5 Rettslig vern mot diskriminering og internasjonale forpliktelser

5.1 Innledning

Norsk rett oppstiller et vern mot diskriminering, både i likestillings- og diskrimineringsloven og i Grunnloven, og gjennom forpliktelsene etter EØS-avtalene. Norge er videre bundet av en rekke menneskerettighetskonvensjoner og andre internasjonale avtaler på det sosialpolitiske området. Dette gjelder for eksempel den nordiske konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester, FNs konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs konvensjon 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (RDK), FNs konvensjon 28. juli 1951 om flyktningers stilling (Flyktningkonvensjonen), FNs konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen) og Den reviderte europeiske sosialpakt – ETS nr. 163. Nedenfor gis det en gjennomgang av det relevante diskrimineringsrettslige grunnlaget.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Nasjonal rett

5.2.1.1 Likestillings- og diskrimineringsloven

Kapittel 2 i likestillings- og diskrimineringsloven omhandler forbud mot å diskriminere.

Hovedregelen finner vi i § 6, som fastslår diskrimineringsforbudet. Med diskriminering menes «direkte eller indirekte forskjellsbehandling etter §§ 7 og 8 som ikke er lovlig etter §§ 9, 10 eller 11». Diskrimineringsgrunnlagene listes opp i § 6 første ledd, og er som følger: «kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene». Det spesifiseres at med etnisitet menes «blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk».

Direkte forskjellsbehandling betyr «at en person behandles dårligere enn andre blir, har blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon, på grunn av forhold som nevnt i § 6 første ledd», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 7. Den andre formen for forbudt forskjellsbehandling defineres i § 8: «Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som vil stille personer dårligere enn andre, på grunn av forhold som nevnt i § 6 første ledd».

Unntaksadgangen finnes i § 9. Denne regulerer adgangen til lovlig forskjellsbehandling, og dermed unntak fra § 6. Forskjellsbehandling som oppfyller vilkårene i likestillings- og diskrimineringsloven § 9 er ikke forbudt. Vilkårene er hvorvidt forskjellsbehandlingen forfølger et saklig formål, om den er nødvendig for å oppnå formålet, og at den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

5.2.1.2 Grunnloven

Grunnloven har et eget diskrimineringsforbud i § 98, kalt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Samlet sett tyder både ordlyden og forarbeidene på at Grunnloven § 98 gir selvstendige rettigheter. Den rettspraksisen som hittil foreligger om Grunnlovens nye menneskerettigheter, tilsier også at Høyesterett tillegger de nye grunnlovsbestemmelsene selvstendig betydning, utover krav i annen lovgivning. For forholdene som omhandles i denne proposisjonen vurderer departementet det imidlertid slik at Grunnlovens vern etter § 98 sammenfaller med vernet etter likestillings- og diskrimineringsloven, og dette vil ikke drøftes nærmere i det følgende.

Vernet i Grunnloven § 104 andre ledd omhandler kravet til at barnets beste skal legges til grunn ved utforming av lovgivning. Videre setter bestemmelsens tredje ledd andre punktum et krav til staten om å sørge for barns økonomiske trygghet.

Bestemmelsen i Grunnloven § 110 første ledd andre punktum grunnlovsfester retten til støtte fra det offentlige for den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold. Omfanget av vernet som følger av denne bestemmelsen er i liten grad beskrevet i rettskildene, men av rapporten fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven fremgår det at «(d)et vil være opp til de politiske myndigheter å ta stilling til hvordan slik støtte skal gis, såfremt støtten ikke krenker den enkeltes verdighet».

5.2.2 Den nordiske konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester

Nordisk konvensjon om sosial bistand og sosiale tjenester trådte i kraft 1. oktober 1996. Konvensjonen gir borgere fra de andre nordiske landene samme rett til sosialhjelp og sosiale tjenester som norske borgere. Den inneholder ingen krav til minstestandard for sosialhjelp ut over det som følger av den enkelte stats interne lovgivning.

5.2.3 FNs konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

FNs konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omhandler de såkalte økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene som er opplistet i Verdenserklæringen. Norge ratifiserte konvensjonen i 1972. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2, og har dermed forrang foran andre lover som er i strid med rettighetene i konvensjonen, jf. menneskerettsloven § 3.

