4 Tilsyn med kommunenes internkontroll

4.1 Gjeldende rett

Kommunen er etter forurensningsloven pålagt både konkrete plikter og gitt myndighet for utvalgte saksområder, blant annet plikt til å sørge for innsamling av husholdningsavfall og til å følge opp forsøplingssaker. I tillegg er det delegert myndighet på en rekke områder fra Klima- og miljødepartementet. Ved delegering blir kommunen forurensningsmyndighet etter utvalgte bestemmelser i loven på saksområdene som delegeres. Eksempler på delegerte saksområder er avløp, nedgravde oljetanker og graving i forurenset grunn. Alle disse pliktene, både «sørge for»-oppgavene og tildelt myndighet, er å anse som kommuneplikter. Statsforvalteren har i henhold til forurensningsloven § 48 a myndighet til å føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av disse pliktene. Etter § 48 a skal tilsynet med kommunepliktene skje etter kommuneloven kapittel 30.

Verken forurensningsloven eller forskrifter til loven inneholder krav om internkontroll med kommuneplikter etter loven. I kommuneloven av 2018 er det regler om internkontroll i § 25-1. Bestemmelsen gir kommunen plikt til å ha internkontroll med administrasjonen i kommunen, for å sikre at lover og forskrifter følges. Det er kommunedirektøren som har ansvaret for internkontrollen. Plikten til å ha internkontroll gjelder for all virksomhet i kommuneadministrasjonen. Bestemmelsen innebærer derfor at kommunen skal ha internkontroll med sin virksomhet som forurensningsmyndighet og med øvrige kommuneplikter etter forurensningsloven.

Statsforvalteren har ikke hjemmel til å føre tilsyn med overholdelsen av kravet til internkontroll i kommuneloven § 25-1 på forurensningsområdet.

4.2 Høringsbrevets forslag

Høringsforslaget innebærer å utvide tilsynshjemmelen i forurensningsloven § 48 a slik at kommunens plikt til å ha internkontroll med virksomheten som forurensningsmyndighet eller som utøver av øvrige kommuneplikter, kan være gjenstand for tilsyn. Utvidelsen innebærer at statsforvalteren får hjemmel til å føre tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven § 25-1, knyttet til kommunepliktene i § 48 a som det allerede kan føres tilsyn med.

4.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet inn ti høringssvar, hvorav tre var uten merknader. Tre høringsinstanser støtter forslaget. De øvrige fire høringssvarene inneholder merknader til forslaget. To av disse uttrykker at de i utgangspunktet er positive til forslaget om å innføre en hjemmel for tilsyn med kommunens internkontroll, men har merknader og kommentarer til forslaget. En høringsinstans stiller en rekke spørsmål til forslaget, uten at det kommer tydelig frem om den er imot forslaget som sådan. Én høringsinstans uttrykker at de er imot forslaget.

Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Nordland, Fredrikstad kommune og Sola kommune er positive til forslaget. Disse høringsinstansene mener tilsynet blir mer helhetlig og pedagogisk.

Statsforvalterembetene trekker frem at hjemmelen vil gjøre det mulig å føre et mer helhetlig og overordnet tilsyn. Statsforvalteren i Nordland peker på at manglende oppgaveløsning i kommunene ofte henger sammen med at kommunen ikke har etablert rutiner for hvordan oppgaver skal løses eller hvor ansvar i organisasjonen er plassert, og at en hjemmel for å føre tilsyn med internkontrollen derfor vil gi statsforvalteren et bedre verktøy for oppfølging av kommunene. Statsforvalteren i Oslo og Viken mener at tilsynet med dette vil få høyere kvalitet og mer tyngde, og at både tilsynet og oppfølgingen overfor kommunene vil bli mer pedagogisk.

Fredrikstad kommune tror muligheten for å føre tilsyn med internkontrollen vil øke kvaliteten på kommunenes arbeid på forurensningsområdet, og at det vil kunne gi bedre læringsgevinst enn ved tilsyn med enkelttilfeller.

KS er negative til forslaget, og mener blant annet at behovet for tilsynshjemmelen ikke er godt nok begrunnet og hjemmelen ikke er egnet eller nødvendig for å nå målet med forurensningsloven.

Oslo kommune savner en omtale av hvordan tilsynet skal gjennomføres, herunder hva som må være på plass for at internkontrollen skal være god nok og hva kommunen skal forberede i forkant av et tilsyn.

Oslo kommune mener også at hjemmelen sannsynligvis vil øke totalomfanget av kontroll og tilsynsvirksomhet, samt øke ressursbruken på kontroller og tilsyn. Kommunen savner en vurdering av konsekvensene for ressursbruk i kost-nyttevurderingen.

Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Rogaland peker på at en utvidet tilsynshjemmel kan kreve økte ressurser hos statsforvalteren.

Oslo kommune har merknader til utforming av lovbestemmelsen.

4.4 Departementets vurderinger

4.4.1 Risiko- og vesentlighetsvurdering

Innføring av statlig tilsyn med kommuneplikter skal bare innføres der det anses som et nødvendig virkemiddel etter en risiko- og vesentlighetsvurdering og en vurdering av kost-nytte. Dette følger blant annet av Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner, Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018, Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Statleg tilsyn med kommunesektoren og Innst. O. nr. 19 (2006–2007).

I dag er statsforvalterens tilsyn i praksis avgrenset til å vurdere om kommunen har oppfylt sine plikter i en bestemt sak eller situasjon. Høringsforslaget innebærer at tilsynshjemmelen utvides til å omfatte kommunens internkontroll etter kommuneloven § 25-1, slik at statsforvalteren kan undersøke og vurdere om kommunen arbeider systematisk med å sikre overholdelse av de pliktene den har i medhold av loven.

Muligheten til å føre tilsyn med internkontrollen kan i noen tilfeller være avgjørende for å ta stilling til hvorvidt kommunen har brutt plikter etter forurensningsloven. Pliktene etter loven innebærer i stor grad å forvalte et saksområde.

Erfaringene fra gjennomførte tilsyn etter forurensningsloven § 48 a viser at en kommunes internkontroll gir et viktig grunnlag for å vurdere hvordan kommunen skjøtter oppgavene sine, spesielt på områder der plikten etter forurensningsloven innebærer at kommunen må gjøre prioriteringer og holde oversikt over et saksområde. Mangel på internkontroll vil innebære en stor risiko for at kommunen ikke klarer å oppfylle pliktene sine etter forurensningsloven, fordi internkontrollen blant annet skal sikre at kommunen har en systematisk tilnærming fremfor å håndtere situasjoner når konkrete behov oppstår. Konsekvensen av manglende etterlevelse av pliktene vil være at kommunens ansvarsområder ikke blir forvaltet godt nok, slik at det kan oppstå fare for skade på helse og miljø, blant annet ved at ulovlig forurensning ikke oppdages.

Uten hjemmel til å føre tilsyn med kravet om internkontroll i kommuneloven § 25-1 vil statsforvalteren ofte bare ha grunnlag for å pålegge retting av avvik i de mest graverende tilfellene, altså der kommunen ikke har noen form for system eller i praksis helt unnlater å forvalte et saksområde. Ut fra et tilsynsmetodisk perspektiv er derfor hjemmel til å føre tilsyn med internkontrollen avgjørende for at tilsynet med kommunens plikter skal være effektivt, blant annet for å kunne bidra til å skape endring i de kommunene som ikke følger opp pliktene på en systematisk måte. For kommunen som får tilsyn, vil dessuten tilsyn med internkontrollen kunne gi større læringsgevinst enn tilsyn med kun enkelttilfeller eller en praksis på tilsynstidspunktet.

Tilsyn med internkontroll er vanlig innenfor andre deler av kommunens virksomhet og dermed kjent for kommunene. Å utvide statsforvalterens tilsynshjemmel overfor kommunen til også å omfatte internkontroll på forurensningsområdet vil kunne bidra ytterligere til bedre og mer helhetlig samordning av statsforvalterens ulike tilsyn med en kommune.

4.4.2 Tilsynshjemmelen er egnet og nødvendig

Departementet mener på bakgrunn av ovenstående risiko- og vesentlighetsvurdering at hjemmel til å føre tilsyn med internkontrollen er nødvendig for å se om kommunen har etablert systemer i tråd med kommuneloven § 25-1 som skal sikre at de overholder pliktene sine.

Departementet er dermed ikke enig med KS i at behovet for tilsynshjemmelen ikke er godt nok begrunnet og hjemmelen ikke er egnet eller nødvendig for å nå målet med forurensningsloven. Mange av innspillene fra KS retter seg i realiteten mot kommunens plikt til å ha internkontroll. Denne plikten følger allerede av kommuneloven, og er derfor ikke tema for denne lovendringen.

Etter KS’ vurdering vil dialog og veiledning være mer egnet enn tilsyn for å bedre kommunens oppfyllelse av pliktene sine. Departementet er enig i at dialog og veiledning er viktig. I praksis henger dialog og veiledning tett sammen med tilsyn.

