1 Økonomiske virkninger av virusutbruddet

1.1 Innledning og oppsummering

Utbruddet av covid-19 (koronavirus) er alvorlig for liv og helse i Norge. Kraftige tiltak er satt i verk. Hendelsen vil ha stor påvirkning på norsk økonomi, og trekke veksten betydelig ned den nærmeste tiden. Mange bedrifter og arbeidsplasser vil rammes. Det er vanskelig å si hvor store konsekvensene blir og hvor lenge økonomien vil bli påvirket. Når virusutbruddet avtar, vil den økonomiske veksten etter hvert kunne ta seg opp igjen. Usikkerheten om den økonomiske utviklingen de nærmeste kvartalene er stor.

Norsk økonomi er i utgangspunktet sterk. Arbeidsledigheten er lav, sysselsettingen har lenge steget, lønnsomheten i næringslivet har vært god, og den økonomiske veksten har frem til nå ligget over trendveksten i økonomien. Vi har solide banker og et velfungerende og effektivt betalingssystem. En solid norsk økonomi og handlefrihet i den økonomiske politikken gjør oss godt rustet for å håndtere den økonomiske usikkerheten vi nå opplever.

Vi er i en alvorlig situasjon. Vi vil iverksette nødvendige tiltak for at denne krisen ikke får langvarige konsekvenser for norsk næringsliv og norske arbeidsplasser. Mange virksomheter opplever nå manglende etterspørsel og bortfall av oppdrag og leveranser grunnet utbruddet av viruset. Det kan gi akutte likviditetsproblemer og underskudd i bedriftene. Det vil innebære store kostnader for norsk økonomi om mange virksomheter som ellers er levedyktige, ikke overlever. For regjeringen er det avgjørende å trygge arbeidsplasser.

Virusutbruddet gir behov for økonomiske tiltak nå.

Regjeringen jobber med tiltak i tre faser. I denne fasen legges det frem en rekke strakstiltak for å unngå unødige oppsigelser og konkurser i levedyktige selskaper som er rammet av en akutt svikt i inntektene. I neste fase vil regjeringen jobbe med ytterligere konkrete tiltak for bransjer og bedrifter som er spesielt hardt rammet av virusutbruddet. Disse tiltakene er regjeringen beredt til å kunne fremme raskt. Om det viser seg at virusutbruddet får mer omfattende økonomiske effekter og bringer økonomien inn i en lavkonjunktur, vil regjeringen fremme forslag om bredere tiltak for å opprettholde aktiviteten i økonomien.

Regjeringen legger vekt på at de økonomiske virkemidlene som settes inn i alle disse fasene, bør være målrettede, effektive og midlertidige.

Regjeringen vil i denne omgang, i fase 1, prioritere følgende tiltak:

• Tiltak i helsevesenet for å håndtere den akutte situasjonen.

• Redusere antall dager med lønnsplikt for arbeidsgivere ved permittering fra 15 til to dager og oppheve ventedagene for dagpenger for de som permitteres. Kravet til arbeidstidsreduksjon for rett til dagpenger for permitterte reduseres fra 50 pst. til 40 pst.

• Endring i skattereglene slik at bedrifter som går med underskudd, kan tilbakeføre underskuddet mot beskattet overskudd fra tidligere år.

• Endring i skattereglene slik at eiere av bedrifter som går med underskudd, skal kunne få utsettelse av betaling av formuesskatt. Det vil gi likviditetshjelp til eiere av slike bedrifter allerede i 2020, gjennom redusert innbetaling av forskuddstrekk.

• Midlertidig oppheving av flypassasjeravgiften for flygninger som finner sted i perioden fra 1. januar 2020 til og med 31. oktober 2020.

• Midlertidig oppheving av samtlige lufthavnavgifter til og med 30. juni 2020.

• Forsterket støtte til kompetanseheving og bedriftsintern opplæring i bedrifter som rammes av virusutbruddet, gjennom økt rammetilskudd til fylkeskommunene.

• Økt bevilgning av skjønnsmidler til kommuner som har hatt større merutgifter i forbindelse med virusutbruddet.

• Endring i pensjonsreglene slik at løpende alderspensjon ikke faller bort eller reduseres ved frivillig eller beordret tjeneste for helsepersonell i forbindelse med virusutbruddet.

