4 Lov om åpenhet om eierskap i medier

4.1 Gjeldende rett

Medieeierskapsloven § 7 slår fast at Medietilsynet skal «bidra til å skape større åpenhet, oppmerksomhet og kunnskap om eierforhold i norske medier» og at «Medietilsynet skal hvert år utarbeide årsmelding om sin virksomhet etter denne lov. Meldingen skal sendes departementet innen utgangen av mars det påfølgende år».

Opplysningsplikten som er regulert i loven § 13 sikrer tilsynet den informasjonen som er nødvendig for å kunne ivareta sin informasjonsoppgave etter § 7.

§ 13 lyder i dag:

«Enhver plikter å gi Medietilsynet og Klagenemnda for eierskap i media de opplysninger tilsynet eller klagenemnda krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, blant annet for å […]

c) bidra til å skape større åpenhet, oppmerksomhet eller kunnskap om eierforhold i norske medier.

Opplysninger etter første ledd kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist.

Medietilsynet kan gi enhver stående pålegg om å sende melding om eventuelle erverv av aksjer eller andeler i foretak som nevnt i § 3. Slike pålegg kan ikke gis for mer enn tre år av gangen.

Opplysninger som kreves etter første ledd, kan gis uten hinder av den lovbestemte taushetsplikt som ellers påhviler ligningsmyndigheter, andre skattemyndigheter og myndigheter som har til oppgave å overvåke offentlig regulering av ervervsvirksomhet. Slik taushetsplikt er heller ikke til hinder for at dokumenter som befinner seg hos slike myndigheter, utleveres for gransking.»

Med unntak av kravet om årlig melding til Kulturdepartementet, er det ikke fastlagt i medieeierskapsloven hvordan Medietilsynet konkret skal løse sitt informasjonsoppdrag. Per i dag bruker tilsynet flere ulike virkemidler:

• Medietilsynets årsmelding om eierskap; tall og fakta om status og utvikling for norsk medieeierskap, samt artikler om aktuelle eierskapssaker og andre relevante temaer

• Medietilsynet.no, herunder medieregisteret

• Foredrag om medieeierskap for skoleelever/studenter, bransje, politikere mv.

• Kronikker, artikler og bidrag til eksterne rapporter mv.

For å utføre disse oppgavene innhenter Medietilsynet informasjon om mediene og deres eiere via ulike kilder. I tillegg til mediekonsernenes årsrapporter, offisielle opplagstall fra Norsk Opplagskontroll og TNS Gallups offisielle seer- og lyttertall, innhentes informasjon fra den enkelte avisutgiver om foretakets aksjonærer/eiere og eierandeler som foretaket har i andre medieforetak. Samtidig innhentes informasjon om andre relevante forhold, som avisens utgivelsesfrekvens, finansieringsform (betalavis/gratisavis) og publisering på ulike plattformer (papir/internett). Disse opplysningene innhentes gjennom et eget skjema som tilsynet sender virksomhetene.

4.2 Høringsnotatet

I tilknytning til forslaget om å oppheve medieeierskapsloven, drøftet høringsnotatet spørsmålet om offentlighetens innsyn i eierforhold på mediesektoren, og om det burde opprettholdes en lovregulering som sikret innsyn i eierforholdene i mediene. Departementet slo fast at det er viktig å vite hvor informasjonen kommer fra og hvilke interesser som står bak for å kunne ta stilling til den informasjonen som formidles gjennom mediene. Departementet viste også til at betydningen av åpenhet om eierskap i mediene, «transparency», har blitt et mer sentralt begrep i EUs mediepolitikk de senere år.

Departementet drøftet videre om Medietilsynets arbeid med og tilgang til oppdaterte opplysninger kunne bli vanskeliggjort dersom dagens hjemmel til å innhente opplysninger om eierforhold bortfaller. Departementet viste til pågående arbeid med å forbedre almenhetens tilgang til informasjon om eierskap som vil kunne imøtekomme en del av Medietilsynets behov, men slo fast at det er vanskelig å forutsi i hvilken utstrekning informasjonsbehovet vil bli ivaretatt før løsningene er ferdig utredet. Departementet foreslo derfor å opprettholde reglene om opplysningsplikt om eierforhold.

Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på om reglene burde inkorporeres i annen lovgivning eller gis i form av en egen lov om åpenhet og innsyn i medieeierskap. Departementet viste bl.a. til at en egen lov vil understreke viktigheten av å sikre åpenhet om eierforholdene i mediebransjen.

Departementet ba også særlig om høringsinstansenes synspunkter på om hjemmelen til å innhente informasjon burde omfatte mer enn informasjon om eierforhold, som for eksempel informasjon om mediebruk og markedsforhold mv.

4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene som uttaler seg går imot forslaget om en lov som skal sikre åpenhet om eierforholdene i mediesektoren. De av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget støtter det.

Forslaget får støtte av Amedia, Landslaget for lokalaviser, Mediebedriftenes Landsforening, Medietilsynet, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Polaris Media og Schibsted Media Group. LO og Familie og Medier uttaler seg ikke konkret til spørsmålet om videreføring av hjemler til å innhente informasjon om eierforhold, men ønsker å opprettholde dagens system med en egen medieeierskapslov.

Noen av de høringsinstansene som støtter forslaget har likevel merknader til enkelte deler av forslaget.

Når det gjelder adgangen til å gi nærmere forskrifter, ønsker Landslaget for lokalaviser at forskriftshjemmelen § 3 i utkastet til lov blir omformulert fra «kan» til at departementet «skal» gi forskrift om opplysningsplikt. Norsk Redaktørforening understreker at den senere forskriftsmessige reguleringen av dette spørsmålet, særlig når det gjelder mulktens størrelse, må tilpasses den type forseelser det her er snakk om, og også hensynta det enkelte mediums størrelse og økonomi.

Når det gjelder opplysningspliktens omfang, mener Polaris Media at det det fremstår som unødvendig å lage en egen lovhjemmel for innhenting av informasjon om markedsforhold, oppslutning, utgivelsesfrekvens mv. og viser til at dette er tilgjengelig fra åpne kilder.

Medietilsynet uttaler at de ønsker å øke ambisjonsnivået med hensyn til publisering av rapporter om mediemangfold, og da vil ha behov for mer informasjon. Tilsynet legger til grunn at mye av informasjonen om mediebruk og markedsforhold er offentlig tilgjengelig i dag, men at en utvidet informasjonsplikthjemmel kan redusere de økonomiske konsekvensene for tilsynet.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) bemerker at implementering av internasjonale normer og regler om åpenhet om juridiske personers reelle rettighetshavere («beneficial owners») er under arbeid i forbindelse med oppfølgingen av anbefalingene fra Financial Action Task Force (FATF) og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv (AML-direktivet). JD påpeker at «dersom disse kravene skal reflekteres i en ny lov om åpenhet om eierskap i medier, så vil vi påpeke at FATFs anbefalinger og direktivet omfatter både eierskapsinformasjon og kontrollinformasjon i bredere forstand enn kun direkte juridisk eierskap. Kort sagt innebefatter dette også 1) kjedeeierskap, der den juridiske personen eies helt eller delvis av en annen juridisk person som inngår i en selskapsstruktur, og 2) fysiske personer som utøver kontroll over den juridiske personen, herunder daglig leder og styret i den juridiske personen. I begge tilfeller er det springende punkt at de reelle rettighetshavere er de fysiske personer som gjennom eierskap, kjedeeierskap og/eller posisjoner i foretaket kan utøve innflytelse og/eller ha interesse i foretaket.» JD mener det bør fremgå noe klarere hvis en ny lov om åpenhet om eierskap i medier skal legge ovennevnte prinsipper til grunn. JD mener også det bør gå tydeligere frem av § 4 at det er påleggene om å gi opplysninger etter § 3 som skal kunne gi grunnlag for tvangsmulkt.

Norsk Journalistlag (NJ) støtter Justis- og beredskapsdepartementets forslag om at «Opplysningsplikten omfatter både informasjon om eierskap til norske medier og informasjon om personer som har ledende stillinger i foretak som utøver slik eierskap.»

Medietilsynet (MT) mener det er behov for en egen lov om åpenhet om medieeierskap, som vil synliggjøre betydningen av åpenhet på området. MT mener flere av tilsynets oppgaver bør angis i loven, at loven bør utvides til også å angi hva slags informasjon om medienes eiere m.v. som skal være tilgjengelig for publikum, og at MT jevnlig skal informere offentligheten om status for mediemangfoldet i Norge. MT mener det også bør vurderes om medieforetak skal pålegges å publisere informasjon om sine eiere.

4.4 Departementets vurderinger

Behovet for åpenhet om eierforhold i norske medier

Mediene utøver en kanalvokterfunksjon i den forstand at de påvirker hva som skal bringes fram for offentligheten. For å kunne ta stilling til den informasjonen som formidles gjennom mediene, er det viktig å vite hvor informasjonen kommer fra og hvilke interesser som står bak. Kunnskap om mediene – inkludert om eierskap, oppkjøp og maktforhold – er viktig for at vi som mediebrukere skal være oppmerksomme på hvilke avsendere og interesser som står bak, og for at vi skal kunne vurdere budskapenes relevans og verdi som grunnlag for egen meningsdannelse. Muligheten for en informert offentlig debatt om medieeierskap motvirker at skjulte eierinteresser kan utøve innflytelse på samfunnsdebatten, og kan virke forebyggende mot utilbørlig påvirkning av medienes innhold og bidra til å ivareta medienes redaksjonelle frihet.

Åpenhet om eierskap i mediene har også i internasjonal sammenheng blitt et mer sentralt begrep de senere årene, på linje med mediefrihet og pluralisme/mangfold. I sin resolusjon om mediefrihet fra 20131 tar EU-parlamentet til orde for å fremme større åpenhet om medieeierskap, blant annet i form av tiltak fra EU-kommisjonens side som konkrete bestemmelser i AMT-direktivet:

«35. Calls on the Commission to include in the evaluation and revision of the AVMSD also provisions on transparency on media ownership, media concentration, conflict of interest rules to prevent undue influence on the media by political and economic forces, and independence of media supervisory bodies; calls on the Commission to launch the communication implementing the Media Pluralism Monitoring Tool indicators for media pluralism in the EU Member States […]»

Parlamentet uttrykker en generell bekymring når det gjelder nivået for åpenhet om eierskap i Europa:

«41. Expresses concern at the lack of transparency in media ownership in Europe, and consequently calls on the Commission and the Member States to ensure transparency in media ownership and management and to take initiatives in this field, notably by requiring broadcast, print and similar media to submit to national media authorities, company registers and the public sufficiently accurate and up-to-date ownership information so as to allow identification of the beneficiary and ultimate owners and co-owners of media outlets, their CVs and their financing, […] believes that transparency of ownership is an essential component of media pluralism; calls on the Commission to monitor and support progress to promote greater exchange of information on media ownership;»

Videre har Europarådet sluttet seg til to rekommandasjoner (19942/20073) som vektlegger viktigheten av åpenhet. Flere av bestemmelsene i anbefalingen fra 2007 adresserer åpenhet om medieeierskap konkret, og særlig vektlegges hensynet til publikums interesser i denne sammenhengen.

Europarådets parlamentariske forsamling har også i 2015 vedtatt en resolusjon og rekommandasjon om åpenhet om medieeierskap (Recommendation 2074 (2015), Resolution 2065 (2015)). Her fokuseres det særlig på at transparens om eierforhold må sikres når det gjelder skjult og indirekte eierskap i og kontroll over medieforetak. Og at aktuell informasjon bør innhentes og gjøres tilgjengelig av en uavhengig mediemyndighet.

Anbefalingene om at informasjonen om eierforhold samles inn og gjøres tilgjengelig av uavhengige mediemyndigheter, har sammenheng med at det i praksis vil være krevende for den enkelte selv å innhente og systematisere oppdatert informasjon om eierforholdene.

