6 Deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt

6.1 Gjeldende rett

Det er ingen konkrete straffebud som rammer det å delta, eller å la seg rekruttere til å delta, i væpnet konflikt eller annen militær virksomhet, verken i en annen stats væpnede styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av styrkens folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund med noen om å delta i væpnet konflikt.

En nå opphevet fullmaktslov fra 1937 ga myndighetene formelt sett adgang til å forby noen her i riket å la seg verve til «fremmed krigstjeneste» for et land han ikke var statsborger i, eller å reise fra Norge til et sådant land for å delta i «krig» (lov 19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler for å hindre deltagelse i krig i fremmed land). Loven ble opprinnelig gitt i anledning den spanske borgerkrigen, og omfattet dermed antakelig også ikke-internasjonale væpnede konflikter. Loven var en følge av et internasjonalt samarbeid med sikte på å «avverge den fare for en almindelig europeisk konflikt som var opstått herved», jf. Ot.prp. nr. 10 (1937) side 1.

Fullmaktsloven ble vedtatt opphevet av Stortinget ved lov 19. juni 2009 nr. 74 som ledd i vedtakelsen av sluttføringen av straffeloven. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.13 side 483 uttalte departementet at loven har sin bakgrunn i mer enn 60 år gamle historiske begivenheter, og at loven på denne bakgrunn bør oppheves. Det ble videre uttalt at det uansett ville være nødvendig å konsultere Stortinget hvis det skulle bli behov for en slik lov på ny, ettersom slike saker trengte politisk avklaring. Fullmaktsloven ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om ikraftsetting av straffeloven § 2 nr. 4.

Straffeloven § 128 første punktum rammer deltakelse i og støtte til private organisasjoner av militær karakter. Kravet til organisasjon innebærer at mer spontane sammenslutninger faller utenfor. Det er imidlertid på den annen side ikke et krav at organisasjonen besitter våpen eller annet militært utstyr, eller at de driver militær trening. Bestemmelsen omfatter kun organisasjoner her i riket.

Den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller annen materiell støtte til en terrororganisasjon som har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler, vil kunne straffes etter straffeloven § 136 a. I to dommer fra Oslo tingrett, henholdsvis 8. mai 2015 og 11. juli 2015, ble straffeloven 1902 § 147 d (videreført som straffeloven § 136 a) anvendt på deltakelse i den væpnede konflikten i Syria for organisasjonen ISIL. Dommene er ikke rettskraftige.

Der vedkommende lar seg overtale til å delta i straffbare handlinger, herunder stridshandlinger som skal utføres av stridende uten privilegier, vil dette etter omstendighetene også kunne rammes som inngåelse av forbund om ulike straffbare handlinger, jf. punkt 5.1 ovenfor.

Videre vil mottakelse av opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet til å utføre terrorhandlinger, kunne rammes av straffeloven § 136 bokstav d.

Stridende uten privilegier vil, som nevnt ovenfor i punkt 3.2.3, ikke kunne påberope seg straffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlinger etter norsk rett. Det innebærer at dersom en slik person begår stridshandlinger vil handlingene kunne rammes av de alminnelige straffebestemmelsene i straffeloven, selv om handlingene i seg selv skulle være i tråd med humanitærretten. Dersom handlingen også er å anse som et alvorlig brudd på humanitærretten, vil den kunne straffes som krigsforbrytelse – tilsvarende som overfor stridende med privilegier. For eksempel kan stridshandlinger som begås mens man gir inntrykk av å være sivil, være straffbare som svik etter reglene om krigsforbrytelser, jf. første tilleggsprotokoll artikkel 37. Regelen er gjennomført i norsk rett i straffeloven § 106 bokstav g. Bestemmelsen lyder slik:

«For krigsforbrytelse straffes den som i forbindelse med en væpnet konflikt […]

g) ved å forlede noen til å tro at de har rett til beskyttelse eller plikt til å gi beskyttelse i henhold til folkeretten og med den hensikt å svikte denne tilliten, dreper eller sårer noen som tilhører motpartens borgere eller væpnede styrker»

Det vil likevel ofte være knyttet betydelig bevisproblematikk til handlinger begått i uoversiktlige situasjoner i væpnet konflikt i utlandet.

Straffeloven gjelder alle handlinger begått i Norge, jf. straffeloven § 4. I ganske stor utstrekning gjelder den også for handlinger begått i utlandet av norske statsborgere eller personer med tilknytning til Norge, jf. straffeloven § 5 første ledd. For alminnelige lovbrudd som drap, kroppsskader, skadeverk mv. er hovedregelen i straffeloven et krav til at handlingene er straffbare også der de er foretatt, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 1. For øvrig inneholder straffeloven § 5 første ledd nr. 2 til 11 en uttømmende liste over ulike handlinger som er straffbare i utlandet. Særlig relevant i denne sammenhengen er krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 2, jf. kapittel 16, samt terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 10, jf. kapittel 18.

I en viss utstrekning gjelder straffeloven også for handlinger begått i utlandet av utlendinger. Hvor utlendingen etter gjerningstidspunktet blir norsk eller nordisk statsborger eller bosetter seg i Norge eller Norden, gjelder straffeloven § 5 første ledd tilsvarende som for nordmenn, jf. annet ledd. I tilfeller hvor utlendinger oppholder seg i Norge uten å ha noen tilknytning hit, kan en mindre del av straffelovens bestemmelser ramme handlinger utlendingen måtte ha foretatt i utlandet, jf. § 5 tredje ledd. Viktigst overfor denne kategorien utlendinger er at straffeloven gjelder for lovbrudd med strafferamme på fengsel i mer enn 1 år, dersom lovbruddet også var straffbart på gjerningstedet. Dessuten gjelder straffeloven blant annet for brudd på krigens folkerett og terrorhandlinger, jf. § 5 tredje ledd, jf. første ledd nr. 2, 3 og 10. I tillegg gjelder straffeloven handling begått av personer som ikke omfattes av overnevnte, dersom handlingen har en lengstestraff på fengsel i 6 år eller mer og er rettet mot noen som er norsk statsborger, eller bosatt i Norge, jf. straffeloven § 5 femte ledd.

Påtale for lovbrudd i utlandet vil bare bli reist dersom «allmenne hensyn tilsier det», jf. straffeloven § 5 siste ledd. Bestemmelsen er ment å gi uttrykk for at det bør vises en viss tilbakeholdenhet med å påtale forhold som er blitt begått i utlandet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 side 404. Blant annet handlingens alvorlighet og gjerningspersonens tilknytning til Norge er relevante faktorer i denne vurderingen. Det må dessuten tas hensyn til folkerettslige begrensninger i adgangen til å strafforfølge slike forhold, jf. straffeloven § 2. I sak mot utlending som ikke er bosatt i Norge, må for øvrig riksadvokaten ta ut tiltalen, jf. straffeprosessloven § 65 nr. 5.

Terrorbestemmelsene har en noe begrenset anvendelse i væpnet konflikt. I ikke-internasjonale væpnede konflikter gjelder ikke terrorbestemmelsene for handlinger foretatt av personer som handler på vegne av opprørsgrupper som er part i en slik konflikt i henhold til annen tilleggsprotokoll artikkel 1, dersom ikke handlingen samtidig er i strid med humanitærretten, som for eksempel ved drap av beskyttede personer, jf. punkt 3.2.5 ovenfor. Dersom handlingen derimot er foretatt på vegne av en opprørsgruppe i en ikke-internasjonal væpnet konflikt, som definert i felles artikkel 3, jf. punkt 3.2.2 ovenfor, får terrorbestemmelsene anvendelse selv om handlingen ikke er i strid med humanitærretten, jf. punkt 3.2.5 ovenfor.

Øvrige straffebestemmelser får derimot anvendelse både i situasjoner hvor opprørsgruppen som handlingen utføres på vegne av, er part i en konflikt etter Genèvekonvensjonene felles artikkel 3, og der opprørsgruppen er part i en konflikt etter annen tilleggsprotokoll artikkel 1.

6.2 Høringsnotatet

6.2.1 Generelt – spørsmålet om kriminalisering av militær deltakelse i væpnet konflikt

Forslaget om kriminalisering av militær deltakelse i væpnet konflikt var tuftet på et ønske om å begrense antallet fremmedkrigere fra Norge. Fremmedkrigere som returnerer til Norge ble ansett som en mulig sikkerhetstrussel. Forslaget ble også ansett som et tiltak for å hindre militær deltakelse i væpnet konflikt av stridende uten privilegier, og derved støtte opp under de folkerettslige reglene om opptreden i væpnet konflikt.

Formålet om å ivareta sikkerheten i samfunnet ble begrunnet slik (høringsnotatet punkt 4.3.1 side 15):

«Mye kan tyde på at problemet med fremmedkrigere er økende, jf. PSTs Åpen trusselvurdering 2014. Det kan blant annet pekes på den generelt økende internasjonaliseringen, stadig mer effektive muligheter for kommunikasjon og reise, en økning i antallet nordmenn med bakgrunn fra konfliktområder og en tendens til radikalisering av personer i religiøse eller politiske miljøer som også kan føre med seg en vilje til å gripe til våpen. Dette taler for at det bør tas grep for å motvirke at norske borgere reiser ut for å delta i væpnet konflikt i utlandet på vegne av ikke-statlige væpnede aktører og grupperinger, for eksempel leiesoldater, bander eller opprørere eller andre mer eller mindre organiserte grupperinger.»

Departementet var samtidig klar over at de fleste handlinger som begås av deltakere i en væpnet konflikt, er straffbare allerede etter gjeldende rett. Likevel kunne et særskilt straffebud bidra til å effektivisere strafforfølgningen av personer som har deltatt i ulovlige stridshandlinger.

En bekymring var imidlertid at tydeliggjøring og effektivisering av et slikt straffansvar, kunne bli oppfattet negativt av de miljøene fremmedkrigerne er en del av (høringsnotatet punkt 4.3.1 side 16):

«Et nytt straffebud kan ha signalvirkninger som kan bidra til å skape større avstand mellom storsamfunnet og personer som allerede er radikalisert. En mer effektiv strafforfølgning av fremmedkrigere kan føre til et tettere samhold innad i enkelte miljøer og gi status til enkeltpersoner eller visse miljøer. Det kan samtidig hevdes at slike virkninger best tilnærmes gjennom en bredt anlagt strategi for forebygging, som beskrevet i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, heller enn å la straffverdige (og i stor utstrekning allerede straffbare) handlinger gå fri. Et nytt straffebud og håndhevingen av dette kan også motvirke at enkelte personer går inn i denne typen miljøer eller reiser til væpnede konflikter.»

Dersom militær deltakelse i væpnet konflikt skulle kriminaliseres, måtte uansett forbudsbestemmelsens virkeområde avgrenses mot stridende med privilegier, jf. punkt 3.2.3 ovenfor. I den grad en stridende med privilegier foretar handlinger som ikke er dekket av straffrihetsgrunnen, for eksempel ved at de går utover det som er tillatt etter humanitærretten, la departementet til grunn at disse må forfølges særskilt.

For øvrig la departementet til grunn at straffansvaret burde avgrenses etter mest mulig objektive kriterier. Hvorvidt deltakelsen oppfattes som en aktverdig kamp, skulle således ikke være en straffrihetsgrunn. I den grad slike betraktninger skulle vektlegges, var alternativet å innføre en lov som gav regjeringen fullmakt til å vedta forbud mot å delta i visse konflikter, slik som 1937-loven som ble vedtatt i anledning den spanske borgerkrigen, jf. punkt 6.1. Det ble ikke foreslått.

Spørsmålet om hvorvidt det enkelte lovbruddet skulle strafforfølges, ville bero på en konkret vurdering av påtalemyndigheten (høringsnotatet punkt 4.3.1 side 16):

«Opportunitetsprinsippet innebærer at påtalemyndigheten kan unnlate å påtale et straffbart forhold «såfremt slike særlige forhold er til stede at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen», jf. straffeprosessloven § 69 første ledd. Relevante hensyn kan i slike saker være mistenktes tilknytning til Norge, arten av vedkommendes deltagelse, hvorvidt han eller hun har deltatt i en velorganisert væpnet gruppe som gjennomgående retter seg etter humanitærretten, hvorvidt det er utstedt amnesti i konfliktlandet eller det pågår fredsforhandlinger der amnesti er på dagsorden, eller om status for vedkommende væpnede gruppe er uklar på grunn av endringer i maktforholdene. Dette er også forhold som vil kunne ha betydning for om det er bevismessig eller rettslig grunnlag for strafforfølgning i det enkelte tilfellet.»

Departementet drøftet også hvordan kriminaliseringen kunne påvirke handlingene til ikke-statlige væpnede styrker i en væpnet konflikt:

«En mer prinsipiell innvending mot kriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt er at det kan gjøre det vanskeligere å påvirke ikke-statlige væpnede styrker til å handle i tråd med humanitærretten, for eksempel hva gjelder krigsfanger, dersom de uansett kan møtes med straff. Eventuelle slike negative konsekvenser vil likevel være begrensede dersom et forbud avgrenses til norske borgere eller personer bosatt i riket […]. I tillegg vil mange stridshandlinger som stridende uten privilegier foretar i kamp, som nevnt uansett være straffbare i Norge også etter gjeldende rett. Det kan likevel ikke sees bort fra at et nytt straffebud som foreslått her vil ha en viss signaleffekt ved å skape større oppmerksomhet rundt norsk strafferetts virkeområde i væpnet konflikt.»

6.2.2 Nærmere om utformingen av et eventuelt forbud

Et første spørsmål var forholdet til humanitærretten. Det kunne være aktuelt å avgrense straffebestemmelsen mot militær deltakelse i væpnet konflikt for personer som skal gis strafferettslig immunitet etter humanitærretten. Et grunnleggende skille gikk mellom internasjonale og ikke-internasjonale konflikter (høringsnotatet punkt 4.3.2.1 side 17):

«I en internasjonal væpnet konflikt vil et forbud avgrenset mot stridende med privilegier, ramme norske borgere som deltar i stridshandlinger blant annet som leiesoldat, ansatt i private sikkerhetsselskaper, medlem av bander eller soldat i opprørsstyrker. En slik avgrensning kan begrunnes med at andre aktører enn stater ikke bør delta militært i en internasjonal væpnet konflikt. Dette vil også gi en nokså klar avgrensning av straffansvaret.