• Tiltakene regjeringen foreslår i denne proposisjonen innebærer økte utgifter på over 1 mrd. kroner. Reduksjonen i skatteinntektene i 2020-budsjettet er 1,6 mrd. kroner (flypassasjeravgiften). I tillegg forskyves skattebetalinger på i alt 3,9 mrd. kroner.

Proposisjonen redegjør også for låne- og garantiordningene i Innovasjon Norge, som kan avhjelpe situasjonen for bedrifter som får likviditetsproblemer.

Regjeringen vil fortsette å vurdere situasjonen nøye, og vil fortløpende vurdere ytterligere tiltak for bransjer som er hardt rammet, og etter hvert mer generelle økonomiske tiltak, om det blir nødvendig. Regjeringen vil holde tett kontakt med næringslivet, partene i arbeidslivet og finansnæringen for å kunne følge utviklingen og diskutere behovet for ytterligere tiltak.

1.2 Smitteutbredelse og smitteverntiltak

Utbruddet av viruset covid-19 har skapt en alvorlig utfordring for folkehelsen, både globalt og for Norge.

Viruset har sitt opphav i Kina, hvor antall smittede økte raskt gjennom årets første to måneder. De siste ukene har antall nye smittetilfeller i Kina gått ned. Nå er land over hele verden rammet, og Verdens Helseorganisasjon (WHO) har erklært at covid-19-utbruddet er en pandemi. I hele Vest-Europa er forholdsvis mange smittet. Antall smittede i Norge øker dag for dag. WHO har oppfordret alle land til å iverksette tiltak mot spredning.

Utenfor Kina er det Italia som har innført de mest omfattende smitteverntiltakene. Natt til 8. mars ble det innført en «rød sone» i store deler av Nord-Italia. Man kan kun forlate «rød sone» dersom det er et nødstilfelle. Mandag 9. mars ble karantenereglene utvidet til å gjelde hele Italia. Heretter må alle italienere dokumentere at de har en god grunn hvis de vil reise utenfor områdene hvor de bor. En rekke andre land, inkludert Norge, har innført omfattende smitteverntiltak den siste uken, etter hvert som smitten har spredt seg. Norge og flere andre land har stengt, eller varslet at de vil stenge, alle skoler og barnehager. Norge har også stengt offentlige kulturtilbud og gitt forbud mot idrettsarrangementer. Det er også gitt forbud mot flere typer personlig tjenesteyting og stilt krav om at skjenkesteder uten matservering må stenge. Danmark har stengt offentlige kontorer, og Italia har stengt alle andre butikker enn matbutikker og apoteker. Flere land har innført innreiserestriksjoner. USA har innført midlertidig innreiseforbud for alle europeiske land.

Det er stor usikkerhet om hvordan utbredelsen av koronaviruset vil påvirke den økonomiske utviklingen fremover. Helsemyndighetenes vurderinger av hvilke tiltak som bør settes inn, er viktige forutsetninger for å kunne vurdere økonomiske effekter og hva som er relevante økonomisk-politiske tiltak.

1.3 Virkninger for økonomien

Erfaringene fra tidligere og mindre alvorlige virusutbrudd er at virkningene har vært nokså kortvarige. Både omfang og varighet av utbruddet vi nå står ovenfor, er svært usikkert.

Usikkerhet vil i seg selv medføre redusert aktivitet i økonomien. I tillegg vil smitteverntiltak, og særlig kontaktbegrensende tiltak, dempe aktiviteten. Flere virksomheter, både i reiselivsnæringen og andre næringer, melder nå om permitteringer. Når skolene og barnehagene stenges, vil dette føre til lavere produksjon fordi foreldre må bli hjemme.

Det er krevende å anslå de økonomiske effektene av utbruddet og smitteverntiltakene. OECD la frem prognoser for veksten i verdensøkonomien 2. mars, da den globale spredningen fortsatt var forholdsvis begrenset. Organisasjonen anslo da at veksten ville dempes med ½ prosentenhet inneværende år, og at den ville øke nesten like mye neste år. De la samtidig frem et nedsidescenario med større smittespredning, der den økonomiske veksten ble anslått å bli 1½ prosentenhet lavere som følge av virusutbruddet. For 2020 innebærer dette en nedjustering på 1–1¼ prosentenhet for Norges handelspartnere. Det betyr at enkelte land får nedgangstid (resesjon). Utviklingen siden 2. mars tilsier at vi er nærmere nedsidescenariet.

