytelse over hvordan midlene skal forvaltes.
For å begrense interessekonflikter mellom leverandør og fripoliseinnehaver er det nærmere regler om hvilken informasjon pensjonsleverandøren skal gi fripoliseinnehaveren før det inngås avtale om konvertering til investeringsvalg, jf. foretakspensjonsloven § 4-7 a og b samt i kapittel 6 i forskrift til foretakspensjonsloven. Pensjonsleverandøren har bl.a. plikt til å kartlegge fripoliseinnehaverens behov og ønske om risiko, og skal opplyse om forhold som ev. tilsier at konvertering til investeringsvalg ikke vil være i fripoliseinnehaverens interesse.
Det er lagt til grunn at det etter gjeldende rett ikke er åpning for at pensjonsleverandørene tilbyr fripoliseinnehavere kompensasjon for å konvertere fripolisen til investeringsvalg.
4.2.2 Arbeidsgruppens utredning
Arbeidsgruppen vurderte at det i utgangspunktet vil være til fordel for kundene om det åpnes for kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg, og at dette kan gjøre konvertering egnet for en større gruppe av fripoliseinnehavere enn etter gjeldende regelverk. Arbeidsgruppen legger til grunn at det må være frivillig for leverandørene om de vil tilby en kompensasjon ved konvertering.
Etter arbeidsgruppens syn bør en ev. kompensasjon reflektere nivået på rentegarantien på fripolisen og opsjonsverdien av at avkastning ut over rentegarantien, etter ev. avsetning til tilleggsavsetninger, skal benyttes til oppskriving av ytelsene med endelig virkning. Arbeidsgruppen antok at verdien av denne garantien og opsjonen særlig vil avhenge av rentenivået og forventet renteutvikling.
Arbeidsgruppen utredet ikke konkrete regelverksendringer, men la til grunn at det bør gjøres en videre utredning av lovendringer for å sikre likebehandling mellom kunder, og hensiktsmessige krav til pensjonsleverandørenes informasjon og rådgivning. Arbeidsgruppen konkluderte med at en kompensasjonsadgang kan være klart til kundenes fordel, gitt gode regulatoriske rammer.
4.2.3 Finanstilsynets høringsnotat
Finanstilsynet vurderer i høringsnotatet at en åpning for at pensjonsleverandøren kan gi kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg, må anses å være en fordel for kunden, og at en slik kompensasjon må være noe pensjonsleverandørene står fritt til å velge om de vil tilby. Pensjonsleverandører kan dermed etter Finanstilsynets utkast velge å fortsatt tilby konvertering til investeringsvalg uten kompensasjon. Lovteknisk er det foreslått å bygge videre på gjeldende regler i foretakspensjonsloven § 4-7 a og b.
Finanstilsynet har videre vurdert om beregningen av nivået på en kompensasjon skal reguleres direkte, eller om det vil være tilstrekkelig å kreve at pensjonsleverandørene melder inn beregningsmodellen til Finanstilsynet. For å sikre et rimelig forhold mellom kompensasjonen og verdien av rentegarantien, foreslår Finanstilsynet i høringsnotatet en regel med sikte på at «kompensasjonen skal reflektere verdien av bortfall av rentegarantien, basert på modeller som gir lik behandling av likeartede tilfeller av fripoliseeiere som ønsker konvertering av fripolisen til investeringsvalg».
Etter utkastet til endring i foretakspensjonsloven § 4-7a skal verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet beregnes på grunnlag av «forsvarlige forutsetninger om fremtidig renteutvikling», og kompensasjonen skal «tilføres fripoliseinnehaverens pensjonskapital».
Finanstilsynet legger videre til grunn at pensjonsleverandørene «følger prinsipper for god forretningsskikk, herunder prinsippet om likebehandling av kunder og kundegrupper i fastsettelsen av kompensasjonsnivåer under produktet».
Til sist har Finanstilsynet foreslått i loven § 4-7a nytt femte ledd å styrke kravene til informasjon og rådgivning. Tilsynet foreslår et krav om at pensjonsleverandøren skal gi skriftlig informasjon om hvordan kompensasjonen er beregnet.
