2 Midlertidig tilbakeføring av selskapsunderskudd

2.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å innføre en midlertidig adgang til å tilbakeføre underskudd i 2020 mot skattlagt overskudd to foregående år. Tiltaket likebehandler alle næringer, men vil særlig komme de mest utsatte bedriftene til gode. Den foreslåtte ordningen omfatter etterskuddspliktige selskap og innretninger definert i skatteloven § 2-2. En tilsvarende midlertidig ordning ble iverksatt i forbindelse med finanskrisen i 2008, jf. Ot.prp. nr. 30 (2008–2009) og Innst. O. nr. 43 (2008–2009).

Forslaget omfatter bare aksjeselskap mv. som har gått fra overskudd i 2018 eller 2019, til underskudd i 2020. Avgrensingen sikrer at selskapene som nyter godt av tiltaket, også er egnet til å gå med overskudd. Således unngås det at bedrifter som ikke er egnet til å gå med overskudd, eller som i utgangspunktet ikke driver næring, nyter godt av tiltaket.

Tiltaket gir et kontanttilskudd til selskap tilsvarende skatteverdien av det tilbakeførte underskuddet. Skatteverdien av underskudd i 2020 vil først bli utbetalt til bedriftene ved skatteoppgjørene i 2021. En sikker refusjon av skatteverdien av et underskudd, forventes å gi positive likviditetsvirkninger ved at banker i en overgangsperiode blir mer villige til å yte kortsiktige lån til selskap som er utsatt for en midlertidig svekkelse.

En fordel med tiltaket er at omfanget av utbetalinger til selskapene avhenger direkte av hvor alvorlig situasjonen blir. På denne måten forsterker tiltaket skattesystemets stabiliserende rolle og evne til å dempe nedgangen. Regjeringen foreslår at det settes en beløpsgrense på 30 mill. kroner for hvor stort underskudd i 2020 som skal kunne tilbakeføres mot tidligere overskudd. Den relativt høye beløpsgrensen gjør at de fleste lønnsomme små og mellomstore bedriftene med underskudd i 2020 kan få full nytte av ordningen.

Beløpsgrensen er nødvendig for å ha en viss kontroll med hvor stort provenytap ordningen kan medføre. Med en grense på 30 mill. kroner for underskudd anslås tiltaket å redusere påløpte skatteinntekter fra selskapsskatten i 2020 med i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner. Beløpet bokføres i 2021. Provenyanslaget er særlig usikkert fordi det knytter seg stor usikkerhet til hvor mange selskap som vil gå med underskudd, og hvor store underskuddene deres vil bli. Over tid vil det kortsiktige provenytapet motsvares av høyere skatteinntekter i senere år. Det skyldes at de ordinære skattereglene gir mulighet til å fremføre underskudd slik at det kan redusere senere års overskudd i samme selskap. Utbetaling av skatteverdien av underskudd for 2020 vil dermed føre til lavere fremførte underskudd til senere år og høyere skatteinntekter når bedriftene igjen går med overskudd. På denne måten vil den reelle skattelettelsen målt som en nåverdi, i hovedsak bestå av rentefordelen ved en endret periodisering.

De regler som følger av forslaget om tilbakeføring av underskudd i 2020, foreslås inntatt i skatteloven §§ 16-60 til 16-63. De vil dermed erstatte de tilsvarende midlertidig reglene som ble innført i 2009.

2.2 Gjeldende rett

Skatteloven bygger på et prinsipp om at i den utstrekning fradragsberettigede kostnader overstiger inntekter fra samme inntektskilde, gis det fradrag for underskuddet i inntekt fra andre inntektskilder, jf. skatteloven § 6-3 første ledd. Etter skatteloven § 6-3 fjerde ledd kan udekket underskudd ved årets skattefastsetting fremføres til fradrag senere år etter reglene i skatteloven § 14-6.

I samsvar med dette bestemmer skatteloven § 14-6 at det gis fradrag for underskudd omfattet av skatteloven § 6-3 første ledd, som skattyteren har hatt i et forutgående inntektsår. Har skattyteren fremførbart underskudd fra flere år, skal det eldste underskuddet benyttes først, jf. skatteloven § 14-6 første ledd annet punktum.

Skatteloven § 14-6 annet ledd innebærer visse begrensninger i adgangen til å fremføre underskudd i tilfeller der det er åpnet gjeldsforhandling eller når en eller flere av kreditorene helt eller delvis ettergir gjeld ved underhåndsakkord. I disse tilfellene kan underskudd for inntektsåret og tidligere år bare kreves fratrukket for den del som overstiger det ettergitte gjeldsbeløpet. Det vil si at de samlede fremførbare underskuddene skal reduseres med det beløpet som er ettergitt.

Dersom skattyter går konkurs og vedkommendes bo blir behandlet som et konkursbo, følger det av skatteloven § 14-6 tredje ledd at fremføringsretten for underskudd er undergitt visse begrensninger. Etter bestemmelsen kan underskudd for inntektsåret og tidligere år bare kreves fratrukket inntil det beløpet skattyter tilbakebetaler til kreditorene av udekket gjeld etter konkursen.

Etter skatteloven § 14-7 første ledd første punktum kan en skattyter som opphører å drive næringsvirksomhet, tilbakeføre årets udekkede underskudd fra den opphørte virksomheten til fradrag i inntekten i året før opphørsåret. Underskudd som heller ikke blir dekket av inntekt dette året, kan føres til fradrag i inntekt to år før opphørsåret. Også underskudd som er oppstått i året før opphørsåret og som ikke dekkes av inntekter i opphørsåret, kan fradras i inntekt for året to år forut for opphørsåret, jf. skatteloven § 14-7 første ledd annet punktum.

Reglene om tilbakeføring av underskudd, gjelder tilsvarende når et underskudd står udekket ved oppløsning av et selskap eller en annen skattepliktig innretning. Dette gjelder uavhengig av om underskuddet er oppstått i eller utenfor virksomhet. Det vises til skatteloven § 14-7 annet ledd.

Tilbakeføringen gjennomføres ved at skattekontoret endrer fastsettingen for tidligere år etter skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav b.

