2 EFTAs frihandelsforhandlinger med Guatemala

2.1 Bakgrunn

I tråd med prinsippet om parallellitet med EU er hovedformålet med frihandelsavtalen å sikre EFTA-statene like gode handelsvilkår med Guatemala som det EU har i sin frihandelsavtale med staten.

2.2 Forhandlingsprosessen

Forhandlingene som ledet frem til frihandelsavtalen med Costa Rica og Panama startet i februar 2012. Ved forhandlingsoppstart inkluderte forhandlingene også Honduras. Våren 2012 sluttet Guatemala seg til forhandlingene. I løpet av våren 2013 ble det klart at EFTA ikke ville klare å avslutte forhandlingene med Guatemala og Honduras, og det ble derfor besluttet å ferdigstille forhandlingene kun med Costa Rica og Panama. Frihandelsavtalen mellom EFTA-statene og Costa Rica og Panama ble undertegnet 24. juni 2013.

EU har en frihandelsavtale med statene i Mellom-Amerika som omfatter alle CAEIS-statene, dvs. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua og Panama. EFTA-statene ønsker samlet sett like gode eksportvilkår i Mellom-Amerika som EU. EFTAs frihandelsavtale med Costa Rica og Panama har derfor en bestemmelse som åpner for at alle statene i CAEIS kan tiltre EFTAs frihandelsavtale med Costa Rica og Panama.

EFTA gjenopptok konsultasjonene med Guatemala i februar 2014, for å se om det var grunnlag for at Guatemala kunne tiltre frihandelsavtalen, og partene lyktes å avslutte forhandlingene i november 2014.

Sveits var talsperson for EFTA i forhandlingsprosessen med Guatemala.

Nærings- og fiskeridepartementet1 ledet den norske forhandlingsdelegasjonen og hadde ansvar for forhandlingene om markedsadgang for varer, tjenester og investeringer.

Den norske forhandlingsdelegasjonen har hatt medlemmer fra andre departementer og fra direktorater. Delegasjonsmedlemmer fra andre departementer og etater har særskilt bidratt i gjennomføringen av forhandlingene på følgende områder:

• Bestemmelsene om toll- og opprinnelsesspørsmål, administrativt samarbeid og handelsfasilitering: Finansdepartementet ved Toll- og avgiftsdirektoratet

• Bestemmelsene om handel med landbruksvarer: Landbruks- og matdepartementet, Landbruksdirektoratet

• Bestemmelsene om handel med tjenester: Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet

Forhandlingene har blitt ført på grunnlag av norske posisjoner, og hovedspørsmålene under forhandlingene har blitt avklart løpende mellom relevante departementer. Forhandlingsresultatet er i overensstemmelse med føringer gitt i mandatet fra regjeringen og instruksene som er gitt ved de enkelte forhandlingsrundene.

EFTAs faste råd i Genève og EFTA-ministrene har vært holdt løpende orientert om utviklingen i forhandlingene. Det har også vært redegjort for forhandlingene i møter med organisasjoner fra sivilt samfunn og arbeidslivets parter (såkalte «dialogmøter»), samt i EFTAs konsultative komité.

2.3 Norges handel med Guatemala

Det økonomiske samkvemmet mellom Norge og Guatemala er beskjedent. Norges samlede handel med Guatemala beløp seg til 259 millioner kroner i 2014. Norsk eksport utgjorde i 2014, 121 millioner kroner. Norges viktigste eksportvarer til Guatemala er kunstgjødsel, kjøretøy og sjømat. Importen fra Guatemala beløp seg i 2014 til 138 millioner kroner. De viktigste importvarene fra Guatemala er kaffe og grønnsaker, hovedsakelig erter.

2.4 Menneskerettighetssituasjonen i Guatemala

Menneskerettighetssituasjonen i Guatemala er bekymringsfull og nært knyttet til forhold som fattigdom, ulikhet, dårlig sikkerhet, straffefrihet, urfolks manglende rettigheter og manglende arbeidstakerrettigheter.

I FNs utviklingsprograms indeks for menneskelig utvikling for 2013, ligger Guatemala på 133. plass av 188 stater. Bare Haiti skårer lavere i Latin-Amerika til tross for at Guatemala har høyere BNP per innbygger enn en rekke andre stater i regionen. Offentlige utgifter til helse, utdanning og sosiale basistjenester er også blant de aller laveste på kontinentet.

Mer enn halve befolkningen i Guatemala lever under fattigdomsgrensen, og 13,5 prosent i ekstrem fattigdom. Halvparten av alle barn mellom 0 og 5 år er kronisk feil- eller underernærte. UNICEF anslår at 65 prosent av urbefolkningen lider av kronisk underernæring (2014).

Regjeringens politikk for utnyttelse av landets naturressurser (jord, vann, mineraler) møter motstand fra urbefolkningen, som mener at myndighetene ikke gjennomfører konsultasjoner med lokalbefolkningen i henhold til ILO-krav. Forsvarere av menneskerettigheter og journalister blir utsatt for angrep. Ifølge ulike kilder rangerer Guatemala blant de farligste landene i verden for fagorganiserte (som utgjør kun 1 til 3 prosent av arbeidsstokken i Guatemala). De utsettes for drap, drapsforsøk, tortur, kidnapping og innbrudd.

Guatemala preges av alvorlig organisert kriminalitet, blant annet knyttet til narkotika, utpressing og korrupsjonsnettverk i offentlig sektor. Drapstallene er i verdenstoppen, noe som blant annet henger sammen med de mange håndvåpen som er i omløp. Volds- og kriminalitetsbildet forverres av et svakt rettsvesen og høy straffefrihet. Guatemala er blant de verste land i verden når det gjelder vold mot- og drap på kvinner. I 2008 ble det vedtatt en lov for å motvirke vold mot kvinner, og det er blant annet opprettet spesialdomstoler for behandling av slike saker.

Norges politikk i Guatemala er å styrke urbefolkningens, og da særlig kvinners, rettigheter. I bistandsporteføljen prioriteres støtte til utvikling og oppbygging av en justissektor som ivaretar alles rettigheter. Gjennom det norskfinansierte og FN-ledede Mayaprogrammet har Norge eksempelvis arbeidet for å kanalisere konflikter inn i rettsvesenet. Arbeidet har resultert i flere prinsipielle domsavsigelser i viktige saker. Norge støttet dessuten i perioden desember 2013 – juni 2015 ILOs arbeid i Guatemala for å styrke arbeidstakerrettighetene og dialogen med myndighetene og arbeidsgiverorganisasjonen CACIF.

2.5 Arbeidstakerrettigheter

Guatemala har ratifisert kjernekonvensjonene til den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO som omhandler forbud mot barnearbeid, forbud mot tvangsarbeid, forbud mot diskriminering og organisasjonsfrihet, og rett til kollektive forhandlinger. Guatemala har også ratifisert de fire konvensjonene som er fremhevet som spesielt viktige og prioriterte. Dette er konvensjonene om arbeidstilsyn, sysselsettingspolitikk, arbeidstilsyn i jordbruket og trepartsrådslagning med sikte på å gjennomføre internasjonale standarder for arbeidslivet. Det eksisterer imidlertid store utfordringer for Guatemala knyttet til gjennomføringen og håndhevelsen av påtatte forpliktelser.

I lengre tid har det versert saker om brudd på de nevnte ILO-forpliktelsene i ILOs overvåkingssystem. Til tross for gjentatte oppfordringer om gjennomføring og etterlevelse av konvensjonene, har lite skjedd. Alvorlighetsgraden av brudd økte på 2000-tallet da over 50 fagforeningsledere ble drept uten at det ble igangsatt etterforskning eller straffeforfølgelse. Dette har ført til at ILO helt siden 2012 har hatt en meget tett oppfølgning av Guatemala. I mars 2013 ble det inngått en intensjonserklæring mellom ILO og regjeringen i Guatemala om nødvendige tiltak for å få slutt på avtalebruddene, fulgt opp av en nasjonal handlingsplan vedtatt i oktober samme år. Tiltakene omfatter blant annet endringer av arbeidsrettslig lovgivning, adgang til inngåelse og utbredelse av kollektive avtaler, rammevilkår for arbeidstilsynet, og innføring av et rettslig system for straffeforfølgelse ved brudd på arbeidstakerrettigheter og andre lovbrudd.

Regjeringen i Guatemala rapporterer om mange formelle skritt i riktig retning, men lite har skjedd i praksis. Samtidig er det en positiv utvikling at regjeringen er villig til å samarbeide med og motta hjelp fra ILO. Presset på Guatemala holdes oppe ved gjentatte drøftelser av situasjonen i landet i ILOs ekspertkomiteer og styrende organer, der regjeringen må forklare hva de gjør. ILO har også egne utsendinger til Guatemala som vurderer utviklingen.

Norge, sammen med EU og USA, har i sterke ordelag oppfordret Guatemala til å etterleve sine ILO-forpliktelser. Fra norsk side har en vært positiv til den guatemalanske regjeringens tiltak som gjelder blant annet håndheving av etterforskning og straffeforfølgelse. Det kreves imidlertid enda større anstrengelser for at etterlevelsen av arbeidsrettslovgivningen og straffeloven skal bli effektiv. Forholdene i Guatemala står stadig på dagsorden i ILO. Håpet er at det totale presset med trussel om undersøkelseskommisjon fra ILO og omdømmetap skal føre til at Guatemala håndhever sine ILO-forpliktelser.

2.6 Den økonomiske og politiske utviklingen i Guatemala

Guatemala er med sine om lag 16 millioner innbyggere den mest befolkede staten i Mellom-Amerika, og den med høyest BNP i regionen. Jordbrukssektoren utgjør om lag 15 prosent av verdiskapningen og halve arbeidsstyrken er tilknyttet sektoren. Eksportartikler som kaffe, sukker og bananer er nøkkelprodukter for Guatemala. Industri- og tjenestesektorene representerer henholdsvis 24 og 63 prosent av verdiskapningen. Samtidig er pengeoverføringer fra ca. 1,5 millioner guatemalanere i utlandet, som utgjør ca. 10 prosent av BNP, svært viktige for landets økonomi. Veksten i BNP var i 2015 på 3,5%, en nedgang fra 4% i 2014. Veksten forventes å holde seg på 3,2% i perioden 2016–2020 (EIU).

Muligheten for vekst hemmes av den langsomme gjennomføringen av økonomiske og sosiale reformer, blant annet som følge av lovforslag som ikke blir ferdigbehandlet i Kongressen. Et svakt arbeidsmarked med en uformell sektor på 70 prosent og lav reallønnsutvikling, bidrar også til å svekke den økonomiske utviklingen. Det samme gjør de mange konfliktene knyttet til utnyttelse av naturressurser i urfolksområder.

Den makroøkonomiske situasjonen er stabil og den økonomiske politikken forventes å bli videreført. Inflasjonen i 2014 var på 4,3 prosent, i tråd med sentralbankens mål på 3-5 prosent for perioden. Underskuddet i statens inntekter, som utgjorde 2,2 prosent av BNP i 2014, skal dekkes gjennom innenlandske lån i form av statsobligasjoner.

Skattereformen fra 2012 har ikke gitt forventede resultater. Landets skatteinntekter som andel av BNP er de laveste i Latin-Amerika og ble ytterligere redusert i 2015 til 10,4% (11,3% i 2014 og 11,6% i 2013), godt under reformens mål på 13%. Mangelen på skatteinntekter førte til at både politi og rettsvesen, så vel som skole og helsevesen, ved slutten av 2014 var i en ekstrem finansiell krise og skapte bølger av protester og lukking av poliklinikker på sykehusene. Situasjonen bedret seg ikke i 2015. Underskuddet i statens inntekter (2,2% av BNP i 2015) skyldes utstrakt korrupsjon og skatteunndragelser, i tillegg til en uformell sektor på hele 70% (EIU) og lav reallønnsutvikling.

Underskuddet i statsbudsjettet fører til økte låneopptak og dermed økt gjeldsbyrde for staten. Samtidig har et større handelsunderskudd bidratt til at samlet utenlandsgjeld utgjorde ca. 28 prosent av BNP i 2013. De store overføringene fra guatemalanere i USA er viktige for å holde forbruket oppe og økonomien i gang da privat forbruk utgjør 85 prosent av BNP. Guatemala ønsker å tiltrekke seg utenlandske investeringer for å øke statens inntekter. Det er derfor et lyspunkt for regjeringen at Guatemala bedret sin stilling på World Economic Forums indeks for investeringsklima. I 2014 ble det inngått avtale om et viktig infrastrukturprosjekt for en gassrørledning fra Mexico for å legge til rette for tungindustri. Samtidig har en korrupsjonsskandale stoppet planene for en såkalt tørr kanal, som skulle binde sammen Atlanterhavet og Stillehavet med vei, jernbane og petroleumsrørledninger.

President Pérez Molina, som ble avsatt i august 2015 som et resultat av en korupsjonsskandale, har satset på at Guatemala skal bli et senter for teknologiutvikling, tekstilindustri og turisme. Samtidig ønsker Guatemala å inngå nye frihandelsavtaler og vil trolig søke fullt medlemskap i Pacific Alliance (Chile, Colombia, Mexico og Peru). For å redusere avhengigheten til USA har Guatemala tatt skritt for å etablere handelsforbindelser med Kina og styrke relasjonene med andre framvoksende økonomier.

Det ble høsten 2015 avholdt presidentvalg i Guatemala, og Jimmy Morales fra det konservative partiet Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nación), er Guatemalas nye president (2016–2020). Morales la i sin første pressekonferanse etter at valgresultatet var klart, stor vekt på å ta fatt i de mest kritiske forholdene i offentlige tjenester – sykehus og skole, utdanning og arbeid til ungdom, tilrettelegging for småbedrifter i by og bygd, og å tiltrekke seg utenlandske investeringer. Han uttalte at han ønsker å bidra til grunnleggende forandringer og at forandringene må skje på fredelig vis, men programmet er lite konkret samtidig som et stramt statsbudsjett og en fragmentert kongress vil vanskeliggjøre den nye regjeringens arbeid. Morales tiltråtte offisielt som president i januar 2016.