3 Oppheving av medieeierskapsloven

3.1 Gjeldende rett

Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting (medieeierskapsloven) ble vedtatt 13. juni 1997, men trådte først i kraft 1. januar 1999 da Eierskapstilsynet var etablert.

Medieeierskapslovens formål er ifølge § 1 å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». De «reelle ytringsmuligheter» refererer både til ytringsmulighetene for den enkelte og til ytringsmulighetene samlet sett, dvs. muligheten for å få et mangfold av ytringer fram i offentligheten. Det framkommer videre av forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr. 81 (2003–2004), at det er et mål å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egen politiske eller økonomiske agenda.

Loven gir Medietilsynet hjemmel til å gripe inn mot erverv eller samarbeidsavtaler som gir erververen – alene eller i samarbeid med andre – en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt, dersom eierstillingen er i strid med formålet i lovens § 1.

Kriteriet «betydelig eierstilling» er definert gjennom lovfestede «presumpsjonsgrenser». Dvs. at eierposisjoner som passerer disse grensene presumeres å være i strid med lovens formål, men at tilsynet etter en konkret vurdering kan komme til et annet resultat. På nasjonalt nivå er grensen satt til 1/3 i hvert enkelt av de definerte nasjonale markedene (dagspresse, fjernsyn og radio). I tillegg inneholder loven egne grenser for såkalt «multimedieeierskap», dvs. samtidig eierskap i flere av de nasjonale mediemarkedene. I dag er det bare dagspressen som er regulert på regionalt nivå. Betydelig eierstilling på regionalt nivå er i lovens § 11 definert som kontroll med en andel på 60 prosent eller mer av det samlede dagsopplaget av region- og lokalaviser i et regionalt marked. De regionale markedene er definert i forskrift. Gjeldende forskrift ble fastsatt ved Kronprinsreg. res. 1. juli 2005 og definerer i alt 10 regioner.

Gjeldende medieeierskapslov er dermed basert på et system der både markedsdefinisjonen (dagspresse, radio og fjernsyn), beregningsgrunnlaget for fastsettelse av markedsandeler (opplag, seertall og lyttertall) og eierskapsgrensene (1/3 på nasjonalt nivå, 60 pst. på regionalt nivå) følger av selve loven.

3.2 Høringsnotatet

Med henvisning til regjeringserklæringen og omtale i Prop. 1 S (2014–2015) foreslo Kulturdepartementet å samle tilsynet med oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet i Konkurransetilsynet.

Departementet la til grunn at dette tilsier at reguleringen av eierkonsentrasjon på medieområdet bør tilpasses konkurranserettens øvrige system og Konkurransetilsynet som håndhevingsorgan.

Videre slo departementet fast at dagens medieeierskapslov ikke er tilpasset utviklingen innenfor teknologi og konkurranseforhold på medieområdet. Særlig ble det vist til at utviklingen av digital distribusjon har ført til omfattende endringer i bransjen, preget av innholdsmessig og teknisk konvergens. De teknologiske endringene følges og forsterkes av endrede brukervaner, og har gitt nye konkurranseflater både mellom formidlingsplattformer og bedrifter. Departementet la til grunn at denne utviklingen, som ennå må forventes å fortsette i lang tid framover, øker betydningen av robuste mediebedrifter med selvstendig økonomisk bærekraft.

Departementet konkluderte videre med at de endringene i medieeierskapsloven som ble vedtatt før sommeren i 2013 ikke bøter på dette. Selv om endringene gjør reguleringen noe mer fleksibel ved at deler av regelverket kan justeres uten lovendring, innebærer de ingen grunnleggende endring av reguleringsmodellen. Fortsatt skal adgangen til oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet avgjøres på bakgrunn av forhåndsdefinerte markeder og eierskapsgrenser. Kulturdepartementet mente at dette er en form for regulering som er uegnet for en sektor som er i rask og omfattende endring, og hvor den tidligere klare markedsinndelingen langt på vei er visket ut. Det ble derfor slått fast at disse lovendringene ikke vil bli satt i kraft.

I stedet la departementet til grunn at Nærings- og fiskeridepartementets forslag til endrede inngrepskriterier og velferdsstandard i konkurranselovens generelle bestemmelse om kontroll med foretakssammenslutninger (§ 16), jf. høringssak av 12. mars 2015, vil åpne for at de relevante mediepolitiske hensynene vil kunne ivaretas innenfor rammene av konkurranserettslig metode.