I en ikke-internasjonal væpnet konflikt vil imidlertid en slik avgrensning medføre et mer vidtgående straffansvar. For det første får antakelig ikke reglene om strafferettslig immunitet etter folkeretten anvendelse på statlige styrker i en ikke-internasjonal væpnet konflikt. Dermed kan i prinsippet norske borgere på oppdrag for norske eller utenlandske styrker i en internasjonal operasjon, rammes av et forbud. Dersom forbudet skal gjelde også i en ikke-internasjonal væpnet konflikt bør det i så fall avgrenses mot styrker som opptrer på vegne av en stat.»

Det kunne også være aktuelt med ytterligere begrensninger i bestemmelsens anvendelsesområde for militær deltakelse i visse ikke-statlige styrker (høringsnotatet punkt 4.3.2.1 side 17–18):

«Et vidtgående straffansvar i ikke-internasjonale væpnede konflikter kan bl.a. begrunnes med at all militær deltakelse på vegne av ikke-statlige aktører kan ha store skadevirkninger for det sivile samfunnet i et land som rammes av en væpnet konflikt. En slik avgrensning vil også falle sammen med vilkårene for straffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlinger.

På den annen side kan et vidt virkeområde for straffebudet favne videre enn ønskelig. Det kan bl.a. bidra til å undergrave prinsippet i annen tilleggsprotokoll artikkel 6 (5) om at det i størst mulig grad bør gis amnesti «til personer som har deltatt i den væpnede konflikt, eller til dem som er berøvet friheten av grunner i samband med den væpnede konflikt, enten de er internert eller fengslet».

Et straffebud som avgrenses slik vil for eksempel ikke ramme deltakelse i ikke-statlige styrker i ikke-internasjonale konflikter der regjeringens væpnede styrker representerer et brutalt og undertrykkende regime, mens (deler av) opprørssiden kan ha store deler av verdenssamfunnets politiske støtte. De senere års konflikter i blant annet Libya og Syria illustrerer dette tydelig. Det vil kunne oppleves som støtende, også i Norge, dersom personer som har kjempet i en borgerkrig mot autoritære regimer, for en sak mange vil anse som legitim, risikerer strafforfølgning her for handlinger som en regjeringssoldat kunne foretatt straffritt. Dersom bare deltakere i regjeringsstyrker vil ha krav på straffrihet for lovlige stridshandlinger, vil et slikt forbud kunne ramme asymmetrisk i en intern væpnet konflikt. Den enkelte stridende kan dessuten mene at det er ideologiske, politiske, moralske, etniske eller religiøse grunner for å kjempe mot en annen stats sittende styresmakter.

Ikke-statlige styrker, for eksempel en frigjøringshær eller en opprørsstyrke, kan ha likhetstrekk med en stats militære styrker. Det kan være tale om uniformerte militære styrker under en ansvarlig kommandostruktur, med evne og vilje til å etterleve reglene for opptreden i væpnet konflikt. Opprørsstyrkene kan for eksempel bestå av utbrytere fra statlige styrker og stå under politisk kontroll av en eksilregjering, en koalisjon av opposisjonelle eller lignende. Det kan ikke ses bort fra at faren for radikalisering og voldshandlinger etter retur til Norge mer kan knyttes til deltakelse i mindre stridsgrupper med likhetstrekk til terrorgrupper, enn til større og mer regulære opprørsstyrker.»

Departementet erkjente at en utfordring ved å avgrense forbudet mot militær deltakelse i visse ikke-statlige styrker, var at grensen for hvilke handlinger som kunne medføre straffansvar, ville bli mer uklar (høringsnotatet punkt 4.3.2.1 side 18):

«Når det gjelder de rettslige avveiningene, vil praksis fra de internasjonale straffedomstolene (ICC, ICTY, m.fl.) kunne gi veiledning. Også faktum kan være meget uoversiktlig og gjøre det vanskelig å håndheve en slik avgrensning av straffansvaret. Konfliktene i Syria og Libya er eksempler på at en opposisjon også kan bestå av en rekke grupperinger med ulik grad av struktur og kontroll, og lite felles koordinering.»

Departementet foreslo etter dette to alternative bestemmelser. I begge tilfeller var forbudet avgrenset mot både statlige og visse ikke-statlige styrker.

Alternativ 1:

«Den som [på rettsstridig måte] deltar i militær virksomhet i en [internasjonal] væpnet konflikt straffes med fengsel inntil 6 år med mindre vedkommende deltar på vegne av en statlig [eller en sammenlignbar ikke-statlig] styrke.

Medvirkning straffes på samme måte.»

Alternativ 2:

«Den som tar aktivt del i fiendtlighetene i en [internasjonal] væpnet konflikt straffes med fengsel inntil 6 år, med mindre vedkommende deltar på vegne av en statlig styrke [som [faller inn under gruppen av stridende som etter folkeretten skal gis strafferettslig immunitet] [deltar på vegne av styrker som nevnt i Genèvekonvensjonenes tilleggsprotokoll II av 1977 artikkel 1 nr. 1]].

Medvirkning straffes på samme måte.»

Vilkåret «på vegne av» ble utdypet slik (høringsnotatet punkt 4.3.2.2 side 18–19):

«Vilkåret «på vegne av en statlig styrke» i begge alternativene unntar fra straffansvar de fleste som faller inn under gruppen av stridende som etter folkeretten skal gis strafferettslig immunitet. I alternativ 1 tar i tillegg rettsstridsreservasjonen høyde for at enkelte stridende har krav på straffrihet etter folkeretten uten å kjempe på vegne av en stat. I alternativ 2 følger dette av en direkte henvisning til de aktuelle reglene i folkeretten.

Også funksjoner som utøves av for eksempel private sikkerhetsselskaper på kontrakt med eller oppdrag fra de aktuelle styrkene unntas, jf. formuleringen «på vegne av».»

Begge alternativer åpnet for kun å komme til anvendelse i internasjonale væpnede konflikter. For så vidt gjaldt deltakere i ikke-statlige styrker het det (høringsnotatet punkt 4.3.2.2 side 19):

«I begge alternativene åpnes det også opp for å gjøre unntak for deltakelse i visse ikke-statlige styrker, men med ulik utforming. Vilkåret i alternativ 1 om «en sammenlignbar ikke-statlig» styrke bygger på definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 1. Avgjørende for om styrken er sammenlignbar med en statlig styrke er om den er organisert på en slik måte, og utøver slik grad av kontroll, at den har evne og vilje å overholde humanitærretten.

Alternativ 2 inneholder en direkte henvisning til definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 1[…]. Denne formuleringen kompliserer lovteksten noe, men er samtidig mer presis sammenlignet med alternativ 1.

Avgrenses straffebestemmelsens virkeområde mot deltakelse i visse ikke-statlige styrker, vil flere grupper falle utenfor. Kravet om ansvarlig kommando innebærer et krav om autoritet og struktur som gjør at disiplin kan ivaretas, men krever ikke nødvendigvis et militært hierarkisk system helt som i en regulær statlig væpnet styrke. Det grunnleggende kravet i definisjonen er evnen til å gjennomføre bestemmelsene i protokollen, jf. Den Internasjonale Røde Kors-komités kommentarutgave til tilleggsprotokollene av 1977 (1987), side 1352–1353. Dette vil i hovedsak si at deltakelse på vegne av styrker som har evne til å følge grunnleggende regler for opptreden i væpnet konflikt, vil falle utenfor forbudet som foreslås.

De hensyn som taler for et begrenset forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, kan synes tilstrekkelig ivaretatt om forbudet avgrenses mot deltakelse i styrker som er organisert på en slik måte, og utøver slik grad av kontroll, at de er i stand til å overholde humanitærretten. Et generelt unntak for deltakelse i styrker som er part i en konflikt etter fellesartikkel 3[…], kan oppfattes som så vidtgående at det undergraver formålet med lovforslaget.»

De alternative vilkårene «militær virksomhet» og «tar aktivt del i fiendtlighetene» ble forklart slik (høringsnotatet punkt 4.3.2.2 side 19–20):

«I alternativ 1 benyttes vilkåret «militær virksomhet» slik dette er brukt i straffeloven 2005 § 128, dvs. som en videreføring av vilkåret «Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133, jf. omtalen i punkt 3.3. Formuleringen «tar aktivt del i fiendtlighetene» i alternativ 2 bygger på det tilsvarende begrepet i humanitærretten og er noe snevrere enn alternativet «deltar i militær virksomhet» i alternativ 1. Vilkåret «militær virksomhet» klargjør at straffansvaret, i motsetning til statusen som lovlig angrepsmål etter humanitærretten, ikke opphører når deltakelsen er avsluttet. Uansett faller ikke-militær virksomhet, slik som kriminelle bander som ikke deltar militært i den væpnede konflikten, utenfor.

Alternativ 1 krever at vedkommende «deltar i militær virksomhet» mens alternativ 2 ramme den som «tar aktivt del i fiendtlighetene». Formålet om å forhindre radikalisering gjennom deltakelse i væpnet konflikt, kan tale for at all deltakelse bør omfattes, herunder utøvelse av støtte- og hjelpefunksjoner. Samtidig kan et krav om aktiv deltakelse i fiendtligheter være tilstrekkelig til å ramme de former for deltakelse som antas å medføre størst risiko for kapasitetsbygging og psykiske ettervirkninger. Det klargjør dessuten grensen mot personer som sympatiserer med aktiviteten til den aktuelle væpnede gruppen. På den annen side vil nok normalt mer tilfeldig bistand, for eksempel nære slektninger som serverer mat, eller deler husrom med personer som deltar aktivt i militante grupperinger, uansett falle utenfor.»

Forslaget innebar en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Dette ble begrunnet slik (høringsnotatet punkt 4.3.5 side 21):

«Av de strafferammene som straffeloven 2005 opererer med, ville alternative strafferammer vært fengsel inntil enten 3 år eller 10 år. jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.4 side 132. Strafferammen på 6 år er høyere enn straffeloven 2005 § 128 og forslaget til endret 1902 § 133. Strafferammen er foreslått under hensyn til at deltakelsen kan spenne fra deltakelse der gjerningspersonen selv ikke bidrar til alvorlige handlinger eller rekker å delta i kamp, til situasjoner hvor den aktuelle gruppen utfører grove voldshandlinger og drap. I den grad en person ved deltakelsen også har overtrådt andre straffebestemmelser, vil disse komme til anvendelse i konkurrens, noe som vil kunne øke strafferammen i den enkelte saken, jf. straffeloven 1902 § 62 første ledd og straffeloven 2005 § 79.»

Forslagene i høringsnotatet til kriminalisering av militær deltakelse i væpnet konflikt, innebar enkelte utfordringer knyttet til sammenhengen i regelverket. Et begrenset forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, ville ikke ramme stridende som deltok på vegne av visse opprørsgrupper. Samtidig ville disse fortsatt kunne straffes etter den alminnelige straffelovgivningen, siden straffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlinger ikke kom til anvendelse. Resultatet ville da bli at militær deltakelse i væpnet konflikt ikke kunne straffes, men kun enkeltstående handlinger i den forbindelse, for eksempel drap og sabotasje. Departementet foreslo følgende tre alternative løsninger (høringsnotatet punkt 4.3.3 side 20):

«En mulig løsning for å sikre sammenfallende straffeansvar kan være å utvide straffrihetsgrunnen for stridshandlinger tilsvarende. Mot dette taler at rekkevidden av straffrihetsgrunnen er meget innarbeidet, og også forankret i humanitærretten. Alternativt kan en også se det slik at løsningen på eventuelle urimelige utslag av ulik rekkevidde for straffebestemmelser som gjelder samme forhold, best løses ved en konkret vurdering av påtalemyndigheten som følge av adgangen til å unnlate påtale etter opportunitetsprinsippet.

En tredje løsning kan være å endre påtaleinstruksen slik at strafforfølgning av stridshandlinger som begås av personer som ikke rammes av forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt på vegne av en opprørsgruppe, bare kan skje på grunnlag av straffeloven 2005 kapittel 16 om krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord.»

6.2.3 Forslaget om en forbundsbestemmelse

I høringsnotatet ble det dessuten foreslått å kriminalisere forberedelse i form av å inngå forbund (avtale) om en handling som rammes av forbudet mot militær deltakelse i væpnet konflikt. Dette ble begrunnet slik (høringsnotatet punkt 4.3.4 side 20–21):

«Det er grunn til å anta at mange som drar ut for å delta i væpnet konflikt, har hatt kontakt med andre personer om disse planene. De som reiser ut kan være rekruttert av noen her i landet eller i utlandet. Det kan også være at de skal mottas av kontaktpersoner i utlandet som skal lose dem videre til aktuelle konfliktområder og stridsgrupper.

En forbundsbestemmelse griper inn på forberedelsesstadiet. Den kan derved bidra til å forhindre stridsdeltakelse og derved ytterligere støtte opp under de hensyn som deltakelsesforbudet er tuftet på. Etter omstendighetene kan den dessuten gi politi og påtalemyndighet grunnlag for å gripe inn før personene forlater riket for å delta i væpnet konflikt på en måte som vil være ulovlig etter deltakelsesforbudet.

Uten en slik bestemmelse vil politiet kun være i stand til å stanse vedkommende ved pågripelse og fengsling når grensen for straffbart forsøk er overtrådt, jf. straffeloven 1902 § 49 og straffeloven 2005 § 16. Dette antas kun unntaksvis å være aktuelt før vedkommende forlater riket på vei til det aktuelle konfliktområdet. I praksis vil dermed strafforfølgning bare være mulig etter at slike personer har returnert til Norge. Ofte vil da de uønskede konsekvensene, slik som radikalisering, kapasitetsbygging, krigstraumer, nettverk mv., allerede være inntrådt.»

Følgende utforming av en forbundsbestemmelse ble foreslått i straffeloven 1902 som ny § 133 b:

«Med fengsel inntil 1 år straffes den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling som nevnt i § 133 a.»

Strafferammen ble foreslått satt til fengsel inntil 1 år. Dette åpnet for å benytte aktuelle tvangsmidler som pågripelse, fengsling, ransaking og beslag i forbindelse med etterforskningen.

