1 Innledning

1.1 Bakgrunnen for forslaget

Verdens helseorganisasjon erklærte 11. mars 2020 at utbruddet av sykdommen Covid-19, forårsaket av det nyoppdagede koronaviruset SARS-CoV-2, utgjør en pandemi. Utbrudd av nye virus i mennesker vil alltid kunne anses som en trussel mot folkehelsen, særlig når det – som i dette tilfellet – er begrenset kunnskap om viruset, om hvordan det smitter mellom mennesker, hvor alvorlige infeksjoner det gir, og hvordan infeksjonene bør behandles. Det er fortsatt uklart hvordan smittesituasjonen vil utvikle seg, men det er uansett klart at det foreligger en alvorlig krise som berører store deler av samfunnet.

Ved enhver alvorlig krise påhviler det regjeringen en generell plikt til å handle. Dette kan utledes av Grunnloven § 3 om at Kongen og regjeringen er landets utøvende myndighet, og det følger også av beredskapslovgivningen. Utbruddet av den allmennfarlige smittsomme sykdommen Covid-19 har gjort det nødvendig å iverksette raske tiltak for å begrense smittespredning, for å beskytte liv og helse og for å sørge for opprettholdelse av samfunnskritiske funksjoner. De situasjonsbetingede tiltakene regjeringen har iverksatt fram til nå, er i hovedsak besluttet med grunnlag i eksisterende hjemler i smittevernloven og helseberedskapsloven.

Samtidig er det klart at utbruddet av Covid-19 har ført til alvorlige konsekvenser for næringslivet, befolkningen og samfunnet for øvrig. Også offentlig sektor kan ha behov for særregler for å kunne utføre sine oppgaver i den situasjonen landet står i nå.

Det er allerede fastsatt en rekke tiltak for å avhjelpe de negative konsekvensene, jf. blant annet vedtakene som ble truffet i Stortinget 16. mars 2020. Samtidig vil det være et klart behov for å vedta ytterligere tiltak. Enkelte slike tiltak vil nødvendiggjøre bevilgninger og må følge bevilgningsreglementet på vanlig måte. En rekke tiltak – enten de krever ytterligere bevilgninger eller ikke – vil imidlertid kunne kreve et rettslig grunnlag. Denne loven skal avhjelpe den situasjonen at det mangler et slikt rettslig grunnlag.

De forskriftshjemlene som finnes i lovgivningen i dag, gir i en rekke tilfeller ikke et tilstrekkelig grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak i en situasjon som den foreliggende. Landet befinner seg i en type krisesituasjon som lovgivningen generelt ikke har tatt høyde for. Det gjør det utfordrende å gjennomføre slike løpende justeringer i regelverket som situasjonen til enhver tid krever. For å sikre at det kan gjennomføres forsvarlige og effektive tiltak som anses nødvendige for å begrense forstyrrelsen av normale samfunnsfunksjoner, og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig, foreslås det derfor en midlertidig lov med en hjemmel for Kongen til å fastsette forskrifter. I kapittel 3 er det beskrevet en del tiltak som det kan være behov for å gjennomføre.

Forskriftshjemmelen er vidt utformet, men vil bare kunne benyttes til å fastsette tiltak som en følge av utbruddet av Covid-19. Det foreslås også at loven gjøres midlertidig, og at den vil opphøre å gjelde seks måneder etter ikrafttredelsen.

I og med at Kongen gis vidtrekkende myndighet til å fastsette forskrifter – også forskrifter med et innhold som kan fravike gjeldende lovgivning – foreslås det at alle forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen skal meddeles Stortinget snarest mulig.

Det følger av forslaget at Kongen kan gi forskrifter som supplerer, utfyller eller fraviker gjeldende lovgivning så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål. Forslaget bygger på en avveining av på den ene siden det grunnleggende utgangspunktet om at den lovgivende makt ligger til Stortinget, jf. Grunnloven § 75 bokstav a, og på den andre siden de behovene for raske endringer i regelverket som kan oppstå i en situasjon som den foreliggende.

Det vil ikke være adgang til å fastsette bestemmelser som strider mot Grunnloven eller menneskerettsloven. Videre må bestemmelser som regulerer virksomheten til domstolene og påtalemyndigheten, respektere deres uavhengige stilling. Forskriftskompetansen skal ikke kunne benyttes på en måte som utfordrer rettsstatsprinsipper og rettssikkerhet.

Det foreligger i dag en ekstraordinær krisesituasjon, som det er grunn til å tro at vil vedvare i en periode. Utfordringene denne skaper, gjelder imidlertid samfunnet i vid forstand, ikke bare samfunnskritiske funksjoner. Lovens forskriftshjemmel er utformet med dette i tankene og er derfor annerledes enn forslaget fra Beredskapshjemmelutvalget i NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer. Forutsetningen for utvalgets forslag var å utforme en generell fullmaktslov for ulike typer akutte, ekstraordinære krisesituasjoner som kunne tenkes å oppstå, for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner og andre tungtveiende samfunnsinteresser. Loven som foreslås her, skal derimot søke å begrense forstyrrelser i normale samfunnsfunksjoner og avhjelpe negative konsekvenser av Covid-19-utbruddet for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Forskriftshjemmelen er derfor ikke begrenset til ivaretakelsen av kritiske samfunnsfunksjoner og tungtveiende samfunnsinteresser.

1.2 Forholdet til andre lover som gir hjemmel til å fastsette forskrifter ved kriser

Smittevernloven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt å motvirke at slike sykdommer føres inn i eller ut av landet. Loven skal sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter kan sette i gang nødvendige smitteverntiltak. Helseberedskapsloven har til formål å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Med hjemmel i disse lovene er det allerede fastsatt en rekke tiltak, både på kommunalt og statlig nivå. Departementet legger til grunn at også eventuelle framtidige forskrifter som fastsettes for å motvirke smitte, fastsettes med hjemmel i smittevernloven og helseberedskapsloven.

Næringsberedskapsloven hjemler forskrifter som fastsetter tiltak for å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende. Det forutsettes at tiltak som faller inn under næringsberedskapslovens anvendelsesområde, hjemles i denne loven. Videre vil flere tiltak knyttet til sivilbeskyttelse kunne hjemles i den tverrsektorielle sivilbeskyttelsesloven.

Det finnes også enkelte bestemmelser i sektorlovgivningen som kan benyttes til å fastsette bestemmelser i en krisesituasjon, men det kan i mange tilfeller være uklart hvor langt disse rekker.

Dersom det er uklart om det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel, eller om eksisterende lovhjemler kun omfatter deler av de tiltakene det er behov for å iverksette, skal dette ikke forstås som noe hinder for å anvende forskriftshjemmelen i loven her. Det avgjørende hensynet er ivaretakelsen av legalitetsprinsippet. I lys av forsvarlighetskravet i formålsbestemmelsen vil det sentrale være hvorvidt – ikke hvor – det kan påvises hjemmel for myndighetenes beslutninger. I den grad det skulle oppstå behov for tiltak som ikke kan fastsettes innenfor gjeldende lovgivning, eller situasjoner der hjemmelsspørsmålet er uklart, vil loven her gi hjemmel for å fastsette midlertidige forskrifter.