Etter konvensjonen artikkel 2, skal statene garantere at konvensjonens rettigheter blir utøvet uten forskjellsbehandling av noe slag på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status forøvrig. Vernet gjelder både formell og faktisk forskjellsbehandling, samt direkte og indirekte forskjellsbehandling, se FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i generell kommentar nr. 20.

Den enkelte stat har en skjønnsmargin for gjennomføringen av sine forpliktelser etter konvensjonen. Dette innebærer at forskjellsbehandling kan være tillatt under visse forutsetninger, selv der den tilsynelatende bryter med utgangspunktet i ØSK artikkel 2.

I generell kommentar nr. 20 redegjør FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter for skjønnsmarginen og den vurderingen som skal gjøres av unntaksadgangen fra forbudet mot forskjellsbehandling. Begrunnelsen for forskjellsbehandlingen må være saklig, formålet må være legitimt, og inngrepet må ikke være uforholdsmessig. Vurderingen sammenfaller i stor grad med vurderingen etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9, og vil ikke behandles særskilt i det følgende.

ØSK artikkel 9 oppstiller et visst vern mot inngrep i de sosiale ytelsene som allerede er etablert i nasjonal rett. I General Comment nr. 19 har ØSK-komiteen formulert dette kravet slik at ØSK artikkel 9 omfatter retten til ikke å bli utsatt for vilkårlige og urimelige inngrep i allerede eksisterende rettigheter. Videre er adgangen til å gjøre inngrep i rettigheter etter ØSK regulert i artikkel 4, hvor det fremgår at «[k]onvensjonspartene erkjenner at en stat bare kan underkaste de rettigheter som staten har gjennomført i samsvar med denne konvensjon, slike begrensninger som følger av lov, og bare i den utstrekning dette er forenlig med rettighetenes natur og utelukkende med det formål å fremme den allmenne velferd i et demokratisk samfunn».

5.2.4 FNs konvensjon 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (RDK)

FNs konvensjon 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering ble ratifisert av Norge i 1970. Konvensjonen gjelder som norsk lov, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 5.

Konvensjonen tar sikte på å sikre lik tilgang til menneskerettighetene uavhengig av rase. Konvensjonen understreker at menneskerettighetene skal sikres fullt ut for alle mennesker uten hensyn til rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.

Konvensjonen forplikter statene til å føre en politikk rettet mot bekjempelse av rasediskriminering, jf. artikkel 2. Statene skal avstå fra handlinger og praksis som innebærer eller oppmuntrer til rasediskriminering, og sikre likebehandling innenfor egen forvaltning, jf. artikkel 2 bokstav a og b. Konvensjonen pålegger statene å beskytte den enkelte mot diskriminering fra private, organisasjoner eller grupper og fremme aktivitet knyttet til integrering, jf. artikkel 2 bokstav d og e.

Også etter RDK kan forskjellsbehandling være tillatt dersom visse vilkår er oppfylt. Vilkårene for tillatt forskjellsbehandling etter RDK tilsvarer vilkårene etter ØSK og likestillings- og diskrimineringsloven § 9.

RDK pålegger Norge å sikre enhver, uavhengig av rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, likhet for loven, jf. artikkel 5. Artikkelen punkt (e) (iv) nevner «retten til offentlig helsestell, medisinsk behandling, sosiale trygder og sosiale ytelser».

5.2.5 FNs konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP)

FNs konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter omhandler de sivile og politiske rettighetene i Verdenserklæringen. Norge ratifiserte konvensjonen i 1972. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2, og har dermed forrang foran andre lover som er i strid med rettighetene i konvensjonen, jf. menneskerettsloven § 3.

Etter konvensjonen artikkel 2 nr. 1 forplikter statene seg til å respektere og sikre rettighetene som følger av konvensjonen uten forskjellsbehandling av noe slag. Videre følger det av artikkel 26 at alle er like for loven, og at lovgivningen skal forby enhver form for forskjellsbehandling. Bestemmelsen forbyr diskriminerende lover og regler, og diskriminering i forvaltningen av lover og regler. Vernet gjelder forskjellsbehandling på grunn av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig.