6.2.4 Stedlig virkeområde

Departementet foreslo at forbudet skulle gjelde handlinger begått i utlandet av norsk statsborger eller personer som er bosatt i riket. Denne avgrensningen ble begrunnet slik (høringsnotatet punkt 4.3.6 side 22):

«Det synes for vidtrekkende å gi en straffebestemmelse som rammer deltakelse i en (internasjonal) væpnet konflikt, anvendelse også for handlinger begått av utlendinger i utlandet, jf. straffeloven 1902 § 12 nr. 4 bokstav a. Lovforslaget er nytt og det må tas høyde for at det vil komme til anvendelse i situasjoner med tydelige politiske og ideologiske undertoner. Dette tilsier særlig varsomhet for forhold begått av utlendinger i utlandet. Konkrete lovbrudd vil uansett straffes som i dag i den utstrekning de omfattes av straffeloven 1902 § 12 nr. 4. Såfremt vilkårene er oppfylt, kan dessuten grove lovbrudd i en konfliktsituasjon straffes etter bestemmelser i straffeloven 2005 kapittel 16 om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelser, samt brudd på humanitærretten som gjelder for alle personer som oppholder seg i Norge, jf. straffeloven 2005 § 5 tredje ledd […].

En avgrensning mot utlendinger vil riktignok kunne være problematisk i situasjoner hvor nordmenn som har deltatt i væpnet konflikt vender tilbake til Norge sammen med utenlandske kampfeller. I et slikt tilfelle kan det fremstå som urimelig at kun den norske borgeren kan straffes for deltakelsen. Den utenlandske kampfellen kan være like radikalisert og krigsherdet som nordmannen, og kan følgelig representere en like stor fare for det norske samfunnet. Dersom slike personer risikerer straff hvis de reiser til Norge, kan det kanskje også motvirke at de velger å komme hit etter å ha deltatt i væpnet konflikt. Den preventive effekten for personer uten tilhørighet til Norge skal likevel ikke overdrives. De konkrete straffbare handlingene vedkommende måtte ha begått vil dessuten kunne påtales av norske myndigheter i den grad straffelovens regler kommer til anvendelse, jf. straffeloven 1902 § 12 nr. 4 bokstav a, og forholdet ikke omfattes av straffrihetsunntaket for krigshandlinger.»

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Generelt om forbud mot deltakelse i væpnet konflikt

Mange høringsinstanser, deriblant fra politi og påtalemyndighet, stilte seg i utgangspunktet positive til forslaget. Enkelte, som Forsvarsdepartementet og Generaladvokaten, var imidlertid mer kritisk og mente blant annet at bestemmelsen kunne ramme for vidt. Flere var bekymret for at lovforslaget også rammet «aktverdig innsats». Det ble pekt på at dette ville kunne avhjelpes ved en fullmaktslov tilsvarende den fra 1937, som et alternativ til et generelt forbud.

Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten, Oslo politidistrikt, PST og Utenriksdepartementet var generelt positiv til lovforslaget. PST skrev:

«Etter en samlet vurdering – med særlig vekt på den mulige sikkerhetstrussel fremmedkrigere kan være ved retur til Norge og en antatt effektivisering av strafforfølgningen av personer som har deltatt i væpnet konflikt i utlandet – ønsker vi å gi vår tilslutning til forslaget om å kriminalisere visse handlinger knyttet til væpnet konflikt. Vi ønsker samtidig å påpeke at et slikt tiltak alene ikke vil være nok. En effektiv håndheving av bestemmelsene vil forutsette at politi og påtalemyndighet kan ta i bruk etterforskningsmetoder som gjør det mulig å avdekke og føre bevis for den straffbare rekruttering og/eller deltakelse.»

Utenriksdepartementet la også vekt på behovet for å avverge den sikkerhetstrusselen ved retur som fremmedkrigere kunne utgjøre. Et straffebud ville være et normdannende signal. De var imidlertid usikre på om lovforslaget var egnet til å bygge opp under de folkerettslige reglene om opptreden i væpnet konflikt:

«Det vises i denne sammenhengen særlig til at kriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt, kan gjøre det vanskeligere å påvirke ikke-statlige væpnede aktører til å handle i tråd med humanitærretten, ved at deltakelsen i væpnet konflikt vil være straffbar uavhengig av om humanitærretten følges eller ikke. Norge arbeider aktivt for å styrke implementeringen av internasjonal humanitærrett i væpnet konflikt. Blant pågående prosesser kan nevnes ICRC og Sveits' initiativ for etablering av en etterlevelsesmekanisme for internasjonal humanitærrett, hvor ett av de sentrale spørsmålene er om, og hvordan ikke-statlige aktører kan engasjeres for å styrke deres overholdelse av regelverket.»

Flyktninghjelpen understreket viktigheten av at kampen mot radikalisering og voldelig ekstremisme ikke fikk utilsiktede negative konsekvenser for humanitært arbeid og at ny lovgivning ikke måtte bidra til å undergrave internasjonal humanitærrett.

Forsvarsdepartementet var noe mer tvilende til om bestemmelsen var egnet til å forhindre militær deltakelse i ikke-internasjonale væpnede konflikter:

«Mennesker som bestemmer seg for å reise til konfliktområder for å kjempe en religiøs kamp med alle tilgjengelige midler vil kunne ha en overbevisning som går lenger enn at den stoppes av et forbud mot deltakelse. Et forbud som straffer deltakelsen vil nødvendigvis ha liten effekt på en person som allerede har bestemt seg for å delta i terror- og krigshandlinger, handlinger som allerede rammes av straffebestemmelser med høy strafferamme.»

Etter deres syn kunne anvendelsen av forbudet mot militær deltakelse innebære at Norge inntok en bestemt oppfatning av konfliktens karakter:

«Videre fordrer en praktisk anvendelse av en slik straffebestemmelse at påtalemyndigheten klassifiserer konflikten og således indirekte sier noe om de stridende parters legitimitet, eller mangel på sådan. Hvis påtalemyndigheten mener at en type deltakelse er straffbar antas det at dette vil spore en reaksjon hos den som rammes. En part i væpnet konflikt som blir oppfattet som illegitim, uavhengig av politisk ståsted eller agenda, vil kunne utvise mindre vilje til å oppfylle sine humanitærrettslige forpliktelser. Et av de viktigste hensynene bak humanitærretten er å få alle involverte til å forholde seg til de samme «krigens regler». Det er viktig at straffebestemmelser på området ikke rokker ved dette hensynet.»

Bekymringen for at kriminalisering skulle oppfattes som et uttrykk for å ta side i konflikten, ble delt av Norges Røde Kors som gikk mot lovforslaget:

«Det er viktig at Norge ikke undergraver denne balansen ved å innføre nasjonal lovgivning som forrykker definisjonen av hva som regnes som lovlige og ikke-lovlige stridende i væpnet konflikt. Vi mener derfor at en lovgivning som oppstiller ulike regler for væpnede grupper og statlige myndigheter kan oppfattes som å kriminalisere politiske og religiøse meningsmotstandere snarere enn deres eventuelle ulovlige handlinger under konflikten, og dermed undergrave formålet med IHR om å sikre at alle parter i en væpnet konflikt etterlever dette regelverket.»

Norges Røde Kors mente i stedet at det burde vurderes om ikke den nylig vedtatte bestemmelsen som kriminaliserer forberedelse til terrorhandlinger i straffeloven § 131 tredje ledd, var tilstrekkelig til å hindre at norske statsborgere deltok i kamphandlinger på vegne av grupper som begikk terrorhandlinger i utlandet. En lignende bestemmelse kunne i så fall også vurderes for å hindre forberedelser til handlinger som ble rammet av bestemmelsene i straffeloven kapittel 16 om folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelse.

Den norske advokatforening, International Law and Policy Institute og Det kriminalitetsforebyggende råd, gikk også mot lovforslaget. De fryktet at straffebudet kunne føre til enda større avstand mellom storsamfunnet og de som allerede var radikalisert. Militær deltakelse kunne best forhindres gjennom forebyggende tiltak og integrering.

Den norske advokatforening og International Law and Policy Institute pekte på at kriminalisering av bare ikke-statlige deltakere i den væpnede konflikten kunne gjøre det vanskeligere å påvirke dem til å overholde humanitærretten.

Den norske advokatforening var bekymret for at lovforslaget tilrettela for håndheving av lovbrudd i en væpnet konflikt idet det kunne fremstå som en senkning av beviskravet i «det godes tjeneste». Det kriminalitetsforebyggende råd så prinsipielt ikke et velbegrunnet behov for nykriminalisering idet etterforskning ville gjelde få personer.

Forsvarsdepartementet, Generaladvokaten og riksadvokaten var kritisk til en bestemmelse som favnet flere typer militær deltakelse enn begrunnelsen skulle tilsi: Riksadvokaten skrev:

«Konsekvensen av et lovforslag som rammer (for) vidt, vil eksempelvis kunne være at rekruttering til eller deltagelse i kamphandlinger på vegne av en opprørsgruppe som kjemper mot et despotisk styresett, kriminaliseres. Kurdere som har opphold i Norge, men som reiser til sitt hjemland for å kjempe mot styrker fra ISIL, eller i et historisk perspektiv, norske personers deltagelse på finsk side i vinterkrigen, er eksempler i så henseende.»

Etter riksadvokatens syn kunne dette avhjelpes ved en lovbestemmelse som ga regjeringen mulighet til i forskrift å peke ut hvilke væpnede konflikter som det til enhver tid skulle være straffbart å delta i. Første ledd ble foreslått utformet slik:

«Norsk statsborger eller annen person hjemmehørende i riket, som i utlandet slutter seg til en gruppe som tar aktivt del i væpnet konflikt, straffes med fengsel i 6 år. Forbudet retter seg mot de konflikter som Kongen i statsråd har fastsatt at skal omfattes av første punktum.»

En generell bestemmelse måtte eventuelt utformes slik at den la til rette for en praktikabel håndhevelse. Generaladvokaten mente rettsstridsreservasjonen ble uhåndterlig for påtalemyndigheten uten nærmere føringer for hva slags militær deltakelse som ikke skulle være rettsstridig. Han foreslo derfor å lovfeste at regjeringen kunne gripe inn og avgjøre hvilke konflikter forbudet skulle gjelde for:

«Dette vil selvfølgelig by på utfordringer både politisk og rettslig, men vi mener en slik sikkerhetsventil ikke bør utelukkes av den grunn. Begrunnelsen for at beslutningsnivået er lagt til Regjeringen (Kongen i statsråd), og ikke for eksempel påtalemyndigheten, er at dette er spørsmål som er lite egnet for en objektiv påtalemessig vurdering og heller hører hjemme på politisk nivå. I praksis vil denne løsningen ligne på fullmaktsloven av 1937, men med den forskjell at det vil eksistere gjeldende straffebestemmelser som krever aktiv handling fra Regjeringen å endre på. Det bør også nevnes at den alminnelige rettsstridsreservasjon og opportunitetsprinsippet (jf. strpl. § 69) kan tenkes å avverge uønskede utslag av kriminaliseringen.»

Etterretningstjenesten og Forsvarets høgskole pekte også på behovet for å unnta «aktverdig innsats» fra straffansvar. Etterretningstjenesten foreslo følgende lovtekst:

«Den som uten samtykke fra norske myndigheter deltar direkte i fiendtlighetene i en væpnet konflikt uten å delta på vegne av en statlig styrke eller å ha strafferettslig immunitet etter folkeretten, straffes med fengsel inntil 6 år.»

Kravet om samtykke fra norske myndigheter kunne etter Etterretningstjenestens syn utdypes slik:

«Det kan for eksempel tenkes tilfeller hvor enkeltpersoner deltar på samme side i en væpnet konflikt hvor norske militære styrker er engasjert, men i en selvstendig gruppering som likevel ikke kan sies å utgjøre en del av de regulære statlige væpnede styrker eller «hører til en av partene i konflikten» (som faller utenfor kategoriene i fjerde Genevekonvensjon artikkel 4.A nr 1 og 2). Et slikt samtykke vil ikke ha andre rettsvirkninger enn å bekrefte at frivillig deltakelse i seg selv ikke vil være straffbar etter norsk straffelovgivning, og vil ikke ha folkerettslige implikasjoner for Norges forhold til den aktuelle væpnede konflikten.»

Også Kripos så visse betenkeligheter knyttet til at lovforslaget ikke unntok «aktverdig innsats»:

«Det bør ikke være påtalemyndighetens rolle å vurdere hva som politisk er å anse som aktverdig krigsdeltagelse. Slike vurderinger vil avhenge av en rekke politiske faktorer og som bør finne sin «løsning» politisk og ikke av politi- og påtalemyndighet. Mangelen på en nærmere avgrensing av hva loven faktisk rammer er derfor et problem. Som et utgangspunkt støtter Kripos intensjonene i lovforslaget, men ser samtidig at forslaget reiser viktige praktiske og prinsipielle spørsmål. Den relative brede tilnærming som er valgt er utfordrende og vil formodentlig kreve nærmere avgrensinger.»

Forsvarsdepartementet foreslo å utrede mulighetene for å opprettholde fullmaktsloven fra 1937 som ble vedtatt i anledning den spanske borgerkrigen. Etter deres syn ville en slik utforming i mindre grad føre til kriminalisering av «aktverdig deltakelse»:

«Denne fullmaktsloven gir regjeringen anledning til å forby deltakelse i væpnede konflikter ut i fra en konkret vurdering knyttet til den aktuelle konflikt. For eksempel viste det seg at deltakelsen til de tidligste syriakrigeme ble sett på med en viss sympati, fordi man anså at de kjempet mot et urettferdig og brutalt regime. Senere har utviklingen gått i retning av at utreise fra Norge for delta i krigen i Syria fører med seg en rekke uheldige konsekvenser både med hensyn til ideologi, radikalisering og opplæring i metoder egnet for terrorisme. Med en fullmaktsbestemmelse kan det tas hensyn til de konkrete forhold i væpnede konflikter og et forbud mot deltakelse kan tilpasses de rådende forhold og den alminnelige rettsoppfatning. Slik unngås også utforming av et generelt straffebud med stor virkekrets og desto mindre forutberegnelighet. Spesielt anses det som fordelaktig at det ikke må utformes straffebestemmelser som henviser til folkerettslige definisjoner hvis innhold kan være utfordrende å ta stilling til, både før og etter gjerningstidspunktet. I tillegg vil tilfeller av deltakelse i væpnet konflikt, som er i norsk interesse og som anses aktverdig, ikke rammes av et straffebud. Videre unngås også bruk av rettstridsreservasjoner og de (nødvendigvis) politiske klassifiseringsvurderingene i tilknytning til den aktuelle konflikt vil i hovedsak bli gjort av regjeringen, og i mindre grad av påtalemyndigheten.»