2.3 Vurderinger og forslag

2.3.1 Innledning

Departementet foreslår at det i forbindelse med fastsettingen for inntektsåret 2020 gis et skattefradrag for selskap mv. som har gått med underskudd i 2020, men som har hatt overskudd i 2018 eller 2019. Ordningen innebærer at selskapene mv. i forbindelse med skatteoppgjøret får utbetalt et beløp tilsvarende skatteverdien av det underskuddet som føres mot tidligere års overskudd (med renter etter ordinære satser).

2.3.2 Tidsbegrensning

Gjeldende tilbakeføringsadgang for underskudd ved opphør av næring og oppløsning av selskap mv. er begrenset til to år, jf. punkt 2.2 ovenfor. Tidsbegrensingen innebærer et kompromiss mellom blant annet skattyters behov for tilbakeføring, provenyhensyn og administrative hensyn.

En tidsbegrensning bør innføres også i en midlertidig regel om generell adgang til tilbakeføring av underskudd for inntektsåret 2020. Hensikten med forslaget om en midlertidig tilbakeføringsadgang er å styrke levedyktige selskap som midlertidig i den aktuelle situasjonen ikke er i stand til å gå med overskudd. For selskap som i løpet av de to foregående inntektsårene ikke har hatt et overskudd, gjør dette hensynet seg ikke gjeldende i like stor grad. Tidsbegrensningen må også ses i sammenheng med de administrative utfordringene som knytter seg til å gjennomføre tiltaket. De administrative utfordringene vil øke jo flere år det kan tilbakeføres til. Dette skyldes blant annet at det kreves mer kompliserte systemløsninger i Skatteetaten for å holde kontroll med hvilke overskudd for de enkelte år som er avregnet mot underskudd første år, og eventuelt hvor stor andel som kan avregnes mot eventuelt underskudd i det etterfølgende året.

Det foreslås derfor at tilbakeføringsadgangen begrenses til det forutgående inntektsåret og det nest forutgående inntektsåret. Dette innebærer at underskudd for inntektsåret 2020 kan tilbakeføres til fradrag i inntektsårene 2018 og 2019. Samlet beløp for tilbakeføring i 2020 kan ikke overstige samlet overskudd, det vil si positiv alminnelig inntekt, for perioden 2018 til 2019. I praksis innebærer ordningen en refusjon av skatteverdien av underskudd i 2020 oppad begrenset til positiv alminnelig inntekt i 2018 og 2019.

Det vises til forslag til endring av § 16-62 første ledd i skatteloven.

2.3.3 Beløpsgrense

I den midlertidige ordningen som ble innført i forbindelse med finanskrisen, kunne maksimalt 20 mill. kroner av underskuddet tilbakeføres. Denne beløpsgrensen gjaldt isolert for hvert av inntektsårene 2008 og 2009. I den tidligere ordningen kunne ubenyttet beløpsgrense for 2008 ikke påplusses beløpsgrensen for 2009.

En beløpsmessig ubegrenset adgang til tilbakeføring av underskudd ville gjort det vanskelig å overskue omfanget av ordningen. Dersom tiltaket innføres uten beløpsgrense, vil insentivene til tilpasninger ved en midlertidig ordning kunne bli store, jf. punkt 2.3.12 nedenfor. Departementet anser derfor at kontrollhensyn tilsier en beløpsmessig begrensning i tilbakeføringsadgangen.

Departementet foreslår at beløpsgrensen for tilbakeføring av underskudd for 2020 settes til 30 mill. kroner. Det relativt høye taket sikrer at de fleste små og mellomstore bedrifter med underskudd i år og tidligere overskudd får full nytte av ordningen.

For selskap som har fisjonert i underskuddsåret, skal det skje en fordeling av beløpsgrensen mellom overdragende og overtakende selskap i fisjonen. Det vises til punkt 2.3.7 nedenfor.

I tillegg til den absolutte beløpsgrensen på 30 mill. kroner skal tilbakeføringsadgangen være begrenset til overskudd, det vil si positiv alminnelig inntekt, for de to foregående inntektsårene, jf. punkt 2.3.2 ovenfor.

Det vises til forslag til endring av § 16-62 annet ledd i skatteloven.

2.3.4 Skattepliktige som omfattes av ordningen

Et viktig prinsipp i næringsbeskatningen er likebehandling av ulike organisasjonsformer. I motsatt fall vil næringsdrivende få et insentiv til å skifte organisasjonsform av skattemessige årsaker, og dermed gå bort fra den organisasjonsformen som av forretningsmessige hensyn er den beste. Dette tilsier isolert sett at en tilbakeføringsadgang også bør gjelde personlig næringsdrivende, det vil si enkeltpersonforetak og personlige deltakere i selskap med deltakerfastsetting. Dette hensynet gjør seg likevel gjeldende i mindre grad når tilbakeføringsadgangen innføres som en midlertidig regel.

En tilbakeføringsadgang er mer komplisert å innføre for personlig næringsdrivende enn for selskap. Dette skyldes at det er samordningsadgang i alminnelig inntekt for den næringsdrivendes næringsvirksomhet og personlige økonomi. Innføring av en tilbakeføringsadgang for personlig næringsdrivende vil medføre avgrensningsproblemer som er ressurskrevende for skattemyndighetene og som kan åpne for tilpasningsmuligheter.

Personlig næringsdrivende har større muligheter enn selskap til å utnytte næringsunderskuddene i annen alminnelig inntekt, det vil si lønnsinntekter. I tillegg foreligger samordningsadgang mellom ektefeller. Personlig næringsdrivende får dermed allerede i dag i stor grad utnyttet skatteverdien av næringsunderskudd i underskuddsåret, slik at behovet for og effekten av en tilbakeføringsadgang anses som begrenset. Personlig næringsdrivende er nærmere omtalt i punkt 2.3.11.

Departementet foreslår på denne bakgrunn, og i likhet med den tidligere ordningen som ble innført i 2009, å begrense den midlertidige adgangen til å tilbakeføre underskudd til etterskuddspliktige skattytere, det vil si aksjeselskap og andre selskap og innretninger som i det vesentlige får inntekten fastsatt som for aksjeselskap. Avgrensningen knyttes til oppregningen av selskap mv. i skatteloven § 2-2 første ledd.

