1 Gjennomføring av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette frem proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet for 2020. Proposisjonen gjør rede for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra regjeringen hittil i år, og inneholder forslag om ytterligere endringer på statsbudsjettet. Kapittel 1 gir hovedtallene i budsjettet for 2020. Kapittel 2 gir oversikt over forslag til endringer i bevilgninger som gjelder skatter og avgifter. Øvrige utgifts- og inntektsendringer som foreslås i denne proposisjonen, omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir oversikt over statsregnskapet per 30. september 2020.

1.1 Økonomiske tiltak i møte med koronapandemien

2020 har vært et helt spesielt år. Koronapandemien har fått store konsekvenser både for internasjonal og norsk økonomi, for enkeltpersoner og bedrifter.

Regjeringen har møtt koronapandemien med en kraftig finanspolitisk respons. Siden 12. mars har regjeringen i syv omganger, medregnet forslagene i nysaldert budsjett, fremmet omfattende økonomiske tiltak for å motvirke de negative konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Samtidig har lavere aktivitet i økonomien gitt nedgang i statens inntekter og økning i utgiftene til dagpenger til ledige og permitterte. Både høyere utgifter og lavere inntekter har bidratt til at budsjettbalansen for 2020 er kraftig svekket.

Regjeringen har arbeidet med økonomiske tiltak i tre faser. I første fase ble det lagt frem en rekke strakstiltak for å unngå unødige oppsigelser og konkurser i levedyktige selskap som ble rammet av en akutt svikt i inntektene. I tillegg ble det innført ekstra inntektssikring for de som ble permitterte, mistet jobben eller på annen måte mistet inntektsgrunnlaget sitt.

I andre fase fremmet regjeringen ytterligere konkrete tiltak for bransjer, bedrifter og husholdninger som er blitt spesielt hardt rammet av pandemien. Det var nødvendig å kompensere bedrifter og personer for inntektsbortfall, og slik avhjelpe den akutte situasjonen som oppstod i midten av mars.

Den tredje fasen av regjeringens økonomiske håndtering av pandemien ble innledet i mai. Etter hvert som økonomien gradvis åpnet opp igjen og de mest inngripende smitteverntiltakene ble lettet på, la regjeringen frem sin strategi for Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere. Tiltakene i strategien skal bidra til å få aktiviteten opp og samtidig møte de langsiktige utfordringene norsk økonomi og samfunnet står overfor.

I høst har Europa og Norge igjen opplevd en ny smittebølge. Smitteøkningen og de nasjonale smitteverntiltakene som i oktober og november ble strammet inn, har store konsekvenser for norsk økonomi. Regjeringen har i flere omganger tilpasset den økonomiske politikken til den rådende smittesituasjonen ved å foreslå nye økonomiske tiltak og justere eksisterende ordninger.

Flere tiltak har kommet til eller blitt forsterket gjennom Stortingets behandling av regjeringens forslag. Det er en styrke i denne situasjonen at det samarbeides godt mellom regjering og Storting, at det er et bredt politisk samarbeid og at behandlingen av sakene har vært rask og effektiv.

Svekkelsen av budsjettbalansen i 2020 er dekket inn ved å øke bruken av oljepenger, og har brakt bruken godt over den langsiktige rettesnoren for oljepengebruk i handlingsregelen på 3 pst. Det har vært riktig og i tråd med handlingsregelen å bruke finanspolitikken aktiv for å motvirke krisen. Uten omfattende økonomiske tiltak kunne kostnadene som følge av pandemien og smitteverntiltakene blitt større ved at flere bedrifter ville gått over ende og flere arbeidstakere ville ha mistet jobben.

Krisetiltakene er midlertidige og skal fases ut etter hvert som økonomien gradvis bedres og behovene avtar. Det er viktig for regjeringen at den store økningen i bruken av oljepenger i 2020 ikke skal føre til et varig løft i offentlige utgifter. Offentlige utgifter i Norge var på et høyt nivå allerede før koronakrisen, og en gradvis nedtrapping er nødvendig for å ivareta den langsiktige bærekraften i statsfinansene. Det kan også bidra til vekst og sysselsetting i privat sektor, og nødvendige omstillinger i økonomien.

Tabell 1.1 oppsummerer de økonomiske tiltakene som er satt inn i 2020 i møte med virusutbruddet, inkludert regjeringens forslag i nysalderingen. Utgiftene til tiltak for å motvirke inntektsbortfall for bedrifter anslås til 67 mrd. kroner, mens utvidelser av inntektssikringsordninger for personer mv. er anslått til 16 mrd. kroner. Tiltak for sektorer med samfunnskritiske oppgaver anslås til 30 mrd. kroner. Øvrige kompensasjonsordninger og andre tiltak er anslått til 18 mrd. kroner. Summen av bevilgninger til økonomiske tiltak vedtatt eller foreslått i forbindelse med virusutbruddet er anslått til 131 mrd. kroner.

I forbindelse med nysalderingen foreslås bl.a. følgende nye tiltak i møte med koronapandemien:

• Regjeringen foreslår 1 142 mill. kroner til det internasjonale arbeidet for å bekjempe pandemien. Av disse midlene foreslås 600 mill. kroner utover bistandsbudsjettet på 1 pst. av BNI, jf. Utenriksdepartementets Prop. 46 S (2020–2021).

• Regjeringen foreslår å øke kommunenes rammetilskudd med 807 mill. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien, og styrke kommunenes kontrollaktivitet knyttet til smittevernregler. I tillegg foreslås det 100 mill. kroner i kompensasjon til fylkeskommunene over rammetilskuddet, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets Prop. 48 S (2020–2021).

