4 Departementets vurderinger

Departementet tar EOS-utvalgets kritikk på det største alvor, og foreslår derfor endringer i utlendingsloven.

Utlendingslovgivningen regulerer som nevnt ikke bare forhold knyttet til utlendinger, men også grensekontroll. Bestemmelsene om grensekontroll gjelder for både norske statsborgere og utlendinger. Innhenting av passasjerlister er et ledd i denne kontrollen. Tiltaket er nedfelt i utlendingsforskriften § 4-24 og gjennomfører API-direktivet, med hjemmel i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a. Dette fremgår også av Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), der det i punkt 13.5.1 uttales at bestemmelsen skal hjemle en forskrift om at flyselskapene skal oversende passasjerlister elektronisk til myndighetene og at dette ville innebære en forenkling og effektivisering av grensekontrollen, samtidig som det vises til API-direktivet artikkel 6 som gir adgang til slik utlevering. Passasjerlister over reisende på flygninger til og fra Norge vil hovedsakelig inneholde opplysninger om norske statsborgere.

For å tydeliggjøre forskjellen mellom de bestemmelser som gjelder bare utlendinger og de bestemmelsene som også gjelder norske statsborgere, benytter man seg av begrepet «reisende» i stedet for «utlending». Begrepet «reisende» benyttes i flere bestemmelser i utlendingsloven, blant annet skal det etter § 6 gis forskrifter om «kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard». Slike forskrifter er gitt i utlendingsforskriften § 1-15, der det blant annet gis regler om hvilke dokumenter som anses som gyldig reisebevis for norske borgere.

I lys av EOS-utvalgets kritikk om mangel på klar lovhjemmel, foreslås det endringer for å gjøre det helt klart at det skal gis opplysninger om både norske og utenlandske reisende. Siden begrepet «reisende» benyttes i flere bestemmelser, foreslås denne presiseringen inntatt også i disse for å unngå tvil om forståelsen.

Departementet finner avslutningsvis også grunn til å knytte noen kommentarer til utlendingsforskriften § 4-24, som gjennomfører API-direktivet og gir hjemmel for at både politiet som grensekontrollmyndighet og PST kan innhente passasjerlister.

Utlendingsforskriften § 4-24 ble etter forutgående høring endret 18. november 2019, ved at det ble tilføyd at også PST kan innhente passasjerlister. Før endringen ga bestemmelsen anvisning på at «politiet» kunne innhente opplysninger. Departementet var av den oppfatning at ordlyden ikke var presis nok, ved at det kunne oppstå tvil om begrepet «politi» i denne sammenheng bare omfatter politiet som grensekontrollmyndighet.

Som det fremgår av ordlyden, skal passasjerlister sendes politiet og PST «etter anmodning». I høringsnotatet 8. august 2019 uttalte departementet at det derfor ikke legges opp til en «rutinemessig oversendelse» av passasjerlister til PST. EOS-utvalget uttaler i punkt 4.3.2 i rapporten at utvalget forstår uttalelsen slik at det verken har vært eller skal være anledning til rutinemessig oversendelse av passasjerlister til PST.

Departementet ser nå at man på dette punkt med fordel kunne ha formulert seg mer presist. Uttalelsen i høringsnotatet må ses i lys av at hovedformålet med API-direktivet er grensekontroll. Ved grensekontroll foretas det ikke noen nødvendighetsvurdering, i og med at alle reisende som krysser Schengen-yttergrense skal kontrolleres. Kontrollen foretas altså «rutinemessig». Siden oversendelse av passasjerlister fra flygninger fra land utenfor Schengen-området er en form for forhåndskontroll, er det dermed ikke noe i veien for at politiet som grensekontrollmyndighet rutinemessig får tilsendt passasjerlister for alle flygninger til og fra land utenfor Schengen. At innhentingen etter § 4-24 skal skje etter «anmodning», medfører ikke at det må fremsettes en egen anmodning for hver enkelt flygning.

Departementets hensikt med uttalelsen i høringsnotatet om «rutinemessig oversendelse» til PST, var å gjøre det klart at PST ikke vil ha en tilsvarende vid adgang til innhenting av passasjerlister som politiet har som grensekontrollmyndighet. Dette skyldes at PST innhenter slike lister for andre formål, nemlig kriminalitetsbekjempelse og rikets sikkerhet. PST må derfor foreta en nødvendighetsvurdering med henblikk på hvilke passasjerlister som skal innhentes. Nødvendighetsvurderingen vil være basert på konkrete trusselvurderinger, som kan være knyttet til nærmere bestemte land eller områder, jf. også politiregisterloven § 64 annet ledd nr. 1 b. Det vil altså etter omstendighetene kunne anses nødvendig å «rutinemessig» innhente passasjerlister for alle flygninger til og fra nærmere bestemte land eller områder. Videre krever utlendingsforskriften § 4-24 heller ikke for PSTs del at det må fremsettes en særskilt anmodning for hver enkelt flygning.

Som nevnt ovenfor er utlendingslovens bestemmelser om grensekontroll flyttet til den nye grenseloven. Likeledes vil de tilhørende forskriftene i utlendingsforskriften bli overført til forskriften til grenseloven. Departementet utarbeider for tiden utkast til forskrift til den nye grenseloven.