5.2.6 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

Norge ratifiserte Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 i 1952. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 og har dermed forrang foran andre lover som er i strid med rettighetene i konvensjonen, jf. menneskerettsloven § 3.

Konvensjonen inneholder, med noen mindre avvik, de samme rettighetene som FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, se ovenfor i punkt 5.2.5. Etter EMK artikkel 14 skal utøvelsen av konvensjonens rettigheter sikres uten diskriminering på grunn av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen mening, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status. Konvensjonen fastslår dermed retten til ikke-diskriminering innen de områdene som er omfattet av konvensjonen, og bestemmelsen forbyr diskriminering på områder som faller innenfor virkeområdet til en av de øvrige rettighetene som følger av EMK.

5.2.7 EØS-regelverket

Avtalen om Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde av 2. mai 1992 (EØS-avtalen) gjør Norge til en del av EUs indre marked. Reglene i EU om fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital – de såkalte «fire frihetene» – er gjennomført i norsk rett ved lov av 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. EØS-avtalen fastslår at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt innenfor avtalens virkeområde.

5.2.8 Den europeiske sosialpakten

Den europeiske sosialpakt er fra 1961. Den trådte i kraft for Norge 26. februar 1965. Europarådet undertegnet i 1996 en revidert versjon av sosialpakten, som Norge ratifiserte 7. mai 2001.

Konvensjonens innhold tilsvarer langt på vei FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Etter den europeiske sosialpakten skal staten ha som målsetting for sin politikk å virkeliggjøre sosialpolitiske rettigheter og prinsipper som rett til arbeid, rettferdige arbeidsvilkår, trygge og sunne arbeidsforhold mv. Ved revisjonen av sosialpakten i 1996 ble det tatt inn en bestemmelse om ikke-diskriminering. Del V artikkel E slår fast at rettighetene i sosialpakten skal sikres uten diskriminering på grunn av rase, farge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen overbevisning, nasjonal bakgrunn eller sosial opprinnelse, helse, tilhørighet til en nasjonal minoritet, fødsel eller annen status.

Artikkel 12 i den europeiske sosialpakten omhandler retten til sosial trygghet.

5.2.9 FNs konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen)

FNs konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2, og har dermed forrang foran nasjonale lover som er i strid med rettighetene etter konvensjonen, jf. menneskerettsloven § 3.

Konvensjonen lister opp menneskerettigheter som gjelder spesifikt for barn og som supplerer de generelle menneskerettighetene. I tillegg inneholder konvensjonen bestemmelser som viser hvordan de generelle menneskerettighetene skal forstås og anvendes for barn.

Artikkel 2 fastslår at barns rettigheter etter konvensjonen skal sikres uten diskriminering på grunn av barnets, dets foreldres eller verges rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politiske eller annen oppfatning, nasjonale, etniske eller sosiale opprinnelse, eiendomsforhold, funksjonshemming, fødsel eller annen stilling. Ikke-diskriminering er et av barnekonvensjonens fire generelle prinsipper, i tillegg til barnets beste, barnets rett til liv og utvikling, og barnets rett til å bli hørt.

Artikkel 3 nr. 1 fastslår at «(v)ed alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».

Barnekonvensjonen artiklene 26 og 27 sikrer barn rett til henholdsvis sosiale ytelser og tilfredsstillende levestandard.

5.2.10 FNs konvensjon 28. juli 1951 om flyktningers stilling (Flyktningkonvensjonen)

Konvensjonen om flyktningers stilling av 28. juli 1951 inneholder bestemmelser som angir visse normer og prinsipper for kontraherende staters behandling av flyktninger, deres rettigheter og plikter. Et gjennomgående prinsipp i flyktningkonvensjonen er at flyktninger skal behandles likt med landets egne statsborgere, blant annet når det gjelder rettigheter etter offentlige velferdsordninger, jf. artiklene 22 og 23.

Flyktningkonvensjonen pålegger Norge å gi flyktninger som lovlig bor innenfor norsk territorium samme behandling som statsborgere med hensyn til «offentlig forsorg», jf. artikkel 23. I følge redaksjonskomiteens engelskspråklige forarbeider siktes det her til økonomisk sosialhjelp.

