2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Sjømatnæringen og Norges sjømatråd
Sjømatnæringen er av stor betydning for Norge, og en bærekraftig videreutvikling av næringen vil bidra til næringsvirksomhet, verdiskaping og arbeidsplasser i store deler av landet. Som et ledd i dette, vil regjeringen legge til rette for mer kunnskap og mer næringsaktivitet knyttet til tang og tare som nye marine ressurser. Det er økende interesse for å utvikle den norske tang- og tarenæringen. Tang og tare anses som en ressurs med potensial blant annet som mat, og produsenter av tang og tare har i lang tid uttrykt ønske om å kunne benytte seg av Sjømatrådets og FHFs tjenester.
Sjømatrådet, tidligere Eksportutvalget for fisk (EFF), ble vedtatt opprettet av Stortinget i 1990 og er et aksjeselskap heleid av staten v/Nærings- og fiskeridepartementet. Selskapet skal øke verdiskapingen i fiskeri- og havbruksnæringen og fremme verdien av norsk sjømat gjennom felles markedsføring, arbeid med markedsinformasjon, markedsadgang, kommunikasjon og beredskap. Det skal videre søke å utvikle nye og etablerte markeder samt fremme og sikre omdømmet av norsk sjømat. Selskapet er en sentral rådgiver overfor sjømatnæringen og myndighetene i spørsmål som relaterer seg til eksport, handelshindre og markedsadgang. Sjømatrådet arbeider målrettet med å styrke samarbeidet med sjømatnæringen, og selskapets styre har hatt flere åpne møter med næringen og har jevnlige møter med lederne i markedsgruppene. Markedsgruppene består av representanter fra de ulike sektorene i sjømatnæringen og understøttes av Sjømatrådets administrasjon og fagpersoner. Sjømatrådet har sammen med sjømatnæringen tatt i bruk det globale opphavsmerket for norsk sjømat, «Seafood from Norway». Målet med konseptet er at forbrukere ute i verden skal oppfatte Norge som en leverandør av sjømat av høy kvalitet, og velge norske sjømatprodukter i konkurranse med andre tilbydere. Sjømatrådet arbeider for å øke kjennskapen til logoen og utsteder lisenser til eksportører og distributører av norsk sjømat i utlandet. Sjømatrådets markedsføring av norsk sjømat i utlandet og øvrige virksomhet finansieres gjennom en lovpålagt markedsavgift på eksportverdien av norsk sjømat og en årlig avgift til Sjømatrådet på 15 000 kroner som betales av den enkelte eksportør som er registrert.
Dersom Sjømatrådet skal gjennomføre markedsaktiviteter for tang og tare i henhold til sitt mandat, må tang og tare inkluderes i fiskeeksportlovens virkeområde, slik at eksporten ilegges markedsavgift. Avgiftsnivået vil fastsettes av departementet i forskrifts form. Departementet legger opp til at markedsavgiften for makroalger til humant konsum legges på 0,75 pst. av eksportverdien. Eksportverdien er varens verdi ved norsk grense inklusiv de kostnader som er forbundet med å transportere varen dit, også kalt fob-verdi.
Sjømatrådet hadde i 2022 en estimert inntekt på 552,5 mill. kroner fra markedsavgiften. Prognosene for innværende år tilsier at inntekten fra markedsavgiften i 2023 vil utgjøre 556,5 mill. kroner. Med utgangspunkt i eksporttallene for 2021 og 2022 av makroalger til humant konsum ville markedsavgiften generert et lite beløp på mellom 37 500 kroner og 72 000 kroner til markedsføring i regi av Sjømatrådet. Eksportpotensialet anses å være betydelig på sikt.
2.2 Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering AS (FHF) er et statlig aksjeselskap 100 prosent eid av Nærings- og fiskeridepartementet. FHF finansierer forsknings- og utviklingsoppgaver som fiskeri- og havbruksnæringen ønsker gjennomført. FHF finansieres av en avgift til forskning og utvikling (FoU-avgift) på 0,3 pst. av eksportverdien av fisk, fiskevarer og marine ressurser. Inntektene fra FoU-avgiften er estimert til 448,3 mill. kroner i 2022. Selskapet tar initiativ til og finansierer FoU-prosjekter med generell nytteverdi for marin næring, som hovedregel innen sektorer som ilegges FoU-avgift. Midlene gis som tilsagn til FoU-leverandører basert på FHFs strategier, utarbeidet i dialog med næringen.