Tilbakeføringsadgangen foreslås også å gjelde for selskap mv. som ikke er hjemmehørende i riket, men som er begrenset skattepliktig hit etter skatteloven § 2-3 første ledd bokstav b eller etter petroleumsskatteloven § 2, jf. § 1. Dette gjelder uavhengig av om selskapet mv. er hjemmehørende i en EØS-stat og uavhengig av om det er inngått skatteavtale med det aktuelle landet.

Reglene om midlertidig generell tilbakeføringsadgang vil i utgangspunktet gjelde for selskap mv. uavhengig av hva slags virksomhet som utøves.

Etter de permanente reglene om tilbakeføring av underskudd ved opphør av virksomhet mv, jf. skatteloven § 14-7, er det ikke anledning til å tilbakeføre underskudd i selskap som er stiftet i underskuddsåret etter reglene om skattefri omdanning, jf. skatteloven § 11-20. Reglene om skattefri omdanning omfatter omdanning av enkeltpersonforetak og deltakerlignede selskap til nystiftet aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Departementet foreslår at selskap som er stiftet i underskuddsåret etter reglene om skattefri omdanning, heller ikke omfattes av den midlertidige adgangen til tilbakeføring av underskudd. Departementet viser til at adgang til tilbakeføring i disse tilfellene vil kunne gi personlig næringsdrivende insentiv til å foreta en skattemotivert omdanning for å bli omfattet av den utvidede tilbakeføringsadgangen.

Det vises til forslag til endring av § 16-60 i skatteloven.

2.3.5 Hvilke inntekter som er omfattet

Ordningen gjelder underskudd oppstått i 2020. Med underskudd menes negativ inntekt etter alle fradrag, tillegg og årsoppgjørsdisposisjoner som danner grunnlag for alminnelig inntekt, herunder blant annet avgitt og mottatt konsernbidrag, anvendelse av fremførbart underskudd fra tidligere år og eventuell justering av inntekt etter rentebegrensningsregelen i skatteloven § 6-41 mv. For selskap som leverer skattemeldingen for aksjeselskap mv., vil underskudd fremkomme som negativt beløp i post 260 (post 265 for rederibeskattede selskap).

Det stilles ikke krav om at underskuddet skriver seg fra virksomhet (næring). Også underskudd knyttet til passiv kapitalforvaltning omfattes av forslaget. Det avgjørende er at underskuddet er oppstått i 2020, og skyldes fradragsberettigede kostnader eller tap. Dersom en ordning med tilbakeføring begrenses slik at den bare omfatter underskudd oppstått i virksomhet, og ikke fra annen aktivitet i selskapet, vil det bli en vesentlig mer komplisert, teknisk vanskelig og ressurskrevende ordning. Ordningen bør derfor gis anvendelse for underskudd generelt, uavhengig av hvordan det er oppstått.

Det foreslås videre at tilbakeføringsadgangen skal gjelde tilbakeføring i all positiv alminnelig inntekt i selskapet. Tilbakeføring kun i virksomhetsinntekt ville innebære en mer komplisert og ressurskrevende ordning, både for skattyterne og skattemyndighetene. Den forenklede løsningen med automatisk skattefradrag for underskudd som er beskrevet nedenfor under punkt 2.3.6, ville ikke la seg gjennomføre med en begrensning til virksomhetsinntekt. Tilbakeføringsadgangen gjelder ikke i særinntekter som for eksempel grunnrenteinntekt for kraftforetak, jf. skatteloven kapittel 18 eller særskattepliktig inntekt etter petroleumsskatteloven. Når det gjelder selskap som er omfattet av den særskilte rederiskatteordningen etter skatteloven §§ 8-10 flg., vises det til punkt 2.3.9 nedenfor.

Som nevnt under punkt 2.3.2 ovenfor er tilbakeføringsadgangen begrenset til positiv alminnelig inntekt for de to forutgående inntektsårene.

Som nevnt ovenfor er det underskudd oppstått i 2020 som skal gi grunnlag for tilbakeføring. Underskudd som er fremført til 2020 etter bestemmelsene i skatteloven § 14-6, vil ikke kunne gi grunnlag for tilbakeføring.

I tilfeller der skattyter i forbindelse med offentlig akkordforhandling eller underhåndsakkord får ettergitt gjeld, foreslår departementet at det er underskudd redusert med gjeldsettergivelsen som skal kunne tilbakeføres. En tilsvarende begrensning gjelder ved fremføring av underskudd, jf. skatteloven § 14-6 annet ledd.

Etter skatteloven § 2-4, jf. §§ 10-60 til 10-68, gjelder særskilte regler om skattlegging av eiere av norsk-kontrollerte selskap mv. i lavskattland (NOKUS). Reglene innebærer at norske eiere skattlegges direkte for sin andel av selskapets nettoresultat, fastsatt etter norsk skattelovgivning som om selskapet var norsk skattyter. Dersom selskapet går med underskudd, kan norske eiere ikke trekke fra sin del av underskuddet i skattepliktig inntekt fra andre kilder i underskuddsåret, og retten til å fremføre underskudd fra NOKUS-selskap er begrenset til fremtidig inntekt fra selskapet, jf. skatteloven § 10-61 annet og tredje punktum.

Formålet med denne begrensningen er å hindre skattemotiverte tilpasninger, for eksempel ved at eierne tilpasser selskapsstrukturen slik at selskap med tilknytning til flere land blir lagt innenfor NOKUS-ordningen ved underskudd, og utenfor NOKUS-ordningen ved overskudd, jf. Ot.prp. nr. 93 (2002–2003) kapittel 2. Dette hensynet gjør seg gjeldende også i forbindelse med tilbakeføringsadgang etter forslaget til skatteloven §§ 16-60 flg. Dette tilsier en tilsvarende avgrensning av den midlertidige tilbakeføringsadgangen. Departementet legger imidlertid til grunn at det av administrative hensyn ikke bør gis noen form for midlertidig adgang til å tilbakeføre underskudd fra NOKUS-selskap i inntekt for foregående år fra samme selskap. Det foreslås derfor å presisere at tilbakeføringsadgangen ikke skal gjelde for underskudd fra NOKUS-selskap. Dette var også tilfellet med den tidligere ordningen som ble innført i 2009.