Departementet redegjorde deretter nærmere for Konkurransetilsynets anvendelse av fusjonskontrollreglene i mediemarkeder, og konkret hvordan reduksjon i mediemangfold vil anses som en relevant skadevirkning når konkurransemyndighetene vurderer den konkurransemessige betydningen av en foretakssammenslutning.

Med henvisning til dette foreslo departementet å oppheve medieeierskapsloven.

3.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene har ingen merknader eller støtter uttrykkelig forslaget om å oppheve medieeierskapsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet hadde ingen merknader.

Landslaget for lokalaviser (LLA), Mediebedriftenes Landsforening (MBL), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Norsk Redaktørforening (NR), Polaris Media og Schibsted støtter forslaget i sin helhet. Schibsted mener at «[l]oven var utdatert allerede da den trådte i kraft, og medieutviklingen har hele tiden gått raskere enn alle senere forsøk på å oppdatere loven». Schibsted viser også til at «resten av Norden og svært mange andre europeiske land» klarer seg uten særregulering av medieeierskap. Samtidig presiseres det at det «gjenstår å se» om konkurranseloven «i praksis vil vise seg å være et mer hensiktsmessig lovverk til å ivareta mediepolitikkens overordnede formål…».

Amedia støtter også forslaget om å oppheve medieeierskapsloven og overlate reguleringen til konkurranseloven. Selskapet uttaler også at høringsnotatet «gir et godt grunnlag for en fremtidig regulering av fusjoner og oppkjøp i mediesektoren». Samtidig etterlyser Amedia en del avklaringer, bl.a. om hvilke medier som vil inngå i ulike markeder.

Flere av representantene for bransjen viser til den pågående omveltningen i bransjen der «[m]edievaner endres så å si over natten, annonsekroner flyttes til nye mediekanaler, og inntektene faller raskt i tradisjonelle mediebedrifter» (MBL). Særlig vises det til at norske medier i økende grad konkurrerer med internasjonale aktører som Google og Facebook, og at dette må tas i betraktning ved markedsavgrensningen i fusjonssaker. Både Amedia, Mediebedriftenes Landsforening, Polaris Media og Schibsted har merknader i denne retningen.

Norsk Redaktørforening (NR) «har ingen sterke innvendinger mot at medieeierskapsloven oppheves» og støtter forslaget til endringer i konkurranseloven. NR ser at sterk eierkonsentrasjon kan påvirke medie- og meningsmangfoldet, men er skeptisk til muligheten for å «ivareta dette aspektet gjennom lovreguleringer og egen tilsyn som skal håndheve forhåndsdefinerte grenser og terskelverdier». NR mener videre at det er «lite som tyder på at det norske mediemangfoldet per i dag er truet som følge av oppkjøp, fusjoner og monopoltendenser» og at det heller ikke er «klare tegn som tyder på at eierstrukturen utgjør noen trussel for den redaksjonelle uavhengighet».

Et par av høringsinstansene går ikke uttrykkelig imot å oppheve medieeierskapsloven, men har likevel større eller mindre innvendinger til forslaget. Advokatforeningen er enig i innvendingene mot dagens medieeierskapslov, men er likevel skeptisk til å innføre særskilte føringer i forarbeidene til konkurranseloven om fusjonskontrollen på medieområdet og mener at dette «innebærer et brudd med harmoniseringslinjen allerede før den er gjennomført». Advokatforeningen anbefaler i stedet å vurdere om det bør innføres en særbestemmelse i konkurranseloven som gir Konkurransetilsynet anledning til vurdere mediemangfold, i tillegg til rene konkurransehensyn, når tilsynet vurderer mediefusjoner.