Også Etterretningstjenesten så en løsning tilsvarende fullmaktsloven fra 1937 som et alternativ til en generell forbudsbestemmelse som ville kunne ramme utilsiktet bredt. Etterretningstjenesten så imidlertid også følgende ulemper:

«Ulempen ved en slik fullmaktslov kan på den annen side være at regjeringen på et meget tidlig tidspunkt må forby deltakelse i bestemte konflikter, av hensyn til forbudet mot tilbakevirkende straffelover. Dette er betydelig mer krevende enn å etablere generelle straffenormer. Ordningen med fullmaktslov, kombinert med forskrifter som må vedtas i relasjon til spesifikke konflikter og situasjoner, anbefales derfor ikke reetablert, forutsatt en hensiktsmessig avgrensning i forslaget til nye straffebestemmelser.»

Norges Røde Kors foreslo en ny fullmaktslov etter mønster av loven fra 1937:

«En slik fullmaktslovgivning vil nødvendigvis være preget av politiske vurderinger av den aktuelle konflikten hvor deltagelse ønskes forbudt. Det vil derfor være en utfordring ved utformingen av lovgivning å unngå å kriminalisere norske statsborgere som ønsker å delta i stridigheter på bakgrunn av politiske og religiøse sympatier som kanskje avviker fra det storsamfunnet anser som normale. Røde Kors vil derfor anbefale at en eventuell ny fullmaktslov oppstiller presise objektive kriterier rundt blant annet at det i konflikter hvor det begås omfattende brudd på internasjonal humanitærrett kan besluttes av kongen i statsråd at norske statsborgere ikke skal kunne få reise til disse områdene for å delta direkte i disse fiendtlighetene.»

International Law and Policy Institute så ikke en fullmaktslov etter mønster av loven fra 1937 som noe alternativ til en generell forbudsbestemmelse:

«Lovforslaget gjelder et område tett knyttet til Norges grunnleggende sikkerhetsinteresser – både hjemme og ute. Det er grunn til å minne om at dette er et område hvor politisk fleksibilitet er svært viktig. Forslaget innebærer en klar rettslig «låsning». Påtaleunnlatelse etter opportunitetsprinsippet slik forslaget legger opp til kan vanskelig bøte på dette, ettersom kampens aktverdighet eller om det er i Norges interesser ikke skal være relevant. En løsning med unntak etter vedtak av Kongen i Statsråd er heller ikke noe som gir tilstrekkelig politisk fleksibilitet.»

Det nasjonale statsadvokatembetet mente at lovforslaget ville ha størst betydning for muligheten til å forhindre militær deltakelse i væpnet konflikt for andre grupperinger enn terrororganisasjoner:

«Når en skal anvende terrorbestemmelsene i væpnet konflikt er det to helt sentrale bevismessige temaer som dukker opp.

Det første er hvilken gruppering/organisasjon mistenkte er eller skal knyttes til. Det andre er om denne grupperingen begår terrorhandlinger i den væpnede konflikt de er en del av. Det andre temaet vil ofte kunne være vanskelig å bevise i en væpnet konflikt. Særlig hvis grupperingen er relativt ny eller ukjent. Det er på dette punkt at forslaget vil bety en effektivisering. Den nye bestemmelsen vil på den annen side tilføre liten effekt ved siden av strl. § 147 d i de tilfeller der en person nå slutter seg til for eksempel ISIL. Hvis loven gjør unntak for de grupperinger som oppfyller TP II vil denne bevismessige gevinsten bli borte. Hvis TP II tilfellene inkluderes vil politi og påtalemyndighet måtte oppfylle mange av de beviskrav som i dag allerede ligger i § 147d.

Det er da bedre at eventuell oppfyllelse av TP II vilkårene med tyngde spiller inn i vurderingene etter opportunitetsprinsippet.»

Vestoppland politidistrikt mente på sin side at et forbud mot militær deltakelse i terrororganisasjoner (straffeloven § 136 a) langt på vei ville være dekkende for de tilfellene man ønsket å ramme med den nye bestemmelsen. Foreliggende lovforslag rammet etter deres syn uansett hvilken side man deltok på, for eksempel også deltakelse i en frihetskamp mot undertrykking. Det ville etter deres syn være lettere å bevise at vilkårene for en terrororganisasjon var oppfylt. Den norske advokatforening viste også til straffeloven 136 a som et grunnlag for å gå mot forslaget om å kriminalisere militær deltakelse i væpnet konflikt. Norges Røde Kors foreslo å utvide kriminaliseringen av medlemsskap i terrorgrupper etter mønster av straffeloven § 136 a til å gjelde organisasjoner som stod bak folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser:

«Ved å vedta en bestemmelse som gjør det straffbart å slutte seg til en væpnet gruppe som man vet, eller burde vite, utfører grove brudd på folkeretten, vil man kriminalisere handlingene de væpnede gruppene utfører istedenfor deres politiske motivasjon for å delta i en væpnet konflikt. En slik straffebestemmelse bør kun rette seg mot personer som deltar i aktive kamphandlinger på vegne av gruppen og ikke oppgaver som f.eks. helsearbeider […].»

PST utdypet sin vektlegging av straffebudets muligheter for mer effektiv strafforfølgning av lovbrudd i en væpnet konflikt slik:

«For personer som reiser ut for å delta militært i ulike konfliktområder vil det ofte være vanskelig i ettertid å føre bevis for hva den enkelte konkret har foretatt seg i utlandet, fordi det dreier seg om handlinger begått i ofte uoversiktlige situasjoner. Muligheten for rettslig samarbeid kan også være begrenset, ved at ulike samfunnsstrukturer ligger nede. Egne straffebestemmelser for handlinger knyttet til deltakelse i væpnet konflikt kan etter vår oppfatning være et virkemiddel for en mer effektiv strafforfølgning av personer som har deltatt militært i væpnet konflikt. Avhengig av hvordan bestemmelsen konkret utformes, er det grunn til å anta at det vil være enklere å håndheve et generelt forbud mot slik deltakelse enn eksempelvis å skulle bevise at noen har vært tilsluttet en terrororganisasjon eller utført konkrete terrorhandlinger i utlandet.»

Riksadvokaten var imidlertid skeptisk til hvorvidt et generelt forbud mot deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt ville effektivisere strafforfølgningen av personer som har deltatt i stridshandlinger:

«Bevistemaet er svært krevende, og erfaringer fra både inn- og utland har vist at lovhjemler alene ikke er tilstrekkelig, ettersom effekten av disse må ses i sammenheng med ressurs- og metodetilgangen. Riksadvokaten antar at kriminalisering av deltagelse i væpnet konflikt vil medføre at de bevismessige utfordringene og stridstemaene i noen grad vil endres, men ikke nødvendigvis slik at det samlet sett blir vesentlig enklere å konstatere straffansvar.»

Kripos mente forslaget bød på tilsvarende bevismessige utfordringer som de stod overfor. Generaladvokaten var også usikker på om det vil bli lettere å bevise militær deltakelse i væpnet konflikt, enn den enkelte straffbare handlingen. Etter hans vurdering ville det kanskje være forsøksansvaret som viste seg å være mest aktuelt i praksis.

6.3.2 Utformingen av lovforslaget

Mange hadde merknader til utformingen av en forbudsbestemmelse. Et sentralt spørsmål var bestemmelsens anvendelse i ikke-internasjonale væpnede konflikter. Det var også delte meninger om hvordan gjerningsbeskrivelsen burde utformes. For effektivt å kunne stanse personer som planlegger straffbar deltakelse i væpnet konflikt, ble muligheten for å kriminalisere forberedelser, herunder reising, spilt inn.

Etterretningstjenesten, Kripos, Oslo statsadvokatembeter, PST, riksadvokaten og Utenriksdepartementet støttet at straffebestemmelsen rammet både internasjonale og ikke-internasjonale væpnede konflikter. PST så imidlertid enkelte betenkeligheter for så vidt gjaldt ikke-internasjonale væpnede konflikter:

«Argumentene for å unnta deltakelse på vegne av statlige styrker i internasjonale konflikter gjør seg langt på vei også gjeldende for slike styrker i interne konflikter, selv om en ser at en slik avgrensning vil medføre en asymmetri hva gjelder kriminaliseringen av militær deltakelse i slike konflikter. Også i interne konflikter vil de som deltar i myndighetenes egne styrker normalt være omfattet av straffrihetsgrunner etter statenes interne rett. Lovlige stridshandlinger utført av en i Norge hjemmehørende person på vegne av en fremmed stat i en intern konflikt i utlandet antas også – så langt en er kjent med – å være straffrie etter norsk rett. Fremfor å vise til folkeretten som skranke for bestemmelsens anvendelsesområde, mener vi avgrensningen mot deltakelse på vegne av statlige styrker bør fremgå direkte av ordlyden i straffebudet, slik som foreslått av departementet i første alternativ til ny bestemmelse.»

Etterretningstjenesten mente at et vidt virkeområde ikke kunne undergrave prinsippet i annen tilleggsprotokoll artikkel 6 nr. 5 om amnesti siden den rettet seg mot situasjonen etter at fiendtlighetene var opphørt:

«For de norske personer som vil rammes av straffebudet i utlandet, må det i tillegg tas i betraktning at de som den klare hovedregel også vil begå straffbare handlinger sett i forhold til straffelovgivningen i det landet de oppholder seg i (den stat på hvis territorium de deltar direkte i fiendtlighetene i). Det må videre tas i betraktning at det også i fremtiden vil og bør være rettslig asymmetri mellom en statlig regjeringsside og en ikke-statlig opprørsside, og at denne rettslige asymmetrien ikke kan gjøres avhengig av den til enhver tid gjeldende internasjonale legitimiteten til regjeringssiden. Dette faktum er uløselig knyttet til hvem som internt i en stat er kompetent til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, og hvem som har internt legalt grunnlag for å bruke makt for å håndheve lovgivningen.»

International Law and Policy Institute mente en avgrensning til internasjonale væpnede konflikter kunne være vanskelig å håndheve:

«Dersom formålet er å ramme alle typer konflikter hvor norske soldater deltar på fremmed jord, bør dette i så fall klargjøres spesifikt. Avgrensningen til folkerettslig immunitet vil uansett være begrenset til mellomstatlige konflikter (GK fellesartikkel 2), og altså være mer begrenset enn det som synes å være forståelsen av internasjonal i lovforslaget. Det er for øvrig uklart hvorfor det avgrenses mot konflikter som ikke er internasjonale, og hvilke effekter dette eventuelt har.»

Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Forsvarets høgskole, Kripos, PST og Utenriksdepartementet mente at straffebudet ikke burde gjelde for statlige aktører. Utenriksdepartementet skrev:

«Statlige styrker må på generelt grunnlag anses å være bedre rustet enn ikke-statlige styrker til å håndtere radikalisering av enkeltpersoner. Departementet har også vektlagt at statlige styrker er folkerettslig forpliktet til å straffeforfølge egne styrkers grove brudd på humanitærretten.»

Det nasjonale statsadvokatembetet utdypet sitt standpunkt slik:

«Det bemerkes også at flere av de historisk mest uheldige kriminaliseringene vil bli unntatt med en slik utforming, som for eksempel de norske frivillige i vinterkrigen og deltagerne på republikkens side under den spanske borgerkrigen. Det er videre eksempler på personer med dobbelt statsborgerskap som tjenestegjør i allierte styrker. Et eksempel som enkelte trekker frem i dagens situasjon er den kurdiske Peshmergaen og deres forsvar mot ISIL. Til det er å si at Peshmergaen i kampen mot ISIL kjemper på samme side som de statlige styrkene i Irak og at det kan argumenteres for at de i denne henseende er en del av disse, selv om de har stor grad av selvstendighet. I hvert fall kan dette være uklart. I Irak i dag er det ISIL som er opprørerne.»

Etterretningstjenesten pekte på at unntaket for statlige aktører også måtte gjelde for medlemmer av statlige væpnede styrker som deltok på regjeringssiden i en ikke-internasjonal væpnet konflikt mot opprørsgrupper, som for eksempel i Afghanistan. Kriteriet «å ha strafferettslig immunitet etter folkeretten» i deres lovforslag ovenfor, var tatt med for å unngå å kriminalisere «levée en masse» (sivile som spontant griper til våpen mot en fremrykkende fiende).

International Law and Policy Institute så også positivt på at også visse ikke-statlige aktører skulle unntas fra straff, men var kritisk til å anvende folkerettslige kriterier i lovteksten. Det kunne også lede til resultater som var i strid med lovens formål:

«I dagens situasjon vil f.eks. ISIL i Irak og Syria etter alt å dømme falle innenfor denne kategorien. Flere av gruppene i Irak som sloss mot IS/ISIL, og dermed på «vår side» vil imidlertid ikke det. Grupper som sloss mot IS/ISIL i Syria på en side som Norge støtter politisk vil også klart falle utenfor. Resultatet ville i så fall være at forbudet rammer våre venner i Syria og noen av våre allierte i Irak, men ikke vår fiende i Irak og Syria. Objektive kriterier for ikke-statlige aktører i generalisert form kan få mange utilsiktede konsekvenser.»

Oslo statsadvokatembeter og riksadvokaten gikk derimot inn for at straffebudet også skulle omfatte statlige styrker. Riksadvokaten viste til at radikaliserte personer som returnerte til Norge med krigserfaring, var farlige uansett om de hadde deltatt på statlig eller ikke-statlig side i konflikten. Et slikt bredt anvendelsesområde forutsatte imidlertid at det ble åpnet for unntak fra straffansvaret, for eksempel for deltakelse i legitime frigjøringsorganisasjoner. Unntak kunne gjøres i medhold av en generell rettsstridsreservasjon eller en forskriftshjemmel som åpnet for nærmere angivelse av hvilke konflikter som skulle omfattes. Forsvarsdepartementet så rettsstridsreservasjonen som et uttrykk for at bestemmelsen ikke skulle ramme for vidt.

Oslo statsadvokatembeter gikk også inn for at straffebestemmelsen skulle gjelde all militær deltakelse i utenlandske væpnede konflikter:

«Norske statsborgere og andre som er hjemmehørende i Norge har lojalitetsplikt overfor norske myndigheter. Det er kommet klart til uttrykk i straffelovens kap. 8, men også andre deler av straffeloven gir uttrykk for det samme grunnsyn, herunder kap. 12 og om forbrytelser mot «Den offentlige myndighet». En vil her særlig peke på at deltakelse i «krig» forutsetter drap og lignende forhold. Det er så alvorlig at en «godkjennelse» ikke kan overlates til den enkelte. I forlengelsen av dette vil en også trekke frem hensynet til norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norske deltakere i slike konflikter kan også føre til at norske myndigheter blir identifisert med en eller begge parter i konflikten.

En vil også peke på at ved å gjøre bestemmelsen generell, vil en redusere antallet bevistema i saken. Dette vil forenkle håndhevelsen i betydelig grad.»