5.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har hatt innvendinger hva gjelder diskrimineringsrettslige utfordringer ved forslaget, herunder Jussbuss, NAV Vestre Toten, Oslo kommune, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Utdanningsforbundet og VID vitenskapelige høgskole.

Jussbuss, med tiltreden av JURK og Rettspolitisk forening, frykter at regelendringen vil bidra til skjult diskriminering. Fordi et vilkår om språkopplæring utelukkende vil kunne settes overfor innvandrere, mener de det vil utgjøre usaklig forskjellsbehandling. Videre tar ikke lovendringen høyde for at det kan være andre årsaker enn språkvansker som gjør at en ikke er selvhjulpen. De mener at en plikt og mulighet til å sette norskopplæring som vilkår for sosialhjelp kan bidra til vilkårlig behandling av innvandrere som mottar sosialstønad. Det vises også til NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit punkt 10.3.2, der det fremheves at «det kan være lite heldig å holde deltaker i opplæring til de kan «nok» norsk, da dette vil virke kontraproduktivt og ha en innlåsningseffekt».

NAV Vestre Toten påpeker «at norskopplæringsplikten gjelder personer som har hatt rett og plikt til introduksjonsprogram innebærer med nødvendighet at plikten omfatter enkelte nasjonaliteter og etnisiteter og ikke andre. (…) Vi forutsetter at departementet sikrer at lovendringene ikke er i strid med internasjonale avtaler slik at ikke kommune-Norge pålegges en praksis som diskriminerer mennesker ut fra etnisitet, nasjonalitet og annet.»

Oslo kommune skriver i sitt høringssvar at de «vurderer, i motsetning til departementet, at forslagene kan være diskriminerende».

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus/Sosial- og eldreombudet i Oslo har innvendinger til departementets vurdering av hvorvidt forskjellsbehandlingen ikke bryter med Norges internasjonale forpliktelser. De er enige i at forslaget er saklig og har et legitimt formål, men er uenige med departementet i «at krav om vilkårsstilling er nødvendig for å oppnå formålet (…)». De mener begrunnelsen departementet har oppgitt for at veiledning, det mindre inngripende alternativet, ikke er tilstrekkelig, ikke er god nok.

Utdanningsforbundet stiller seg skeptisk til hvordan departementet argumenterer i høringsnotatet, og «stiller seg tvilende til at det så enkelt lar seg avvise at det kan være ulovlig forskjellsbehandling og dermed diskriminering når man deler inn sosialhjelpsmottakere i grupper med hensyn til (mangelfulle) norskkunnskaper».

VID vitenskapelige høgskole vil «ikke utelukke at forslaget er indirekte diskriminering av individer i en allerede svakstilt gruppe», fordi de mener det er tydelig at forslaget kommer til å ramme minoritetsspråklige på en uforholdsmessig måte.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Nasjonal rett

5.4.1.1 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr direkte og indirekte diskriminering på grunn av blant annet etnisitet. Med etnisitet menes blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk, jf. § 6 første ledd andre punktum. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter lovens §§ 9, 10 og 11.

Gruppen som avgrenses for norskopplæringsplikten er mer spesifikk og mindre enn gruppen som vil være aktuell for vurderingsplikten. Dette fordi norskopplæringsplikten kun gjelder for personer som har deltatt i introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 8. Personer i denne gruppen vil som regel ha en annen etnisitet, herunder språk, enn norsk, fordi programmet retter seg mot nyankomne utlendinger. Det er derfor eventuell forskjellsbehandling på grunnlag av etnisitet departementet vurderer i det følgende.

Departementets vurdering i det følgende vil i hovedsak ta utgangspunkt i norskopplæringsplikten. Dette fordi dette forslaget går lenger enn vurderingsplikten. Forslaget om norskopplæringsplikt retter seg mot personer som har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Forslaget om vurderingsplikt retter seg mot enhver person som søker om økonomisk sosialstønad. Videre innebærer ikke forslaget om vurderingsplikt at det i alle tilfeller skal settes vilkår om språkopplæring, men at NAV-kontoret skal gjøre en helhetsvurdering av om et vedtak om økonomisk sosialhjelp skal gis med vilkår om deltakelse i språkopplæring. Departementet legger ut ifra dette til grunn at dersom norskopplæringsplikten ikke er i strid med diskrimineringsforbudet, vil tilsvarende gjelde for vurderingsplikten.