Ved å inkludere tang og tare i fiskeeksportlovens virkeområde, vil det kunne innkreves FoU-avgift for tang og tare. Dette gjør at makroalger kan inngå i FHFs forskningsområde. Nivået på FoU-avgiften reguleres i forskrifts form. FoU-avgiften ligger fast på 0,3 pst. av eksportverdien. Næringen har i dialog med departementet fremhevet at det er et stort og sannsynligvis økende behov for forskning innen utnyttelse og bruk av makroalger på ulike områder.
Basert på eksporttallene fra 2022 vil FoU-avgiften som genereres fra eksport av makroalger være meget begrenset i startfasen, estimert til om lag 101 000 kroner i året. Potensialet er imidlertid til stede for mer midler til finansiering av forskning rundt anvendelsen av makroalger på sikt.
2.3 Makroalger
2.3.1 Høsting av tang og tare
Makroalgeartene som høstes og utnyttes i industriell skala i Norge i dag, er stortare og grisetang, som er råstoff for produksjon av alginat og tangmel. Det høstes årlig 130 000–180 000 tonn stortare, dette er om lag ti ganger mer enn høstingen av grisetang. Det har vært høstet tare i Norge i mange tiår. På 1970-tallet ble høstingen mekanisert med blant annet innføring av taretrål. Høstingen foregår på ca. 5–15 meters dyp, hovedsakelig i den ytre skjærgården på strekningen fra Rogaland til Trøndelag. Det er ikke tillatt å høste tare dypere enn 20 meter. Høsting av tang og tare reguleres av bestemmelsene i lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar av 6. juni 2008 nr. 37 (havressursloven), jf. lovens virkeområde § 3 første punktum «Lova gjeld all hausting og anna utnytting av viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale. Viltlevande marine ressursar er fisk, sjøpattedyr med heilt eller delvis tilhald i sjøen, andre marine organismar og plantar med tilhald i sjøen eller på eller under havbotnen, og som ikkje er i privat eige.»
Høsting av tang og tare reguleres i tillegg gjennom en generell nasjonal forskrift og regionale høsteforskrifter hjemlet i havressursloven. Forskriftskompetansen og hovedansvaret for tareforvaltningen har Nærings- og fiskeridepartementet delegert til Fiskeridirektoratet. De generelle reglene for høsting av tare finnes i forskrift av 13. juli 1995 om høsting av tang og tare. Fiskeridirektoratet har delegert utarbeidelsen av forskriftsforslag til fylkeskommunene.
I forhold til den totale mengden stortare som vokser langs norskekysten utgjør den høstede mengden en liten del, kun ca. 0,3 pst. Det foregår ikke tarehøsting i store områder langs kysten, men i områder hvor det høstes er det lokale uttaket stort. Til sammenligning anslås det at ca. 40 pst. av tarebiomassen beites ned av kråkeboller, og ca. 10–15 pst. av tareplantene naturlig løsrives fra sjøbunnen hvert år som følge av strøm og bølger.
2.3.2 Taredyrking i Norge
Det er en økende interesse for taredyrking i Norge. De første tillatelsene til akvakultur av tare ble tildelt av Nærings- og fiskeridepartementet i 2014. Per 31. desember 2022 var det åpnet for taredyrking i 105 områder med til sammen 539 tillatelser. Kapasiteten i de tildelte områdene er ikke fullt utnyttet. Ifølge Fiskeridirektoratet var det 23 aktive selskaper og 210 aktive tillatelser i 2022. Produksjonen var i 2022 på 246 tonn, primært sukkertare og butare. Dyrking av tang og tare er fortsatt på utviklingsstadiet og flaskehalsene er først og fremst knyttet til produktutvikling og marked.