KS viser til at forslaget bør vurderes opp mot forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven. Det følger av kommuneloven § 2-2 første ledd at det kommunale selvstyret ikke skal begrenses mer enn nødvendig. Prinsippet er særlig aktuelt i vurderingene ved innføring av nye plikter eller når staten gis myndighet til å overprøve kommunale vedtak. Departementet mener prinsippet ikke er relevant, da forslaget om å innføre hjemmel til å føre tilsyn med internkontrollen ikke medfører nye plikter for kommunen. Tilsynet innebærer heller ikke overprøving av vedtak.

KS setter spørsmålstegn ved om fordelene oppveier ulempene. Departementet viser til at en utvidet tilsynshjemmel ikke medføre nye oppgaver eller plikter. Plikten til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1 gjelder all virksomhet kommunen utøver, og dermed også kommunepliktene etter forurensningsloven. Departementet viser videre til at en utvidet tilsynshjemmel ikke i seg selv vil påvirke omfanget av tilsyn.

4.4.3 Tilsynet blir mer helhetlig og pedagogisk

Flere høringsinstanser uttaler at forslaget innebærer at tilsyn vil bli mer helhetlig og pedagogisk, og at dette er positivt. Departementet er enig i innspillene, og viser til at dette er en viktig begrunnelse bak forslaget.

Uten hjemmel til å føre tilsyn med kravet om internkontroll i kommuneloven § 25-1 vil statsforvalteren ofte bare ha grunnlag for å pålegge retting av avvik i de aller groveste tilfellene, altså der kommunen ikke har noen form for system eller i praksis unnlater helt å forvalte et saksområde. Ut fra et tilsynsmetodisk perspektiv er derfor hjemmel til å føre tilsyn med internkontrollen avgjørende for at tilsynet med kommunens plikter skal være effektivt, blant annet for å på en systematisk måte kunne bidra til å skape endring i de kommunene som ikke følger opp pliktene. For kommunen som er gjenstand for tilsyn, vil dessuten tilsyn med internkontrollen kunne gi større læringsgevinst enn tilsyn med bare enkelttilfeller eller en praksis på tilsynstidspunktet.

4.4.4 Om ressursbruken hos kommunene

Oslo kommune savner en omtale av hvordan tilsynet skal gjennomføres, herunder hva som må være på plass for at internkontrollen skal være god nok og hva kommunen skal forberede i forkant av et tilsyn.

Oslo kommune mener også at hjemmelen sannsynligvis vil øke totalomfanget av kontroll og tilsynsvirksomhet, og øke ressursbruken på kontroller og tilsyn. Kommunen savner en vurdering av konsekvensene for ressursbruk i kost-/nyttevurderingen.

Til Oslo kommunes kommentar om behovet for en omtale av hvordan tilsynet skal gjennomføres og krav til internkontrollen, viser departementet til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet høsten 2021 utarbeidet en veileder til kravene om internkontroll i kommuneloven.

Til Oslo kommunes kommentar om at det burde gjøres en vurdering av kommunens ressursbruk som følge av endringen, viser departementet til omtale av dette i punkt 5.2. Plikten til å ha internkontroll følger allerede av kommuneloven, og en hjemmel til å føre tilsyn med denne plikten medfører derfor ikke i seg selv at kommunen må bruke mer ressurser på dette.

4.4.5 Om kompetanse og ressursbruk hos statsforvalteren

Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Rogaland peker på at en utvidet tilsynshjemmel kan kreve økte ressurser hos statsforvalteren.

Oslo kommune etterspør en omtale av om forslaget krever at statsforvalteren utvider kompetansen sin for å kunne føre tilsyn på en annen måte enn i dag.

Etter departementets vurdering vil mulighet for tilsyn med internkontrollen ikke i seg selv innebære mer ressursbruk hos statsforvalteren. Etter det departementet er kjent med, viser kommunene i stor grad frem internkontroll under tilsyn, men det er altså ikke mulig for statsforvalteren å kreve det eller å følge opp eventuelle mangler ved internkontrollen. Etter departementets vurdering vil derfor ikke en hjemmel til å føre tilsyn med internkontrollen medføre økt ressursbruk i seg selv, fordi dette ofte er tema på tilsyn allerede. Departementet mener tilsyn med internkontroll i noen tilfeller tvert imot vil gjøre tilsynet mer effektivt.

Til Oslo kommunes ønske om en omtale av et eventuelt behov for økt kompetanse hos statsforvalteren, bemerker departementet at statsforvalteren som embete forventes å ha kompetanse på å føre tilsyn med internkontroll hos kommunen gjennom erfaringer på andre saksområder.

4.4.6 Merknader til utformingen av bestemmelsen

Oslo kommune etterspurte en presisering i lovteksten i forurensningsloven § 48 a for å få frem at statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med internkontroll er begrenset til saksområdene som omfattes av første ledd i bestemmelsen. En slik presisering er inntatt i det endelige forslaget.