4 Forslag om elektronisk dødsmelding

4.1 Innleiing

Departementet foreslår lovendringar som er nødvendige for at legar skal kunne melde dødsårsak elektronisk direkte til Dødsårsaksregisteret. Legar skal gi erklæring om dødsfall som dei blir kjende med i si verksemd, jf. helsepersonellova § 36. Slike erklæringar blir i dag gitte på papir og sende til kommunelegen, som kontrollerer erklæringane og sender dei vidare til Dødsårsaksregisteret.

Det er utarbeidd ei felles løysing for legar for elektronisk melding om dødsfall til Folkeregisteret og dødsårsak til Dødsårsaksregisteret. Det er nødvendig med lovendring for at legar skal kunne melde dødsårsak elektronisk til Dødsårsaksregisteret. Dette fordi det i dag er bestemt i helsepersonellova at lege skal gi kommunelegen nødvendige opplysningar om dødsårsaken, og at kommunelegen så skal gi desse opplysningane vidare til Dødsårsaksregisteret. Med den nye løysinga vil melding om dødsårsak bli send rett frå legen til Dødsårsaksregisteret, og ikkje via kommunelegen. Det er ikkje nødvendig med lovendring for å sende melding om dødsfall elektronisk til Folkeregisteret.

I tillegg til lovendringar, foreslo departementet i høyringsnotatet nokon tilhøyrande endringar i dødsårsaksregisterforskrifta. Departementet vil følge opp dette arbeidet etter at Stortinget har behandla lovproposisjonen.

4.2 Gjeldande rett og praksis

Legar skriv i dag dødsmeldingar på papir- eller i PDF-skjema, som blir sende per papirpost. Dødsmeldinga består av eitt skjema, med ein del om melding om dødsfallet og sivile opplysningar, og ein del om dødsårsak og andre helseopplysningar.

Informasjonen i førstnemnde del, er informasjon som blir brukt som grunnlag for oppdatering av Folkeregisteret. Etter folkeregisterforskrifta § 7-1-1 første ledd bokstav i, skal lege med meldeplikt etter helsepersonellova § 36, tingretten eller lensmannen sende melding om dødsfall.

Dei medisinske opplysningane som gjeld dødsårsak, går inn i Dødsårsaksregisteret, men ikkje i Folkeregisteret. Legar som har gitt legeerklæring om dødsfall, eller som har gitt helsehjelp til ein person før vedkommande døydde, skal gi kommunelegen på staden nødvendige opplysningar om dødsårsaka. Dette følger av helsepersonellova § 36 andre ledd og dødsårsaksregisterforskrifta § 2-1.

Kommunelegen skal kontrollere at skjema er nøyaktig og fullstendig fylte ut, og sende desse vidare til Dødsårsaksregisteret seinast to månader etter at skjemaet er mottatt, sjå helsepersonellova § 36 andre ledd og dødsårsaksregisterforskrifta § 2-3 første ledd. Dersom det er nødvendig, skal kommunelegen hente inn tilleggsopplysningar frå lege som har gitt helsehjelp til den personen meldinga gjeld, jf. forskrifta § 2-3 andre ledd.

Dødsårsaksregisteret mottar meldingar om dødsårsak på papir i gjennomsnitt 3–10 månader etter at dødsfallet skjedde. Meldingar om dødsfall blir registert i Folkeregisteret i gjennomsnitt 6–15 dagar etter at melding om dødsfall blir send frå legen.

Den avdøde sine nærmaste slektningar, ektefellen eller andre som har vore til stades, skal straks gi melding om dødsfallet til namsmannen, lensmannen eller tingretten, jf. skiftelova § 12a. Formålet er ivaretaking av offentleg skifte og arvebehandling. Dødsfall blir i praksis ofte melde til tingrett eller lensmann via gravferdsbyrå, som er pårørande sin representant. Tingretten treng ei stadfesting på at personen er død, og i dei alle fleste tilfelle vil denne stadfestinga vere ei legeerklæring om dødsfall. I nokre tilfelle går legeerklæring om dødsfall frå lege parallelt til kommunelege og tingrett/lensmann, men i praksis blir legeerklæringa ofte send først til tingrett/lensmann, før ho når kommunelegen. Kommunelegen sender meldinga vidare til Dødsårsaksregisteret. Folkehelseinstituttet er dataansvarleg for Dødsårsaksregisteret.

Dersom det er grunn til å tru at dødsfallet er unaturleg, skal legen så snart som mogleg gi beskjed til politiet, jf. forskrift om melding av unaturleg dødsfall § 1 første ledd, jf. helsepersonellova § 36 tredje ledd. Slik underretning skjer i dag ved at legen melder dødsfallet munnleg til politiet og i tillegg sender kopi av legeerklæringa om dødsfall, jf. forskrift om melding av unaturleg dødsfall § 1.