Taredyrking foregår i all hovedsak ved utsett av kimplanter på tauverk i anlegg i sjøen. Enkelte aktører har også utviklet egne spesielle strukturer som taren kan vokse på. Tang og tare er såkalte primærprodusenter som utnytter næringssaltene i kyst- og havstrømmene, og kan dermed dyrkes uten bruk av matjord, gjødsel, ferskvann, sprøytemidler eller antibiotika. Norge har store kyst- og havarealer som kan benyttes til dyrking. Taren som dyrkes i Norge i dag brukes først og fremst til humant konsum, fôr eller som fôringrediens, men den har også en rekke andre interessante anvendelsesområder som kosmetikk, farmasøytiske produkter, biokjemikalier, bioenergi, mineraler, gjødsel og jordforbedringsmiddel.
Taredyrking følger det samme regelverket som annen akvakultur når det gjelder klarering av sted for dyrking og tillatelse. Hovedregelen for klarering av en akvakulturlokalitet til taredyrking er at kommunen har regulert det omsøkte området til akvakultur eller til et flerbruksområde som inkluderer akvakultur, og at de ulike sektormyndighetene må ha gitt positivt vedtak etter forurensningsloven, matloven og havne- og farvannsloven. I tillegg skal tiltaket vurderes opp mot generelle bestemmelser i naturmangfoldloven. Vannlevende planter (tang og tare) ble i 2018 tatt inn i tildelingsforskrift for andre arter enn laks, ørret og regnbueørret. Dette innebærer at søknader og lokalitetsklarering av akvakultur av tang og tare nå behandles av fylkeskommunen som for de fleste andre arter i akvakultur.
2.3.3 Mattrygghetsaspekter knyttet til tang og tare
Tang og tare er makroalger som deles inn i tre ulike typer alger; rødalger, grønnalger og brunalger. Tang er arter som særlig er knyttet til flo- og fjæresonen, mens tare vokser i dypere vann. Tang og tare benytter seg av sollys (fotosyntese) og næringsstoffer i vannet for å vokse, uten at det er behov for gjødsel eller annen tilførsel av næring. Taren tar opp karbondioksid og nitrogen og tilfører oksygen, og bidrar til et bedre miljø i havet. Tang og tare har også spesielle egenskaper som fører til at de akkumulerer (samler opp) stoffer som jod og tungmetaller fra sjøvann, uten at vannet i seg selv er forurenset. Noen arter kan inneholde spesielt mye jod, med høyest konsentrasjon i brunalgene (butare, fingertare, stortare, blæretang, sauetang, sukkertare). Fingertare inneholder også et høyt nivå av uorganisk arsen og er frarådet å spise av Mattilsynet.
Jod har et smalt trygt inntaksvindu, det vil si lite avstand mellom anbefalt inntak og øvre grense for inntak. Det finnes per dags dato ingen harmonisert eller enhetlig øvre grenseverdi i EU/EØS for jod i tang og tare. Noen land har nasjonale anbefalinger, og disse er svært forskjellige. Ut fra dagens kunnskap gis det ingen konkrete anbefalinger om hvor store mengder tang og tare det er trygt å spise med hensyn til jod. EUs vitenskapskomité for mat publiserte i 2002 en vurdering av anbefalt inntak per dag for gravide (175 µg) og for ammende (200 µg), som er noe høyere enn anbefalt inntak for voksne og barn fra 10 år (150 µg per dag). Inntak over 600 µg per dag kan ha negative helseeffekter og bør unngås, selv om det er individuelle forskjeller for hva som tåles.
Miljøgifter er kjemikalier som er giftige og lite nedbrytbare. Når slike kjemikalier slippes ut i naturen, kan de hope seg opp i dyr, mennesker og fisk gjennom mat og drikkevann. Miljøgifter deles inn i tungmetaller og andre grunnstoffer, og organiske miljøgifter som dioksin, polyklorerte bifenyler (PCB) og bromerte flammehemmere. Tungmetaller er en gruppe grunnstoffer med egenvekt >5g/cm3 og omfatter bly, kadmium, kvikksølv, nikkel, krom og sink. Det er fastsatt øvre grenseverdier for bly, kadmium og kvikksølv i visse næringsmidler og fôr – dette gjelder ikke for produkter av tang og tare.