Departementet mener derfor at det er viktig å opprettholde et system der informasjon om eierforhold på mediesektoren blir innhentet, systematisert og tilgjengeliggjort for allmennheten. Departementet legger videre til grunn at denne oppgaven fortsatt bør ligge hos Medietilsynet, som er statens fagorgan på medieområdet og som allerede forvalter en rekke ulike virkemidler som har som formål å fremme mediemangfoldet.

I sammenlignende undersøkelser om status for åpenhet om medieeierskap i europeiske land har Norges system tidligere blitt trukket frem som en «best practice»-modell, jf. rapport av 22. oktober 2012 fra Access Info Europe til High Level Group on Media Freedom and Pluralism om status for åpenhet om medieeierskap i 19 europeiske land. Regjeringen ønsker å bidra til at Norge fortsatt kan være et foregangsland på dette området.

Medietilsynets oppgaver knyttet til å fremme åpenhet, oppmerksomhet og kunnskap om eierforhold i norske medier foreslås derfor opprettholdt i § 3 i utkastet til lov om åpenhet om eierskap i medier.

Behovet for en hjemmel for Medietilsynet til å kreve opplysninger om eierskap mv

Når det gjelder spørsmålet om behov for en lovhjemmel om opplysningsplikt til Medietilsynet, har departementet vurdert det pågående arbeidet med å bedre allmenhetens tilgang til opplysninger, inkludert etablering av et norsk offentlig eierskapsregister, revisjon av hvitvaskingsregelverket, og gjennomføring av krav om registrering av «ultimate beneficial ownership» i henhold til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og anbefalingene fra Financial Action Task Force. Departementet legger til grunn at dette arbeidet trolig vil bedre Medietilsynets tilgang til opplysninger om eierforhold, og redusere behovet for særskilt lovhjemmel. Før løsningene er utredet og etablert er det likevel vanskelig å forutsi i hvilken utstrekning Medietilsynets behov vil bli ivaretatt. Særlig gjelder dette tilgangen til oppdaterte opplysninger, og til opplysninger om eierforhold ved bruk av andre organisasjonsformer enn aksjeselskap.

Departementet legger også vekt på at videreføring av regler om åpenhet om medieeierskap i lovs form vil understreke viktigheten av dette spørsmålet, hvor Norge i dag er langt fremme. Departementet viser også til at forslaget har fått bred støtte i høringen.

På denne bakgrunn foreslår departementet at reglene om opplysningsplikt om eierforhold opprettholdes.

Når det gjelder spørsmålet om opplysningspliktens omfang, vil Medietilsynet, i tillegg til opplysninger om eierforhold, også kunne ha behov for opplysninger om mediebruk og markedsforhold. Departementet ba derfor særskilt om høringsinstansenes innspill til om hjemmelen til å innhente opplysninger også burde omfatte slike forhold, eksempelvis opplysninger om oppslutning, utgivelsesfrekvens og finansieringsform (betalings- eller gratisavis) mv. Enkelte av høringsinstansene kommenterer spørsmålet. Polaris Media mener det fremstår som unødvendig å lage en egen lovhjemmel for innhenting av slike opplysninger og viser til at dette finnes tilgjengelig fra åpne kilder. Medietilsynet uttaler på sin side at de ønsker å øke ambisjonsnivået med hensyn til publisering av rapporter om mediemangfold, og da vil ha behov for mer informasjon. Tilsynet legger til grunn at mye av informasjonen om mediebruk og markedsforhold er offentlig tilgjengelig i dag, men at en utvidet opplysningsplikthjemmel kan redusere de økonomiske konsekvensene for tilsynet.

Høringen underbygger at opplysninger om mediebruk og markedsforhold er tilgjengelig fra åpne kilder. Departementet foreslår derfor ikke at opplysningsplikten utvides til også å omfatte slike forhold, i tillegg til opplysninger om eierforhold.