4.2.4 Høringsinstansenes syn
Forslaget om adgang til kompensasjon ved konvertering til fripoliser med investeringsvalg fikk i hovedsak bred støtte i høringen.
Akademikerne støtter forslaget, men stiller spørsmål ved om kravet om beregning med «forsvarlige forutsetninger» gir god veiledning, og foreslår at denne delen av bestemmelsen utgår. Videre foreslås det at begrepet «fripoliseinnehaverens pensjonskapital», som ikke er definert ellers i loven, erstattes av «investeringsporteføljen tilknyttet fripolisen». Til sist viser Akademikerne til at konvertering til investeringsvalg er krevende å forstå, og foreslår en ytterligere styrking av informasjonskravene ved en bestemmelse om at «Informasjonen må formuleres slik at den blir lett forståelig for fripoliseinnehaveren».
Den Norske Aktuarforening (Aktuarforeningen) støtter forslaget, men mener at nivået på kompensasjonen ikke bare bør knyttes til verdien av bortfall av rentegarantien. Foreningen uttaler at en annen modell kan være at pensjonsleverandøren skal betale for bedringen i soliditet som ev. oppnås ved konverteringen, og at «dersom det skal innføres regler for hvordan prisen skal fastsettes, så bør regelverket utredes nærmere før iverksettelse».
Finans Norge støtter forslaget og mener leverandørene selv må kunne fastsette nivå på kompensasjon så lenge de sikrer likebehandling mellom kunder. Dette tilsier ifølge Finans Norge at «en teoretisk beregnet verdi av rentegarantien ikke nødvendigvis må kompenseres fullt ut». Finans Norge vil også vurdere om det bør etableres felles prinsipper for fastsettelse av kompensasjon i bransjeavtalen for «Informasjon ved konvertering til fripoliser med investeringsvalg».
Både Forbrukerrådet og Forsikringsmeglerne støtter forslaget, og mener i tillegg at pensjonsleverandørene bør pålegges å tilby konvertering til investeringsvalg (uten kompensasjon) eller legge til rette for at innehaverne kan flytte fripolisen til et selskap som tilbyr konvertering. Forbrukerrådet ser samtidig at dette vil kunne bli en urimelig forskyving i avtaleretten i leverandørenes disfavør. Forbrukerrådet mener imidlertid at leverandører som tilbyr kompensasjon, må likebehandle kundene etter objektive og målbare kriterier. For å styrke leverandørenes informasjonsplikter, foreslår Forbrukerrådet at leverandørene enten må lenke til Finansportalens fripolisekalkulator eller tilby en bedriftsspesifikk eller alternativ kalkulator for beregning av verdien av rentegarantien på leverandørens nettside. NHO ønsker også en plikt til å lenke til Forbrukerrådets kalkulator. YS viser til at Forbrukerrådet bør kunne bistå den enkelte i valget av om en ønsker å konvertere fripolisen.
Pensjonskasseforeningen støtter forslaget, men understreker at det ikke kan være pålagt å tilby konvertering til investeringsvalg. Norsk Hydro slutter seg til Pensjonskasseforeningens høringssvar.
LO, NITO, Norges Bank, NHO, Pensjonistforbundet og YS støtter forslaget, og understreker at det må kombineres med god og balansert informasjon og rådgivning, og krav til likebehandling av kunder. LO anbefaler ikke konvertering av fripoliser for personer med kort tid til utbetaling, og NHO viser til at kunder med kort tid til uttak skal frarådes konvertering. Også Virke støtter forslaget.
4.2.5 Departementets vurdering
Departementet er enig med arbeidsgruppen og Finanstilsynet i at en adgang for pensjonsleverandørene til å kompensere fripoliseinnehavere ved konvertering til investeringsvalg, kan være til kundenes fordel. Det er i dag adgang til konvertering uten kompensasjon, og forslaget vil dermed kunne utvide valgmulighetene både for kundene og pensjonsleverandørene. Departementet foreslår derfor at dagens adgang til å inngå avtale om konvertering av fripolise utvides med en bestemmelse om at slik avtale kan omfatte kompensasjon fra pensjonsinnretningen til fripolisehaveren, jf. forslaget til foretakspensjonsloven § 4-7 a nytt annet ledd. Etter forslaget vil det fortsatt være adgang til å tilby konvertering til investeringsvalg uten kompensasjon.