Det er per i dag ikke noe spesifikt regelverk for tang og tare til bruk i mat i EU/EØS, men det pågår prosesser for å diskutere behovet for dette, særlig knyttet til håndtering av jod og metaller. Norge har spilt inn analysedata og Mattilsynet følger aktivt med på prosessene. Ny mat-regelverket kan komme til anvendelse hvis det er nye arter og produkter som man ønsker å ta i bruk. De viktigste artene i Norge er likevel ikke ny mat og kan selges uten søknad og godkjenning etter ny mat-regelverket.
Havforskningsinstituttet (HI) publiserte nylig en ny rapport med større datagrunnlag om tang og tare og innhold av jod og tungmetaller og annen risiko. Denne gir grunnlag for en mer detaljert evaluering av enkeltarter sammenliknet med tidligere rapporter. Rapporten peker på at innholdet av jod er høyest hos brunalgene, noe som samsvarer med tidligere rapporter. Sukkertare og butare er de to viktigste artene som dyrkes i Norge, og ingen av dem er blant artene med høyt innhold av uorganisk arsen. Variasjonen i konsentrasjon av uorganisk arsen er spesielt høy, både mellom og innenfor arter. Sukkertare og butare har middels høye konsentrasjoner av kadmium. Når det gjelder jodkonsentrasjoner er disse høyest hos sukkertare og middels hos butare. Kadmiumkonsentrasjoner er høyest i brunalge og rødalge, uten en adskilt gruppe arter med høyere nivåer enn resten slik det ble funnet for uorganisk arsen. Den populære sushi-tangen, nori, har relativt lave konsentrasjoner av jod. Rapporten viste at nivåene av bly er generelt lave, og det samme gjelder nivået av kvikksølv, samt at nivået av den toksiske formen metylkvikksølv ser ut til å være lavt. Det pågår flere forskningsprosjekter for å finne gode løsninger for å redusere innholdet av jod og metaller i næringsmidler fra tang og tare. Litteraturen har vist at ulike prosesseringsmetoder kan gi vesentlig reduksjon av særlig jod.
Per dags dato mangler det fortsatt en del kunnskap om tang og tare som mat. Man vet ennå ikke nok om hvilke prosesseringsteknikker som best kan redusere innhold av problematiske stoffer, men her pågår det mye forskning og utvikling i inn- og utland. Det foreligger ikke målinger på andelen tang og tare i kostholdet i den norske befolkningen eller i EU, men European Food Safety Authority (EFSA) vil levere en rapport til EU-kommisjonen hvor blant annet eksponering i kosthold er inkludert. Høsten 2022 publiserte FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og Verdens helseorganisasjon (WHO) en status-rapport om mattrygghet i tang og tare. En nordisk rapport om samme tema er under publisering. Mattilsynet har deltatt i arbeidet med begge disse rapportene, og de er et godt grunnlag for Mattilsynets videre arbeid med å ferdigstille en nasjonal veileder til bruk for både tilsynet og næringen. Veilederen vil foreligge i 2023.
Arbeidet med å utvikle tang- og tarenæringen i større skala og legge til rette for økt eksport bør parallelt følges opp med at Mattilsynet fortsetter arbeidet med å utvikle regelverk og tilsyn for å ivareta grunnleggende krav til mattrygghet, blant annet ved å påvirke regelverksprosessene i EU og Codex Alimentarius, samt fortsette dialogen med næringen.
2.4 Gjeldende rett
For å kunne eksportere fisk og fiskevarer, må eksportøren være registrert som eksportør av Sjømatrådet med hjemmel i fiskeeksportloven og forskrift om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer av 22. mars 1991 nr. 137 (fiskeeksportforskriften). I henhold til fiskeeksportloven § 3 kan eksport av fisk og fiskevarer bare foretas av virksomheter som er registrert i henhold til lovens bestemmelser. I fiskeeksportforskriftenes § 1 heter det at virksomheter som søker om å bli registrert, skal registreres dersom den årlige avgiften på 15 000 kroner til Sjømatrådet er betalt, jf. § 4 første ledd nr. 1. Dette er en enkel registreringsordning uten andre barrierer enn at årsavgift betales. Annet lovverk for å kunne eksportere fisk og fiskevarer, for eksempel med hjemmel i lov om matproduksjon og mattrygghet mv. av 19. desember 2003 nr. 124 (matloven), må også oppfylles.