Dersom det blir strengere vilkår for å motta økonomisk sosialhjelp for én gruppe enn for resten av mottakerne, og dette har sammenheng med gruppens etnisitet eller fører til at en gruppe stilles dårligere enn andre på grunn av etnisitet, vil dette kunne innebære forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, jf. §§ 6, 7 og 8.

Det kan ikke utelukkes at det å stille særskilte krav til personer som deltar i introduksjonsprogrammet kan innebære en forskjellsbehandling etter loven, selv om det ikke skilles mellom ulike nasjonale opprinnelser eller ulike språk. Departementet har derfor vurdert om en slik eventuell indirekte forskjellsbehandling er lovlig etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9. For at forskjellsbehandling skal være lovlig etter denne bestemmelsen, må forskjellsbehandlingen ha et saklig formål, den må være nødvendig for å oppnå formålet, og den må ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, jf. § 9 første ledd.

Etter departementets mening er norskopplæringsplikten ikke i strid med diskrimineringsforbudet, idet den oppfyller vilkårene. Departementet vil i det følgende gå igjennom hvilke vurderinger som ligger til grunn for dette.

Det første vilkåret er at forskjellsbehandlingen må ha et saklig formål.

Norskopplæringspliktens formål er å gjøre den enkelte stønadsmottaker i bedre stand til å bli selvhjulpen. Vilkåret for at norskopplæringsplikten skal inntre, er som beskrevet over i punktene 3.3 og 3.5.1, at manglende norskkunnskaper er årsaken til at en person ikke er selvhjulpen. Dermed er det en saklig grunn til at det er nettopp språkopplæring som det stilles vilkår om overfor denne personen for at vedkommende skal bli bedre rustet til å forsørge seg selv.

Slik det er vist til i forslagets bakgrunn ovenfor, er innvandrere overrepresentert blant mottakere av sosialstønad. Det er et sentralt mål for regjeringen at innvandrere som mangler norskkompetanse og er uten arbeid, blir økonomisk selvstendige og ikke avhengige av offentlige ytelser.

Dermed anser departementet vilkåret om saklig formål som oppfylt.

Det andre vilkåret er at forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå formålet.

Tilsyn med kommunenes tjenester etter sosialtjenesteloven generelt har vist mangler knyttet til blant annet behovskartlegging og individuell tilpassing. Språkopplæring brukes i liten grad som tiltak for mottakere av sosialstønad i dag. Det er derfor behov for et sterkt signal til kommunene gjennom lovendringen, om at de må tilby tilstrekkelig opplæring for å få denne målgruppen i arbeid. Tilstrekkelige norskkunnskaper er avgjørende for å ta del i det norske arbeidslivet. Det vises for øvrig til fremstillingen ovenfor i punkt 3.5.1.

Det tredje vilkåret er at forskjellsbehandlingen ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Kommunene har allerede anledning til å stille vilkår for tildeling av sosialstønad. Deltakelse i norskopplæring vil ikke være mer byrdefullt enn deltakelse i andre former for tiltak. Videre er det også i dag anledning til å stille vilkår om deltakelse i norskopplæring til stønadsmottakere. Forslaget som fremstilles her vil derfor ikke i særlig grad innebære en utvidelse av adgangen til å stille vilkår, men det vil kunne medføre en endring i hvor hyppig denne adgangen blir anvendt.

En vurdering av personens ulike utfordringer skal foreligge før en plikt inntrer. NAV-kontoret skal ikke ha adgang til å sette deltakelse i norskopplæring som vilkår overfor en stønadsmottaker, dersom tungtveiende grunner taler mot at slikt vilkår stilles. Det skal heller ikke settes slikt vilkår dersom det er andre barrierer enn manglende norskkunnskaper som er årsaken til at personen ikke er selvhjulpen.

Gruppen som blir omfattet av norskopplæringsplikten blir avgrenset ved dette lovforslaget, men er allerede pålagt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 8. At det stilles vilkår om deltakelse i språkopplæring som kan gjøre dem i stand til å forsørge seg selv, et tilbud de også er gitt gjennom introduksjonsprogrammet, regnes ikke som spesielt byrdefullt. Dette særlig i lys av sikkerhetsventilene og vurderingen NAV-kontoret skal foreta, som beskrevet over, se kapittel 3.5.2.

Økonomisk sosialhjelp skal være en midlertidig inntektssikring for den enkelte. Departementet anser at det er hensiktsmessig å investere i tiltak som øker språkkompetanse, for å gi sterkere og mer varig tilknytning til arbeidslivet, og for å hindre tilbakefall til mottak av stønad. Å målrette et kostbart tiltak mot dem som trenger det, anses ikke å være uforholdsmessig byrdefullt for den gruppen som er personkrets for norskopplærings- og vurderingsplikten, også ettersom disse gruppene allerede er omfattet av den generelle aktivitetsplikten. Personene som vil være aktuelle for norskopplæringsplikten har allerede hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram uten å få tilstrekkelig norskopplæring, og det er derfor viktig at disse får ekstra god støtte og oppfølging fra NAV-kontoret for å bli selvforsørget.

Videre vil forsvarlighetskravet, jf. sosialtjenesteloven § 4, sette grenser for hvor mye stønaden kan reduseres hvis vilkår brytes, se nærmere vurdering ovenfor i punkt 3.5.4. Ved bruk av vilkår vil det kunne oppstå spørsmål om hvordan kommunen skal forholde seg til en stønadsmottaker som ikke oppfyller vilkår som er stilt. Departementet legger til grunn at dette vil kunne være krevende og at det stiller særlige krav til kompetanse i kommunene. På den ene siden har kommunene behov for effektive virkemidler for å realisere norskopplæringsplikten. På den andre siden innebærer sosialtjenestelovens særegenheter at det er begrensninger i reaksjonens rekkevidde. Dette gjelder på samme måte som ved brudd på den allerede eksisterende aktivitetsplikten.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er som nevnt samfunnets siste sikkerhetsnett for personer som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold. Selv om stønadsnivået prinsipielt sett kan reduseres betydelig, kan stønaden likevel ikke reduseres til et uforsvarlig lavt nivå, se drøftelsen under punkt 3.5.4 ovenfor. Kommunen må ved vilkårsbrudd eksempelvis foreta en konkret vurdering av hvilke konsekvenser reduksjon av stønaden kan medføre for stønadsmottaker eller vedkommendes barn. En søker kan også ha krav på hjelp i form av økonomisk stønad hvis vedkommende er i en nødsituasjon, selv om vedkommendes stønad forut for nødsituasjonen har blitt redusert på grunnlag av et vilkårsbrudd. Departementet understreker imidlertid at reduksjon ikke nødvendigvis skaper en nødsituasjon hos stønadsmottaker, selv om reduksjonen er betydelig.

Når vilkår settes for mottakere av sosialstønad, finnes det også andre sikkerhetsventiler. For en grundigere omtale av dette se «Unntak ved tungtveiende grunner» under punkt 3.5.2. Denne sikkerhetsventilen sørger for at vilkåret ikke blir stilt overfor en mottaker som ikke kan nyttiggjøre seg av opplæringen. Det sikrer videre at vilkåret ikke stilles, dersom det medfører en urimelig stor byrde for mottaker. Departementet finner grunn til å gjenta at vilkåret for at norskopplæringsplikten skal inntre, er at manglende norskkunnskaper er årsaken til at en person ikke er selvhjulpen. Det vil dermed være slik at en vurdering av personens ulike utfordringer foreligger før en plikt inntrer.

Departementet har etter dette kommet til at også det tredje vilkåret i likestillings- og diskrimineringsloven § 9 er oppfylt. Forskjellsbehandlingen forslaget her vil medføre anses derfor å være innenfor lovens rammer.

