2 Generelt om Prüm-avtalen og tilslutning til Prüm-samarbeidet i EU
2.1 Bakgrunn
I mai 2005 undertegnet syv av EUs medlemsstater (Belgia, Frankrike, Luxembourg, Nederland, Spania, Tyskland og Østerrike) en konvensjon om intensivering av det grenseoverskridende samarbeidet, særlig ved bekjempelse av terrorisme, grenseoverskridende kriminalitet og illegal innvandring.
Deler av konvensjonen ble senere innlemmet i EUs regelverk under EU-traktatens bestemmelser om justis- og politisamarbeid ved rådsbeslutning 2008/615/JIS om en intensivering av det grenseoverskridende samarbeidet, særlig ved bekjempelse av terrorisme og grenseoverskridende kriminalitet (hovedbeslutningen), og rådsbeslutning 2008/616/JIS om gjennomføring av beslutning 2008/615/JIS om en intensivering av det grenseoverskridende samarbeidet, særlig ved bekjempelse av terrorisme og grenseoverskridende kriminalitet, med vedlegg (gjennomføringsbeslutningen).
Kort oppsummert gir de to beslutningene politimyndighetene i de stater som deltar, på visse vilkår, rett til å søke direkte i referansedata fra hverandres DNA- og fingeravtrykkregistre på treff/ikke-treff basis. Ved søk vil det kun bli opplyst om DNA-profilen/fingeravtrykket er kjent eller ikke kjent i de andre staters registre. Ytterligere informasjon må innhentes på ordinært vis. Videre gis det direkte søketilgang i motorvognregistrene. Her vil det ved treff bli overført informasjon om bl.a. kjøretøyet og eier. I tillegg til disse mulighetene inneholder Prüm-beslutningene bestemmelser om informasjonsutveksling for øvrig mellom politimyndigheter og bestemmelser om andre former for samarbeid, herunder felles operasjoner og bistand for å forebygge straffbare handlinger og opprettholde ro og orden i forbindelse med større arrangementer, større ulykker og katastrofer. Beslutningene inneholder også bestemmelser om personvern og informasjonssikkerhet.
De to beslutningene er ikke Schengen-relevante, og Norge har dermed verken rett eller plikt til å delta i samarbeidet i henhold til tilknytningsavtalen til Schengen-regelverket. Derfor tok Norge initiativ til at det ble åpnet forhandlinger om norsk tilknytning til Prüm-beslutningene. Senere ba også Island om det samme. Forhandlingene ble gjennomført høsten 2008. Den framforhandlede avtalen gir Norge full tilslutning til alle de materielle bestemmelsene i Prüm-beslutningene. Den medfører også en forenklet prosedyre for norsk tilslutning til eventuelle endringer i Prüm-beslutningene, som gjør det mulig til enhver tid på frivillig basis å kunne operere ut fra samme regelverk som EUs medlemsstater. Dersom Norge ikke godtar aktuelle endringer i de tekniske delene (dvs. systemet for søk i DNA-, fingeravtrykk- og motorvognregistrene), vil avtalen falle bort. Dersom EU gjør endringer i andre deler av Prüm-regelverket, vil samarbeidet kunne fortsette etter de opprinnelige reglene, selv om EU-landene seg imellom anvender endrede regler.
Prüm-avtalen krever endring av vegtrafikkloven for å gi hjemmel til å gi utenlandsk politimyndighet adgang til å søke direkte i det norske motorvognregisteret. Hva gjelder endringen av vegtrafikkloven for å kunne tillate direkte søk fra andre stater i det norske motorvognregisteret, vil Samferdselsdepartementet sende på høring forslag til en ny bestemmelse i vegtrafikkloven. Den nye bestemmelsen vil gi en hjemmel til å gjøre opplysninger i motorvognregisteret tilgjengelig for utenlandske myndigheter når dette følger av konvensjoner eller avtaler som Norge er bundet av.