Etter Det nasjonale statsadvokatembetets syn ville det undergrave formålet med lovforslaget å unnta militær deltakelse i en ikke-internasjonal væpnet konflikt som oppfylte vilkårene i fellesartikkel 3 til de fire Genèvekonvensjonene.

Forsvarets høgskole begrunnet sitt syn med at en avgrensning mot visse typer ikke-internasjonale væpnede konflikter eller militær deltakelse i sådanne, skapte vanskelige avgrensingsspørsmål. Det gjaldt for det første begrepet «sammenlignbar ikke-statlig styrke» som hadde vært gjenstand for politisk kontrovers i hvert fall siden Haagkonferansen i 1899. Forsvarets høgskole så heller ikke begrepet «deltar på vegne av styrker som nevnt i Genèvekonvensjonenes tilleggsprotokoll II av 1977 artikkel 1 nr. 1» som en heldig sondring:

«Andre tilleggsprotokoll [har] mindre oppslutning enn de fire Genevekonvensjonene og Første tilleggsprotokoll. Det betyr at lovforslaget i så fall må ta stilling til om det er vilkårene i bestemmelsen som skal anvendes, eller om bestemmelsen må komme til anvendelse. Sistnevnte forutsetter ratifikasjon og hvorvidt staten har ratifisert eller ikke, og kan derfor gi vilkårlige utslag for de berørte personer. Selv om man skulle komme unna problemet med ratifikasjon, så vil det uansett kunne få uheldige utslag dersom man benytter seg av vilkårene (terskelkriteriene) i bestemmelsen. Vilkårene vurderes etter en faktisk situasjon «på bakken» og er knyttet til grad av territoriell kontroll og styrkens evne til å gjennomføre «sustained and concerted» militære operasjoner. I praksis vil dette kunne være en gradsvurdering fra situasjoner som «bare» faller innunder [felles artikkel 3] uten at dette gjør sistnevnte situasjoner åpenbart mer straffverdige. Vilkårene ville for eksempel kunne anses som oppfylt sør i Afghanistan fra et visst tidspunkt etter invasjonen. Å knytte straffbarhet for enkeltpersoner til slike tidspunkt fremstår derfor etter vårt syn som lite tilpasset det som til enhver tid vil anses som straffverdig.»

Generaladvokaten mente at det ville være uheldig om lovteksten skilte mellom ulike typer ikke-internasjonale væpnede konflikter:

«For det første er det meget vanskelig å fastslå hvorvidt en opprørsstyrke oppfyller de kriterier som artikkel l setter. For det andre er det mulig at en opprørsstyrke i en periode oppfyller disse kravene, mens den ikke gjør det i andre. For det tredje vil det ofte være slik at den regjering som utfordres av en opprørsstyrke vil være motvillige til å anerkjenne at kriteriene for anvendelse av TP II er oppfylt. Det kan derfor tenkes at det anses som utidig innblanding om norske myndigheter klassifiserer en opprørsstyrke ved å legge til grunn at TP II kommer til anvendelse i en konflikt hvor norske borgere deltar på opprørssiden.»

Utenriksdepartementet støttet forslaget om at straffebestemmelsen unntar den som opptrådte «på vegne av» statlige styrker slik at også støttefunksjoner ble unntatt. Norges Røde Kors så det som positivt at forbudet rammet private kontraktører som deltok direkte i fiendtlighetene:

«Selv om det ikke er hensiktsmessig å forby bruken av private kontraktører i væpnet konflikt i sin helhet, har Røde Kors ved flere anledninger tatt til ordet for at Norge bør forby at disse selskapene deltar direkte i fiendtlighetene. Vi mener derfor at et slikt forbud er helt nødvendig, men at dette bør gjennomføres uavhengig av en bredere kriminalisering av fremmedkrigere siden private kontraktører har særegne økonomiske motiv for deltagelse i væpnet konflikt.»

Det nasjonale statsadvokatembetet, Forsvarets høgskole og PST støttet at lovforslaget rammet den som «deltar i militær virksomhet». Det nasjonale statsadvokatembetet mente at både hensynet til bevismuligheter og effektivitet talte for dette:

«Når det gjelder å knytte en person til en gruppering så vil forslaget forenkle beviskravet der en kan bevise at en person skal slutte seg til en av flere opprørsgrupperinger, men ikke nøyaktig hvilken. Det vil imidlertid fremdeles kreves at det bevises at vedkommende skal slutte seg til en eller annen militær gruppering i motsetning til å drive for eksempel humanitært arbeide utenfor militære rammer.

Bevismessig forenkling og effektivitet taler også med tyngde for at en velger alternativ 1 og «militær virksomhet» kontra det snevrere «tar aktivt del i fiendtlighetene». Skal bestemmelsen brukes også mot personer som er i ferd med å reise vil det å velge alternativ 2 gjøre bestemmelsen tilnærmet effektløs. Å bevise rollen i den militante grupperingen før man reiser ut er i praksis umulig. Som regel vil nærmere plassering i organisasjonen heller ikke bli bestemt før de mistenkte er under trening på stedet. Det vil også i etterkant være vanskelig å bevise rollen i detalj så lenge den væpnede konflikten pågår. Spesielt gjelder dette opprørsstyrker. En kan heller ikke se at det bør være noe mindre klanderverdig å delta i andre linje (støtte og hjelpefunksjoner) fremfor i fremste. Begge funksjoner er nødvendige for at en militær gruppering skal kunne fungere.»

PST la også vekt på behovet for effektivt å kunne strafforfølge overtredelser:

«Skal bestemmelsen bli et reelt og praktikabelt supplement til de bestemmelser vi allerede har, bør bestemmelsen ikke oppstille et krav om å skulle bevise hvilken rolle og hva den enkelte konkret har gjort i en væpnet konflikt, men knytte straffansvaret til deltakelse i militær virksomhet. Ved å velge dette kriteriet oppnår en også samsvar mellom bestemmelsene, ved at vilkåret militær virksomhet også er brukt i straffeloven 2005 § 128 (og i forslag til ny § 133).»

Etterretningstjenesten, Forsvarsdepartementet, Generaladvokaten og Utenriksdepartementet mente at straffebudet burde ramme direkte deltakelse i fiendtligheter. Forsvarsdepartementet viste til at dette tydeliggjorde at personer som utøvde sanitetstjeneste i konfliktområder, falt utenfor. Generaladvokaten viste til at medvirkningstillegget ville fange opp noen straffverdige handlinger og virksomheter som falt utenfor. Etterretningstjenesten pekte på at et generelt straffebud som kriminaliserte direkte deltakelse i fiendtligheter kunne støtte opp om de folkerettslige reglene om opptreden i væpnet konflikt:

«Selv om internasjonal humanitær rett ikke i seg selv forbyr sivile å delta direkte i fiendtlighetene (direct participation in hostilities), er det dette som etter nasjonal rett bør kriminaliseres og dermed indirekte støtte opp om distinksjonsprinsippet i krigens folkerett.»

Riksadvokaten mente at avgrensingen av hvilke typer deltakelse som skulle omfattes, måtte bygge på rolle-nøytrale kriterier som la til rette for en enkel og praktisk anvendbar bestemmelse, for eksempel «slutter seg til en gruppe som deltar i væpnet konflikt»:

«En sondring mellom ulike roller og former for deltagelse innenfor en og samme gruppe i en væpnet konflikt, innebærer en spissing av kriminaliseringen i den forstand at man søker å ramme de antatt farligste individene – de med strids- og våpenerfaring. Samtidig skapes en betydelig bevismessig utfordring, og kravet til individualisering av hvordan deltakelsen har kommet til uttrykk vil kunne undergrave formålet med bestemmelsen, ettersom det i praksis er ytterst krevende å skulle føre bevis for hva den enkeltes rolle og aktivitet egentlig har bestått i. Dette kommer ytterligere på spissen når kamphandlingene finner sted i utilgjengelige områder som i Syria og Irak. I noen grad vil bevis – som følge av en bred, omfattende og metodebasert etterforsking – kunne la seg fremskaffe, likevel slik at oppmerksomheten vil flyttes vekk fra om vedkommende er radikalisert og har sluttet seg til f.eks. ISIL, og over til spørsmålet om hva påtalemyndigheten er i stand til å føre av bevis omkring vedkommendes spesifikke rolle.»

International Law and Policy Institute var kritisk til begge de foreslåtte kriteriene – «deltakelse i militær virksomhet» og «tar aktivt del i fiendtlighetene» – idet referansen til folkerettslig terminologi etter deres syn førte til at straffebestemmelsen ikke ble helt treffende. På den annen side mente de det også ville være uheldig å etablere en strafferettslig praksis som ikke sammenfalt med folkerettens grensedragninger:

«Dersom man legger seg nært opptil folkerettens terminologi (aktiv og direkte deltakelse), risikerer man et svært snevert forbud som kun gjelder dem som lovlig kan utsettes for bruk av dødelig makt i en kampsituasjon (militære mål). Dette blir for begrenset i forhold til det lovforslaget ønsker å ramme. På den annen side er det høyst betenkelig å benytte folkerettsterminologi som henspeiler på skillet mellom lovlige mål og personer beskyttet mot direkte angrep dersom man anlegger en mye videre fortolkning av hvem som omfattes av straffebudet.

En del typer konfliktrelaterte aktiviteter av humanitær karakter som minerydding, vil under folkeretten ofte falle inn under det snevre begrepet for aktiv deltakelse i stridighetene (militært mål). Slik aktivitet skal formodentlig ikke forbys, og vil måtte ekskluderes. Her må det antas at formålet med aktiviteten vil være avgjørende. I så fall vil et formålselementet måtte inkluderes.»

Forsvarsdepartementet, PST, riksadvokaten og Utenriksdepartementet støttet ikke at det ble innført et skille på grunnlag av den stridende gruppens grad av organisering og kontroll. Forsvarsdepartementet, PST og Utenriksdepartementet begrunnet dette med at faren for radikalisering var like stor uansett organisering. Etter riksadvokatens syn kunne en rettslig sondring basert på ulike typer militær deltakelse i væpnede konflikter bli oppfattet som innblanding i andre staters indre anliggender. Dette ville det dessuten bli meget vanskelig å føre bevis for. Forsvarsdepartementet og PST delte denne bekymringen for bevismulighetene. PST pekte dessuten på at en avgrensning mot opprørsgrupper ville medføre manglende samsvar mellom straffansvaret etter lovforslaget og humanitærretten.

PST mente at det ikke skulle tillegges rettslig betydning hvorvidt den militære deltakelsen var «aktverdig» eller ikke. PST pekte imidlertid på at bestemmelsen burde åpne for å unnta fra straffansvar visse ikke-statlige styrker som kjempet en legitim kamp, for eksempel frigjøringsbevegelser eller motstandsbevegelser ved invasjon eller okkupasjon:

«Også fordi nevnte ikke-statlige styrker vil kunne anses som lovlig stridende etter humanitærretten kan en – i likhet med avgrensninger mot statlige styrker – argumentere med at en ikke bør risikere straff etter norsk lovgivning for å delta i slike styrker. En kan også tenke seg andre situasjoner der opprørsgrupper oppfattes å kjempe en rettmessig kamp på vegne av en befolkning. I høringsnotatet savnes en nærmere drøftelse av hvordan utfordringen med å unngå at bestemmelsen får for mange utilsiktede konsekvenser kan løses utover en henvisning til opportunitetsprinsippet. Én mulighet er å innta en generell avgrensningsmarkør i bestemmelsen. En annen mulighet er at bestemmelsen åpner for å gjøre unntak.»

Også Forsvarets høgskole mente at det var behov for en slik regel:

«Det er imidlertid viktig å fremheve her at styrker som faller inn under Første tilleggsprotokoll til Genevekonvensjonene artikkel 1 (4) (frigjøringskrigere) bør være unntatt på linje med statlige styrker. Dette er styrker som gis partsstatus på linje med en stat og gir konflikten status som en internasjonal væpnet konflikt. Til tross for at bestemmelsen er omstridt internasjonalt er det vanskelig å forsvare en annen løsning så lenge Norge er part til Første tilleggsprotokoll.»

Utenriksdepartementet foreslo at vektlegging av hvorvidt den militære deltakelsen var «aktverdig» kunne synliggjøres i en særlig påtaleregel:

«[V]urderingen av hva som utgjør aktverdig og mindre aktverdig kamp til enhver tid vil avhenge av skjønnsmessige og dels politiske vurderinger. Et slikt objektivt kriterium vil imidlertid innebære at straffebudet også rammer personer som deltar i militær virksomhet i væpnet konflikt uten noen form for terrorforsett, og som i enkelte tilfeller kan anses å handle på grunnlag av nødvergebetraktninger. Personer hjemmehørende i Norge kan eksempelvis anse det som maktpåliggende å delta i militær virksomhet i væpnet konflikt, for det formål å beskytte familiemedlemmer eller andre som er utsatt for alvorlig og overhengende trussel fra en fremrykkende statlig eller ikke-statlig aktør som anvender brutale metoder. Det er ikke gitt at slik deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt vil kunne anses straffri som nødvergehandling, selv om dette kan være en aktuell vurdering for påtalemyndighet og domstoler. I lys av påtalemyndighetens diskresjonære myndighet, og som følge av behovet for en objektivisert gjerningsbeskrivelse, vil Utenriksdepartementet likevel støtte forslaget om ikke å innta i straffebestemmelsen et eksplisitt unntak for slike tilfeller.

Utenriksdepartementet foreslår at tiltale for deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt kun tas ut dersom allmenne hensyn taler for det, og at en egen bestemmelse om dette inntas i straffebudet. Allmenne hensyn vil i dette tilfellet knytte seg til straffebudets begrunnelse: hensynet til å forebygge radikalisering og fremmedkrigervirksomhet, og det vil i så måte neppe være slik at alle former for deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt kvalifiserer for tiltalebeslutning. Det vil i disse tilfellene være selve påtalen, ikke unnlatelsen av påtale, som krever begrunnelse.»

Å la påtale være forbeholdt tilfeller hvor allmenne hensyn tilsier det, ble støttet av Det nasjonale statsadvokatembetet som uttalte:

«Allmenne hensyn vil her knytte seg til straffebudets begrunnelse om å forebygge radikalisering og fremmedkrigervirksomhet. Embetet ser dette som et interessant forslag. Det vil innskrenke påtalemyndighetens skjønn og gjøre opportunitetsprinsippet for denne bestemmelsen mer stringent og forutberegnelig. Samtidig som det ikke inntas beviskrevende vilkår i lovteksten som hindrer effektiviteten.

Det forutsettes at domstolene, som ved dagens ordning, ikke kan overprøve påtalemyndighetens vurdering av om allmenne hensyn foreligger.»

Dersom bestemmelsens virkeområde ikke skulle begrenses til forskriftsfastsatte konfliktområder, foreslo riksadvokaten subsidiært følgende utforming av forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt:

«Norsk statsborger eller annen person hjemmehørende i riket, som i utlandet slutter seg til en gruppe som tar aktivt del i væpnet konflikt, straffes med fengsel i 6 år.

Den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som nevnt i første ledd, og påbegynner sin reise til konfliktområdet eller foretar andre handlinger som legger til rette for og peker mot gjennomføringen, straffes for forsøk som etter § 51. Medvirkning straffes på samme måte.

Kongen kan ved forskrift bestemme at forbudet i første ledd ikke skal gjelde for nærmere bestemte konflikter.»

Forslaget til annet ledd om forberedelsesansvar ble begrunnet slik:

«Riksadvokatens utgangspunkt er at en eventuell straffebestemmelse, med de alminnelige betenkeligheter som gjelder ved nykriminalisering som bakteppe, må legge til rette for en effektiv strafforfølgning. Videre bør bestemmelsen helst ikke utelukkende ha et reaktivt preg (straff i etterkant), men også hindre at radikalisert ungdom reiser ut. Det er uheldig hvis det nå vedtas bestemmelser som i praksis medfører at politi- og påtalemyndighet passivt må iaktta norske statsborgere som reiser til krigsområder. Det å stanse personer allerede på Gardermoen, i det de skal forlate kongeriket, vil kreve et utvidet straffansvar for forsøk, og selvsagt forutsette mulighet til å kunne føre bevis for dette. Etter riksadvokatens syn bør departementet vurdere å innføre en bestemmelse etter modell av straffeloven § 147a siste ledd. Dette vil på ingen måte være tilstrekkelig til å dekke opp alle typetilfeller, men vil kunne føre til en noe forenklet bevissituasjon, og bidra til å realisere et hovedelement i sikkerhetsrådsresolusjon 2178 – nemlig avverge at noen reiser for å delta i en væpnet konflikt.»

Generaladvokaten og PST tok også til orde for at det burde vurderes å kriminalisere forberedelseshandlinger etter mønster av straffeloven § 131 tredje ledd. PSTs erfaring fra etterforskning av personer for overtredelse av forbudet mot deltakelse i terrororganisasjoner, viste at det var vanskelig å gripe inn på et så tidlig stadium at noen kunne forhindres i å legge ut på reise med et slikt formål.

Oslo politidistrikt var positiv til medvirkningsbestemmelsen men foreslo at det burde vurderes om «finansiering/økonomisk støtte til» burde legges til.

Oslo statsadvokatembeter mente at strafferammen muligens var for høy siden bestemmelsen kun gjaldt straffansvar uten ansvar for enkelthandlinger.

6.3.3 Særlig om forbundsbestemmelsen

Færre høringsinstanser hadde merknader til forbundsbestemmelsen. Det var noe bekymring knyttet til om den i praksis ville forhindre utreise i strid med forbudet mot deltakelse. Alternativt ble det foreslått å kriminalisere forberedelser til reising eller inngåelse av samarbeid med noen om ulovlig deltakelse i væpnet konflikt.

Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo politidistrikt og PST var generelt positive til lovforslaget. Utenriksdepartementet uttalte på sin side følgende under henvisning til FNs sikkerhetsråds resolusjon 2178:

«Det vises i denne sammenheng til at kriminalisering av reiser, og forsøk på reiser med hensikt å begå fremmedkrigervirksomhet, er et sentralt operativt element i sikkerhetsrådsresolusjon 2178 av 24. september 2014 […]. Forslaget om kriminalisering av deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt vil bidra til å effektivisere norsk oppfyllelse av resolusjonens krav.»

Om forholdet mellom forbundsbestemmelsen og FN-resolusjonens bestemmelser om reising, skrev Utenriksdepartementet videre:

«Dette er tiltak som i noen større grad enn forbund om, og forsøk på terrorvirksomhet og forbund om deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt griper inn på forberedelsesstadiet. Et spisset straffebud som retter seg mot reiser og forsøk på reiser med fremmedkrigerhensikt, kan videre tenkes å utvide politi og påtalemyndighets tilgjengelige verktøy for å forebygge og stanse slike reiser. Det kan være hensiktsmessig å utrede et slikt straffebud nærmere, men Utenriksdepartementet overlater en endelig vurdering av dette til Justis- og beredskapsdepartementet.»

Riksadvokaten var positiv til hensynene bak forslaget, men kritisk til om det ville ha den ønskede effekten:

«Dette har sammenheng med bevismessige utfordringer og behovet for metodetilgang. Riksadvokaten antar at en utvidet forsøksbestemmelse […] vil være av større praktisk betydning for politi- og påtalemyndigheten. For det tilfellet at bestemmelsen vedtas i sin nåværende form, bør strafferammen vurderes hevet. Forbund om grovt ran (straffeloven § 269 nr. l) straffes eksempelvis med fengsel i inntil 3 år, hvilket kan være et veiledende sammenlikningsgrunnlag.»

Også Det nasjonale statsadvokatembetet mente at strafferammen burde være på fengsel i inntil 3 år. PST mente at overtredelsens straffverdighet tilsa at strafferammen burde ligge vesentlig høyere enn fengsel i ett år.

Kripos så at denne bestemmelsen kunne forhindre deltakelse i militær virksomhet men mente at det forutsatte at det ble tilrettelagt for etterforskning gjennom økt tilgang på etterforskningsmetoder.

Oslo politidistrikt mente at begrepet «forbund» burde endres:

«Bruk av begrepet «forbund» i forslagene til ny strl §[…] 133 b) bør vurderes endret. Beviskravene knyttet til «forbundsbegrepet» har i praksis vist seg nokså strengt og for å oppnå hensikten med straffeforslaget bør kravene til å oppfylle det straffbare her ligge i et noe løsere/mindre forpliktende definert samarbeid. Det foreslås derfor at kravet til å ha inngått forbund erstattes med «å inngå samarbeid med».»

PST støttet forslaget til stedlig virkeområde.

Forsvarets høgskole var kritisk til å kriminalisere planlegging og fryktet at bevissituasjonen ble minst like vanskelig som i terrorsituasjoner.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Forslag og bakgrunn

Departementet foreslår å kriminalisere militær deltakelse i væpnede konflikter i utlandet, av personer som verken har status som stridende med privilegier etter humanitærretten, eller kjemper på vegne av en stat, jf. forslaget til straffeloven ny § 145. Forbudet foreslås gitt anvendelse på militær deltakelse i både internasjonale og ikke-internasjonale konflikter. Forbudet er ment rettet mot norske borgere og personer bosatt i Norge.

Det sentrale formålet er å hindre at personer drar ut som fremmedkrigere og kommer tilbake voldelig radikaliserte og som en mulig trussel mot sikkerheten i Norge. Men det er også et mål å hindre at norske statsborgere eller personer bosatt her skal delta i væpnet konflikt i utlandet som stridende uten privilegier, eller uten å slutte seg til en stats hær.

Det er riktig at straffeloven § 136 a, om kvalifisert deltakelse i terrororganisasjoner, vil kunne ramme deltakelse i væpnet konflikt for mange svært brutale og radikaliserende miljøer. Samtidig synes brutaliteten også å være utbredt i andre organisasjoner som nok vil falle utenfor bestemmelsen.

Terrorbestemmelsene kommer i stor grad til anvendelse i en væpnet konflikt, jf. punkt 3.2.5. Det kan likevel være vanskelig å skulle føre bevis som oppfyller vilkårene etter disse bestemmelsene, og det gjelder særlig i en konfliktsituasjon. Forslaget om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt utelukker uansett ikke at reglene om terrorlovbrudd kan komme til anvendelse, jf. punkt 6.4.9 om konkurrens.

Forslaget fra Røde Kors om å kriminalisere kvalifisert medlemsskap i grupper som begår folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser, vil ramme både stridende uten privilegier og stridende med privilegier. Det kan dermed gi også stridende uten privilegier et incitament til å følge humanitærretten. Samtidig fremstår det som ytterst krevende å strafforfølge noen for overtredelse av en slik bestemmelse. Langt på vei vil man støte på de samme begrensninger som ved strafforfølgningen av overtredelser av alminnelige straffebud, herunder straffeloven § 136 a om aktiv deltakelse i terrororganisasjoner. Idet siktemålet med forslaget her er en effektiv bestemmelse om deltakelse i militær virksomhet i en væpnet konflikt, ser departementet derfor ikke forslaget om å kriminalisere kvalifisert medlemsskap i grupper som begår folkemord mv. som et like praktisk alternativ. Men eventuelle holdepunkter for at deltakelsen har skjedd i grupper som begår krigsforbrytelser mv., eller fravær av slike holdepunkter, vil være relevant i vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale, jf. straffeloven § 5 og punkt 6.4.3 nedenfor.

Allerede i dag vil de fleste stridshandlinger begått i en væpnet konflikt i utlandet, av personer som ikke har status som stridende med privilegier etter humanitærretten, kunne strafforfølges i Norge etter alminnelige straffebud. Det er likevel utfordrende å føre bevis for konkrete enkelthandlinger som foretas i en uoversiktlig konfliktsituasjon i utlandet. En regel som foreslås vil kunne bidra til å effektivisere strafforfølgningen av nordmenn som foretar allerede ulovlige stridshandlinger i utlandet. Forbudet vil dessuten gi klart uttrykk for at samfunnet ikke aksepterer at nordmenn reiser til utlandet for å delta i grove voldshandlinger i en væpnet konflikt. Det kan ikke utelukkes at et nytt forbud vil kunne oppfattes negativt av enkelte grupper i samfunnet. Etter departementets syn er det likevel ikke et alternativ å la den strafferettslige reguleringen i praksis åpne for at personer kan reise til konfliktområder, begå eller bidra til alvorlige voldslovbrudd der, og siden returnere til Norge som en sikkerhetsrisiko, samtidig som de kun i liten grad risikerer straff. Forslaget til straffeloven ny § 145 tar derfor både sikte på å motvirke at noen reiser ut med slikt formål, og på å effektivisere strafforfølgningen av de som måtte returnere fra deltakelse i væpnet konflikt.

6.4.2 Objektiv utforming

Departementet har vurdert som et alternativ til et generelt forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, et forbud begrenset til grupper, konflikter eller områder som regjeringen peker ut, jf. omtale av fullmaktsloven fra 1937 i punkt 6.1. Dette ville åpnet for begrenset anvendelse av forbudet i tråd med det praktiske behovet til enhver tid. På den annen side kunne en slik regel bidratt til internasjonalt press mot regjeringen om bruk eller ikke-bruk av forbudet. Hvordan et slikt forbud forvaltes av regjeringen ville også kunne ha utilsiktede eller uønskede signalvirkninger nasjonalt og internasjonalt. En begrensning av forbudet til visse grupper, kunne nok i mange tilfeller unntatt den som kjemper for en «aktverdig sak» fra straffansvar. På den annen side kan det være delte meninger om hvilke grupper som kjemper for en «aktverdig sak». Selv om det skulle være enighet om at en gruppering kjemper en aktverdig kamp, kan gruppens karakter endres over tid. Dessuten vil de enkelte stridshandlingene uansett kunne være straffbare etter andre straffebud, uansett hvilket formål de er foretatt med sikte på. En begrensning til enkelte områder eller konflikter ville heller ikke hindret forbudet i å ramme noen som kjemper for en «aktverdig sak». På den samme slagmarken kan det være grupperinger som har mer «aktverdige formål» enn andre.

Departementet har kommet til at et forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, må utformes etter mest mulig objektive kriterier. Forbudet kan dermed i noen tilfeller komme til å ramme stridsdeltakelse som noen vil betrakte som «aktverdig». Etter departementets syn er det likevel ikke et alternativ å forsøke å utforme forbudet slik at «aktverdig» stridsdeltakelse unntas. Det kan ikke være avgjørende for domstolenes vurdering av om et tilfelle av deltakelse i væpnet konflikt er straffbart, om deltakelsen har skjedd på vegne av en sak mange kan sympatisere med. Dessuten vil konkrete stridshandlinger som måtte bli foretatt i slik stridsdeltakelse som rammes av forbudet, i all hovedsak allerede være straffbare etter gjeldende rett, uavhengig av om striden var for en god sak. Også handlingene foretatt av personer i ulike støttefunksjoner, vil kunne være straffbare som medvirkning til slike stridshandlinger. Slik forbudet foreslås utformet, innebærer det dermed i liten grad en utvidelse av hva slags stridsdeltakelse som er straffbar. Det nye er at forbudet knytter straffansvar til selve deltakelsen i militær virksomhet i en væpnet konflikt, og ikke til konkrete stridshandlinger eller medvirkningshandlinger.

Det kan likevel være kontroversielt å strafforfølge en person som har deltatt i en væpnet konflikt, dersom deltakelsen kan betraktes som «aktverdig» eller for en sak mange sympatiserer med. For mange vil det for eksempel være urimelig å straffe noen som drar ut for å beskytte en befolkningsgruppe eller en landsby som ikke klarer å beskytte seg selv mot en fiende – det være seg et brutalt regime, en brutal opprørsbevegelse eller en terrorgruppering som kjemper for å overta makten. Et slikt dilemma vil imidlertid kunne oppstå både for strafforfølgning av konkrete stridshandlinger som vil være straffbare allerede etter gjeldende rett, og selve deltakelsen som vil være straffbar etter forslaget her.

I en slik situasjon kan det likevel ikke utelukkes at stridshandlinger kan være straffrie som nødvergehandlinger, jf. straffeloven § 18 første ledd:

«En handling som ellers ville være straffbar, er lovlig når den

• a) blir foretatt for å avverge et ulovlig angrep,

• b) ikke går lenger enn nødvendig, og

• c) ikke går åpenbart ut over hva som er forsvarlig under hensyn til hvor farlig angrepet er, hva slags interesse som angrepet krenker, og angriperens skyld.»

Om denne straffrihetsgrunnen kommer til anvendelse på stridshandlinger i en væpnet konflikt vil måtte bero på de konkrete omstendigheter, men det vil nok forutsette en nokså ekstraordinær situasjon. Det vil antakelig kunne ha betydning om vedkommende har sluttet seg til en gruppe som generelt overholder humanitærrettens regler om opptreden i væpnet konflikt, om kampen er motivert av forsvar eller om den har mer offensive formål, og om rettsgodet som forsvares er sivilbefolkning eller mer politiske mål. Om vilkårene ikke er oppfylt kan dette likevel være forhold som kan trekke i formildende retning ved straffutmålingen, jf. straffeloven § 78, og som kan føre til at straffen kan settes til en mildere straffart, jf. straffeloven § 80.