En potensiell nedside med lovforslaget for kundene er at fripoliseinnehavere som ellers ikke ville sett seg tjent med å konvertere, kan ende opp med å konvertere med en kompensasjon som ikke står i et rimelig forhold til det de sier fra seg. Departementet foreslår derfor å gjennomføre Finanstilsynets forslag om at kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet.
Departementet har vurdert om det også bør åpnes for andre metoder eller utgangspunkter for beregning av nivået på kompensasjonen, slik som bl.a. Aktuarforeningen og Finans Norge har tatt til orde for. Aktuarforeningen mener beregningen f.eks. kan baseres på verdien av leverandørens bedring i soliditet som følge av en konvertering. Departementet mener imidlertid at dette ville bidratt til å gjøre en beslutning om konvertering enda mer kompleks og uoversiktlig for kunden. Etter departementets vurdering vil det være krevende nok for den enkelte å sette seg inn i hva verdien av rentegarantien er. Innføring av en alternativ prisingsmodell, som i tillegg er basert på konsepter som må antas å være svært lite tilgjengelig for flertallet av fripoliseinnehavere, virker ikke å bidra til at kundene kan treffe gode valg. Departementet mener derfor verdien av rentegarantien bør være utgangspunktet for vurderingen av kompensasjonsnivået, slik Finanstilsynet har foreslått. Departementet antar uansett at det vil være en nær sammenheng mellom en verdivurdering etter Aktuarforeningens innspill og en kompensasjon for «verdien av rentegarantien». Departementet kan ikke se noe i veien for at leverandørene tilbyr en kompensasjon som er høyere enn en markedsverdivurdering av rentegarantien tilsier, innenfor rammene av likebehandling av kunder.
Videre har departementet vurdert om det bør åpnes for at leverandørene kan tilby kompensasjon bare for deler av verdien av rentegarantien, så lenge kundene likebehandles, jf. høringsmerknaden fra Finans Norge. På den ene siden kan det argumenteres for at hvis det er adgang til å tilby konvertering uten noen kompensasjon og med (minst) full kompensasjon for verdien av rentegarantien, bør det også være adgang til å tilby konvertering med en kompensasjon som ligger mellom disse punktene. På den andre siden kan dette øke risikoen for at kunder feilaktig oppfatter at det de får er en full kompensasjon for verdien og dermed velger å konvertere fripolisene selv om det ut fra en nøytral vurdering av risiko og kompensasjon ikke er i deres interesse å gjøre det. Departementet mener at dersom det gis kompensasjon, bør denne stå i et rimelig forhold til verdien av det kunden sier fra seg.
Når det gjelder kravet om at verdien av rentegarantien skal beregnes med «forsvarlige forutsetninger», er departementet enig med Akademikerne i at det ikke nødvendigvis er entydig hva som ligger i dette. Et slikt krav vil imidlertid tydeliggjøre at leverandørene ikke skal legge urealistiske forutsetninger om f.eks. fremtidige rente- og avkastningsutsikter til grunn ved beregning av verdien, og også gi Finanstilsynet et utgangspunkt for tilsynsmessig oppfølging og kontroll med leverandørenes prising og kompensasjon. Departementet foreslår et krav til «realistiske» forutsetninger, noe som innebærer tilsvarende begrepsbruk som i de nærmere reglene om konvertering av fripoliser i forskrift til foretakspensjonsloven.
En beslutning om å konvertere garanterte fripoliser til investeringsvalg vil nødvendigvis være en beslutning under usikkerhet. Det er viktig at fripoliseinnehavere får tilstrekkelig informasjon om verdien av ulike alternativer på en slik måte at de er i stand til å ta informerte valg. Departementet legger som Finanstilsynet til grunn at et krav om skriftlig informasjon, i tråd med hvordan informasjonskravene i gjeldende bestemmelse ellers er formulert, vil være tilstrekkelig. Departementet viser videre til at finansforetak allerede har plikt til lenke til finansportalen.no på sine nettsider, og antar at denne lenken også vil være synlig der eventuelle tilbud om konvertering av fripoliser til investeringsvalg omtales.
Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at alle pensjonsleverandører som forvalter fripoliser, skal ha plikt til å tilby konvertering til fripolise med investeringsvalg (uten plikt til å tilby kompensasjon). Det er ikke plikt etter gjeldende rett til å tilby produktet fripolise med investeringsvalg, og konsekvensene av en slik plikt har heller ikke vært utredet eller hørt. Det er derfor ikke aktuelt å vurdere en slik plikt nå. Departementet viser til at pensjonsleverandører ikke kan nekte fripoliseinnehavere å flytte sin kontrakt til en annen leverandør dersom det finnes en leverandør som vil overta kontrakten. Departementet antar at kunder som ønsker å konvertere fripolisen, kan inngå en avtale med mottakende leverandør om at fripolise skal flyttes og konverteres til investeringsvalg, såfremt lovregler om skriftlig informasjon, rådgivning osv. er oppfylt.
4.3 Små fripoliser
4.3.1 Gjeldende rett
Alderspensjon fra foretakspensjonsordninger (private ytelsesordninger) og fripoliser fra slike ordninger utbetales som hovedregel livsvarig, jf. foretakspensjonsloven § 5-1 første ledd. Det kan avtales at ytelsene skal opphøre ved fylte 77 år, men uansett ikke før alderspensjonen har vært utbetalt i 10 år, jf. annet ledd første punktum.
Etter annet punktum kan utbetalingstiden for opphørende ytelser likevel settes ned til det antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G). For livsvarige ytelser kan medlemmet/fripoliseinnehaveren og pensjonsleverandøren avtale at utbetalingene skal opphøre etter et antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 30 prosent av G.
4.3.2 Arbeidsgruppens utredning
Arbeidsgruppen antar at kundene kan ha fordeler ved videre rammer til å velge redusert utbetalingstid for små pensjonsytelser, f.eks. ved at det innføres en rett for fripoliseinnehaver til å få satt ned utbetalingstiden til det antall hele år som er nødvendig for at årlig pensjon skal utgjøre om lag 50 eller 100 prosent av G. Arbeidsgruppen peker imidlertid på at det potensielt i sum kan bli en vesentlig del av alderspensjonen som går fra livsvarig til opphørende ytelser. Arbeidsgruppen legger til grunn at en slik endring i sum kan være klart til kundens fordel.
Arbeidsgruppen vurderte også om kunder som har en premiereserve på mellom 50 og 150 prosent av G, bør kunne velge mellom å få utstedt fripolise eller få overført midlene til en annen foretakspensjonsordning eller til en individuell pensjonsavtale. Arbeidsgruppen vurderte at dette kunne være til kundenes fordel, men at det ikke ville tilføre noe tilstrekkelig reelt nytt utover det som allerede følger av adgangen til å konvertere til fripolise med investeringsvalg. Arbeidsgruppen tilrådde derfor ikke en slik endring.
4.3.3 Finanstilsynets høringsnotat
Finanstilsynet viser til at garanterte pensjoner i utgangspunktet skal gi livsvarig alderspensjon, og at en ev. åpning for raskere utbetalinger må vurderes i lys av det. Finanstilsynet mener at det kan være en fordel for kundene å få noe videre rammer til å velge redusert utbetalingstid for små fripoliser. Videre antas dette «utvilsomt å være en fordel for pensjonsleverandørene, siden fripoliser og andre garanterte forpliktelser er soliditetsmessig utfordrende». Finanstilsynet foreslår at både pensjonsleverandøren og fripoliseinnehaveren skal ha rett til å sette ned utbetalingstiden til det antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 50 prosent av G, for både livsvarige og opphørende ytelser, mot 30 prosent av G for opphørende ytelser etter gjeldende rett. Videre foreslås det at fripoliseinnehaveren og pensjonsleverandøren skal kunne avtale redusert utbetalingstid inntil årlig pensjon utgjør om lag 100 prosent av G.