5.4.1.2 Grunnloven

De to forslagene innebærer at også stønadsmottakere som forsørger barn kan måtte gjennomføre tiltak i form av språkopplæring, som vilkår for å motta stønad. Forslagene om norskopplærings- og vurderingsplikt har til formål å bidra til at mottakere av økonomisk sosialhjelp får tilstrekkelige språkkunnskaper til å bli selvhjulpne. Dette er ikke minst viktig for barnefamilier, blant annet for å forebygge at utenforskap går i arv.

Etter departementets vurdering vil vilkår om slik tiltaksgjennomføring ikke være i strid med hensynet til barnets beste eller kravet til at staten skal sørge for barns økonomiske trygghet, jf. Grunnloven § 104. Dette begrunnes særlig med at stønaden ikke vil kunne reduseres til et uforsvarlig lavt nivå, og at NAV-kontoret i denne vurderingen blant annet skal ta hensyn til om stønadsmottaker forsørger barn. Se avsnitt 3.5.4 ovenfor for nærmere beskrivelse av dette.

Også for vurderingen av hvorvidt forslagene er i tråd med vernet av retten til å motta økonomisk stønad fra staten som følger av Grunnloven § 110 første ledd andre punktum, vurderer departementet det slik at forslagene ikke strider mot det grunnlovfestede vernet. Som beskrevet over i avsnitt 3.5.4 vil stønadsnivået ikke reduseres til et uforsvarlig lavt nivå, selv om stønadsmottaker skulle bryte vilkårene for vedtak om stønad. Det vil videre etter departementets vurdering ikke være krenkende for enkeltes verdighet å delta i språkopplæring.

5.4.2 Den nordiske konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester

Norske statsborgere faller utenfor personkretsen etter forslaget om norskopplæringsplikt, såfremt de ikke tidligere har hatt annet statsborgerskap enn norsk og har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Det innebærer derfor ikke et brudd med konvensjonen at heller ikke nordiske borgere er omfattet av personkretsen i forslaget.

Den foreslåtte vurderingsplikten vil gjelde for alle stønadsmottakere som ikke er selvhjulpne på grunn av manglende norskferdigheter, også norske statsborgere og statsborgere i et nordisk land, såfremt de har rett til sosiale tjenester. Slik sett skal kommunen vurdere om norskopplæring er et egnet tiltak for alle som trenger det, uavhengig av statsborgerskap. Forslaget innebærer derfor ikke en direkte forskjellsbehandling av statsborgere fra nordiske land som har krav på likebehandling. Forslaget om vurderingsplikt antas kun helt unntaksvis å rette seg mot norske statsborgere, som i stor grad behersker norsk. Det kan antas at noen nordiske borgere vil være mer aktuelle for å bli vurdert å ha behov for norskopplæring enn norske borgere. Dette antas likevel å ligge innenfor statens handlingsrom etter konvensjonen, se vurderingen etter ØSK og likestillings- og diskrimineringsloven ovenfor.

Loven kommer ikke i strid med konvensjonen i andre henseender.

5.4.3 FNs konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

Spørsmålet om likebehandling og diskriminering etter ØSK artikkel 2 vil i stor grad være sammenfallende med vurderingen etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9 som er gjort ovenfor, slik det er redegjort for i 5.2.3. Det vises derfor til denne.

Gjennom ØSK artikkel 9 anerkjennes retten for enhver til sosial trygghet, innbefattet sosialtrygd, herunder at det skal være et tilgjengelig trygde- eller forsikringssystem. Eventuelle lovmessige begrensninger av retten til sosial trygghet må, som beskrevet ovenfor, være «forenlig med rettighetenes natur og utelukkende med det formål å fremme den allmenne velferd i et demokratisk samfunn», jf. ØSK artikkel 4. Dette vernet har langt på vei tilsvarende formål som den grunnlovfestede retten til økonomisk stønad fra staten som følger av Grunnloven § 110 første ledd andre punktum, se omtalen av denne bestemmelsen ovenfor.

Innføring av vilkår om norskopplæring og vurderingsplikt i sosialtjenesteloven, som et tillegg til den allerede innførte generelle aktivitetsplikten, medfører slik departementet vurderer det, ikke at retten til sosial trygghet krenkes.