Medietilsynet tar ikke uttalt stilling til spørsmålet om medieeierskapsloven skal oppheves, men er likevel overveiende kritisk til forslaget. På den ene siden sier tilsynet seg enig i at det er «behov for mer treffsikre og fleksible løsninger for regulering av medieeierskap». På den annen side mener MT at «det i høringsnotatet ikke er redegjort tilstrekkelig for hvordan den foreslåtte endringen av inngrepsvilkåret i konkurranseloven § 16 kan sikre mediemangfoldet». Mer konkret mener MT at det bør «synliggjøres at hensynet til mediemangfold kan være et selvstendig inngrepsgrunnlag etter konkurranseloven, og […] sikres at dette i praksis blir vektlagt i tilstrekkelig grad når Konkurransetilsynet vurderer foretakssammenslutninger på medieområdet». I tillegg mener MT at hensynet til mediemangfoldet bør «inntas i konkurranselovens formålsbestemmelse». Medietilsynet mener også tilsynets konsultasjonsoppgave ovenfor Konkurransetilsynet ved vurdering av mediefusjoner bør lovfestes, og at Medietilsynet gis hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger der dette er nødvendig for tilsynets vurdering.

Noen få av høringsinstansene går uttrykkelig imot å oppheve medieeierskapsloven. Dette gjelder LO, Norsk Journalistlag og Familie & Medier. LO ønsker å opprettholde en særskilt medieeierskapslov «for å sikre mediemangfold og motvirke en for sterk eierkonsentrasjon i mediene». LO begrunner ikke synspunktet ut over at de ikke «finner … at departementets argumenter for å oppheve medieeierskapsloven er tilstrekkelige». Norsk Journalistlag (NJ) går også imot forslaget og mener bl.a. at «[f]orslaget er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset de spesielle mediepolitiske hensyn som må legges til grunn ved oppkjøp og fusjoner på medieområdet». Særlig mener NJ at mangelen på konkrete terskelverdier i konkurranseloven vil gi et for uforutsigbart regelverk på området. NJ etterlyser også en avklaring av «hvordan hensynet til mediemangfold skal vurderes av Konkurransetilsynet» og «hvordan markedene skal defineres». NJ mener at forslaget i praksis vil innebære en liberalisering av regelverket og frykter derfor for mangfoldet. Familie & Medier går også imot forslaget og viser til at det er viktig å opprettholde 1/3-grensen nasjonalt og 60 pst-grensen regionalt «for å sikre et bredest mulig eiermiljø i Norge».

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Generelt

Regjeringens politiske plattform slår fast at: «Regjeringen vil legge til rette for god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentlig samtale i fremtidens digitale mediesamfunn.» Å fremme mediemangfold er et mål som det er bred politisk oppslutning om og som også er forankret i Grunnloven § 100 og Artikkel 10 i Den europeiske menneskerettskonvensjon.

Det såkalte «infrastrukturkravet» i Grunnloven § 100 sjette ledd slår fast at: «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.» Det følger videre av forarbeidene1 til bestemmelsen at den innebærer et særlig ansvar for de institusjonelle forutsetningene for mangfold:

«Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse til å legge til rette for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.»

Regjeringen ser det derfor som en sentral oppgave å verne om mediemangfoldet, inkludert et mangfoldig og spredt eierskap i norske medier. Det er likevel viktig at dette gjøres på en måte som er effektiv, treffsikker og som ikke legger unødvendige byrder på bransjen.

Gjeldende medieeierskapslov er imidlertid lite treffsikker i møte med et svært dynamisk mediemarked. Etter departementets vurdering er den ikke tilpasset de endringene som har skjedd i distribusjonsteknologi og mediemarkeder, og for lite fleksibel til å være treffsikker i konkrete saker.

I dag vurderer to tilsynsorganer, Konkurransetilsynet og Medietilsynet, saker om oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet. Dette er ressurskrevende både for myndighetene og bransjen. Forslaget om å oppheve medieeierskapsloven vil derfor innebære en forenkling for både mediebedriftene og staten, fordi en og samme foretakssammenslutning kun vil behandles etter konkurranseloven og av Konkurransetilsynet.