Enkelte høringsinstanser kommenterer også det nærmere innholdet i opplysningsplikten om eierforhold. Justis- og beredskapsdepartementet, med tilslutning fra Norsk Journalistlag, viser til arbeidet med implementering av internasjonale normer og regler om åpenhet om juridiske personers reelle rettighetshavere («beneficial owners»), og mener det bør fremgå klarere av lovforslaget hvis en ny lov om åpenhet om eierskap i medier skal legge disse prinsippene til grunn.

Kulturdepartementet viser til at formålet med høringsforslaget var å opprettholde den opplysningsplikten knyttet til Medietilsynets informasjonsoppdrag som følger av gjeldende medieeierskapslov, jf. § 13 første ledd bokstav c). Forslaget hadde ikke til hensikt å implementere anbefalingene fra Financial Action Task Force (FATF) eller EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv (AML-direktivet). Derfor har de høringsinstansene som vil pålegges opplysningsplikt heller ikke hatt foranledning til å uttale seg særskilt om dette spørsmålet. Departementet foreslår derfor ikke nå noen utvidelse av opplysningsplikten. Departementet finner likevel grunn til å presisere at opplysningsplikten ikke er begrenset til formelt eierskap, men også vil omfatte opplysninger om samarbeidsavtaler som gir en avtalepart tilsvarende innflytelse over det redaksjonelle produktet som eierskap. Departementet legger til grunn at dette er en videreføring av gjeldende rett og viser til at det følger av medieeierskapsloven §§ 2, 4 og 9 at loven også omfatter innflytelse på grunnlag av samarbeidsavtaler. Departementet understreker samtidig at det kan bli nødvendig å revurdere opplysningsplikten når resultatet av arbeidet med etablering av et norsk offentlig eierskapsregister foreligger og krav om registrering av «ultimate beneficial ownership» er gjennomført i Norge.

Opplysningsplikten knyttet til Medietilsynets informasjonsoppgaver, som i dag følger av medieeierskapsloven § 13 første ledd bokstav c), foreslås opprettholdt i § 4 i utkastet til lov om åpenhet om eierskap i medier.

Sanksjoner

I høringsnotatet foreslo departementet at Medietilsynet skal kunne ilegge den ansvarlige for oppfyllelsen av opplysningsplikten tvangsmulkt, jf. gjeldende § 14 i medieeierskapsloven. Muligheten til å fatte vedtak om tvangsmulkt sikrer at vedtak med pålegg om å gi opplysninger overholdes. At det må fattes vedtak innebærer at tvangsmulkt ikke inntrer som en automatisk konsekvens av at vedtak i medhold av loven ikke overholdes, men forutsetter et særskilt vedtak om dette. I høringen ga Justis- og beredskapsdepartementet uttrykk for at det bør gå tydeligere frem av § 5 at det er påleggene om å gi opplysninger etter § 4 som skal kunne gi grunnlag for tvangsmulkt. Departementet foreslår derfor en presisering av § 5 første ledd første punktum som tydeliggjør dette. For øvrig opprettholder departementet forslaget om ileggelse av tvangsmulkt.

Lovteknisk løsning

I høringsutkastet ba departementet om høringsinstansenes synspunkter på lovteknisk løsning og om reglene burde inkorporeres i annet egnet lovverk eller gis som en egen lov om åpenhet og innsyn i medieeierskap. Få av høringsinstansene kommenterer dette særskilt, men flere støtter forslaget til en egen lov som vil sikre åpenhet og transparens om eierforholdene i mediesektoren, Amedia, Landslaget for lokalaviser, Schibsted og Medietilsynet støtter forslaget om å innføre en ny lov om åpenhet om eierskap i mediene. Medietilsynet uttaler at de ikke kan se i hvilket annet regelverk det vil være hensiktsmessig å fastsette opplysningsplikthjemmelen.

Departementet opprettholder forslaget om at reglene om åpenhet om eierskap i norske medier gis ved en egen lov. I tillegg til å gi nødvendige hjemler til innhenting av informasjon, vil dette også understreke viktigheten av å sikre åpenhet om eierforholdene i mediebransjen.