Det vises til forslag til endring av § 16-61 annet, tredje og femte ledd samt § 16-62 første ledd i skatteloven.

2.3.6 Gjennomføring av tilbakeføringsordningen

Gjeldende bestemmelser om tilbakeføring av underskudd i skatteloven § 14-7 ved opphør av næring og oppløsning av selskap mv. går ut på at årets underskudd fradras i tidligere års inntekt ved at fastsettingen for de foregående årene endres. Av tekniske og administrative grunner er det ikke mulig å etablere en generell adgang for tilbakeføring av underskudd i 2020 basert på en ordning med endret fastsetting. Dette ville innebære at det måtte produseres vedtak om endring av fastsetting for et stort antall skattytere. Videre måtte skattefastsettingen endres i saksbehandlingssystemene, ny skatteberegning, renteberegning og utbetaling av tilgodebeløp måtte foretas og skatteoppgjør måtte produseres og sendes ut. Denne prosedyren måtte i noen tilfeller utføres to ganger. En gjennomføring av den midlertidige adgangen til tilbakeføring av underskudd ved å endre skattemeldingen for de aktuelle årene ville trolig føre til et betydelig antall endringssaker, noe som ville være svært ressurs- og tidkrevende.

Det foreslås derfor å gjennomføre tilbakeføringsadgangen etter en modell med skattefradrag i inntektsåret 2020 for underskudd oppstått i dette året. Tilsvarende ble gjort i ordningen som ble innført i 2009.

Forslaget går ut på at det beregnes et skattefradrag på 22 pst. (25 pst. for finansskattepliktige virksomheter, jf. punkt 2.3.10) på grunnlag av årets underskudd, begrenset til positiv alminnelig inntekt for de to foregående årene. Som nevnt i punkt 2.3.3 skal tilbakeføringsadgangen i 2020 begrenses til et underskudd på 30 mill. kroner per selskap. Dette innebærer at skattefradraget vil være maksimalt 6,6 mill. kroner for de to årene.

Fradraget gis automatisk, uten noe krav fra skattyter. Departementet legger til grunn at skattytere normalt vil ha fordel av fradraget. Skattytere som eventuelt ikke ønsker å være omfattet av ordningen, må kreve dette særskilt.

Grunnlaget for fradrag kan som nevnt ikke overstige positiv alminnelig inntekt for de to foregående inntektsårene. Med positiv alminnelig inntekt de to foregående årene menes positiv inntekt etter alle fradrag, tillegg og årsoppgjørsdisposisjoner som danner grunnlag for alminnelig inntekt, herunder blant annet avgitt og mottatt konsernbidrag, anvendelse av fremførbart underskudd fra tidligere år og eventuell justering av inntekt etter rentebegrensningsregelen i skatteloven § 6-41 mv.

Skatt for foregående år kan være redusert med skattefradrag i henhold til skatteloven kapittel 16. Dette gjelder bestemmelsene i skatteloven §§ 16-20 flg. om kreditfradrag i norsk skatt for skatt betalt i utlandet og bestemmelsen i § 16-40 om skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling (FoU-fradrag). En mulighet kunne være å begrense skattefradraget i underskuddsåret til fastsatt skatt i overskuddsårene. Dette vil imidlertid være en komplisert løsning som vanskelig lar seg gjennomføre i forbindelse med strakstiltaket som skal gjelde ved fastsettingen for inntektsåret 2020. Vilkåret for fradragsrett knytter seg derfor til overskudd (positiv alminnelig inntekt) fra de to foregående inntektsårene, ikke til om det faktisk er betalt skatt for disse årene. Flere spørsmål vedrørende forholdet til bestemmelsene om kreditfradrag og FoU-fradrag er omtalt nærmere under punkt 2.3.8 nedenfor.

Skattesatsen på alminnelig inntekt var 23 pst. i 2018, mens den i 2019 og 2020 er 22 pst. Det kunne i utgangspunktet tilsagt at tilbakeføring av underskudd i 2020 mot overskudd i 2018 skulle gitt et skattefradrag tilsvarende 23 pst. av underskuddet. Ordningen kan imidlertid anses som en fremskyndet utnyttelse av underskudd i 2020, snarere enn et tilbakeført fradrag til 2018. Dette, samt administrative hensyn, taler for at skattefradraget beregnes med 22 pst., uavhengig av om underskuddet tilbakeføres på grunnlag av overskudd i 2018 eller 2019.

Skatt til gode som oppstår som følge av det beregnede skattefradraget, utbetales selskapet i forbindelse med skatteoppgjøret for inntektsåret 2020, som finner sted i 2021. Det skal gis rentegodtgjørelse etter skattebetalingsloven § 11-5 tredje ledd. Dette innebærer at det vil bli beregnet renter på beløpet fra 15. mars 2021 og frem til skatteoppgjøret blir sendt skattyter på høsten samme år.

Underskudd til fremføring fra 2020 til senere år reduseres med et beløp tilsvarende det beløpet som ligger til grunn for skattefradraget, jf. punkt 2.3.8 nedenfor.

Det vises til forslag til endring av § 16-61 første ledd og § 16-63 første ledd i skatteloven.

2.3.7 Særlig om tilbakeføringen i fusjons- og fisjonstilfeller

Generelt

Fusjon av et selskap innebærer en sammenslåing der ett eller flere selskap overdrar alle sine eiendeler og forpliktelser til et annet selskap og deretter oppløses. De skattemessige konsekvensene av transaksjoner som skjer i forbindelse med en fusjon, vurderes i utgangspunktet etter skattelovens alminnelige regler. Skatteloven kapittel 11 innebærer at fusjoner på visse vilkår anses skattefrie.

En fisjon innebærer at et selskap deles i to eller flere selskap, og at eiendeler, rettigheter og forpliktelser fordeles på disse selskapene. Også ved fisjon er utgangspunktet at samtlige skattemessige konsekvenser av transaksjoner i forbindelse med fisjonen vurderes etter de alminnelige reglene i skatteloven. Som for fusjoner innebærer reglene i skatteloven kapittel 11 at fisjoner på visse vilkår også kan gjennomføres skattefritt.