Departementet viser også til at det har vært få saker etter medieeierskapsloven de siste 10 årene, enda færre saker hvor det er fattet vedtak om inngrep og bare ett enkelt tilfelle hvor behandlingen har fått et annet utfall enn Konkurransetilsynets behandling av samme sak. Siden 2004/2005 har Medietilsynet vurdert i alt 21 saker, hvorav ti har vært søknader om forhåndsklarering (som alle har blitt innvilget). I bare to saker har Medietilsynet fattet vedtak om inngrep, og i begge tilfeller ble vedtaket omgjort av Klagenemnda for mediesaker. I den ene saken, A-pressens erverv av Mecom Europe, ble det endelige utfallet identisk med Konkurransetilsynets vedtak i samme sak. I bare én sak, etableringen av Media Norge, endte behandlingen etter medieeierskapsloven med et annet resultat enn behandlingen etter konkurranseloven. Mens Konkurransetilsynet godtok fusjonen på vilkår som skulle sikre kunder og konkurrenter tilgang til trykkeritjenester, stilte Medieklagenemnda vilkår om nedsalg i Adresseavisen og Harstad Tidende-gruppen, samt om at det ble etablert uavhengige stiftelser for Aftenposten, Bergens Tidende, Fædrelandsvennen og Stavanger Aftenblad.

Selv om dette viser at vurderingene etter de to lovene kan slå ulikt ut i enkeltsaker, er hovedinntrykket stor grad av overlapp mellom de to regelverkene. Det vises her også til redegjørelsen for Konkurransetilsynets anvendelse av fusjonskontrollreglene i mediemarkeder nedenfor. Oppsummert legger Kulturdepartementet til grunn at fordelene med å ha et eget lovverk og tilsyn på området ikke står i forhold til de regulatoriske og administrative kostnadene for staten og næringslivet ved et slikt dobbeltsporet system.

Et klart flertall av høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget om å oppheve medieeierskapsloven. Dette inkluderer alle medienes hovedorganisasjoner med unntak av Norsk Journalistlag. Etter departementets vurdering gir høringen derfor et solid grunnlag for å gå videre med forslaget.

De av høringsinstansene som er skeptiske til forslaget, viser først og fremst til at høringsnotatet ikke gjør tilstrekkelig rede for hvordan hensynet til mediemangfold kan ivaretas gjennom konkurranseretten. Enkelte etterlyser også andre avklaringer, bl.a. om markedsavgrensningen etter konkurranseloven, og større forutsigbarhet om konsekvensene av de foreslåtte endringene.

I det følgende vil departementet derfor redegjøre i noe større detalj om hvordan mediemangfold vil bli ivaretatt innenfor Konkurransetilsynets fusjonskontroll, og konkret om konsekvensene av de foreslåtte endringene i konkurranseloven.

3.4.2 Nærmere om Konkurransetilsynets anvendelse av fusjonskontrollreglene i mediemarkeder

Gjeldende fusjonskontrollregler

Selv om medieeierskapsloven og konkurranselovens regler om fusjonskontroll har ulikt uttalt formål, er de tett beslektede regelverk som begge setter grenser for næringslivets mulighet for å gjennomføre oppkjøp eller sammenslåinger som vil ha ulike samfunnsmessige skadevirkninger.

Etter gjeldende regler skal Konkurransetilsynet «forby foretakssammenslutninger som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål.» Formålet med konkurranseloven er effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse. I praksis vil Konkurransetilsynet foreta en grundig analyse av hvilke markeder som berøres, hvordan konkurranseforholdene er på de berørte markedene, og hvilke endringer som skjer som følge av foretakssammenslutningen. Dersom transaksjonen medfører at konkurransen begrenses vesentlig, eller at en allerede vesentlig begrenset konkurransesituasjon forverres, vil lovens konkurransebegrensningsvilkår normalt være oppfylt. I så fall vil tilsynet gå over til å vurdere vilkåret om foretakssammenslutningen medfører samfunnsmessige effektivitetsgevinster som vil veie opp effektivitetstapet som oppstår ved begrenset konkurranse.

Når konkurransemyndighetene vurderer den konkurransemessige betydningen av en foretakssammenslutning, er det ikke bare fusjonens mulige virkninger på pris som vurderes. Betydningen for produktkvalitet er også et viktig tema. Produktmangfold eller produktutvalg er en del av denne kvalitetsvurderingen. I denne kvalitetsvurderingen vil også mediemangfold bli vektlagt i alle saker der dette er aktuelt. Ett eksempel er foretakssammenslutningen mellom A-pressen AS og Mecom Europe AS (Edda Media AS), jf. Konkurransetilsynets vedtak av 28. juni 2012:

«Samtidig vil felles eierskap føre til at avisene ikke har insentiver til å dekke samme nyheter og aktuelle tema. Fraværet av konkurranse vil således kunne føre til redusert ytrings- og meningsmangfold, mindre uavhengig gravende journalistikk og mindre redaksjonelt politisk mangfold. Som tidligere beskrevet er Varden og Telemarksavisa nære substitutter og konkurrenter. Felles eierskap vil dermed føre til redusert mangfold av informasjonskilder og ytringskanaler som opptrer uavhengig av hverandre i dekningen av aktuelle nyheter og tema. I denne saken mener Konkurransetilsynet at hensynet til uavhengige informasjonskanaler og ytringskanaler minst må veies like tungt som en eventuell positiv gevinst av at avisene blir mer diversifisert.»

Foretakssammenslutningen ble godkjent, men partene ble pålagt å selge enkelte aviser.

Dette viser at Konkurransetilsynet allerede i dag legger vekt på hensynet til mediemangfold og ytringsfrihet i saker om oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet, og at konkurranseloven derfor rent faktisk også ivaretar mediepolitiske hensyn.

Departementet understreker at hensynet til mediemangfold er et sentralt politisk mål, som det er tverrpolitisk enighet om, og som er forankret i både Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon. Begrepet er drøftet nærmere under punkt 3.2 i Kulturdepartementets høringsnotat.

Oppheving av medieeierskapsloven vil innebære en forenkling av tilsynet med mediemangfold, ved at dette håndteres av Konkurransetilsynet, gjennom håndhevingen av konkurranselovens fusjonskontrollregler. I forarbeidene til konkurranseloven, jf. Prop. 37 L (2015–2016), slås det derfor fast at Konkurransetilsynet ved behandling av foretakssammenslutninger vil måtte vurdere om tap av mediemangfold gir grunnlag for inngrep, i saker der dette er relevant.

Flere av representantene for mediebransjen stiller i høringen spørsmål om forslaget i nødvendig grad tar hensyn til de raske og omfattende endringene i teknologi og konkurranseforhold i mediebransjen. Generelt kan det til dette sies at konkurranseloven vil være et mer treffsikkert virkemiddel enn medieeierskapsloven. Fordelen med medieeierskapsloven er at forhåndsdefinerte markeder og terskler for hvilke markedsandeler foretakene kan fusjonere eller kjøpe seg opp til, gir forutsigbarhet om hvilke fusjoner og oppkjøp som kan risikere å bli stanset. Ulempen er at de lovbestemte markedsdefinisjonene fort blir utdaterte og ikke følger med i utviklingen av bransjen. Inngrep etter konkurranseloven skjer på grunnlag av en konkret analyse av hvilke markeder som berøres, hvordan konkurranseforholdene er på de berørte markedene og hvilke endringer som skjer som følge av foretakssammenslutningen. Analysen skjer på grunnlag av informasjon som innhentes i markedet, og gjennom bruk av beste tilgjengelige analysemetodikk. Dermed vil for eksempel utviklingen av nye medieprodukter og nye reklamekanaler eller endringer i konkurranseforhold mellom markedssegmenter, være en naturlig del av en analyse etter konkurranseloven.

Sammenlignet med medieeierskapsloven, gir konkurranseloven derfor en fusjonskontroll som i langt sterkere grad er basert på markedsforholdene slik de er i det relevante markedet på vedtakstidspunktet. Medieeierskapsloven kommer imidlertid i tillegg til konkurranselovens fusjonskontroll og gir mediebedriftene i realiteten en doblet inngrepsrisiko, der de må forholde seg både til de forutsigbare, men utdaterte reglene i medieeierskapsloven, og til den mer markedsnære og konkrete analysen fra Konkurransetilsynet.