For at avtalen skal tre i kraft, følger det av Prüm-avtalen artikkel 8 nr. 1 at avtalepartene skal underrette hverandre om at de har fullført de prosedyrer som kreves for å samtykke til å være bundet av avtalen. Av artikkel 8 nr. 7 følger det at avtalen vil tre i kraft mellom EU og Norge den første dagen i den tredje måneden etter at generalsekretæren i EUs råd har fastslått at alle formelle krav til samtykke fra eller på vegne av EU og Norge til å være bundet av avtalen er oppfylt. Av artikkel 8 nr. 9 følger det at overføring av personopplysninger fra EUs medlemsstater etter avtalen ikke kan finne sted før de generelle bestemmelsene om informasjonssikkerhet i kapittel 6 i hovedbeslutningen er gjennomført i den nasjonale lovgivningen. For å bringe på det rene om dette er tilfellet for Norge og Island, skal det gjennomføres et evalueringsbesøk og en forsøksfase før EUs medlemsstater kan oversende personopplysninger til Norge og Island i henhold til Prüm-avtalen. Det vil av denne grunn kunne ta noe tid før Prüm-avtalen vil være fullt ut virksom for Norge.
2.2 Merknader til de enkelte bestemmelsene i Prüm-avtalen
Fortalen viser til det allerede etablerte samarbeidet mellom EU, Island og Norge og understreker viktigheten av et sterkt internasjonalt politisamarbeid. Den viser videre til fordelene ved avtalen ved at den vil muliggjøre nye etterforskningsmetoder, samtidig som viktigheten av personvern og informasjonssikkerhet understrekes.
Artikkel 1 angir avtalens gjenstand og formål. Det fastsettes at alle de materielle bestemmelsene i Prüm-beslutningene får anvendelse på forholdet mellom Norge og Island og EUs medlemsstater. Likeledes vil de erklæringer som er avgitt av EUs medlemsstater gjelde tilsvarende i forhold til Norge og Island.
Artikkel 2 definerer visse uttrykk brukt i avtalen.
Artikkel 3 fastsetter mekanismer for å sikre at avtalen mellom Norge, Island og EU anvendes og fortolkes på samme måte som Prüm-beslutningene. Avtalepartene skal holde seg løpende orientert om rettspraksis ved EU-domstolen og relevant rettspraksis ved norske og islandske domstoler. Norge og Island skal også ha rett til å avgi innlegg eller skriftlig uttalelse til EU-domstolen i prejudisielle saker som gjelder tolkning av Prüm-beslutningene.
Etter artikkel 4 skal en tvist mellom Norge eller Island og en medlemsstat i EU henvises til et møte mellom regjeringene i medlemsstatene og Norge og Island med sikte på en snarlig løsning av tvisten.
Artikkel 5 regulerer prosedyren for endring av avtalen når Prüm-beslutningene endres. Norge og Island skal underrettes om alle endringsforslag til Prüm-beslutningene og få anledning til å uttale seg om forslagene. Når endringer er vedtatt i EU, skal Norge og Island underrettes. Norge og Island skal deretter på selvstendig grunnlag avgjøre om de vil godta innholdet i endringen. Dette skal meldes tilbake til depositaren innen tre måneder. Fristen for endelig godtakelse forlenges til seks måneder dersom endringen krever at visse forfatningsrettslige krav oppfylles. Dersom det er gjort endringer i kapittel 2 i hovedbeslutningen, dvs. i bestemmelsene om utveksling av informasjon om DNA, fingeravtrykk og kjøretøy, vil avtalen falle bort dersom Norge ikke godtar endringene. Gjelder endringen andre bestemmelser, vil avtalen fortsette uten endringer.
Artikkel 6 fastsetter at det skal foretas en gjennomgang av avtalen senest fem år etter at den har trådt i kraft.
Det følger av artikkel 7 at Norge og Island fortsatt kan anvende bilaterale og multilaterale avtaler som er i kraft dersom disse ikke er i strid med Prüm-avtalen. Nye bilaterale avtaler kan også inngås såfremt disse bidrar til å utvide avtalens målsettinger.