4.3 Forslag i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet endringar i helsepersonellova. Med elektronisk melding om dødsårsak, vil det ikkje lenger vere nødvendig å sende melding om dødsårsak via kommunelegen. Departementet foreslo derfor at kommunelegen si rolle ved melding av dødsårsak skal falle vekk. Kommunelegen skal få tilgjengeleggjort informasjon om dødsårsakar i sin kommune ved statistikk og rapportar frå Folkehelseinstituttet, slik at kommunelegen kan oppfylle sine oppgåver etter folkehelselova. Kommunelegen skal også kunne få opplysningar som er underlagde teieplikt frå Folkehelseinstituttet.

I dag blir melding om dødsårsak sendt til kommunelegen på dødsstaden. Departementet foreslo i høyringsnotatet at opplysningar om dødsårsak skal kunne gjerast tilgjengeleg for kommunelegen både på dødsstaden og i heimkommunen.

4.4 Høyringsinstansane sine syn

Det kom inn 39 høyringssvar med merknader. Ingen var negative til å innføre elektronisk dødsmelding og dei aller fleste høyringsinstansane gav tydeleg støtte til å modernisere korleis dødsfall og dødsårsak blir melde.

Helse Midt-Norge RHF skriv:

«Helse Midt-Norge mener det er positivt at meldingssystemet for melding om dødsfall og dødsårsak moderniseres og imøteser en digitalisering av meldingene.»

Og Helsedirektoratet:

«Endringene som foreslås vil bidra til mer relevante og oppdaterte data i prosjekter som benytter opplysninger fra Dødsårsaksregisteret og Norsk pasientregister.»

Og Noregs forskingsråd:

«Den planlagte moderniseringen vil potensielt øke kvaliteten på Folkeregisteret og Dødsårsaksregisteret, både ved at feil ved overføring fra papirskjema hindres, ved at oppdatert kodeverk og veiledning er tilgjengelig og ved at registrene oppdateres daglig. I tillegg vil den øke personvernet, øke informasjonssikkerheten og spare ressurser ved at færre aktører involveres.»

Fleire høyringsinstansar trekk også fram at forslaget vil ha positive personvernkonsekvensar. Datatilsynet skriv:

«Datatilsynet mener det er positivt at meldingssystemet for å melde dødsfall og dødsårsak moderniseres og mener dette vil være gunstig for den enkeltes rett til personopplysningsvern.»

Og Folkehelseinstituttet:

«Digitalisering handler om å bruke teknologi til å fornye, forenkle og forbedre, jf. Digitaliseringsrundskrivet. Med den pågående digitaliseringen av samfunnet, vil alle papirbaserte løsninger tape som følge av seinere papirpostgang og generell utfasing av alle papirrutiner. Videre krever dagens personvernregelverk systemer for logging og sporing av behandling av personopplysninger som er umulig å etablere for papirbaserte løsninger; man kan ikke vite hvem som har sett helseopplysninger på et papir som er sendt i posten, eller vite om og hvilke opplysninger som kan ha kommet på avveie.»

Dei fleste høyringsinstansane hadde ikkje innvendingar mot at kommunelegen ikkje lenger skal kontrollere og vidaresende meldingar om dødsårsak. Bergen kommune skriv:

«Bergen kommune støtter dette forslaget som vil frigjøre kapasitet hos kommuneoverlegen som følge av bortfall av denne arbeidsoppgaven. Folkehelseinstituttet har også i dag et kontrollansvar, og det skulle ikke være nødvendig med dobbeltkontroll av dødsmeldinger.»

Og Oslo kommune:

«Oslo kommune støtter forslaget om at erklæring om dødsfall ikke lenger skal sendes via kommunelegen på dødsstedet fordi dette vil sikre enklere saksbehandling, bedre tilgang til og utnyttelse av viktig kunnskap som erklæringer om dødsfall kan gi.»

Og Den norske legeforening:

«Legeforeningen støtter forslaget om at kommunelegene ikke lenger skal kontrollere dødsmeldingene. Kontrollfunksjonen antas tilstrekkelig ivaretatt av Folkehelseinstituttet.»

Fleire av høyringsinstansane peikte på betydninga av at kommunelegen får god nok informasjon om dødsårsaker i kommunen. Den norske legeforening skriv:

«Legeforeningen mener likevel det er viktig at kommuneoverlegen sikres informasjon fra Dødsårsaksregisteret, uavhengig av kommunens størrelse. Årlige rapporter fra Folkehelseinstituttet må tilsendes kommuneoverlegen automatisk. Ved behov for hyppigere rapporter, eventuelt vedrørende enkelttilfeller, må kommuneoverlegene kunne bestille dette direkte.»