Forslaget i proposisjonen her om midlertidig adgang til tilbakeføring av underskudd skal ikke gjelde for selskap som i underskuddsåret oppløses ved fusjoner og fisjoner. I slike tilfeller kommer bestemmelsene om tilbakeføring av underskudd i skatteloven § 14-7 annet ledd til anvendelse, jf. punkt 2.3.8 nedenfor, dersom fusjonen eller fisjonen er skattepliktig. Dersom fusjonen eller fisjonen er skattefri, vil en eventuell underskuddsposisjon videreføres i det overtakende/overdragende selskapet, og vil dermed omfattes av den midlertidige adgangen til tilbakeføring for dette selskapet.

Fusjon i underskuddsåret eller året før underskuddsåret

Etter gjeldende praksis fastsettes skatten i det overtakende selskapet basert på de fusjonerte selskapenes samlede inntekt i fusjonsåret. Årets underskudd i de fusjonerte selskapene kan føres til fradrag i årets samlede inntekt og overskytende underskudd kan fremføres til fradrag i inntekt i et senere år.

I likhet med andre selskap vil også overtakende selskap ved fusjon kunne få problemer som følge av den aktuelle situasjonen. Etter departementets oppfatning tilsier dette at slike selskap bør omfattes av forslaget i denne proposisjonen.

Dersom det overtakende selskapet ikke har tilstrekkelige overskudd de to forutgående årene å tilbakeføre underskuddet i, oppstår imidlertid spørsmål om det bør være adgang til å tilbakeføre underskuddet også i det (oppløste) overdragende selskapets overskudd i tilbakeføringsperioden. Etter departementets oppfatning tilsier likhetsbetraktninger at selskapet bør ha adgang til tilbakeføring også i dette overskuddet. Selskap som fusjonerte i 2019 eller fusjonerer i 2020, vil dermed kunne tilbakeføre underskudd i det fusjonerte selskapet i 2020 i overskudd som både det overtakende og det overdragende selskapet hadde i inntektsår før fusjonsåret. Tilbakeføring forutsetter imidlertid en manuell behandling av fastsettelsen for underskuddsåret. Ordningen vil av den grunn kunne by på administrative utfordringer.

Departementet forutsetter at det dreier seg om et begrenset antall selskap, og at de administrative utfordringene vil være overkommelige.

Det vises til forslag til endring av § 16-62 tredje ledd i skatteloven.

Fisjon i underskuddsåret

Selskap som er stiftet ved fisjon eller som videreføres etter en fisjon, vil på samme måte som andre selskap kunne ha eller få problemer som følge av den aktuelle situasjonen. Etter departementets oppfatning tilsier dette at selskap som er stiftet ved fisjon eller som videreføres etter en fisjon, bør få tilnærmet den samme adgangen til å tilbakeføre underskudd i overskudd fra tidligere år. Det er likevel større administrative utfordringer knyttet til å la reglene omfatte selskap som er stiftet/videreført ved fisjon, enn i fusjonstilfellene. Dette har sammenheng med at en fisjon innebærer at det skal skje en fordeling av det overdragende selskapets eiendeler, rettigheter og forpliktelser på selskapet selv og ett eller flere overtakende selskap, alternativt bare på to eller flere overtakende selskap (fisjon ved oppløsning).

Ved skattefastsettingen i fisjonsåret skal det fastsettes inntekt i det overdragende selskapet frem til fisjonen og for hvert av selskapene etter fisjonen. Årets eventuelle underskudd i det overdragende selskapet før fisjonen skal fordeles på de selskapene som består etter fisjonen, i samme forhold som selskapskapitalen er fordelt mellom selskapene eller i forhold til den virksomheten eller del av virksomheten som selskapene driver videre. Sammen med eventuelle underskudd oppstått i selskapet etter fisjonen utgjør dette selskapets samlede underskudd i fisjonsåret. Dette underskuddet kan fremføres til fradrag et senere år.

En tilbakeføringsadgang i fisjonstilfellene vil innebære at underskudd som er oppstått i 2020 i ett eller flere av de selskapene som består etter fisjonen, i så fall skal tilbakeføres i det overdragende selskapets positive inntekt de to forutgående årene. Ettersom det overdragende selskapets eiendeler, rettigheter og forpliktelser har blitt fordelt i forbindelse med fisjonen, må det foretas en fordeling av det overdragende selskapets overskudd i tilbakeføringsperioden for å bringe på det rene hvor stor andel av overskuddet hvert av selskapene etter fisjonen skal gis tilbakeføringsadgang i.

Beløpsgrensen for tilbakeføring på 30 mill. kroner fordeles mellom selskapene på samme måte som tilbakeføringsinntekten. Det vises til punkt 2.3.3 ovenfor der det gis en nærmere redegjørelse for beløpsgrensen.

Etter departementets oppfatning er det ikke praktisk mulig å etablere en generell regel som går ut på at fordelingen av tilbakeføringsinntekt og beløpsgrense skal skje ut fra hvordan virksomheten eller deler av denne er fordelt mellom de overtakende selskapene. Fordelingen må i stedet skje i samme forhold som selskapskapitalen er fordelt mellom selskapene.

Det vises til forslag til endring av § 16-62 fjerde ledd i skatteloven.

Fisjon i tilbakeføringsperioden

I enkelte tilfeller kan det være gjennomført en fisjon i perioden for tilbakeføring, som får betydning for hvor mye underskudd for 2020 som kan tilbakeføres. Dette gjelder ved underskudd i 2020, der det er gjennomført en fisjon i 2018 eller 2019. I slike tilfeller må det skje en fordeling av tilbakeføringsinntekten fra året før fisjonsåret, etter samme prinsipp som omtalt under Fisjon i underskuddsåret ovenfor, det vil si etter selskapenes fordeling av selskapskapital ved fisjonen.

I tilfeller der det er gjennomført en fisjon i perioden for tilbakeføring skal det ikke skje en fordeling av den absolutte beløpsgrensen på 30 mill. kroner for tilbakeføring av underskudd.

Det vises til forslag til endring av § 16-62 femte ledd i skatteloven.