Slik vilkårsstillelse, med formål om å bidra til at stønadsmottaker blir økonomisk selvhjulpen, vil videre være forenelig med formålet med økonomisk sosialstønad og utelukkende med det formål å fremme den allmenne velferd, særlig med tanke på at vilkårene kan «fremme overgang til arbeid», jf. sosialtjenesteloven § 1 første ledd, og slik ikke være i strid med ØSK artikkel 4.

5.4.4 FNs konvensjon 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (RDK)

Departementet finner ikke grunn til å tro at RDK gir et mer omfattende vern enn likestillings- og diskrimineringsloven, se punkt 5.2.4, og viser derfor til vurderingen av denne over.

5.4.5 FNs konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP)

Departementet finner ikke grunn til å tro at SP gir et mer omfattende vern enn likestillings- og diskrimineringsloven, og viser derfor til vurderingen av denne over i punkt 5.4.1.1.

5.4.6 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

Som nevnt ovenfor er rettighetene i konvensjonen i stor grad sammenfallende med rettighetene etter SP. Departementet finner, som for SP, ikke grunn til å tro at EMK gir et mer omfattende vern enn likestillings- og diskrimineringsloven, og viser derfor til vurderingen av sistnevnte i punkt 5.4.1.1.

5.4.7 EØS-regelverket

EØS-borgere vil ikke ha hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet etter integreringsloven, og slik heller ikke være omfattet av norskopplæringsplikten.

Slik departementet vurderer det, vil EØS-borgere som oppholder seg i og har bopel i Norge, omfattes av vurderingsplikten, på lik linje med andre personer med rettigheter etter sosialtjenesteloven. EØS-regelverket stiller krav om likebehandling av EØS-borgere med hensyn til sosialhjelp i visse situasjoner. Den foreslåtte vurderingsplikten vil gjelde for alle stønadsmottakere som ikke er selvhjulpne på grunn av manglende norskferdigheter, også norske statsborgere, statsborgere i et nordisk land og EØS-borgere, såfremt de har rett til sosiale tjenester. Slik sett skal kommunen vurdere om norskopplæring er et egnet tiltak for alle som trenger det, uavhengig av statsborgerskap. Forslaget innebærer slik sett ikke forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet.

5.4.8 Den europeiske sosialpakt

Departementet finner ikke grunn til å tro at den europeiske sosialpakt gir et mer omfattende vern enn ØSK artikkel 9, og viser derfor til vurderingen av denne over.

5.4.9 FNs konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen)

Departementet finner ikke holdepunkter for å anta at diskrimineringsvernet etter barnekonvensjonen er mer vidtrekkende enn vernet etter de andre nevnte rettsgrunnlagene. Ettersom departementet har kommet til at forslaget ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven, RDK og ØSK, anses det heller ikke å foreligge diskriminering etter barnekonvensjonen, jf. barnekonvensjonen artikkel 2.

Etter departementets vurdering vil vilkår om norskopplæring ikke være i strid med hensynet til barnets beste eller kravet til at staten skal sørge for barns økonomiske trygghet, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 om barnets beste, og artiklene 26 og 27. Dette begrunnes særlig med at stønaden ikke vil kunne reduseres til et uforsvarlig lavt nivå, og at NAV-kontoret i denne vurderingen blant annet skal ta hensyn til om stønadsmottaker forsørger barn. Se ovenfor under avsnitt 3.5.4 for nærmere beskrivelse av dette, og vurderingen etter Grunnloven § 104 i dette kapitlet.

5.4.10 FNs konvensjon 28. juli 1951 om flyktningers stilling (Flyktningkonvensjonen)

Økonomisk sosialhjelp er under enhver omstendighet subsidiær, både for flyktninger og norske statsborgere. Inngangsvilkåret for å ha rett til sosialhjelp er at man ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter.

Departementet legger til grunn at endringer i sosialtjenesteloven som gjelder hvorvidt det skal stilles vilkår ved et vedtak om økonomisk sosialstønad, ikke vil være i strid med konvensjonens artikkel 23. Dette fordi de nye reglene skal gjelde på tilsvarende måte for alle mottakere av økonomisk sosialstønad. Departementet kan i lys av dette ikke se at forslagene skulle være i strid med flyktningkonvensjonen.