Hvis de enkelte stridshandlingene må anses straffrie som nødvergehandlinger, kan det tenkes at deltakelsen i væpnet konflikt ikke kan anses «rettsstridig», og dermed ikke være straffbar etter forslaget til straffeloven § 145 (se nedenfor om rettsstridsreservasjonen). I et tilfelle hvor stridshandlinger anses foretatt i nødverge, vil selve deltakelsen som rammes av forslaget her, også kunne være straffri som nødrett, jf. straffeloven § 17:

«En handling som ellers ville være straffbar, er lovlig når

• a) den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller en annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte, og

• b) denne skaderisikoen er langt større enn skaderisikoen ved handlingen.»

En vurdering av disse vilkårene vil antakelig måtte følge de samme hovedlinjer som er skissert ovenfor for nødverge.

6.4.3 Påtalen

Forslaget til straffeloven § 145 gjelder kun væpnede konflikter i utlandet. Det vil dermed være en høyere terskel for påtale av overtredelser av forbudet, enn det som ville fulgt av hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a første ledd. Påtale av handlinger som er begått i utlandet, skal bare skje når «allmenne hensyn» taler for det, jf. straffeloven § 5 siste ledd. Dette innebærer at hvorvidt deltakelse i væpnet konflikt i utlandet skal forfølges strafferettslig, må vurderes særskilt. Med «allmenne hensyn» menes det offentliges interesse i å forfølge forholdet. I utgangspunktet skal det utvises en viss tilbakeholdenhet med å påtale lovbrudd begått i utlandet, men for øvrig skal påtalemyndigheten foreta en bred skjønnsmessig, objektiv vurdering av saken.

Et sentralt moment for om allmenne hensyn tilsier påtale, er handlingens grovhet. Det vil for eksempel være større grunn til å forfølge deltakelse direkte i stridigheter for grupper som er kjent for å være særlig brutale, for eksempel ved gjentatte angrep på sivile eller henrettelser av fanger, fremfor deltakelse i styrker som i stor grad overholder humanitærrettens regler. Selv om det ikke er et vilkår for straff at konkrete handlinger kan bevises, vil det kunne ha betydning for påtalevurderingen dersom vedkommende kun har utført støttefunksjoner som å lage mat og holde vakt. Et annet viktig moment er i hvilken grad norske interesser er berørt, for eksempel om vedkommende kan være en trussel mot rikets sikkerhet, eller utgjøre en terrortrussel. Det vil også være relevant å se hen til gjerningspersonens tilknytning til Norge. Selv om vedkommende måtte regnes som norsk statsborger eller som person med bosted i Norge, jf. straffeloven § 5 første ledd, kan den reelle tilknytningen til Norge være svak. Det vil også være et vektig moment om strafferettslig forfølgelse i det enkelte tilfellet kan antas å ville ha en allmennpreventiv effekt, det vil si om forfølgelsen kan antas å motvirke at flere drar ut for å delta i væpnet konflikt. Det må legges betydelig vekt på om deltakelsen har skjedd på vegne av særlig voldelig radikaliserte grupper, og om vedkommende selv er voldelig radikalisert og dermed kan utgjøre en fare. Det skal også legges vekt på om lovbruddet har pågått lenge, og eventuelt om vedkommende har reist flere ganger. Om stridshandlingene er opphørt og opprørere innrømmet amnesti etter annen tilleggsprotokoll artikkel 6 nr. 5, vil også dette være en faktor som inngår i vurderingen av om påtale skal tas ut.

I tillegg vil påtalemyndigheten, på vanlig måte, måtte være av den formening at deltakelsen kan bevises utover enhver rimelig tvil, og at ikke ulike straffrihetsgrunner eller rettstridsreservasjonen får anvendelse. Påtalemyndigheten skal uansett foreta en objektiv vurdering av saken. Rene politiske vurderinger av om lovbryteren kjempet for en aktverdig sak, er ikke relevant for påtalemyndighetens vurdering av påtalespørsmålet. Vurderingen av om «allmenne hensyn» foreligger, overprøves ikke av domstolene. For øvrig må påtalemyndigheten allerede i dag foreta lignende vurderinger hvis det er spørsmål om å ta ut tiltale for konkrete stridshandlinger foretatt i utlandet, etter de alminnelige straffebudene i gjeldende rett.

6.4.4 Virkeområdet

Departementet foreslår at forbudet skal gjelde deltakelse i både internasjonale og ikke-internasjonale væpnede konflikter. En straffebestemmelse som ikke beror på forståelsen av humanitærrettens skille mellom internasjonal og ikke-internasjonal væpnet konflikt, er det som best vil ivareta de hensyn forslaget bygger på. Grensen vil imidlertid fortsatt ha relevans når det skal tas stilling til om medlemmer av en opprørsbevegelse som tilfredsstiller visse krav til organisering mv. skal anses som stridende med privilegier, jf. punkt 3.2.3.

I internasjonale væpnede konflikter vil straffeloven § 2 om folkerettslige begrensinger, herunder straffritaket som følger av humanitærretten, innebære at deltakelse som stridende med privilegier, vil gå klar av forbudet. Dette følger i og for seg også av rettsstridsreservasjonen som er inntatt i bestemmelsen.

Mot en bestemmelse som kriminaliserer deltakelse av stridende uten privilegier, har det fra høringsinstansene vært anført at dette innebærer å ta stilling i konflikten. Det har også vært anført at innføringen av straffebestemmelser som grovt sett kun rammer ikke-statlige styrker, vil fjerne et incitament hos slike styrker til å følge humanitærretten. Det anføres dermed at lovforslaget med andre ord vil forsterke den allerede eksisterende asymmetrien i konfliktsituasjoner der noen av partene er stridende uten privilegier.

I internasjonale væpnede konflikter er det etter departementets syn vanskelig å oppfatte en bestemmelse som følger grensen for stridende med privilegier, som innblanding i indre anliggende eller som å holde med en part i konflikten. Allerede i dag kan stridende uten privilegier straffes for handlinger de begår i den væpnede konflikten etter alminnelige straffebud, mens tilsvarende handlinger begått av stridende med privilegier kan være straffrie som stridshandlinger, jf. straffeloven § 2. Lovforslaget er dessuten ment å være rettet mot norske borgere og personer bosatt i Norge. Det innebærer ikke en generell kriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt på vegne av ikke-statlige styrker.

Avgrensningen av forbudet mot stridende med privilegier, vil i all hovedsak omfatte statlige styrker i en internasjonal væpnet konflikt. Også medlemmer av visse væpnede styrker som ikke opptrer på vegne av en stat, som en frigjøringsbevegelse og visse organiserte motstandsbevegelser (første tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 4) og deltakere i spontan motstand mot invasjon, kan ha krav på straffrihet etter humanitærretten, jf. punkt 3.2.3. Også deltakelse i slike styrker vil dermed falle utenfor forbudet.

At slik stridsdeltakelse vil gå klar av forbudet, følger som nevnt allerede av kravet på strafferettslig immunitet etter humanitærretten, jf. straffeloven § 2. Samtidig er det heller ikke tungtveiende grunner for å kriminalisere slik deltakelse. Stridende parter er forpliktet til å påse at handlingene er i samsvar med humanitærrettens regler, jf. punkt 3.2.1 og eventuelt også de grunnleggende menneskerettighetene, jf. punkt 3.2.4. Som medlem av en militær organisasjon er stridende med privilegier normalt underlagt et disiplinærsystem som er tuftet på grunnleggende prinsipper som distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. Handlinger som overskrider grensen for lovlige stridshandlinger, kan forfølges overfor stridende med privilegier på linje med stridende uten privilegier.

I ikke-internasjonale væpnede konflikter kommer humanitærretten til anvendelse i mer begrenset utstrekning – blant annet vil ikke enkelte grupper stridende ha krav på immunitet for stridshandlinger som i og for seg er i tråd med humanitærretten. Alle som deltar kan således i utgangspunktet holdes strafferettslig ansvarlig for stridshandlinger etter alminnelige straffebud. På den annen side strafforfølger ikke stater sine egne soldater for ellers lovlige stridshandlinger i en slik situasjon. For øvrig vil medlemmer av statlige styrker også i en ikke-internasjonal væpnet konflikt være underlagt ansvarlig kommando og et disiplinærsystem som er tuftet på distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. I praksis vil det derfor være asymmetri også i slike ikke-internasjonale konflikter.

Etter departementets syn bør en naturlig konsekvens være at anvendelsesområdet for forbudet mot deltakelse i ikke-internasjonale konflikter, avgrenses mot deltakelse på vegne av statlige styrker. I utgangpunktet er det legitimt for en stat å bruke makt i en ikke-internasjonal væpnet konflikt på eget territorium. Et helt generelt forbud mot deltakelse i en ikke-internasjonal væpnet konflikt kunne dessuten rammet norske styrker som bistår et annet lands regjering i å håndtere intern uro og konflikt. Hensynet til å forhindre voldelig radikalisering antas dessuten ikke i samme grad å være til stede ved deltakelse i en stats hær.

Et forbud som kun rammer deltakelse på vegne av ikke-statlige aktører, vil likevel kunne ha som konsekvens at det ikke rammer stridsdeltakelse på vegne av en stat få vil sympatisere med, for eksempel et undertrykkende regime. Vilkårene for straff kan imidlertid vanskelig utformes på en måte som vil ramme slike tilfeller. Også på dette punkt er det etter departementets syn nødvendig å utforme objektive vilkår. Dessuten vil stridshandlinger som går utover humanitærrettens regler for opptreden i strid, kunne strafforfølges som blant annet krigsforbrytelser, selv om gjerningspersonen deltok på vegne av statlige styrker. Ettersom deltakelse i en statlig styrke i en ikke-internasjonal konflikt, ikke vil omfattes av straffrihetsgrunnen for stridende med privilegier, må et unntak for slik deltakelse fremgå uttrykkelig av bestemmelsen. Ved at deltakelse «på vegne av» statlige styrker unntas etter forslaget, er det ikke nødvendig å formelt sett være del av de aktuelle statlige styrkene – også støttefunksjoner vil unntas.

I høringsnotatet ble det foreslått at også deltakelse i visse ikke-statlige styrker skulle unntas. Det ble blant annet vist til at enkelte styrker kan ha en organisering og struktur som innebærer både evne og vilje til å etterleve reglene for opptreden i væpnet konflikt. Departementet følger ikke opp dette i forslaget til straffeloven § 145. En slik avgrensning ville gjøre både de rettslige og bevismessige vurderingene kompliserte, og forbudet vanskelig å håndheve. Grensen for hvilken deltakelse som vil kunne medføre straffansvar, ville også blitt mer uklar. Departementet legger uansett til grunn at allmenne hensyn sjelden vil tilsi at eventuelle lite straffverdige overtredelser, påtales, jf. straffeloven § 5 siste ledd.

I utgangspunktet går lovforslaget lenger enn humanitærretten, som ikke rommer et forbud mot deltakelse for stridende uten privilegier. Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved det straffverdige i selve deltakelsen og behovet for nykriminalisering. Graden av nykriminalisering er imidlertid begrenset, ettersom norsk rett allerede rammer de fleste stridshandlinger begått av stridende uten privilegier. Lovforslaget åpner derfor vel så mye for mer effektiv håndheving av gjeldende rett, som nykriminalisering av hittil lovlige forhold.

6.4.5 Vilkårene

En bekymring enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, er at vilkårene i forbudet blir så generelt utformet at det ikke kan ses bort fra at det vil ramme forhold som ikke er kriminalisert i dag, og som man heller ikke ønsker å kriminalisere. For eksempel den som driver med minerydding for å hjelpe sivilbefolkningen, journalister som deltar for å kunne rapportere om forholdene, og personer som i større eller mindre grad er tvunget til å delta eller hindret fra å forlate konfliktområdet. Enkelte slike forhold vil imidlertid falle utenfor allerede som følge av at deltakelsen ikke er i virksomhet som kan karakteriseres som «militær», se nærmere om dette vilkåret nedenfor. Departementet foreslår dessuten å supplere forbudet med en generell rettsstridsreservasjon. Siktemålet er å klargjøre at straffebestemmelsen må leses med forbehold for situasjoner som det ikke har vært meningen å ramme med straff.

Forbudet foreslås å gjelde den som «deltar i militær virksomhet» i en væpnet konflikt. Vilkåret skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum og forslaget til § 146. Det valgte kriteriet skiller ikke mellom ulike former for militær virksomhet, og er således et klart signal om at deltakelse i væpnet konflikt er forbudt. Formuleringen antas også å bidra til å effektivisere muligheten til å gripe inn mot stridsdeltakelse i væpnet konflikt i utlandet, siden konkrete lovbrudd, for eksempel drap, i praksis har vist seg å være vanskelig å strafforfølge.

Det er nok riktig at mer presise begreper som «direkte deltakelse», «slutter seg til en gruppe som deltar i væpnet konflikt» og «aktiv deltakelse i fiendtlighetene», på ulikt vis kan være tilstrekkelig for å ramme de mest straffverdige formene for stridsdeltakelse. Målet med lovforslaget er imidlertid bredere, idet det også går ut på å hindre voldelig radikalisering og mer generell rekruttering til væpnet konflikt i utlandet. Økt grad av konkretisering medfører dessuten svekket mulighet til strafforfølgelse. En konkretisering av hva slags deltakelse som rammes, kan endelig oppfattes som at visse typer bidrag i en væpnet konflikt er tillatt, som å forsyne stridende med mat, klær, ammunisjon og lignende støtte. Det kan ikke ses bort fra at personer som har en mer tilbaketrukket rolle, også utsettes for voldelig radikalisering. De bidrar dessuten på sin måte, idet de som deltar direkte i stridighetene vil ha nytte av og langt på vei kunne være avhengige av denne innsatsen. På den annen side er det klart at bistand som nødhjelp, sivil sanitetstjeneste og helsetjenester som primært er rettet mot sivilbefolkningen, faller utenfor. For øvrig vil delaktighetens karakter og grad inngå som relevante momenter i vurderingen av om det foreligger «allmenne hensyn» for å påtale forholdet, jf. straffeloven § 5 og punkt 6.4.3 ovenfor.