2.3.8 Forholdet til andre bestemmelser

Tilbakeføring av underskudd etter skatteloven § 14-7

Etter skatteloven § 14-7 kan skattyter tilbakeføre underskudd i overskudd for de to foregående inntektsårene ved opphør av næring og ved oppløsning av selskap mv.

Departementet foreslår at den midlertidige tilbakeføringsadgangen ikke skal gjelde for selskap mv. som er oppløst i underskuddsåret, siden disse vil være omfattet av reglene om tilbakeføring av underskudd i skatteloven § 14-7 annet ledd.

Det foreslås også at den midlertidige tilbakeføringsadgangen ikke skal gjelde for udekket underskudd som er oppstått i året for opphør av næring. Slike underskudd vil kunne tilbakeføres etter bestemmelsen i skatteloven § 14-7 første ledd. Dersom et selskap som opphører med næring, har underskudd fra andre kilder i samme inntektsår, vil imidlertid dette underskuddet fra andre kilder kunne tilbakeføres etter forslaget til regler om midlertidig tilbakeføringsadgang. Tilbakeføringen for dette underskuddet etter reglene om midlertidig tilbakeføringsadgang for inntektsåret 2020 må da samordnes med tilbakeføringen for underskudd fra den opphørte næringen etter skatteloven § 14-7 første ledd.

Det vises til forslag til endring av § 16-60 fjerde ledd og § 16-61 fjerde ledd i skatteloven.

Fremføring av underskudd etter skatteloven § 14-6

Underskudd som gir grunnlag for skattefradrag for tilbakeføring, kan ikke gi grunnlag for fremføring i inntekt for et senere år. Det foreslås derfor en bestemmelse som avskjærer fremføring av dette underskuddet. I likhet med ordningen innført i 2009 foreslås det at avskjæringen kan gjennomføres ved at opplysninger om skattefradraget, grunnlaget for dette og eventuelt fremførbart underskudd etter anvendelsen av skatteloven §§ 16-60 flg. fremkommer på selskapets skatteoppgjør. Opplysningene lagres i Skatteetatens saksbehandlingssystem og brukes ved skattefastsettingen for etterfølgende år for å sikre korrekt anvendelse av fremførbare underskudd.

Det vises til forslag til endring av § 16-63 annet ledd i skatteloven.

Kreditfradrag etter skatteloven §§ 16-20 flg.

Dersom skattyter i tilbakeføringsåret/-årene, dvs. 2018/2019, er innvilget kreditfradrag etter reglene i skatteloven kapittel 16 (§ 16-20-kredit eller § 16-30-kredit), blir det spørsmål om dette skal ha innvirkning på tilbakeføringen av underskudd.

En mulig løsning kan være at en justerer for det tilbakeførte underskuddet ved beregningen av grunnlag for kreditfradrag for det aktuelle tilbakeføringsåret (de aktuelle tilbakeføringsårene), slik at maksimalt kreditfradrag reduseres. Dette innebærer imidlertid at skattefastsettingen for tilbakeføringsåret må endres.

Departementet legger istedenfor til grunn at det tilbakeførte underskuddet ikke skal få konsekvenser for beregning av grunnlaget for kreditfradrag i tilbakeføringsåret. Dette innebærer at den forenklede metoden for gjennomføring av tilbakeføringen, som er omtalt under punkt 2.3.6 ovenfor, kan brukes også i tilfeller der det er innvilget kreditfradrag i tilbakeføringsåret/-årene. Departementets forslag kan innebære at et selskap over tid får effektivt fradrag for en større del av skatt betalt til utlandet enn selskapet ellers ville fått. Administrative hensyn tilsier likevel at den enkle løsningen velges, særlig sett i lys av at tilbakeføringsadgangen innføres som et midlertidig tiltak for inntektsåret 2020.

Skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling (FoU-fradrag) etter skatteloven § 16-40

Etter skatteloven § 16-40 gis det fradrag i skatt for kostnader til forsknings- og utviklingsprosjekter (Skattefunn). Dersom fastsatt FoU-fradrag overstiger utlignet skatt, skal det overskytende beløpet utbetales til skattyter ved skatteoppgjøret etter skattebetalingsloven, jf. skatteloven § 16-40 sjette ledd. Departementet legger til grunn at fradrag for tilbakeføring av underskudd ikke skal påvirke beregningen av FoU-fradrag for tilbakeføringsåret.

2.3.9 Særskatteregimer

Petroleumsskattereglene

I petroleumsskatten eksisterer det i dag ulike særordninger som reduserer behovet for et tiltak i form av midlertidig adgang til tilbakeføring av underskudd.

Blant annet kan særskattepliktige selskap årlig kreve refundert skatteverdien av direkte og indirekte utgifter (med unntak av finansutgifter) til undersøkelse etter petroleumsforekomster (leterefusjon) dersom selskapet er utenfor skatteposisjon. Videre kan underskudd i alminnelig sokkelinntekt og grunnlaget for særskatt kreves fremført med rente. Dersom selskapet opphører med særskattepliktig virksomhet, kan skatteverdien av et eventuelt udekket underskudd kreves utbetalt. Slike selskap har dermed allerede etter gjeldende regler gode muligheter for å få nyttiggjort den fulle skatteverdien av underskudd fra særskattepliktig virksomhet.

Beløpsgrensen for det ekstraordinære tiltaket medfører at det trolig vil ha begrenset betydning for selskap som driver utvinningsvirksomhet. Tilbakeføring av underskudd vil heller ikke medføre en nåverdigevinst for særskattepliktige selskap, siden de alternativt ville ha fått refusjon av skatteverdi av undersøkelsesutgifter eller rentekompensasjon ved fremføring av underskudd.

Etter departementets oppfatning er det likevel ikke prinsipielle eller administrative hensyn som taler mot at den midlertidige tilbakeføringsadgangen også skal omfatte de særskattepliktige selskapenes alminnelige inntekt. Det foreslås derfor ikke noe unntak for denne sektoren.

Skattereglene for kraftverk

I grunnrenteskatten for vannkraftverk samordnes negativ grunnrenteinntekt beregnet for skattleggingsperioden 2007 eller senere i ett kraftverk med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme konsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning av grunnrenteinntekt mellom kraftverk skattyteren eier. Refusjon av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt innebærer et endelig oppgjør av skatteposisjonen, og selskapet vil dermed ikke ha en negativ grunnrenteinntekt som kan fremføres eller tilbakeføres.

Kraftselskapene kan ha underskudd i alminnelig inntekt i 2020 som vil være omfattet av forslaget om en midlertidig tilbakeføringsadgang. Det er ikke prinsipielle eller administrative grunner til å holde inntekter fra kraftproduksjon utenfor ordningen med midlertidig tilbakeføring av underskudd. Underskudd i alminnelig inntekt fra kraftproduksjon likestilles med øvrige inntekter og tap som skattyter har fra annen virksomhet, og det ville være administrativt krevende å skille ut alminnelig inntekt fra kraftproduksjon. Det foreslås derfor ikke unntak for slike inntekter.

Rederibeskatningen

For selskap innenfor den særskilte rederiskatteordningen, jf. skatteloven §§ 8-10 flg., vil den midlertidige adgangen til å tilbakeføre underskudd bare få betydning for finansunderskudd og -inntekt. Underskudd på det skattefrie rederiområdet gir ingen fradragsrett.

For selskap som tidligere har trådt inn i rederiskatteordningen og for selskap som velger å tre inn for 2019 eller 2020, vil det være foretatt eller skal det foretas en inntredenbeskatning etter skatteloven § 8-14. Inntredenbeskatningen innebærer et skattemessig oppgjør, der gevinst ved oppgjøret føres på gevinst- og tapskonto, mens eventuelt tap faller bort ved inntreden. Etter skatteloven § 8-15 femte ledd kommer finansunderskudd ikke til fradrag i inntekt fastsatt ved inntredenoppgjør etter skatteloven § 8-14. Finansunderskudd for inntektsåret 2020 kan derfor ikke tilbakeføres i inntektsføring fra gevinst- og tapskonto for inntektsårene 2018 og 2019.

2.3.10 Finansskatt

Finansskatten er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en ekstra skatt på lønn fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Dette lønnsskatteelementet i finansskatten berøres ikke av forslagene i denne proposisjonen. Det andre elementet er videreføring av skattesats på selskapsoverskuddet (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) på 2016-nivå for finanssektoren på 25 pst., jf. Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 3-3 annet ledd. For finansskattepliktige selskap vil tilbakeføring av underskudd i 2020 gjøres opp ved at det beregnes et skattefradrag på 25 pst. på grunnlag av årets underskudd som kan tilbakeføres innenfor rammene av ordningen som foreslås her.

Det vises til forslag til endring av § 16-61 femte ledd i skatteloven

2.3.11 Personlig næringsdrivende

Personlig næringsdrivende har gode muligheter til å utnytte næringsunderskuddene i annen alminnelig inntekt, herunder lønnsinntekter. I tillegg foreligger det en samordningsadgang mellom ektefeller.

Personlig næringsdrivende får allerede i dag i stor grad utnyttet skatteverdien av næringsunderskudd i underskuddsåret, slik at behovet for og effekten av en tilbakeføringsadgang anses som begrenset.

Personlige næringsdrivende har dessuten mulighet til å søke om endret forskuddsskatt dersom skattyters økonomi endres. Personlig næringsdrivende skal betale utskrevet forskuddsskatt i fire like store terminer 15. mars, 15. mai, 15. september og 15. november i inntektsåret. Terminene er fastsatt med sikte på at inntekter skal beskattes samtidig som de opptjenes, og at lønnsmottakere og personlig næringsdrivende, som begge er personlige skattytere, skal stilles mest mulig likt i betalingsordningen av skatt. Forskuddsskatten utskrives på bakgrunn av formue og inntekt ved siste skattefastsetting. Grunnlaget for forskuddsskatten er således skattefastsettingen for inntektsåret to år forut for det året forskuddsskatten gjelder.

En søknad om endret forskuddsskatt kan fremsettes elektronisk gjennom en selvbetjeningsløsning. Kriteriene for å få nedsatt forskuddsskatt er at det er overveiende sannsynlig at avviket mellom forventet fastsatt skatt og opprinnelig utstedt forskuddsbeløp vil utgjøre minst en femdel av utstedt forskuddsskatt.

Dersom skattyter ikke har restanser av betydning, vil skatten vanligvis settes ned. Nedsatt beløp beregnes på grunnlag av skattyters fremsatte nye opplysninger. Det er opplysninger om forventet inntekt for hele året som legges til grunn for ny beregning av forskuddsskatt.

Skattyteren kan videre fritas fra plikten til å innbetale de gjenstående terminene av forskuddsskatt når det er overveiende sannsynlig at det som allerede er innbetalt, er tilstrekkelig til dekning av den skatten og trygdeavgiften som vil bli fastsatt for inntektsåret. Dersom inntekten har falt bort eller dersom det foreligger andre særlige forhold som gjør det overveiende sannsynlig at innbetalt forskuddstrekk er vesentlig mer enn den skatten og trygdeavgiften som vil bli fastsatt for inntektsåret, kan skattekontoret bestemme at det overskytende skal betales tilbake til skattyteren.

Etter dette foreslås det ikke at den midlertidige tilbakeføringsordningen for underskudd gjøres gjeldende for personlig næringsdrivende.

2.3.12 Tilpasningsmuligheter

Med den foreslåtte midlertidige tilbakeføringsadgangen vil det oppstå en økt skattemotivasjon til å realisere latente tap, for eksempel på aksjer der fritaksmetoden ikke får anvendelse, og på fast eiendom. Ikke minst vil dette gjøre seg gjeldende i interne konsernforhold, der slik realisering ikke innebærer noen endring i konsernets reelle, fortsatte disponeringsrett over de involverte eiendelene i transaksjonene. Også insentivene til å kjøpe opp og innfusjonere underskuddsselskap som i utgangspunktet ikke er i posisjon til å tilbakeføre underskudd, samt andre former for skattetilpasninger, vil øke. Det kan oppstå økt press for å fremskynde tidfesting av kostnader og utsette tidfesting av inntekter. I grenseoverskridende situasjoner kan motivasjonen til å redusere inntekter og øke utgifter i Norge bli sterkere.