Statens helsetilsyn skriv:

«Dersom det blir slutt på at kommunelegen får melding om alle dødsfall i egen kommune, er vår vurdering at overnevnte forbedringspunkter kan gå tapt, og kommunenes forebyggende arbeid for å sikre forsvarlige tjenester vil kunne bli svekket. Det vil være vanskelig at en nasjonal instans som Folkehelseinstituttet, skal kunne vurdere og velge ut hvilke dødsmeldinger kommunelegen i den enkelte kommune særskilt skal informeres om. Vi vil derfor tilrå at ny elektronisk meldeordning utformes slik at kommunelegen fortsatt får tilgang til alle dødsmeldinger i egen kommune.»

Departementet bad i høyringa særskild om instansane sine syn på om det er fleire enn kommunelegen som vil ha behov for tilgang til opplysningar om dødsårsak for avdøde i kommunen. To instansar peikte på at andre kunne ha behov for slik informasjon. Helse Førde HF meiner det kan tenkast tilfelle der også fastlegen burde få informasjon om dødsårsak. Asker kommune skriv:

«Etter vårt syn, vil det være behov for at virksomhetsleder for tjenestetildeling, i tillegg til kommunelegen (KL), får tilgang til opplysninger om dødsårsak for avdøde personer i kommunen. Vedkommende har ansvar for alle helse- og omsorgstjenester som det fattes vedtak om i kommunen. For å kunne ivareta ansvar for planlegging, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av tjenestene, er det viktig at vedkommende har anledning til også å se på «små» tall og gå inn på enkelttjenester dersom det har vært flere dødsfall enn forventet hos innbyggere som mottar enkelte tjenester.»

4.5 Departementet sine vurderingar og forslag

Departementet held fast på forslaget til lovendringar som er nødvendige for at dødsårsak skal kunne meldast elektronisk direkte til Dødsårsaksregisteret.

4.5.1 Elektronisk melding

Direkte elektronisk innmelding av dødsfall og dødsårsaker vil gi eit Folkeregister og Dødsårsaksregister som er meir oppdaterte enn registera er i dag. Ein samla helse- og omsorgskomité har understreka betydninga av at helseregistera blir moderniserte og blir utvikla, og at papirbaserte register blir gjort elektroniske, sjå Innst. 11 S (2014–2015) s. 101.

Å modernisere Dødsårsaksregisteret er eit viktig mål i arbeidet for betre kvalitet i helseregistera. Legeerklæring om dødsfall skal sikre at informasjon om dødsårsak blir lagra i Dødsårsaksregisteret, slik at dødsårsaksstatistikken blir så fullstendig som mogleg. Elektronisk melding kan betre aktualiteten til Dødsårsaksregisteret, ved at registeret blir oppdatert raskare og blir meir dagsaktuelt. Dette vil vere nyttig i løpande helseovervaking og beredskap. Elektronisk melding vil også betre datakvaliteten i registeret, ved at løysinga legg til rette for bruk av korrekt og oppdatert kodeverk, og gir rettleiing til legen undervegs i utfyllinga.

Departementet er einig med høyringsinstansane som peiker på at den elektroniske meldingsløysinga vil ha positive personvernkonsekvensar. Aktørar som ikkje treng tilgang til helseopplysningar, som for eksempel tingrett, lensmann og namsmann, vil med den elektroniske løysninga ikkje få tilgang til helseopplysningar om dødsårsak.

Departementet foreslår ingen endringar i korleis legar skal melde frå om unaturlege dødsfall til politiet. Når legar tar i bruk den elektroniske løysinga, vil dei kunne ta utskrift av meldinga og sende denne til politiet ved behov.

Departementet vil gi nærmare reglar om melding av dødsfall og dødsårsak i forskrift, dersom dei foreslåtte lovendringane blir vedtatte.

4.5.2 Kommunelegen si rolle

Departementet foreslår at kommunelegen ikkje lenger skal ha ei rolle ved melding av dødsfall og dødsårsak. Dette vil spare ressursar, ettersom ein ikkje lenger treng sende melding om dødsårsak via kommunelegen. Informasjonen vil i staden gå direkte frå lege til Dødsårsaksregisteret. I tillegg vil registera bli raskare oppdatert.

Kommunelegen har i dag ein kontrollfunksjon. Denne blir erstatta dels av at den elektroniske løysinga har ein innebygd kontrollfunksjon, og dels av raskare kvalitetssikring i Folkehelseinstituttet.

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkninga og dei positive og negative faktorar som kan virke inn på denne, jf. folkehelselova § 5 første ledd. Kommunelegen vil med forslaget få informasjon om dødsårsakar i sin kommune ved statistikk og rapportar frå Dødsårsaksregisteret.

Statistikkar og rapportar om dødsårsak blir i dag gjort tilgjengelege for kommunelegar og andre i anonymisert form. I mindre kommunar kan det oppstå utfordringar ved at statistikken kan vere indirekte identifiserbar1. Dermed kan det vere ulovleg å publisere slike statistikkar og rapportar. Dette gjeld spesielt for dødsårsakar som ikkje er så utbreidde, som for eksempel overdosedødsfall og sjølvmord.

Departementet held derfor fast på forslaget om at kommunelegen skal kunne få tilgang til opplysningar frå Dødsårsaksregisteret utan hinder av teieplikt, ettersom kommunelegen ikkje lenger får opplysningar om dødsårsak direkte frå legen som skriv legeerklæring. Departementet foreslår ein heimel til å gi forskriftsreglar om dette. Departementet vil ved utforminga av forskriftsreglane gjere ei nærmare vurdering av kommunelegen sitt informasjonsbehov. Det er her viktig å presisere at personopplysningar berre skal behandlast i den grad det er nødvendig for å oppnå formålet med behandlinga. Departementet kan med andre ord ikkje fastsette forskriftsreglar om behandling av personopplysningar i større utstrekning enn kva som er nødvendig for at kommunelegen skal kunne oppfylle sine plikter. Det vil for eksempel ikkje vere aktuelt at ein kommunelege skal få identifiserbare opplysningar om dødsårsak til ein person som ikkje enten budde eller døydde i den aktuelle kommunen.

Departementet har vurdert om også fleire enn kommunelegen bør få tilgang til helseopplysningar om dødsårsak utan hinder av teieplikt. Departementet bad særskilt om høyringsinstansane sine syn på dette. Personopplysningar skal berre behandlast i den grad det er nødvendig for å oppnå formålet med behandlinga. Departementet sitt forslag bygger på at det også i dag berre er kommunelegen som får informasjon om dødsårsak for dødsfall som finn stad i kommunen. Departementet finn ikkje at høyringa tilsa at kretsen av aktørar som skal få informasjon om dødsårsak bør utvidast. Andre enn kommunelegen vil framleis kunne få utlevert indirekte identifiserbare opplysningar etter reglane i helseregisterlova § 20.

4.6 Administrative og økonomiske konsekvensar

Administrative og økonomiske konsekvensar av melding om dødsårsak er både knytte til utvikling og innføring av nye rutinar og digital løysing for elektroniske meldingar.

Løysinga er ei frittståande webløysing med moglegheit for frivillig integrasjon i PAS-EPJ. Anslaga inkluderer ikkje kostnadar til eventuell etablering av infrastruktur og sikkerheitsløysingar for pålogging for brukarar som skal ha tilgang til løysinga.

Forslaget inneber ingen endringar i kva den enkelte lege skal melde ved dødsfall, bortsett frå forenkling i meldinga av sivile opplysningar. Alle informasjonselementa som er på dagens papirskjema vil bli ført vidare i ny elektronisk løysing.

Den elektroniske meldingsløysinga vil medføre behov for noko opplæring av legar, samt endring i prosessar og nasjonale rutinar. Legen som har synt liket vil sende melding om dødsårsak direkte til Dødsårsaksregisteret ved Folkehelseinstituttet. Kommunelegen vil ikkje lenger få legeerklæring om dødsfall for kvalitetssikring før oversending til Dødsårsaksregisteret.

Det er fleire fordelar med bruk av elektronisk løysing. Blant anna blir avdøde sine personalia og legen sitt namn og helsepersonellnummer lagt inn automatisk. Det er vidare bygd inn kontrollmekanismar som gjer at all obligatorisk informasjon må bli fylt inn før meldinga kan bli send. Det er også bygd inn støtte for avgjerd av dødsårsak og påminning om andre meldeplikter dersom det er aktuelt. Legen kan sjå alle sine registrerte dødsmeldingar.

Ei arbeidsoppgåve hos kommunelegen vil falle bort med forslaget, sidan kommunelegar ikkje lenger skal kontrollere og vidaresende meldingane om dødsårsak. Dette vil føre til at kommunelegen sparer tid som følge av reduserte oppgåver. Forslaget vil også føre til spart porto både hos legar og kommunelegar.

Dei største samfunnsøkonomiske gevinstane ved elektronisk dødsmelding, vil følgje av at Folkeregisteret og Dødsårsaksregisteret vil bli dagleg oppdaterte og få betre kvalitet, med dei implikasjonar det har for alle som brukar data frå registera. Eit raskare oppdatert folkeregister vil for eksempel redusere kostnadar forbundne med manuelt arbeid hos tingrettar og lensmenn. Eit raskare oppdatert dødsårsaksregister vil vere nyttig i arbeid med beredskap, for eksempel under ein pandemi eller miljøkatastrofe. Det må gjennomførast gode informasjonstiltak retta mot dei aktørane som endringane gjeld, for å sikre god innføring og einsarta praksis i tenestene.