Straffebestemmelsen rammer medvirkning, jf. straffeloven § 15. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finansiell bistand kan også rammes. Anvendelsesområdet for hvilke handlinger som rammes av bestemmelsen, er dermed vidt, men rettstridsbegrensningen vil unnta legimitime handlinger som det ikke er riktig å ramme med straff etter forslaget. Et eksempel kan være hvor medlemmer av en væpnet gruppe kjøper dagligdagse varer og tjenester av næringsdrivende i det aktuelle området. Dersom en nordmann skulle drive innenfor slik næringsvirksomhet som ikke er særskilt rettet mot en væpnet gruppes militære virksomhet, skal dette normalt ikke anses som en straffbar medvirkning til deltakelse i væpnet konflikt. Det samme gjelder sivil sanitetstjeneste og annen humanitær bistand som ikke er «militær virksomhet».

6.4.6 Anvendelse i utlandet

Forslaget til straffeloven § 145 første ledd er etter ordlyden begrenset til utlandet. Dersom væpnet konflikt skulle oppstå i Norge, vil i stedet regler i blant annet straffeloven kapittel 17, som verner om Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser, være aktuelle. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget om å føye til en henvisning i straffeloven § 5 første ledd nr. 10. Det tydeliggjør at bestemmelsen rammer handlinger begått i utlandet.

Bestemmelsen er ment å være rettet mot norske statsborgere og personer som er bosatt her. Som fremhevet i høringsnotatet kan dette tenkes å ha enkelte urimelige utslag. Et eksempel er hvor en nordmann som har deltatt i væpnet konflikt reiser til Norge sammen med en utenlandsk kampfelle. Den utenlandske kampfellen vil kunne representere en like stor fare for det norske samfunnet. Å gi forbudet generell anvendelse på utlendinger antas imidlertid ikke å virke preventivt på personer som, uten tilhørighet til Norge, vurderer å delta i væpnet konflikt. Konkrete stridshandlinger som drap, kroppsskade, skadeverk mv. vil dessuten normalt kunne strafforfølges i Norge dersom vedkommende oppholder seg her, jf. straffeloven § 5 tredje ledd, og handlingene ikke omfattes av straffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlinger. Riktignok må de enkelte slike handlinger bevises. Departementet antar likevel at allmenne hensyn sjelden ville talt for å ta ut tiltale mot en utlending for deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, uten at visse konkrete straffbare handlinger (som terrorhandlinger, krigsforbrytelser eller lignende) var klarlagt. Dermed ville en generell anvendelse av forbudet på utlendinger, antakelig ikke medført noen effektivisering av strafforfølgningen av betydning. Som påpekt av flere høringsinstanser, er det dessuten prinsipielle grunner til at norsk strafferett ikke bør gripe for langt inn i væpnede konflikter i andre land. For å tydeliggjøre at bestemmelsen ikke skal gis generell anvendelse på utlendingers deltakelse i væpnet i konflikt i utlandet, gjøres det et uttrykkelig unntak for straffeloven ny § 145 i straffeloven § 5 tredje ledd.

Bestemmelsen kan likevel tenkes få anvendelse på utlendinger i noen helt spesielle tilfeller. Det vil være dersom kravet til dobbel straffbarhet er oppfylt, det vil si at deltakelse i væpnet konflikt er kriminalisert på tilsvarende måte på handlingsstedet (straffeloven § 5 tredje ledd jf. første ledd nr. 1), dersom vedkommende blir norsk statsborger eller bosetter seg her i ettertid (straffeloven § 5 annet ledd), eller dersom deltakelsen anses for rettet mot en norsk statsborger eller noen som er bosatt i Norge (straffeloven § 5 femte ledd). Departementet har likevel ikke funnet grunn til å innta i gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 145 en uttrykkelig begrensning til norske statsborgere og personer som er bosatt her. Dette ville brutt med hvordan straffebestemmelser vanligvis utformes, og ville dessuten kun tatt sikte på antakelig nokså lite praktiske situasjoner. Som nevnt over legger dessuten departementet til grunn, for det tilfellet at et slikt spørsmål skulle oppstå, at det skal mye til før påtalemyndigheten finner at allmenne hensyn tilsier påtale mot utlendinger etter forslaget til straffeloven § 145.

6.4.7 Strafferamme og plassering av bestemmelsen

Departementet fastholder forslaget om å sette strafferammen for lovbrudd til fengsel inntil 6 år. I prinsippet forutsetter riktignok ikke deltakelse i væpnet konflikt ett eneste lovbrudd for øvrig, for å være straffbar etter forslaget, men departementet har lagt avgjørende vekt på tilsvarende strafferamme i bestemmelser med relevante fellestrekk. Det gjelder oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, jf. straffeloven § 136, deltakelse i terrororganisasjoner, jf. straffeloven § 136 a, og grov ulovlig befatning med skytevåpen, eksplosiver og utgangsstoffer for eksplosiver, jf. straffeloven § 191. Strafferammen bør også være tilstrekkelig høy til å ta høyde for alvorlige tilfeller.

Straffebestemmelsen foreslås plassert i straffeloven kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Forbudet mot deltakelse i en væpnet konflikt er språklig sett ikke omfattet av uttrykket terror- eller terrorrelatert handling. Tvert imot er det et mål ved regelen å ramme deltakelse i væpnet konflikt som ikke utgjør terrorhandlinger. Kapittel 20 om vern av den offentlige ro, orden og sikkerhet kunne også vært en aktuell plassering, men heller ikke dette fremstår umiddelbart naturlig for et forbud mot deltakelse i væpnet konflikt. Kapittel 16 bør forbeholdes bestemmelser om folkemord, krigsforbrytelser mv. Allerede i gjeldende rett er det flere bestemmelser i kapittel 18 som ikke spesifikt er benevnt som en terrorrelatert handling, jf. for eksempel §§ 141, 142 og 144. Det er også flere bestemmelser i kapittel 18 som i praksis vil kunne få anvendelse i en væpnet konflikt. Når forslaget til ny § 145 foreslås plassert i kapittel 18 er det primært på bakgrunn av den saklige sammenhengen med andre bestemmelser i dette kapittelet. Plasseringen er ikke ment å antyde at kun terrorrelatert eller terrorlignende deltakelse rammes.

Overtredelse av straffeloven ny § 145 vil muligens ikke «anses som en terror- eller terrorrelatert handling», jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 10. For å tydeliggjøre at deltakelsen skal være straffbar når den begås i utlandet, tilføyes en henvisning til denne bestemmelsen i straffeloven § 5 første ledd nr. 10. For å klargjøre at bestemmelsen ikke er ment rettet mot utlendinger, foreslås det å uttrykkelig unnta § 145 i straffeloven § 5 tredje ledd, jf. punkt 6.4.6. over.

6.4.8 Utvidet forsøksansvar

Departementet følger ikke opp forslaget i høringsnotatet om å kriminalisere forbund om deltakelse i væpnet konflikt. I proposisjonen her foreslås heller et utvidet forsøksansvar som vil kriminalisere visse forberedelser, herunder utreise, for ulovlig å delta militært i væpnet konflikt i utlandet. Som ved en forbundsbestemmelse vil straffansvar etter forslaget kunne inntre dersom gjerningspersonen har inngått avtale om delta i væpnet konflikt, men også en rekke andre tilfeller av forberedelser vil kunne rammes. Formålet med forslaget er å sette politiet i stand til å kunne gripe inn så tidlig i handlingsforløpet, at det er mulig å hindre tilstrømning til konfliktområder av personer fra Norge som vil delta i strid. Det er viktig å kunne hindre at personer gjennom stridsdeltakelse blir voldelig radikalisert og får stridstrening, og deretter kan representere en trussel for samfunnssikkerheten når de vender tilbake til Norge.

Kriminalisering av forberedelse til terrorhandlinger i form av at forsøksansvaret ble utvidet, var nyskapende og kontroversielt da det ble foreslått, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 8 side 44 følgende. Utvidelsen var begrunnet i behovet for å kunne gripe inn før fullbyrdelsen av særlig alvorlige lovbrudd (proposisjonen punkt 8.8.1 side 61):

«Terrorhandlinger står i en særstilling blant de mest alvorlige forbrytelsene. Dette skyldes det betydelige skadepotensialet og den særlig samfunnsskadelige karakteren ved slike handlinger. Etter departementets syn er det derfor påkrevd å kriminalisere forberedelser til terrorhandlinger.»

Riktignok har ikke forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt en strafferamme som innebærer at straffebestemmelsen kan anses som en like alvorlig handling som terrorhandlinger. Deltakelsen har heller ikke en tilsvarende umiddelbar fare- og skaderisiko som forberedelse av terrorhandlinger vil kunne ha, selv om deltakelsen naturligvis vil kunne innebære alvorlige voldshandlinger. Departementet har likevel valgt å foreslå en tilsvarende regel for forberedelser til og utreise for å delta militært i væpnet konflikt i utlandet. En slik regel kan være en forutsetning for å kunne avverge utreise fra Norge med et slikt forsett. Idet fullbyrdelsen av lovbruddet skjer i utlandet, er ikke et alminnelig forsøksansvar anvendelig på samme måte. Det alminnelige forsøksansvaret vil kunne være uaktuelt før den reisende er kommet frem til konfliktområdet, kanskje helt frem til han har sluttet seg til en væpnet gruppe. På et slikt stadium vil det være svært vanskelig å gripe inn før deltakelsen i militær virksomhet er i gang.

Som nevnt i høringsnotatet knytter det seg en del innvendinger mot kriminalisering av forberedelseshandlinger. Departementet anser likevel en slik utvidelse av forsøksansvaret som foreslås her, for å være nødvendig for å kunne motvirke uønsket voldelig radikalisering gjennom stridsdeltakelse. Skjulte etterforskningsmetoder, herunder brukt i avvergende øyemed, kan gi politiet mulighet til å avdekke at enkelte er i ferd med å reise til konfliktområder for å delta i strid. Uten en kriminalisering av forberedelsene vil imidlertid ikke politiet kunne gripe inn fysisk med pågripelse og fengsling. Etter departementets oppfatning bør ikke politiet stå uten slike maktmidler mot den som beviselig har bestemt seg for å reise til et konfliktområde for å delta militært. Når vedkommende først har reist, har norske myndigheter svært få virkemidler til å motvirke videre voldelig radikalisering og alvorlige voldshandlinger, samt til å forebygge den sikkerhetstrusselen vedkommende kan utgjøre ved retur. Dette gjør en kriminalisering av forberedelser til slik deltakelse påkrevd.

Kriminalisering av forberedelser bør generelt gjøres mest mulig konkret og målrettet, og i størst mulig grad rettes mot handlinger som bærer bud om å være nettopp forberedelse til en straffbar handling. Derfor er en forutsetning etter forslaget at forberedelsene har kommet så langt at det er riktig å reagere med straff. Blant annet kreves fullbyrdelsesforsett, det vil si at vedkommende må ha bestemt seg for å delta i slik militær virksomhet i væpnet konflikt, som vil være straffbar etter forslaget til § 145 første ledd. Forslaget om et utvidet forsøksansvar vil for øvrig åpne for muligheten til å tre tilbake med straffriende virkning, såfremt dette skjer frivillig, jf. straffeloven § 16 annet ledd. Videre kreves det at gjerningspersonen har foretatt objektivt konstaterbare handlinger som legger til rette for og peker mot deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt. Dersom det kan bevises utover enhver rimelig tvil at en person har bestemt seg for å delta ulovlig i en væpnet konflikt og at han har organisert en reise mot konfliktområdet, vil straffansvar etter omstendighetene kunne inntre allerede før reisen fører vedkommende ut av landet.

6.4.9 Konkurrens

Ulike stridshandlinger i en væpnet konflikt rammes i de fleste tilfellene av en straffebestemmelse, jf. punkt 3.1 om gjeldende rett, punkt 3.2.5 om terrorhandlinger og punkt 3.2.7 om krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelse mot menneskeheten. Med mindre gjerningspersonen kan vise til en straffrihetsgrunn – som lovlig stridshandling eller nødverge – er utgangspunktet at forholdet er straffbart.

I mange tilfeller er det imidlertid ikke mulig å strafforfølge konkrete handlinger i en væpnet konflikt, og dette er en av grunnene til forslaget om å kriminalisere deltakelse som sådan. I de tilfellene der det likevel lar seg gjøre å påvise og å strafforfølge enkelthandlinger, for eksempel drap og sabotasje, kan det være spørsmål om det i tillegg skal reises tiltale for ulovlig deltakelse i væpnet konflikt.

Det rettslige utgangspunktet når bestemmelser verner forskjellige sider ved det straffbare forholdet, er at alle bestemmelsene anvendes i idealkonkurrens. I saker som gjelder straffbare forhold i en væpnet konflikt, vil forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt ramme det mer generelle forholdet – nemlig militær deltakelse som sådan, mens andre straffebud kan ramme enkelte handlinger. En annen sak er at forbudets primære funksjon nok vil være der ingen lovbrudd i den væpnede konflikten kan strafforfølges, eller vedkommendes eneste lovbrudd har vært å delta.

En muligens praktisk situasjon kan oppstå der en person deltar i en væpnet konflikt for en terrororganisasjon, beskrevet slik i Etterretningstjenestens vurdering FOKUS 2015 (side 74):

«Siden 2012 har Syria og Irak vokst frem som en stadig mer populær destinasjon for fremmedkrigere fra Norge, mens interessen for andre konfliktområder har avtatt. Om lag 3000 personer har reist fra Europa for å kjempe med ISIL, herunder minst 70 personer med tilknytning til Norge.»

Slike tilfeller vil kunne rammes av både straffeloven § 136 a, og forslaget til straffeloven § 145. Dersom den påviste deltakelse i en terrororganisasjon også innebærer militær virksomhet, vil anvendelse av både forslaget til straffeloven § 145 og bestemmelsen som gjelder terrororganisasjoner, være det som mest fullstendig tar hensyn til alle sider ved forholdet. På den annen side vil uklarhet knyttet til om organisasjonen er en terrororganisasjon, kunne føre til at bare forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt kommer til anvendelse.

Dersom det dreier seg om forskjellige handlinger (realkonkurrens), for eksempel stridshandlinger for en terrororganisasjon og – samtidig eller senere – for en gruppering som ikke er en terrororganisasjon, vil begge bestemmelser være anvendbare hver for seg. Det samme gjelder dersom vedkommende yter annen kvalifisert støtte enn stridføring til en terrororganisasjon, samtidig som vedkommende deltar i stridighetene for en annen gruppering som ikke er en terrororganisasjon.