Artikkel 8 regulerer meddelelser, erklæringer og ikrafttredelse. Avtalen trer i kraft mellom Norge og EU på den første dagen i den tredje måneden etter at både Norge og EU har samtykket til å bli bundet av avtalen. Avtalen skal tre i kraft mellom Norge og Island så snart avtalen er i kraft mellom Norge og Island og EU. Det kan imidlertid ikke utveksles personopplysninger i henhold til avtalen før bestemmelsene i personvernkapittelet i hovedbeslutningen er gjennomført, og det er foretatt en evaluering av at gjennomføringen er tilfredsstillende.
Etter artikkel 9 vil tiltredelse av eventuelle nye medlemsstater i EU innebære at også de nye medlemmene blir bundet av avtalen.
Det følger av artikkel 10 at avtalen når som helst kan sies opp av en avtalepart. Oppsigelsen får virkning seks måneder etter at underretning om oppsigelse er deponert.
Etter artikkel 11 er Generalsekretæren i EUs råd depositar for avtalen.
Det ble også avgitt en felles erklæring ved undertegningen av avtalen. Denne erklæringen gir retningslinjer for Norges og Islands samarbeid med EUs institusjoner og EUs medlemsstater. Erklæringen fastsetter at Norge og Island kan inngå partnerskap med andre EU-stater, få all nødvendig informasjon fra Rådet og Kommisjonen, bli forespurt av Kommisjonen ved utarbeidelse av eventuelle forslag til endringer, og bli invitert til å delta i arbeidsgrupper i Rådet når disse drøfter tekniske forhold om utveksling av opplysninger fra registre.
2.3 Nærmere om de viktigste bestemmelsene i Prüm-beslutningene
2.3.1 Hovedbeslutningen
Formålet med Prüm-beslutningene er å intensivere det grenseoverskridende samarbeidet, særlig ved utveksling av informasjon mellom myndigheter som er ansvarlige for å forebygge og etterforske straffbare handlinger. Dette framgår av artikkel 1 i hovedbeslutningen.
Artiklene 2 til 7 gjelder utveksling av informasjon om DNA-profiler. Alle statene pålegges å ha et nasjonalt DNA-register til bruk for etterforskning og til å opprette et nasjonalt kontaktpunkt. Medlemsstatene forplikter seg til å gjøre referansedata tilgjengelig for direkte søk fra andre staters nasjonale kontaktpunkter ved etterforskning av straffbare handlinger. Slike referansedata skal ikke inneholde direkte personidentifiserbar informasjon, men bare et referansenummer. Dersom man får et treff, må man henvende seg til den stat i hvis register man fikk treff. Det er denne statens nasjonale regler, inkludert de alminnelige regler for rettsanmodninger, som regulerer tilgang til ytterligere informasjon. I tillegg gis det en adgang – dersom begge stater samtykker – til å sammenligne sporregisteret i en stat med samtlige DNA-profiler i den andre statens registre.
Artiklene 8–11 gjelder utveksling av informasjon om fingeravtrykk. Her etableres det en ordning som er svært lik den som skal gjelde for DNA-profiler. Opplysningene skal imidlertid også være tilgjengelige for å forebygge straffbare handlinger.
Artikkel 12 pålegger medlemsstatene å tillate direkte søk fra andre deltakerstater i de nasjonale registrene over kjøretøy. Det skal kunne søkes både for å forebygge og etterforske straffbare handlinger samt for å opprettholde offentlig orden og sikkerhet.
Artiklene 13–15 gjelder utveksling av informasjon i forbindelse med store arrangementer med en grenseoverskridende dimensjon, særlig store sportsarrangementer og europeiske toppmøter. Personidentifiserbar informasjon skal bare kunne utveksles dersom det er omstendigheter som tilsier at personen vil begå kriminelle handlinger ved slike arrangementer eller vil utgjøre en trussel mot offentlig ro og orden. I tillegg kreves det at utveksling av slik informasjon er tillatt under avsenderpartens lovgivning. Personopplysninger kan bare brukes i forbindelse med det arrangementet det ble utlevert til bruk for, og skal slettes så snart de er brukt til dette formål. Under enhver omstendighet skal personopplysninger slettes etter ett år.
