3 Oversikt over gjeldande rett – havressurslova § 54

3.1 Innleiing

Administrativ inndraging er ein sentral administrativ reaksjon i fiskeriforvaltninga som inneber at fangst eller verdien av fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner som er fastsette i eller i medhald av havressurslova eller deltakarlova, vert inndrege. Regelen om administrativ inndraging inngår i eit reaksjons- og sanksjonssystem som vert handheva av fiskeriforvaltninga og som omfattar mellom anna tvangsmulkt, lovbrotsgebyr og straffeprosessuell inndraging.

Til forskjell frå til dømes lovbrotsgebyr og straffeprosessuell inndraging, er administrativ inndraging ikkje ein pønal reaksjon og vert ilagt utan omsyn til skuld. Føresegna er utforma slik at inndraging skjer på objektivt grunnlag, og det vert ikkje opna for skjøn eller vurdering av om reaksjonen er rimeleg. Det er såleis tilstrekkeleg å konstatere at det har funne stad eit brot på dei føresegnene som havressurslova § 54 viser til for at inndraging skal skje. Bakgrunnen for denne utforminga byggjer på eit syn om at fiskaren ikkje har rett til å behalde verdien av fangst som er ulovleg fanga. Departementet viser i denne samanhengen til Rt. 2007 s. 1217, som underbyggjer det nemnde, og som slår fast at administrativ inndraging av fangst ikkje er straff etter EMK artikkel 6.

Ein kan skilje mellom to typar ulovleg fangst som vert inndrege etter føresegna om administrativ inndraging; fangst ut over kvote og fangst i strid med andre føresegner. Det er særleg sistnemnde som er relevant for forslaget i denne lovproposisjonen.

3.2 Bakgrunn og historikk

Administrativ inndraging er heimla i havressurslova § 54. Havressurslova vart vedteken 6. juni 2008 og erstatta lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv., jf. Ot.prp. nr. 67 (1998–99) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar. Formålet til havressurslova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet. Lova har mellom anna føresegner om kvotar og om utøving av fiske. I tillegg fastset lova § 2 at retten til dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg. Føresegna lovfestar eit grunnleggjande prinsipp om retten til desse ressursane.

I tillegg til heimelen i havressurslova § 54 gjev deltakarlova § 27 heimel til å administrativt inndra fangst som overstig grenser pr. tur gjeve i fartøyet sin konsesjon. Deltakarlova vart vedteken 26. mars 1999 og erstattar tidlegare lover som har regulert deltakinga i fiske og fangst, mellom anna lov 16. juni 1972 nr. 57 om regulering av deltagelsen i fiske, jf. Ot.prp. nr. 67 (1998–99) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst. Formålet til lova er dels å tilpasse fangstkapasiteten i fiskeflåten til ressursgrunnlaget for å sikre ei rasjonell og berekraftig utnytting av dei marine ressursane, dels å auke lønsemda og verdiskapinga i næringa og gjennom dette tryggje busettinga i kystdistrikta, og dels å leggje til rette for at haustinga av dei marine ressursane framleis skal kome kystfolket til gode. Lova stiller mellom anna krav til ervervsløyve for den som vil drive med ervervsmessig fiske og fangst med fartøy, og krav om konsesjonar (spesiell løyve).

Departementet vil vidare vise til lov 21. juni 2013 nr. 75 om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalslagslova) § 21 som fastset at fangst eller fangstverdi tilfell vedkomande salslag når fangsten er hausta eller omsett i første hand i strid med føresegner som er fastsette i salslagslova.

Om framveksten av systemet med administrativ inndraging av fangst viser departementet til Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) s. 99 flg.:

Behovet for reglar om inndraging av fangst oppstod på midten av 1970-talet, då kvoteregulering ved å fastsetje kvote for kvart fartøy vart sett i verk. Ved fastsetjing av kvote for kvart fartøy viste det seg å vere eit sterkt behov for ei effektiv handheving av kvoteføresegnene. Det vart difor fremma forslag som tok sikte på å innføre ei ny ordning med administrativ inndraging av fangstar som oversteig fastsette kvotar. Føresegna vart utforma slik at meirfangsten eller verdien av han gjekk til den salsorganisasjon som hadde rett til førstehandsomsetninga av fangsten. Ordninga skulle gjennomførast utan omsyn til eventuelt straffansvar. I Ot.prp. nr. 39 (1975–76) vart ordninga grunngjeven slik:

Det har vist seg å være stort behov for regler om ulovlige fangster – av såvel preventive som praktiske grunner. Bestemmelsen i § 10 b er søkt utformet slik at behandlingen av fangstene skal kunne skje etter objektive kriterier og på enklest mulig måte. En har forutsatt at en bestemmelse av denne type ikke er grunnlovsstridig, da det for så vidt ikke er tale om straffelignende inndragning, men en regulering av eiendomsretten til tidligere eierløse ting. Noe skyldspørsmål skal således ikke vurderes. … Oppgaven å beregne hvilke fangster eller deler av fangster som er fanget i strid med fastsatte kvoter er av praktiske grunner lagt direkte til salgsorganisasjonene. Som regel vil dette være en enkel regneoperasjon. Avgjørelsen vil være et enkeltvedtak som kan påklages.

Departementet viser i denne samanhengen til havressurslova § 2 som slår fast eit sentralt prinsipp om at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.

I saltvassfiskelova var det to heimlar for administrativ inndraging av fangst. Saltvassfiskelova § 11 tredje ledd gav heimel til å inndra verdien av fangst hausta, ført i land eller levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av saltvassfiskelova. Vidare gav saltvassfiskelova § 7 heimel for inndraging av meirfangsten eller verdien av han ved overskriding av kvote. Havressurslova § 54 om administrativ inndraging vidarefører prinsippa som lå til grunn for den tidlegare reguleringa om administrativ inndraging etter saltvassfiskelova §§ 7 og 11.

Administrativ inndraging av fangst eller fangstverdi etter havressurslova § 54 må sjåast i samanheng med ilandføringsplikta, jf. havressurslova § 15. Det følgjer av Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) s. 106–107, som skildrar grunngjevinga for systemet med administrativ inndraging av fangst, at:

Systemet med administrativ inndraging må som nemnt sjåast i samanheng med at død eller døyande fisk skal førast i land. Ilandføringsplikta, som vert styrkt i havressurslova, er eit av dei viktigaste prinsippa i fiskeriforvaltninga. Det byggjer på den haldninga at alt uttak av fiskeressursar som er død eller døyande – av omsyn til ressursforvaltning og miljø – skal førast i land, registrerast og avreknast på kvotar.

Men sjølv om haustarane skal føre fangsten i land, skal dei ikkje få nokon fordel av det ulovlege fisket. Administrativ inndraging av fangst hausta i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova er såleis ikkje å sjå på som ein sanksjon, fordi dette gjeld inndraging av fangst som av ein eller annan grunn er ulovleg, og som det såleis ikkje var lov å hauste. Brot på desse reglane gjer at fartøya ikkje har krav på å behalde fangsten eller verdien av han. Inndraginga har såleis ikkje som formål å påføre eit vonde ved straff. Administrativ inndraging skjer difor utan omsyn til subjektiv skuld, det må berre påvisast at fangsten objektivt sett er hausta i strid med lova.

Det vert gjeve vederlag for ilandføring av ulovleg fangst når fangsten ikkje var tilsikta, jf. forskrift 12. mars 2010 nr. 390 om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar (forskrift om inndraging av fangst m.m.) § 3. Formålet med vederlagsordninga er å motverke at reglane om inndraging av ulovleg fangst verken oppfordrar til ulovleg utkast eller gjev fiskarane insentiv til å fiske ulovleg. Det er vidare lagt til grunn i Fiskeridirektoratet sitt rundskriv av 10. januar 2012 at rettsvillfaring hjå fiskaren ikkje gjev rett til vederlag for ilandføring av ulovleg fangst.

3.3 Rekkevidda av føresegna

Havressurslova § 54 første ledd første punktum slår fast at fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner i havressurslova eller deltakarlova, tilfell det fiskesalslaget som har retten til å omsetje fangsten, eller staten dersom fangsten ikkje fell innunder omsetningsretten til salslaget.

Ordlyden er vidt utforma og viser at all fangst eller verdien av denne som er hausta og levert i strid med føresegner fastsette i medhald av havressurslova og deltakarlova, skal inndragast.

Når det gjeld kva regelbrot som leier til administrativ inndraging viser departementet til merknadane til § 54 i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) s. 219:

Føresegna gjev heimel til inndraging ved fangst ut over kvote, ved brot på tekniske reguleringar som reiskapsreglar, bifangst osb., ved brot på reglar om stenging av område, kort sagt ved brot på alle reglar om hausting i havressurslova og deltakarlova.

Føresegna slår vidare fast at fangst eller verdien av fangst levert i strid med føresegner i eller i medhald av havressurslova og deltakarlova går til det salslaget som har retten til å omsetje fangsten. Dette omfattar til dømes fangst som er teken i strid med konsesjonen til fartøyet eller dersom haustar ikkje har løyve til å hauste eller ikkje har løyve til å hauste med spesielle reiskapar. Det omfattar vidare fangst som er levert i strid med føresegnene i lova, som der fangsten vert registrert levert på eit anna fartøy enn det som har teke fangsten, jf. også Ot.prp. nr. 92 (2000–2001) kapittel 3.3.6. der dette er omtala. Første ledd omfattar brot på opplysningsplikter ved levering av fangst, og kan nyttast når det er skrive feil fiskeslag, produkttilstand, kvantum o.a. på landings- og sluttsetlar.

Vidare følgjer det av same proposisjon under kap. 7.4.4.3 side 108 at:

Når det gjeld brot på andre opplysningsplikter, som til dømes brot på reglar om sporing fastsette i eller i medhald av lova, vert spørsmålet kva for omsyn som ligg til grunn for inndraging av fangst i desse tilfella.

Departementet ser at gode grunnar talar for at det er mogleg å inndra fangstverdi ved brot på etterfølgjande opplysningsplikter, ut frå ei vurdering av at fiskaren heller ikkje skal ha rett til å behalde fangst i dei tilfella der han ikkje har oppfylt opplysningspliktene sine. Dette vil likevel vere noko anna enn at fangsten er levert i strid med føresegnene i eller i medhald av lova, fordi dei grunnleggjande pliktene ved levering, korrekt utfylling av landings- og sluttsetel, kan vere oppfylte.

Departementet meiner difor at inndraging i slike tilfelle må gjerast som ein sanksjon, då inndraginga her både har eit klart pønalt formål og vil verte oppfatta som ein pønal reaksjon, i motsetning til inndraging av fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner i eller i medhald av lova.

Det er følgjeleg ikkje alle føresegner i havressurslova og deltakarlova, eller føresegner i medhald av desse, som er omfatta av havressurslova § 54 og som ved brot leier til administrativ inndraging.