De nevnte forholdene vil innebære et større kontrollbehov. Ulike grunnlag for tilsidesettelse av skattyternes påstander og fremstilling av faktum, kan få økt aktualitet. Dette gjelder blant annet den generelle lovfestede regelen i skatteloven § 13-2 om skattlegging ved omgåelse og bestemmelsen om bortfall av skatteposisjoner i skatteloven § 13-3. For øvrig vil departementet vurdere løpende om det er behov for særlige tiltak for å motvirke tilpasninger som nevnt.

2.3.13 Forskriftshjemmel

Departementet har allerede hjemmel til å gi forskrift til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene om skattefradrag for tilbakeføring av underskudd. Det er således ikke behov for å gi en ny forskriftsfullmakt om dette.

2.3.14 Provenyvirkninger

De årlige, fremførbare underskuddene i selskapssektoren varierer betydelig. I perioden 2014–2018 varierte de samlede årlige underskuddene til fremføring mellom 130 og 170 mrd. kroner. Både realøkonomiske og finansielle konsekvenser av virusutbruddet kan potensielt gi betydelige utslag i form av høyere skattemessige underskudd. Departementet legger imidlertid til grunn at en forholdsvis lav andel av de samlede, skattemessige underskuddene vil kunne tilbakeføres, først og fremst som følge av at tilbakeføringen begrenses til overskudd de to foregående årene. På usikkert grunnlag anslår departementet at underskudd i 2020 som kan tilbakeføres mot tidlige overskudd, vil utgjøre om lag 16 mrd. kroner.

Det påløpte provenytapet i 2020 av forslaget anslås da til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner. Provenytapet bokføres i 2021. Dersom de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet blir større enn antatt og gir seg utslag i høyere underskudd, vil det kortsiktige provenytapet øke. På denne måten vil tiltakets størrelse bestemmes av hvor alvorlig den økonomiske nedgangen som følge av koronavirusutbruddet blir.

I årene 2016–2018 har mellom 120 000 og 140 000 selskap årlig hatt skattemessig underskudd. Departementet legger til grunn at antallet kan bli noe høyere i 2020. Departementet anslår at mellom 40 000 og 50 000 selskap vil kunne kvalifisere for tilbakeføring av underskudd i 2020. Av disse vil anslagsvis mellom 50 og 100 selskap få begrenset tilbakeføringen som følge av den foreslåtte maksimumsgrensen på 30 mill. kroner.

Effekten av ordningen er midlertidig. Når underskudd tilbakeføres mot overskudd tidligere år, vil det bli mindre underskudd til fremføring til 2021 og senere år. Tiltaket fører dermed til at de påløpte skatteinntektene fra 2021 og fremover blir høyere. Den direkte besparelsen for selskapet tilsvarer renteeffekten av å få fremskyndet skattefradraget for underskuddet. Kostnaden for staten av et slikt tiltak er derfor langt lavere enn likviditetstilskuddet til bedriftene. Størrelsen på den negative renteeffekten for staten avhenger av hvor mange år de tilbakeførte underskuddene hadde blitt fremført, dersom tiltaket ikke hadde blitt innført.

Videre vil deler av de årlige, fremførbare underskuddene i selskapssektoren aldri komme til fradrag, men annulleres ved opphør av virksomhet. Deler av det kortsiktige provenytapet vil derfor utgjøre en ettårig skattelette i 2020 som reverseres i 2021, men som ikke motsvares av økte skatteinntekter i senere år. Tiltaket vil imidlertid treffe en gruppe selskap som antas å ha forholdsvis god mulighet til å utnytte underskudd, blant annet gjennom de ordinære reglene om tilbakeføring av underskudd ved opphør av virksomhet etter skatteloven § 14-7. Det permanente provenytapet ved dette forslaget kan derfor anses som begrenset.

2.3.15 Administrative forhold

Det er av tekniske og administrative grunner ikke mulig å etablere en generell adgang for tilbakeføring av underskudd i 2020 basert på en ordning med endring av fastsetting. Det ville føre til en kraftig økning i antall endringssaker, noe som ville være svært ressurs- og tidkrevende. Det foreslås derfor en enklere modell hvor selskapene får et skattefradrag ved fastsettingen for 2020 på grunnlag av årets underskudd, begrenset til overskuddet, det vil si positiv alminnelig inntekt, for de to foregående årene. Verdien av fradraget utbetales som et kontanttilskudd. Tiltaket vil kreve ressurser i Skatteetaten, særlig i forbindelse med kontroll. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til Stortinget om dette.

2.3.16 Ikrafttredelse

Ordningen med skattefradrag for tilbakeføring av underskudd skal gjelde midlertidig for inntektsåret 2020. Det foreslås at endringen trer i kraft straks, med virkning for inntektsåret 2020.

2.3.17 Endret skattefastsetting

Skattyter som omfattes av ordningen med tilbakeføring av selskapsunderskudd i inntektsåret 2020, kan klage over skattefastsettelsen etter skatteforvaltningsloven kapittel 13. Klageadgangen omfatter også et eventuelt skattefradrag for tilbakeføring av underskudd. Normalt vil det ikke være grunn til å klage på tilbakeføringsfradraget, men det kan forekomme tilfeller hvor skattyter mener det er gjort feil.

Ordningen med skattefradrag for tilbakeføring av underskudd baseres i utgangspunktet på skattyters egen fastsetting i skattemeldingen. Skattemyndighetene kan ta opp enhver skattefastsetting når fastsettingen er uriktig, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1. Endring kan resultere i at underskudd for 2020 som har gitt grunnlag for skattefradrag, reduseres eller bortfaller helt. En eventuell endring av skattefastsettelsen med reduksjon av underskudd vil få virkning for innvilget skattefradrag, ved at dette må tilbakebetales.

Tekniske og administrative hensyn tilsier at endringsadgangen avskjæres i tilfeller der skattyter som følge av endring av fastsettingen for tilbakeføringsårene, får endret positiv eller negativ inntekt. Dette gjelder for eksempel der skattyter gis medhold i en klagesak for tilbakeføringsåret som resulterer i at overskudd dette året nedsettes. Manglende endring i slike tilfeller vil bare påvirke tidfestingen av fradraget for underskuddet.

Det vises til forslag til § 16-63 tredje ledd i skatteloven.