Det er Tolletaten som krever inn avgiften ved eksport, jf. fiskeeksportforskriften § 6 sjette ledd, forskrift om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen av 5. september 2018 nr. 1320 § 1 fjerde ledd og forskrift om samordnet innkreving av avgift på fiskeeksport av 13. desember 2000 nr. 1253 § 3 første ledd. Per i dag omfatter fiskeeksportlovens virkeområde animalske arter, som fisk, krepsdyr, bløtdyr, pigghuder og varer hvor disse er det eneste eller en vesentlig del av råstoffet. Tang og tare er vannlevende planter og ikke omfattet. Det svares derfor ikke eksportavgift ved eksport av tang og tare, og denne næringen kan ikke benytte seg av Sjømatrådets tjenester.
Avgiften på fiskeeksport fra Norge som innkreves i medhold av fiskeeksportloven, består av en markedsavgift som finansierer Sjømatrådets arbeid og en forskningsavgift som kanaliseres til FHF.
Eksportavgiften beregnes av eksportverdien (fob-verdien) av eksportert fisk og fiskevarer. Markedsavgiften som finansierer Sjømatrådets virksomhet er hjemlet i fiskeeksportforskriften § 4 første ledd nr. 1 og 2. Tilsvarende er FoU-avgiften hjemlet i forskrift om samordnet innkreving av avgift på fiskeeksport § 1. Den samlede avgiften samordnes og koordineres i forskrift om samordnet innkreving av avgift på fiskeeksport § 2. Det er den samlede eksportavgiften som er opplistet nedenfor. FoU-avgiften er på 0,3 pst. av eksportverdien, mens satsen på markedsavgiften varierer mellom ulike kategorier fisk og fiskevarer og bearbeidingsgrad.
Per dags dato gjelder følgende samlede avgiftssatser som finansierer Sjømatrådet og FHF:
1,05 pst. for fisk, krepsdyr og bløtdyr som hører under tolltariffens posisjoner 03.01 til 03.08 og 16.05, med unntak av produkter nevnt i bokstav b, c og d.
0,6 pst. for laks og ørret som hører under tolltariffens posisjoner 03.01 til 03.05, med unntak av varer som omfattes av bokstav d.
0,8 pst. for sild, vassild, makrell, lodde, kolmule, taggmakrell (hestemakrell), øyepål og brisling, som hører under tolltariffens posisjoner 02.01 til 03.05, med unntak av varer som omfattes av bokstav d.
0,3 pst. av avgiftsgrunnlaget for varer som omfattes av tolltariffens posisjon 03.09, 15.04 og 16.04, underposisjon 0511.91 samt varenummer 15.16.1012, 15.15.1020, 16.03.0020, 23.01.2010 og 23.01.2090.
Bokstavene a-c ovenfor omfatter både markedsavgift og FoU-avgift, mens bokstav d bare omfatter FoU-avgift.
2.5 Høringen
Departementet sendte forslag til endringer i fiskeeksportloven på offentlig høring 8. august 2022. Høringsfrist var 8. november 2022.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Fiskeridirektoratet
Havforskningsinstituttet
Mattilsynet
Tolletaten
Sametinget
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering AS
Innovasjon Norge
Norges sjømatråd AS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk Villfisk
Norwegian Seaweed Association
Pelagisk Forening
Sjømatbedriftene
Sjømat Norge
Sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon
Det kom inn 20 høringssvar. Følgende instanser hadde realitetsmerknader til forslaget:
Fiskeridirektoratet
Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO)
Tolletaten
Akvaplan-niva AS
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering AS
Havforskningsinstituttet
Kelpinor AS
Norges sjømatråd AS
Bellona
DuPont Nutrition Norge AS
Fiskebåt
Lofothval AS
NOAH – for dyrs rettigheter
Norsk Fjordsalat AS
Norsk Villfisk
Norwegian Seaweed Association AS
Sjømatbedriftene
Sjømat Norge
Disse høringsinstansene uttalte at de ikke har merknader:
Justis- og beredskapsdepartementet
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund