2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Endring av tillatelser når det er påkrevd etter industriutslippsdirektivet

Industriutslippsdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalens vedlegg XX nr. 1f den 25. september 2015. I norsk rett er IED implementert i avfallsforskriften kapittel 10 og forurensningsforskriften kapittel 36.

IED regulerer utslipp fra enkelte virksomheter ved å stille krav om bruk av beste tilgjengelige teknikker for virksomheten (Best Available Techniques, «BAT»). Det utarbeides referansedokumenter for BAT for de ulike aktivitetene omfattet av IED. Dokumentene beskriver det man kjenner til om teknikker som gir best beskyttelse for ytre miljø – med tilhørende BAT-konklusjoner. Noen av disse konklusjonene har forpliktende utslippsgrensenivåer, som omtales som BAT-AEL (BAT Associated Emission level).

Norge er forpliktet gjennom IED til å sørge for at industrien anvender BAT slik disse er fastsatt i EU. Virksomhetene må overholde fastsatte utslippsgrenser senest fire år etter at BAT-konklusjonen er publisert av EU-kommisjonen for den bestemte virksomheten eller bransjen.

Skjerping av tillatelsen i form av nye eller strengere utslippsgrenser som følge av nye BAT-konkusjoner, krever hjemmel i lov. Forurensningsmyndighet kan i dag endre tillatelser til forurensende virksomhet i medhold av forurensningsloven §§ 11 og 16, eller ved omgjøring av eksisterende tillatelse i medhold av forurensningsloven § 18.

Ved implementeringen av IED ble det forutsatt at forurensningsloven § 18 var tilstrekkelig for å endre eksisterende tillatelser i tråd med nye BAT-konklusjoner. I praksis har det imidlertid vist seg at denne hjemmelen ikke alltid er tilstrekkelig, og at forurensningsmyndighetene i enkelte tilfeller ikke har hjemmel til følge opp IED slik Norge er forpliktet til. Departementet foreslår derfor en hjemmel til å endre tillatelser der det kreves for å overholde EØS-rettslige forpliktelser etter IED.

2.1.1 Høring

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet endringsforslaget på høring. Proposisjonen er basert på Miljødirektoratets høringsnotat 14. februar 2022 om forslag om endring av forurensningsloven § 18.

Høringsforslaget innebærer at forurensningsloven § 18 tilføyes et nytt fjerde ledd som gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å endre tillatelser der det kreves etter IED. Formålet med lovendringsforslaget er å sikre at forurensningsmyndigheten har tilstrekkelig omgjøringsadgang.

Etter departementets vurdering tilsier ikke høringsinnspillene at det er behov for endringer i det opprinnelige lovforslaget.

Høringsnotat 14. februar 2022 ble sendt til følgende instanser:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og distriktsdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Oljedirektoratet

• Regelrådet

• Statsforvalteren i Agder

• Statsforvalteren i Innlandet

• Statsforvalteren i Nordland

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Statsforvalteren i Trøndelag

• Statsforvalteren i Troms og Finnmark

• Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

• Avfall Norge

• Greenpeace Norge

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Miljøstiftelsen Bellona

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norsk Industri

• Norges Naturvernforbund

Følgende instanser har uttalt at de ikke har kommentarer:

• Avfall Norge

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Norsk Industri

• Oljedirektoratet

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Statsforvalteren i Rogaland

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Avfall Norge

• Norsk Industri

Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på Miljødirektoratets nettsider.

2.2 Tilsyn med kommunenes internkontroll

Kommunene er pålagt flere plikter etter forurensningsloven. De plikter både å sørge for tjenester og å utøve myndighet på enkelte saksområder. Statsforvalteren kan i medhold av forurensningsloven § 48 a føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av disse pliktene.

I kommuneloven fra 2018 er det i § 25-1 regler om kommunens plikter til å ha internkontroll med administrasjonens virksomhet i kommunen, for å sikre at lover og forskrifter følges. I forarbeidene Prop. 46 L (2017–2018) om ny kommunelov er det lagt til grunn at det ikke var behov for å innføre en generell hjemmel i kommuneloven til å føre statlig tilsyn med internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. En slik hjemmel ble vurdert til å innebære en stor utvidelse av statsforvalterens kompetanse, og ville i praksis innebære hjemmel til å føre tilsyn med kommunenes internkontroll på nye områder. Det ble i stedet besluttet at det skulle gjøres en gjennomgang av de særlovene som hadde egne regler om internkontroll og tilsynshjemler for å tilpasse disse ny kommunelov.

Gjennomgangen ble gjort i Prop. 81 L (2019–2020) Endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov). Det ble ikke vurdert om statsforvalteren bør få hjemmel til å føre tilsyn med kommuneloven § 25-1 ved tilsyn etter forurensningsloven § 48 a, ettersom det ikke er gitt egne, generelle regler om internkontroll med kommuneplikter i eller i medhold av forurensningsloven. Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn etter dagens forurensningslov § 48 a omfatter altså ikke tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven.

Det er blant annet i Prop. 46 L (2017–2018) forutsatt at de konkrete lovkravene det kan føres tilsyn med, er valgt ut basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering og en vurdering av kost-nytte av tilsyn som virkemiddel. Det er etter en slik vurdering funnet at det er behov for å innføre en utvidet tilsynshjemmel i forurensningsloven slik at det også kan føres tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven § 25-1 knyttet til kommunepliktene som statsforvalteren allerede fører tilsyn med i dag, se nærmere kapittel 4 nedenfor.

Etter departementets vurdering vil muligheten til å føre tilsyn med kommunenes internkontroll være viktig for at statsforvalteren skal kunne vurdere hvordan kommunene jobber systematisk med å overholde kommunepliktene etter forurensningsloven.

2.2.1 Høring

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet 3. september 2021 høringsnotat med forslag til endringer i forurensningsloven § 48 a på høring. Høringsnotat var og lagt ut på hjemmesiden til Miljødirektoratet. Fristen for å sende inn høringsinnspill var 4. desember 2021.

Hovedtema i høringsnotatet var å foreslå en lovendring som gir statsforvalteren hjemmel til å føre tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven § 25-1 på saksområdene som omfattes av forurensningsloven § 48 a.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Kommunene

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kystverket

• Statsforvalterne

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Fredrikstad kommune

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Oslo kommune

• Sola kommune

• Statsforvalteren i Nordland

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Statsforvalteren i Rogaland

Departementet har mottatt høringsuttalelser uten realitetsmerknader fra:

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Holmestrand kommune

• Trondheim kommune

Hovedsynspunktene i høringsuttalelsen gjengis i proposisjonen. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på Miljødirektoratets nettsider.