Det kraftige fallet i oljeprisen i første halvdel av mars har også skapt usikkerhet om den økonomiske utviklingen fremover. Nedgangen i oljeprisen var ikke bare en følge av situasjonen rundt virusutbruddet, men også et utslag av uenighet mellom to store aktører i oljemarkedet, Russland og Saudi-Arabia, om hvor mye olje som skal produseres. Prisene i terminmarkedet kan tilsi at markedsaktørene venter at oljeprisen vil ta seg opp fra det lave nivået de nærmeste årene. Om oljeprisen blir liggende på et lavt nivå over lengre tid, vil regjeringen vurdere tiltak mot dette, jf. det som ble gjort etter oljeprisfallet i 2014, men det er ikke en del av denne proposisjonen. Oljeprisfall er en situasjon vi har erfaring med og verktøy til å håndtere.

Virusutbruddet og oljeprisfallet har slått kraftig ut i finansmarkedene. Aksjekursene har falt kraftig verden over. Hele børsoppgangen gjennom fjoråret er mer enn reversert. Kraftige utslag i aksjemarkedene har en også sett ved tidligere og mindre alvorlige virusutbrudd, og det typiske er at effektene har vært midlertidige. Mindre valutaer, som den norske kronen, har falt i verdi, og fallet ble forsterket etter nedgangen i oljeprisen. En svakere norsk krone bidrar i noen grad til å motvirke de negative virkningene av lavere oljepris og lavere aktivitetsvekst, og dette var en viktig stabiliseringsmekanisme etter oljeprisfallet i 2014, se figur 1.1.

Kilde: Macrobond.

Sentralbankene i USA, Storbritannia og Canada har redusert styringsrenten med ½ prosentenhet for å dempe risikoen viruset representerer for den økonomiske utviklingen. Den australske sentralbanken har redusert styringsrenten med ¼ prosentenhet. Den europeiske sentralbanken har 12. mars utvidet sitt oppkjøpsprogram for verdipapirer og annonsert tiltak for å sikre likviditet i finansmarkedet med sikte på bedrifter som er nå er rammet, fortsatt skal få lån. Norges Bank har 12. mars varslet at den vil tilføre ekstraordinære lån til bankene i pengemarkedet, der renten er knyttet til styringsrenten, slik at styringsrenten får gjennomslag i pengemarkedsrentene.

Jo lenger virussituasjonen pågår, desto flere deler av økonomien vil bli rammet. Næringslivet påvirkes allerede. Noen næringer er direkte påvirket, enten fordi etterspørselen har falt brått, som for eksempel reiseliv, hotell og flynæringen, eller fordi leveranser av innsatsvarer fra andre land blir forhindret eller har falt bort, slik at bedriftene ikke får produsert egne varer. Mangel på inntjening vil først gi utfordringer for likviditeten, og dernest vil det også påvirke bedriftenes evne til å møte sine forpliktelser overfor ansatte, leverandører og långivere.

Ifølge en undersøkelse gjennomført av Norsk industri i slutten av februar, svarte én av fire bedrifter (315 bedrifter har svart på undersøkelsen) at de ville få problemer med å oppfylle kontrakter eller levere varer på grunn av virusutbruddet. Videre fryktet over halvparten av de som ennå ikke hadde merket noe, at effektene ville komme innen kort tid.

NHO gjennomførte en spørreundersøkelse fredag 6. mars blant sine medlemmer. 3821 bedrifter svarte på undersøkelsen. Av disse svarte 21 pst. at de merket lavere etterspørsel, og 30 pst. svarte at det snart kan være aktuelt å redusere produksjonen. Svært få hadde permittert, men 26 pst. svarte at det kunne bli aktuelt om kort tid dersom situasjonen vedvarer. Reiseliv, luftfart og transport er hardest rammet. Blant bedrifter med flere enn 50 ansatte trodde 37 pst. at det kunne bli aktuelt med permitteringer. Dette underbygges også av bedriftene i Norges Bank sitt regionale nettverk. I rapporten som ble publisert 10. mars, meldte over en tredel av bedriftene at de har nedjustert vekstutsiktene sine de siste ukene.

Aktiviteten i norsk økonomi vil bli trukket betydelig ned den nærmeste tiden, og særlig vil fly- og reiselivsbransjen rammes, men også andre næringer. Det er vanskelig å si hvor store konsekvensene blir og hvor lenge økonomien vil bli påvirket. Når virusutbruddet avtar, vil den økonomiske veksten etter hvert kunne ta seg opp igjen. Usikkerheten om den økonomiske utviklingen de nærmeste kvartalene, er stor. For regjeringen er det viktig å bidra til at midlertidige utfordringer ikke gir opphav til langsiktige svekkelser i økonomien og i norske bedrifter.

SSB skulle egentlig lagt frem oppdaterte prognoser 12. mars, men besluttet å ikke gjøre det grunnet den store usikkerheten og stadige endringer i situasjonen. Norges Bank vil etter planen komme med oppdaterte anslag samtidig med rentemøtet den 19. mars.

1.4 Økonomiske tiltak i andre land

I dette avsnittet gis eksempler på økonomiske tiltak andre land har satt i verk og en oversikt over hvilke typer tiltak internasjonale organisasjoner, som OECD og IMF, anbefaler land å iverksette for å håndtere de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet.

Eksempler på målrettede tiltak iverksatt i andre land:

• Flere land har innført ordninger for å gjøre det lettere for bedrifter å innskrenke produksjonen uten å gå til oppsigelser. Tyskland har annonsert at ordningen der bedriftene kan få støtte fra staten ved innskrenkinger i arbeidstiden (korttidsarbeid), også kan brukes ved innskrenkinger som følge av virusutbruddet. Regjeringen i Sverige har tilsvarende foreslått at det gis utvidet offentlig støtte til arbeidsgivere som reduserer de ansattes arbeidstid pga. nødvendige innskrenkinger som følge av virusutbruddet.1

• I Storbritannia har regjeringen annonsert et midlertidig lånegarantiprogram. Under dette programmet vil staten garantere for 80 pst. av hvert lån, for å sørge for at bankene gir fortsatt lånetilgang, særlig for små- og mellomstore bedrifter.

• Mange land, blant annet Korea, Kina, Italia, Danmark og Vietnam, har innført ulike former for utsettelse av skatteinnbetalinger for virksomheter med likviditetsproblemer.

Eksempler på generelle tiltak iverksatt i andre land:

• Flere sentralbanker har satt rentene ned, blant annet sentralbankene i USA, Storbritannia, Canada og Australia.

• Storbritannia og Danmark har redusert den motsykliske kapitalbufferen til null.

OECD mener at følgende tiltak kan være fornuftige i dagens situasjon:

• Offentlige støttetiltak for bedrifter som må innskrenke arbeidstiden (jf. tiltakene i Tyskland og Sverige), og økte overføringer til de som rammes av arbeidsledighet.

• Tiltak for å unngå at solvente bedrifter går konkurs, gjennom å styrke likviditeten til foretak med likviditetsproblemer. Det kan bl.a. gjøres ved likviditetsoverføringer til det finansielle systemet, slik at bankene kan fortsette å gi lån til disse foretakene.

• Utsettelse av skatteinnbetalinger eller andre tiltak som midlertidig reduserer skattebelastningen. Slike tiltak kan være regionale eller næringsspesifikke, for å være målrettet mot de som er særlig rammet.

• Midlertidige og målrettede finanspolitiske tiltak mot utsatte næringer.

IMF peker særlig på målrettede og midlertidige tiltak rettet mot næringer, bedrifter, og husholdninger som er mest påvirket av virusutbruddet. Tiltakene må kunne iverksettes raskt. Dette omfatter både tiltak som begrenser mangel på kreditt for virksomheter som midlertidig opplever sterk nedgang i etterspørselen og tiltak, for å hjelpe arbeidstakere som mister inntekt.

Både OECD og IMF peker på behovet for tilstrekkelig likviditet i pengemarkedet for å begrense risiko for finansiell ustabilitet. Videre fremhever begge at hvis de økonomiske virkningene blir svært alvorlige, bør mer ekspansiv finanspolitikk og lettelser i pengepolitikken vurderes.