Finanstilsynet deler arbeidsgruppens vurdering av mulige endringer for kunder som har en premiereserve på mellom 50 og 150 prosent av G ved fratreden fra foretakspensjonsordninger. Tilsynet mener at valgfrihet om det skal utstedes fripolise for slike midler, eller om midlene skal overføres til individuell pensjonsordning, ikke ville tilføre noe reelt ut over adgangen til å konvertere fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, men har utformet utkast til lovendringer for det tilfellet at slike endringer likevel ønskes gjennomført.
4.3.4 Høringsinstansenes syn
Akademikerne støtter forslaget fra Finanstilsynet, men skriver at lovutkastet må justeres slik at det er i samsvar med vurderingene i høringsnotatet om at fripoliseinnehaveren, og ikke leverandøren, kan kreve at utbetalingstiden settes ned slik at årlig utbetaling blir om lag 100 prosent av G. Akademikerne og NITO mener det også bør innføres valgfrihet for dem som har premiereserve på inntil 150 prosent av G, slik at midlene kan utstedes som fripolise eller overføres til individuell pensjonsavtale, i og med at ikke alle leverandører tilbyr konvertering til investeringsvalg, selv om Finanstilsynet ikke foreslår en slik løsning.
Aktuarforeningen viser til at flertallet av ansatte i privat sektor nå har innskuddspensjon som ikke gir livsvarige pensjonsytelser. En utvidet adgang til å få omgjort livsvarige ytelser til opphørende ytelser er ikke et ubetinget gode, ifølge Aktuarforeningen. NHO deler dette synspunktet. Videre sier Aktuarforeningen at leverandøren er avhengig av et tilstrekkelig stort kollektiv for å kunne finansiere livsvarige ytelser uten å måtte skyte inn midler fra egenkapitalen. Aktuarforeningen mener «forslaget bør vurderes nærmere, og at det må skaffes til veie data knyttet til hvor stor andel av premiereserver for fripoliser som eventuelt vil bli omfattet». NHO mener det bør være frivillighet for kundene også for ytelser som utgjør mellom 30 og 50 prosent av G, og at det til denne valgadgangen må innføres tilsvarende regulering av informasjon og rådgivning som for konvertering til investeringsvalg.
Finans Norge støtter Finanstilsynets forslag om raskere utbetaling av små fripoliser. Finans Norge uttaler videre bl.a. at:
«pensjonsleverandører og fripoliseinnehavere bør kunne kreve at utbetalingstiden for fripoliser skal settes ned til det antall hele år som innebærer at årlig pensjon tilsvarer om lag 150 prosent av folketrygdens grunnbeløp i året. Samtidig bør det presiseres i regelverket at endringer som medfører raskere utbetaling av fripoliser som allerede er under utbetaling, krever samtykke fra fripoliseinnehaver.»
Finans Norge peker videre på at en løsning som er frivillig for kundene, kan ha seleksjonsutfordringer, men sier også at de antar at de færreste som vil velge raskere utbetaling, vil gjøre det ut fra en vurdering av egen levetid sammenlignet med gjennomsnittet.
Forbrukerrådet, LO, Virke og Pensjonistforbundet uttaler at de støtter forslaget, gitt at det er kunden selv som tar den endelige beslutningen. YS og Forsikringsmeglerne skriver at de støtter forslagene fra Finanstilsynet. Pensjonistforbundet mener at også kunder med høyere årlige ytelser enn 100 prosent av G, bør kunne redusere utbetalingstiden, og at reglene for utbetalingsperiode kan følge samme regler som for innskuddspensjonsordninger.
Pensjonskasseforeningen støtter forslaget fra Finanstilsynet med forbehold om tilstrekkelig god informasjon og rådgivning til kundene. Norsk Hydro slutter seg til dette synspunktet.
4.3.5 Departementets vurdering
Redusert utbetalingstid for lave ytelser
Departementet mener økt valgfrihet i utgangspunktet er et gode for kundene. Samtidig er departementet enig med arbeidsgruppen og Finanstilsynet i at valgfriheten på dette punktet må balanseres mot hensynet til at ytelsespensjonsordninger i utgangspunktet er ment å gi livsvarige pensjonsytelser. Blant annet er det et viktig hensyn at pensjonistene ikke skal få et for stort inntektsfall de siste årene av livet. Departementet mener som Finanstilsynet at det likevel er mulig med en viss utvidelse av gjeldende grenser for reduksjon av utbetalingstiden, uten å forrykke denne balansen. Det vises til forslag til endringer i foretakspensjonsloven § 5-1.
For det første foreslår departementet å heve grensen for at leverandører og kunder hver for seg kan kreve å få redusert utbetalingstiden fra dagens regel om at ytelsene minst skal utgjøre om lag 30 prosent av G, til at utbetalingstiden kan settes ned slik at ytelsene utgjør om lag 100 prosent av G. Slik reduksjon av utbetalingstiden kan etter lovforslaget gjøres både for ytelser som i utgangspunktet er livsvarige, og for opphørende ytelser. Terskelverdien for størrelsen på utbetalingene er i forslaget noe høyere enn i Finanstilsynets høringsutkast, der grensen var satt til 50 prosent av G.
Videre er det foreslått en ytterligere adgang til å redusere utbetalingstiden inntil ytelsene utgjør om lag 150 prosent av G, basert på frivillig avtale. Det er et spørsmål om slik utvidet ramme for nedsettelse av utbetalingstiden skal være frivillig både for kunden og leverandøren, eller bare for kunden. På den ene siden er det sentralt i livsforsikring at midler som frigjøres når personer dør før alle pensjonsmidlene er utbetalt, går tilbake til kollektivet og bidrar til å finansiere pensjonen til personer som lever lengre. En ubetinget rett for kundene til å få redusert utbetalingstiden vil kunne føre til en utvanning av denne forsikringsmekanismen. Dette forsterkes av at personer som av ulike grunner forventer å ha kort gjenstående levetid, vil ha et sterkere insentiv til å velge opphørende ytelser. På den andre siden vil det uansett kunne være en fordel også for leverandørene om en portefølje som beskrives som lite lønnsom og soliditetsmessig krevende, utbetales og avvikles noe raskere enn etter gjeldende regelverk. I tråd med løsningen som er valgt for konvertering til fripoliser med investeringsvalg, der leverandørene ikke har noen plikt til å tilby endring av avtalen, foreslår departementet å gjennomføre Finanstilsynets formulering om at «medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale» å sette ned utbetalingstiden. Departementet har også her foreslått en noe høyere grense for redusert utbetalingstid sammenlignet med Finanstilsynets utkast, der grensen var foreslått satt til 100 prosent av G.
Økt adgang til å velge redusert utbetalingstid kan for enkelte innebære at en ikke ubetydelig andel av pensjonen fra tjenestepensjonsordninger omgjøres fra livsvarig til opphørende utbetaling. Det kan derfor være grunn til å sikre at kunden har fått tilstrekkelig informasjon om hva dette innebærer for samlet pensjon på ulike tidspunkt i utbetalingsperioden. Departementet foreslår derfor en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om hvilken informasjon som skal gis til kunden ved valg av omgjøring av livsvarige til opphørende utbetalinger, jf. forslaget til nytt fjerde punktum i § 5-1 annet ledd.
Utstedelse av fripolise for lave opptjeninger
Departementet er enig med Akademikerne og NITO i at det kan være til kundenes fordel å kunne kreve å overføre pensjonsopptjeninger på inntil 150 prosent av G til en individuell pensjonsspareavtale, eller annen foretakspensjonsordning, selv om dette i praksis sjelden er aktuelt da det er få aktive foretakspensjonsordninger, heller enn å få utstedt fripolise. For kunder som ellers vil få fripolise hos en leverandør som ikke tilbyr konvertering til fripolise med investeringsvalg, vil dette kunne være en fordel. Det vises til forslaget til nytt fjerde punktum i foretakspensjonsloven § 4-7 første ledd.
4.4 Hjemmel til å tillate fleksibel bruk av avkastningsoverskudd
4.4.1 Gjeldende rett
Tilleggsavsetninger er en form for bufferkapital som bygges opp av avkastningsoverskudd på kundemidlene og er fordelt på den enkelte kontrakt. Avkastning ut over avkastningsgarantien skal enten tilordnes kontrakten direkte som overskudd, eller settes av til tilleggsavsetninger. Etter forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd skal pensjonsleverandørene fastsette hvor mye av et års avkastningsoverskudd som skal settes av til tilleggsavsetninger, som en lik prosentandel av premiereserven for alle kontrakter. Det er likevel gitt hjemmel for Kongen (delegert til Finansdepartementet) til i forskrift å gi adgang til at det kan settes av mer av overskuddet (en høyere prosentsats) for kontrakter med høy beregningsrente eller lave tilleggsavsetninger.
Nærmere regler er fastsatt i forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 5-6. Det følger her at livsforsikringsforetak ved fastsettelsen av årets tilleggsavsetninger i prosent av premiereserven, kan bruke en høyere prosentsats for grupper av kontrakter med lave eller ingen tilleggsavsetninger, med sikte på at disse kontraktenes tilleggsavsetninger skal tilsvare 3,5 prosent av premiereserven for kontrakten.
4.4.2 Arbeidsgruppens utredning
Arbeidsgruppen vurderte at pensjonsleverandørene i utgangspunktet vil ha insentiv å sette av mest mulig av avkastningsoverskuddet til tilleggsavsetninger, som kan dekke fremtidig manglende avkastning. Mer fleksibilitet i beslutningen om hvor mye av avkastningsoverskuddet som skal tildeles direkte til kundene eller settes av til tilleggsavsetninger, kan ifølge arbeidsgruppen åpne for at «leverandørene kan bygge opp avsetningene for kontrakter med lang tid igjen til utbetaling samtidig som kontrakter under utbetaling, med lavere behov for å bygge buffere, kan tilføres overskudd med endelig virkning». Arbeidsgruppen konkluderer med at forslaget «kan ha fordeler for kundene ved å gi økte muligheter til overskudd for enkelte kontrakter og økt risikobærende evne for andre kontrakter».
4.4.3 Finanstilsynets høringsnotat
Liten fleksibilitet i regelverket kan ifølge Finanstilsynet føre til at grupper av kontrakter får lavere tildeling av overskudd og oppskriving av ytelsene enn det som er optimalt. Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet derfor regler som legger til rette for økt fleksibilitet i fordelingen av avkastningsoverskudd. Dette er et subsidiært forslag, jf. omtalen i avsnitt 4.1 av tilsynets prinsipale forslag om et sammenslått, fleksibelt bufferfond.
Finanstilsynet foreslår at dette gjennomføres ved at «forskriftshjemmelen i forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd utvides, slik at det blir uttrykkelig hjemmel til å fastsette regler i forskrift som gir adgang til å bruke en annen prosentsats for grupper av kontrakter».
Finanstilsynet har også foreslått forskriftsregler hjemlet i en slik bestemmelse, om at pensjonsleverandøren kan avstå fra å benytte overskudd på avkastningsresultatet til tilleggsavsetninger eller benytte en annen prosentsats for grupper av kontrakter ut fra kontaktens behov for tilleggsavsetninger. Finanstilsynet mener forskriftsreglene vil gi tilstrekkelig fleksibilitet samtidig som krav om gruppering av kontrakter vil ivareta hensynet til etterprøving og kontroll med leverandørenes vurderinger. Finanstilsynet viser videre til at leverandøren uansett skal overholde krav til god forretningsskikk og sørge for at det ikke skjer urimelig forskjellsbehandling av kunder. Finanstilsynet har foreslått forskriftsregler om at leverandøren skal ha retningslinjer for behovsvurderingen for å unngå at det oppstår interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper eller mellom kunder og leverandøren.
4.4.4 Høringsinstansenes syn
Akademikerne skriver at de kan gi sin tilslutning til Finanstilsynets forslag om en sammenslått fleksibel avkastningsbuffer, som også omfatter fleksibel bruk av avkastningsoverskudd, under forutsetning av at denne overvåkes og evalueres for å sikre ønsket effekt. Akademikerne omtaler ikke Finanstilsynets subsidiære forslag isolert. Tilsvarende gjelder KS,Virke og Forsikringsmeglerne. Forsikringsmeglerne støtter det primære forslaget dersom det fører til en mer offensiv investeringsprofil for pensjonsmidlene.
Aktuarforeningen, NITO og YS gir sin støtte både til det prinsipale forslaget om samlet, fleksibel buffer og det subsidiære forslaget om fleksibel bruk av overskudd og oppbygging av tilleggsavsetninger.
Finans Norge«støtter Finanstilsynets forslag om å utvide pensjonsleverandørenes adgang til å fastsette en annen prosentsats for avsetning til tilleggsavsetninger for bestemte grupper av kontrakter», og skriver videre at forslaget «vil bidra til å optimalisere avsetningen til tilleggsavsetninger for de ulike kontraktsgrupper avhengig av deres behov, og vil dermed være klart til kundenes fordel».
Forbrukerrådet skriver at det «støtter Finanstilsynets forslag om å utvide adgangen til å fastsette ulike avsetninger til tilleggsavsetninger for bestemte grupper av kontrakter». LO støtter forslaget om at livsforsikringsforetakene skal kunne differensiere avsetningene til tilleggsavsetninger. Pensjonistforbundet er også enig i dette forslaget.
Pensjonskasseforeningen skriver om det subsidiære forslaget om fleksibel bruk av overskudd at de «støtter forslaget, og tiltrer Finanstilsynets begrunnelse på dette punktet i høringsnotatet». Norsk Hydro argumenterer mot det prinsipale forslaget om samlet fleksibel buffer, men skriver at «(f)or de andre forslagene som er adressert i Finanstilsynets notat henviser Hydro til høringssvaret fra Pensjonskasseforeningen».
NHO omtaler kun det prinsipale forslaget til samlet fleksibel buffer, og skriver at «det ikke er sannsynliggjort at et fleksibelt bufferfond med tak i utbetalingstiden vil øke utsikten til betydelig bedret avkastning til en moderat risiko for kunden». NHO kommenterer ikke det subsidiære forslaget isolert.
4.4.5 Departementets vurdering
Departementet er enig med arbeidsgruppen, Finanstilsynet og høringsinstansene som kommenterer forslaget, i at økt fleksibilitet i bruken av avkastningsoverskudd vil kunne komme kundene til gode. Økt fleksibilitet kan bidra til at kontrakter med lite behov for å bygge avkastningsbuffer, kan få tildelt mer overskudd med endelig virkning. Samtidig kan kontrakter hvor behovet for avkastningsbuffer er større, få økt sin risikobærende evne. Departementet legger til grunn at det i hovedsak vil være kontrakter som har lavere avkastningsgaranti, høyere tilleggsavsetninger eller kortere tid til utbetaling, som vil ha grunnlag for å få en større andel av overskuddet tildelt direkte. Tilsvarende vil det typisk være større behov for å sette av til tilleggsavsetninger for kontrakter med høyere avkastningsgaranti, lavere tilleggsavsetninger eller lengre tid til utbetaling. Etter departementets vurdering vil derfor leverandørene og kundene generelt ha samme vurdering av hvilke kontrakter som har størst behov for tilleggsavsetninger.
Departementet foreslår på denne bakgrunn en utvidet hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd annet punktum for departementet til å fastsette regler i forskrift om adgang til å bruke en annen prosentsats for fastsetting av tilleggsavsetninger for grupper av kontrakter. Departementet mener det er avgjørende at den økte fleksibiliteten praktiseres på en måte som faktisk er til kundenes fordel. For å sikre at en økt fleksibilitet for leverandørene ikke fører til urimelig forskjellsbehandling og interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper og mellom kunder og selskap, og for å sikre at leverandørene og kundene har sammenfallende interesser, tar departementet derfor sikte på å fastsette nærmere forskriftsregler som kan hindre denne type interessekonflikter. Departementet vil be Finanstilsynet om utkast til slike regler.