Flere høringsinnspill etterspør avklaringer av hvordan Konkurransetilsynet vil vurdere mediefusjoner, hvilke utfall konkurranseloven vil gi i enkeltsaker og hvilke utviklingstrekk Konkurransetilsynet vil ta hensyn til ved behandlingen av fusjonssaker i fremtiden. Departementet vil påpeke at konkurranseloven ikke inneholder slike forhåndsavklaringer for noen bransjer, heller ikke mediebransjen. Det er ingen grunn til å endre dette ved en oppheving av medieeierskapsloven, nettopp fordi slike føringer på hvilket faktum Konkurransetilsynet skal legge til grunn ved behandlingen av fremtidige saker fort blir like utdatert som markedsinndelingene i medieeierskapsloven. Konkurransetilsynet må som understreket behandle hver ny foretakssammenslutning etter konkurranseloven på grunnlag av de faktiske forhold i saken. Partene og andre aktører som blir pålagt å gi tilsynet informasjon, må gjøre rede for det de oppfatter som berørte markeder og hvordan disse fungerer på tidspunktet for foretakssammenslutningen. Videre vil de ha anledning til å gi uttrykk for hvilke virkninger foretakssammenslutningen etter deres oppfatning vil få. Dette sikrer Konkurransetilsynet oppdatert informasjon om markedet, konkurranseforholdene, og de eventuelle skadevirkningene for både priser og mangfold fusjonen vil lede til.

I denne sammenheng må Konkurransetilsynet også innhente relevant informasjon og vurderinger av konsekvenser for mediemangfoldet fra Medietilsynet. Departementet ser imidlertid ikke behov for å regulere forholdet mellom de to tilsynsorganene nærmere. Medietilsynet er statens ekspertorgan innen mediemangfold. Konkurransetilsynet konsulterer regelmessig ulike statlige myndigheter og tilsyn, ved behandling av saker etter konkurranseloven. Dette vil også måtte gjøres i mediesaker. Dette er imidlertid et prosessuelt forhold – knyttet til Konkurransetilsynets utredningsplikt etter forvaltningsloven – som ikke bør lovreguleres nærmere. Ansvaret for å vurdere virkningen av en mediefusjon skal ligge hos Konkurransetilsynet. Prosessen skal gjennomføres innen stramme lovbestemte frister. Særskilt lovregulering av Konkurransetilsynets dialog med andre statsorganer som ledd i saksforberedelsen, vil lett skape uklare ansvarsforhold. Dette vil departementet unngå. I den grad Medietilsynet har behov for taushetsbelagte opplysninger, legger departementet til grunn at dette kan løses i dialog mellom tilsynene, der Konkurransetilsynet er ansvarlig for å innhente opplysninger som ledd i sin alminnelige behandling av saken.

Advokatforeningen advarer mot en annen materiell og prosessuell behandling av mediesaker enn saker fra andre markeder etter konkurranseloven. Men foreningen viser også til at artikkel 21 nr. 4 i EUs fusjonskontrollforordning åpner for nasjonal beskyttelse av mediemangfold også når en foretakssammenslutning faller innenfor Europakommisjonens jurisdiksjon og dermed utenfor nasjonal fusjonskontroll. Foreningen mener at denne bestemmelsen indikerer at en i EU har lagt til grunn at alminnelig fusjonskontroll ikke er tilstrekkelig til å ivareta mediemangfold. Departementet ser annerledes på dette. Artikkel 21 gir på avgrensede områder nasjonalstatene i EU og EFTA adgang til å stanse foretakssammenslutninger som er godkjent av Europakommisjonen eller EFTAs overvåkningsorgan. Dette innebærer verken noen EØS-rettslig plikt til å ha særregulering på de områdene som dekkes av artikkel 21, herunder mediemangfold, eller noen materiell vurdering av om artikkel 2 nr. 3 gir eller ikke gir tilstrekkelig rettslig beskyttelse av for eksempel mediemangfold. Bestemmelsens funksjon er å sikre nasjonalstatene kontroll med blant annet vernet av mediemangfold, og ikke å gi føringer på om eller hvordan dette skal ivaretas. Bare et begrenset antall medlemsstater i EU har egne regler for å ivareta mediemangfold. Departementet deler imidlertid Advokatforeningens skepsis mot ulik materiell eller prosessuell behandling av fusjonssaker i mediebransjen, sammenlignet med saker fra resten av næringslivet. Formålet med å oppheve medieeierskapsloven er nettopp å oppnå slik likebehandling.

Flere av de som er skeptiske til forslaget, inkludert LO og Norsk Journalistlag, uttrykker bekymring for at forslaget innebærer en liberalisering som åpner for skadelig eierkonsentrasjon. Selv om man i konkurranseloven ikke har tilsvarende markedsandelsterskler som i dagens medieeierskapslov, vil mediemangfold inngå i vurderingen av om foretakssammenslutningen begrenser konkurransen. Man kan også tenke seg at inngrep kan skje mot fusjoner som leder til lavere markedsandeler enn de som er nedfelt i medieeierskapsloven. Videre kan en legge til grunn at det såkalte «treaktørprinsippet», som har vært sentralt for å vurdere om mangfoldet i mediemarkedet er tilstrekkelig, i praksis blir oppfylt under konkurranseloven. En reell reduksjon i antall kanaler og redaksjonelt uavhengige stemmer som leder til at man går fra tre til to aktører i markedet er normalt ikke i kundenes interesse, og vil normalt gi grunnlag for å gripe inn etter konkurranseloven. Etter departementets vurdering er det derfor ikke grunn til å frykte at en oppheving av medieeierskapsloven vil åpne for betydelig økt eierkonsentrasjon i mediesektoren.

Særlig om de foreslåtte endringene i fusjonskontrollen

Etter gjeldende § 16 første ledd i konkurranseloven skal en foretakssammenslutning stanses dersom den fører til at konkurransen blir vesentlig begrenset, eller dersom konkurransen allerede er vesentlig begrenset og dette forsterkes ytterligere. Dette er foreslått endret til at inngrep skal skje dersom en foretakssammenslutning «i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse, særlig som et resultat av at en dominerende stilling skapes eller styrkes.» Endringsforslaget innebærer at fusjonskontrollen går bort fra totalvelferdsstandarden for å vurdere effektivitetsgevinster, og over til en konsumentvelferdsstandard. Etter denne standarden vil kun effektivitetsgevinster som kommer konsumentene til gode kunne veie opp for foretakssammenslutningens negative virkning på konkurransen.

For det første vil departementet påpeke at forslaget til ny utforming innebærer at fusjonskontrollbestemmelsen harmoniseres innholdsmessig med tilsvarende bestemmelse i EUs fusjonsforordning, nærmere bestemt artikkel 2 nr. 3 i rådsforordning nr. 139/2004 av 20. januar 2004 om tilsyn med foretakssammenslutninger. Forordningen er inntatt i EØS-avtalen, og denne bestemmelsen er lagt til grunn ved utforming av de fleste nasjonale fusjonskontrollregimer i EU. Forslaget har derfor ikke til hensikt å erstatte medieeierskapsloven og innebærer heller ikke noen ny de facto særregulering av fusjonskontrollen på medieområdet. Akkurat som i dag vil foretakssammenslutninger i mediebransjen etter forslaget bli behandlet etter de samme konkurranserettslige normer som andre bransjer i Norge.

Lovendringsforslaget antas å få begrenset praktisk betydning i fremtidige fusjonssaker, både med hensyn til hvilke og hvor mange saker det gripes inn mot. Forskjellen fra gjeldende rett antas generelt å være mer av teoretisk enn praktisk betydning, men visse saker vil kunne bli ulikt behandlet med ny regel.

Regelen om at bedriftsinterne innsparinger skal kunne oppveie konkurranseskadevirkninger, som for eksempel tap av mediemangfold, er i dag et viktig argument for å fortsatt ha en egen lov om medieeierskap. Også i dag vurderes tap av mangfold som mulig konsekvens av at konkurransen begrenses, men dette vil inngå i en samlet samfunnsøkonomisk vurdering, der skadevirkninger ved tap av mediemangfold vil kunne oppveies bl.a. av bedriftsinterne effektivitetsgevinster som utløses av foretakssammenslutningen. Forslaget om å endre § 16 første ledd innebærer derfor at konkurranseloven nå vil gi et bedre vern mot at mediemangfoldet svekkes gjennom fusjoner og oppkjøp. Forklaringen er at endringen av effektivitetsforsvaret fra totalvelferdsstandard til konsumentvelferdsstandard innebærer at tap av mediemangfold som følge av begrenset konkurranse blir en skadevirkning for konsumentene som kan legges til grunn for et inngrepsvedtak, men uten at bedriftsinterne innsparinger kan oppveie tap av mangfold. Omleggingen vil derfor fjerne faren for at fusjoner og oppkjøp vil bli akseptert av Konkurransetilsynet med henvisning til at bedriftsinterne innsparinger veier opp for skader på mediemangfoldet.