1.5 Regjeringens forslag til tiltak

Norsk økonomi er i utgangspunktet sterk, og bankene solide. Arbeidsledigheten er lav, sysselsettingen har lenge steget, lønnsomheten i næringslivet har vært god, og den økonomiske veksten har frem til nå ligget over trendveksten i økonomien. Vi har en godt kapitalisert banksektor og et velfungerende og effektivt betalingssystem. En solid norsk økonomi og handlefrihet i den økonomiske politikken gjør oss godt rustet til å håndtere den økonomiske usikkerheten vi nå står overfor.

• Vi har mekanismer i arbeidsmarkedet som blant annet skal være til hjelp i situasjoner med akutt svikt i etterspørselen og produksjonen. Permitteringsregelverket sikrer dagpenger til den enkelte arbeidstaker dersom han eller hun blir permittert. Da kan bedriftene raskt redusere sine kostnader, samtidig som arbeidsforholdet vil kunne fortsette.

• Norge har gode velferdsordninger, som blant annet sikrer inntekt for de som mister arbeid og de som er syke.

• Vi har et velfungerende banksystem. Bankene har bygget kapital de siste årene og er i dag solide og har store overskudd. Norges Bank har ansvaret for betalingssystemet og er långiver i siste instans. Norges Bank har gode systemer for å tilføre nødvendig likviditet til bankene.

• Vi har handlingsrom i den økonomiske politikken.

I tillegg står oljeselskapene bedre rustet enn i 2014 til å kunne håndtere lavere oljepris. Næringen har gjennomført omfattende kostnadskutt og effektivisering de siste årene, og utbyggingsprosjekter på norsk sokkel trenger derfor ikke en like høy pris som før for å være lønnsomme. Dersom det blir en vedvarende lav oljepris, kan det bli nødvendig med tiltak også her.

Virusutbruddet gjør likevel at det er behov for økonomiske tiltak nå.

Regjeringen jobber med tiltak i tre faser.

Fase 1: Regjeringen legger i denne proposisjonen frem strakstiltak for i størst mulig grad å unngå unødige oppsigelser og konkurser i levedyktige selskaper som er rammet av en akutt svikt i inntektene.

Fase 2: Regjeringen vil de nærmeste ukene og månedene jobbe med andre konkrete tiltak for bransjer og bedrifter som er hardt rammet av virusutbruddet. Regjeringen er beredt til å komme raskt tilbake med nye tiltak.

Fase 3: Om det viser seg at virusutbruddet får mer omfattende økonomiske effekter og bringer økonomien inn i en ny lavkonjunktur, vil regjeringen vurdere bredere tiltak for å opprettholde aktiviteten i økonomien.

Regjeringen legger vekt på at de økonomiske virkemidlene som settes inn i alle disse fasene, bør være målrettede, kunne iverksettes raskt og ha virkning raskt. Videre bør tiltak som settes i verk være midlertidige.

Foreløpig er det særlig næringslivet som er rammet. Husholdningene vil på kort sikt trolig redusere sin etterspørsel og spare mer, og det er foreløpig mindre aktuelt å rette finanspolitiske virkemidler inn mot husholdningssektoren for å stimulere til økt etterspørsel etter varer og tjenester. Jo lenger utbruddet varer, desto større er risikoen for at mange blir permittert eller mister jobben, og at bedrifter kan gå konkurs. I så fall kan det bli aktuelt med bredere tiltak rettet mot både bedrifts- og husholdningssektoren.

Noen husholdninger med høy gjeld kan likevel få likviditetsproblemer dersom de blir permitterte eller arbeidsledige, og lønnsinntekt erstattes av dagpenger. Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften er ikke til hinder for at bankene kan gi midlertidig avdragsfrihet til husholdninger som opplever inntektsbortfall.

Tiltak som settes i verk i den tredje fasen, må også vurderes i lys av kapasiteten i ulike deler av økonomien. Det har for eksempel liten hensikt å øke bevilgningene til offentlige byggeprosjekter dersom kapasiteten i bygge- og anleggsbransjen er presset. I alle faser må tiltak være målrettede mot de områder hvor utfordringene er størst.

I denne proposisjonen, i fase 1, fremmes strakstiltak rettet mot bedrifter som rammes av akutt inntektssvikt og som raskt kan få likviditetsutfordringer. Regjeringen vil i denne omgang prioritere følgende tiltak:

• Tiltak i helsevesenet for å håndtere den akutte situasjonen. Vi må blant annet sikre nødvendig tilgang på legemidler, og ressurser til å gjennomføre nødvendige korona-prøver. Det kan bli nødvendig med økt bemanning i helsesektoren. For å legge til rette for at helsepersonell som har gått av med pensjon kan mobiliseres, foreslås det å endre pensjonslovene slik at arbeid ifb. virusutbruddet ikke fører til avkorting av pensjonen.

• Reduksjon fra 15 til to dager med lønnsplikt for arbeidsgivere ved permittering. Det vil føre til at bedrifter som opplever en midlertidig svikt i etterspørselen eller produksjonsforstyrrelser, kan få bedre likviditet ved å redusere kostnadene sine raskt. På den måten kan reduksjonen i antall lønnspliktdager ved permittering bidra til å unngå oppsigelser. Tiltaket vil være midlertidig.

• Oppheve ventedagene før dagpengeutbetalingene starter for de som permitteres. Dette vil redusere inntektstapet for permitterte arbeidstakere. Tiltaket vil være midlertidig.

• Redusere kravet til arbeidstidsreduksjon fra 50 pst. til 40 pst. for rett til dagpenger under permittering. Tiltaket vil være midlertidig.

• Endring i skattereglene slik at bedrifter som går med underskudd i 2020, kan tilbakeføre underskuddet mot beskattet overskudd fra tidligere år. Det vil hjelpe bedrifter som i dag er rammet av at inntekter bortfaller, for eksempel i reiseliv. Det kan bidra til at bankene blir mer villige til å gi bedriftene lån i en overgangsperiode.

• Endring i skattereglene slik at eiere av bedrifter som går med underskudd i 2020, skal kunne få utsettelse av betaling av formuesskatt. Formuesskatten er en skatt som må betales av eiere selv om bedriften går med underskudd. Da vil bedrifter med underskudd kunne slippe å betale utbytte til eiere med sikte på å dekke eieres formuesskatt. Det vil gi likviditetshjelp til eiere av slike bedrifter allerede i 2020 gjennom redusert innbetaling av forskuddsskatt.

• Midlertidig oppheving av flypassasjeravgiften for flyginger som finner sted i perioden fra 1. januar 2020 til og med 31. oktober 2020.

• Midlertidig oppheving av samtlige lufthavnavgifter til og med 30. juni.

• Forsterket støtte til kompetanseheving og bedriftsintern opplæring. I en periode med lavere aktivitet kan det være gunstig for bedriftene å øke innsatsen for å styrke kompetansen til arbeidstakerne. Fylkeskommunene vil få økt bevilgning til dette formålet for å kunne ivareta regionale behov. Dette vil komme både arbeidstakere og bedriftene til gode på litt lengre sikt.

• Økt bevilgning av skjønnsmidler til kommuner som har hatt større merutgifter i forbindelse med virusutbruddet.

Tiltakene regjeringen foreslår i denne proposisjonen innebærer økte utgifter på over 1 mrd. kroner. Reduksjonen i skatteinntektene i 2020-budsjettet er 1,6 mrd. kroner (flypassasjeravgiften). I tillegg forskyves skattebetalinger på i alt 3,9 mrd. kroner.

I de påfølgende avsnittene redegjøres det for hvert av disse forslagene. I tillegg gis en kort redegjørelse for låne- og garantiordningene i Innovasjon Norge som kan avhjelpe situasjonen for bedrifter som får likviditetsproblemer. Enkelte av tiltakene krever lovendringer. Disse er nærmere omtalt i Prop. 53 LS (2019–2020), som også legges frem i dag.

Regjeringen vil fortsette å vurdere situasjonen nøye, og vil fortløpende vurdere ytterligere tiltak som kan bedre bedriftenes likviditetssituasjon og tiltak for bransjer som er hardt rammet (fase 2) og etter hvert mer generelle økonomiske tiltak om det blir nødvendig (fase 3).

Denne proposisjonen gir bildet slik vi ser det i dag. Skulle den økonomiske situasjonen forverre seg, er regjeringen beredt på å iverksette flere tiltak raskt. Vi må arbeide for at denne krisen ikke får langvarige konsekvenser for norsk næringsliv og norske arbeidsplasser.