Artikkel 16 gjelder utveksling av informasjon for å forebygge terrorhandlinger og gir medlemsstatene anledning til å utveksle opplysninger om navn, fornavn, fødselsdato og fødested og en beskrivelse av de konkrete omstendighetene som gjør at avsenderparten har grunn til å tro at vedkommende vil begå visse alvorlige straffbare handlinger.
Artiklene 17 til 23 regulerer andre former for samarbeid, herunder felles operasjoner og bistand for å forebygge straffbare handlinger og opprettholde ro og orden. Felles operasjoner kan bare igangsettes dersom begge stater samtykker. Vertsstaten kan, dersom nasjonal rett tillater det, gi tjenestemenn fra andre stater politimyndighet. Tjenestemenn fra andre stater står under vertsstatens kommando og er underlagt vertsstatens lovgivning.
I tillegg skal medlemsstatene bistå hverandre for å forhindre at straffbare handlinger begås og for å opprettholde offentlig ro og orden i forbindelse med masseansamlinger og lignende store hendelser, katastrofer og alvorlige ulykker.
Hver stat dekker kostnadene for eget personell ved felles operasjoner med mindre statene blir enige om en annen dekning av kostnadene.
Dersom det oppstår et sivilrettslig erstatningsansvar i forbindelse med en felles operasjon, er hovedregelen at avsenderstaten er erstatningsansvarlig. Erstatningsansvaret reguleres likevel av vertsstatens lovgivning, og vertsstaten skal utbetale erstatningen for deretter å søke regress hos avsenderstaten.
Når det gjelder strafferettslig regulering, skal tjenestemenn fra andre staters myndigheter behandles på samme måte som vertsstatens tjenestemenn.
Artiklene 24 til 32 inneholder bestemmelser om personvern og informasjonssikkerhet. Statene skal garantere et personvern som tilfredsstiller Europarådskonvensjonen om personvern av 28. januar 1981 med tilleggsprotokoll fra 2001 under hensyntagen til rekommandasjon nr. R(87) 15 som regulerer bruk av personopplysninger i politiet.
Opplysninger som er utvekslet med hjemmel i beslutningene kan bare brukes til det formål de er innhentet for. Bruk til andre formål kan bare tillates etter samtykke fra avsenderparten og i samsvar med nasjonal lovgivning i så vel avsender- som mottakerparten. Når det gjelder bruk av opplysninger om DNA og fingeravtrykk innhentet ved automatiserte søk, kan slike opplysninger bare brukes til stadfestelse av om det er et treff, utarbeidelse av rettsanmodninger, og loggføring av forespørsler. Opplysningene skal slettes når de ikke lenger er nødvendige for disse formålene.
Opplysningene kan heller ikke utleveres til andre.
Statene skal sikre at opplysningene er korrekte og oppdaterte. Dersom det framkommer at opplysninger ikke er korrekte eller ikke skulle ha vært utvekslet, skal disse slettes eller rettes umiddelbart. Dersom det er usikkert om opplysningene er korrekte skal opplysningene merkes.
Opplysningene skal slettes eller blokkeres når de ikke lenger er nødvendige for det formål de er innhentet for, og senest innenfor de tidsfrister avsenderpartens lovgivning fastsetter.
Statene forplikter seg videre til å ha en effektiv teknisk beskyttelse av opplysningene. Nærmere bestemmelser om dette finnes i gjennomføringsbeslutningen. Det er også gitt detaljerte regler om plikten til å loggføre og registrere søk og utfallet av et søk.
Datasubjektene skal ha rett til innsyn i opplysninger om seg selv i samsvar med nasjonal lovgivning. De skal videre ha rett til på visse vilkår å kreve retting og sletting av ukorrekte opplysninger, og ha rett til å klage til en uavhengig instans dersom de anser sine rettigheter som krenket. Det skal også kunne kreves erstatning.
Det kan ikke foretas informasjonsutveksling mellom medlemsstatene med hjemmel i Prüm-beslutningene før reglene om personvern og informasjonssikkerhet er gjennomført og det er foretatt en evaluering av om gjennomføringen er tilfredsstillende.
2.3.2 Gjennomføringsbeslutningen
Gjennomføringsbeslutningen med vedlegg gir utfyllende regler om gjennomføringen av bestemmelsene i hovedbeslutningen.
Kapittel 1 inneholder formålsbestemmelsen som sier at gjennomføringsbeslutningen fastsetter de administrative og tekniske bestemmelsene som er nødvendige for å gjennomføre hovedbeslutningen. I tillegg defineres en rekke begreper.
Kapittel 2 fastslår at medlemsstatene skal følge de felles tekniske spesifikasjonene som er fastlagt i vedlegget til gjennomføringsbeslutningen. Videre fastlegges at opplysninger om DNA, fingeravtrykk og informasjon fra motorvognregistret skal utveksles gjennom kommunikasjonsnettet TESTA II og at systemene skal være tilgjengelige 24/7.
Kapitlene 3 – 5 fastlegger prinsippene for, og reglene for, anmodninger og svar i forbindelse med søk i hhv. DNA-registrene, fingeravtrykkregistrene og motorvognregistrene
Kapittel 6 gir nærmere regler om det øvrige politisamarbeidet i form av felles patruljer og felles operasjoner.
Kapittel 7 inneholder sluttbestemmelser om bl.a. meddelelse om uavhengig datatilsynsmyndighet, grunnlaget for utarbeidelse av beslutningene og meddelelse om at vilkårene for å utveksle personopplysninger er til stede. I tillegg legges det fast at samarbeidet skal underkastes regelmessige evalueringer. Til slutt inneholder kapitlet bestemmelser om gjennomføring og ikrafttredelse.
Vedlegget inneholder detaljerte tekniske beskrivelser av den tekniske løsningen og de formater som skal benyttes.
2.4 Forholdet til norsk rett
Norsk lov oppfyller i all hovedsak kravene i Prüm-avtalen.
Politiregisterloven med forskrifter (Politiregisterforskriften kapittel 72) hjemler overføring av opplysningene som omfattes av Prüm-avtalen og fastsetter de nødvendige garantier for personvern.
Det kan være behov for å tildele utenlandske polititjenestemenn politimyndighet i forbindelse med tjenestegjøring i Norge, jf. art. 17 i hovedbeslutningen. Politiloven § 20a ble endret i forbindelse med ratifikasjon av avtalen mellom Norge og EU om tilknytning til den europeiske konvensjon om gjensidig hjelp i straffesaker. Politiloven § 20a hjemler dermed tildeling av begrenset politimyndighet til utenlandske polititjenestemenn ved tjenestegjøring i Norge dersom det er nødvendig.
Artikkel 22 i Prüm-hovedbeslutningen fastsetter at utenlandske polititjenestemenn skal ha samme strafferettslige beskyttelse som norske polititjenestemenn. Dette kravet er allerede oppfylt, da politiloven § 20a tredje ledd fastslår at utenlandsk tjenestemann som deltar i felles etterforskningsgrupper, felles politioperasjoner, eller på annen måte utfører tjenestehandlinger i Norge, i den grad det følger av overenskomst med fremmed stat, er å anse som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser.
Derimot er det i dag ikke hjemmel til å gi utenlandsk politimyndighet adgang til å søke direkte i det norske motorvognregisteret. Som nevnt under punkt 2.1 ovenfor, pålegger artikkel 12 i hovedbeslutningen medlemsstatene å tillate direkte søk fra andre deltakerstater i de nasjonale registrene over kjøretøy. Det skal kunne søkes både for å forebygge og etterforske straffbare handlinger, og for å opprettholde offentlig sikkerhet. Enkelte opplysninger vil det være obligatorisk å utlevere, mens andre vil være valgfrie.
Samferdselsdepartementet arbeider med å etablere uttrykkelig hjemmel i vegtrafikkloven for Statens vegvesens registre på vegtrafikklovens område, samt andre myndigheters tilgang til opplysninger i disse. Det vises i den forbindelse til Prop. 115 L (2013–2014) og forslag til ny § 43 b. På bakgrunn av politiets bekymring for om forslaget i tilstrekkelig grad ville ivareta politiets behov for opplysninger fra Statens vegvesens registre ble forslaget ikke behandlet. Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om å ferdigstille et høringsnotat som i tilstrekkelig grad vil ivareta politiets behov. Dette vil sendes på høring i løpet av kort tid. Etter Samferdselsdepartementets og Justis- og beredskapsdepartementets vurdering vil det i den forbindelse være hensiktsmessig å innta en hjemmel i vegtrafikkloven også for utenlandske politimyndigheters tilgang til opplysninger fra motorvognregisteret, når dette følger av konvensjon eller avtale som Norge er bundet av. Dette lovforslaget vil bli fremmet så snart som mulig, slik at lovendringen kan vedtas i god tid før Prüm-avtalen trer i kraft.
2.5 Vurdering
Prüm-avtalen gir ikke politiet tilgang til andre typer opplysninger enn det de allerede har tilgang til gjennom det ordinære politi- og strafferettssamarbeidet, herunder gjennom tilknytningen til Schengen-samarbeidet. Derimot gjøres informasjonsutvekslingen betydelig mer effektiv ved at det kan gjennomføres automatiserte søk i opplysninger fra andre staters registre. Politiet kan raskt utelukke videre forespørsler til de stater hvor de ikke har fått treff og konsentrere sin innsats mot den stat eller de stater hvor de har fått treff. Tilslutning til Prüm-beslutningene vil derfor kunne medføre en betydelig effektivisering av etterforskningen av alvorlig grensekryssende kriminalitet og fremme oppklaringsmulighetene av slik kriminalitet. Prüm-beslutningene sikrer også et godt vern av personopplysninger.
Når det gjelder muligheten til å søke i andre staters motorvognregistre, kan politiet ved slike søk få tilgang til kjøretøyinformasjon og dermed blant annet verifisere hvem som er eier av kjøretøyet, verifisere at kjøretøyet har påmontert ekte registreringsskilter og verifisere at kjøretøyet har gyldig forsikring. Slik informasjon blir i dag sjelden innhentet, da innhentingen tar lang tid og ikke står i forhold til behovet i den konkrete situasjonen. Dette endrer seg gjennom mulighetene til automatiske søk med mer eller mindre umiddelbart svar. Eierinformasjon om kjøretøy er også viktige brikker i mange etterforsknings- og etterretningssaker. Det antas imidlertid ikke at antall søk i det norske motorvognregistret vil øke vesentlig. Frekvensen av norske biler i utlandet er relativt lav, med unntak av trafikken til og fra Sverige.
Bestemmelsene om andre samarbeidsformer, herunder felles operasjoner og bistand i forbindelse med større arrangementer, katastrofer og alvorlige ulykker, vil gi Norge mulighet til å få bistand av utenlandsk politi i den grad det skulle være behov for det. Prüm-avtalen gir bl.a. et rammeverk for å kunne anmode om bistand fra for eksempel de nordiske land i situasjoner der norske ressurser ikke er tilstrekkelige. Med et rammeverk som allerede er vedtatt – noe som ikke finnes mellom de nordiske land i dag – vil det bli enklere å be om bistand i for eksempel en terrorsituasjon.
Det må antas at Prüm-beslutningene vil få stadig økende betydning for politisamarbeidet i Europa. Dersom Norge har dårligere samarbeidsformer enn andre Schengen-stater, kan det føre til at Norge blir et mer attraktivt land for kriminelle å operere i eller ut fra.
Prüm-avtalen gir Norge full tilslutning til alle de materielle bestemmelsene i Prüm-beslutningene. Den medfører også en forenklet prosedyre for norsk tilslutning til eventuelle endringer i Prüm-beslutningene. Dette vil medføre at Norge til enhver tid kan operere ut fra samme regelverk som EUs medlemsstater. Samtidig er Norges rett til å velge om slike endringer skal godtas eller ikke ivaretatt.