• Det foreslås 500 mill. kroner til forhåndsavtaler og vaksinasjon mot covid-19. For å gi ytterligere fleksibilitet i forhandlinger og samarbeid om vaksiner foreslår regjeringen også en bestillingsfullmakt på inntil 1 mrd. kroner, slik at det samlet kan inngås forpliktelser på 2 mrd. kroner i 2020, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).

• Regjeringen foreslår 150 mill. kroner til de regionale helseforetakene for innkjøp av blant annet smittevernutstyr, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).

• For å redusere risikoen for importsmitte foreslår regjeringen 75 mill. kroner til karantenehotell ved større flyplasser og grensepasseringssteder, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 43 S (2020–2021).

• For å avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for kultursektoren foreslår regjeringen 60 mill. kroner i økt tilskudd til kulturinstitusjoner som må holde helt eller delvis stengt. Midlene skal dekke opp for inntektstap i institusjonene etter innstramninger i lokale smittevernbestemmelser, samt bidra til å dekke merutgifter knyttet til omlegging av drift og etablering av alternativ publikumsrettet aktivitet, herunder digital formidling, jf. Kulturdepartementets Prop. 51 S (2020–2021).

• Det foreslås 25 mill. kroner til ulike tiltak rettet mot sårbare grupper i julen, herunder til frivillige organisasjoner, digitale arrangementer i tros- og livssynssamfunn og til å styrke hjelpetelefoners bemanning i julen, jf. Barne- og familiedepartementets Prop. 40 S (2020–2021).

I april ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementene, kommunesektoren og KS for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren. Arbeidsgruppen anslår at de økonomiske virkningene av pandemien summerer seg til 8,8 mrd. kroner i 2020. Gjennom året har kommunesektoren blitt tilført 12,4 mrd. kroner i kompenserende bevilgninger, fordelt med 7,7 mrd. kroner til kommunene og 4,7 mrd. kroner til fylkeskommunene. Arbeidsgruppens kartlegging sammenholdt med kompenserende bevilgninger viser at kommunesektoren i 2020 samlet sett er kompensert med 3,6 mrd. kroner ut over de anslåtte virkningene av pandemien. Arbeidsgruppen vil fortsette kartleggingsarbeidet og skal levere sin sluttrapport innen august 2021.

1.2 Hovedtall i budsjettet for 2020

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå til 392,5 mrd. kroner. Det er 148,9 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett for 2020 i fjor høst, men 2,5 mrd. kroner lavere enn anslått for 2020 i Nasjonalbudsjettet 2021, jf. tabell 1.2. Underskuddet tilsvarer 3,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året og utgjør 12,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Budsjettimpulsen, som er endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen fra året før, anslås til 4,5 pst. i 2020, det samme som anslått i Nasjonalbudsjettet 2021.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 107,7 mrd. kroner. Det er 137,3 mrd. kroner lavere enn anslått i Saldert budsjett 2020, som blant annet må ses i sammenheng med midlertidige endringer i petroleumsskatteregimet og lavere oljepris. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2020 anslås til -72,7 mrd. kroner, som er 327,9 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2020 anslås til 9,9 pst., målt fra regnskap for 2019.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2020. Mer fullstendige redegjørelser for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet basert på en gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi, legges frem to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og Statens pensjonsfond

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå til 416,9 mrd. kroner. Dette underskuddet motsvares av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse.

Siden Stortinget vedtok statsbudsjettet for 2020 i fjor høst, er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet økt med 175,8 mrd. kroner. Det skyldes både reduserte inntekter og økte utgifter, jf. tabell 1.3.

Anslaget for faktisk betalte skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge er redusert med 56,8 mrd. kroner og renteinntektene er redusert med 1,7 mrd. kroner. Øvrige inntektsendringer er på til sammen 10,1 mrd. kroner, hvorav 7,0 mrd. kroner er inntekter fra salg av havbrukstillatelser og 5,8 mrd. kroner skyldes økt overføring fra Norges Bank. Utbytteinntekter ekskl. utbytte fra Equinor er redusert med 3,2 mrd. kroner.

Anslaget for utgifter til dagpenger ble økt med 44,6 mrd. kroner i første halvår 2020, men er redusert med 12,3 mrd. kroner i andre halvår medregnet forslagene i nysalderingen. Anslåtte renteutgifter reduseres med 0,2 mrd. kroner fra saldert budsjett. Utgiftene utenom renter og dagpenger øker samlet sett med 95,3 mrd. kroner fra saldert budsjett til nysaldert budsjett. Dette er i hovedsak økte utgifter til økonomiske krisetiltak fremmet og vedtatt igjennom året i møte med koronapandemien.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet i 2020 anslås nå til 107,7 mrd. kroner, mot 245,0 mrd. kroner i Saldert budsjett 2020. Reduksjonen skyldes blant annet at anslaget for petroleumsskatter og -avgifter er satt ned med til sammen 104,6 mrd. kroner. Videre er forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) 27,3 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett, mens utbyttet fra Equinor er redusert med 5,4 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland. Det overføres deretter midler tilbake fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Siden anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er lavere enn anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, blir nettoavsetningen i Statens pensjonsfond utland negativ med 309,2 mrd. kroner i 2020. Medregnet rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond på 236,5 mrd. kroner, hvorav 230,0 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet, anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond til -72,7 mrd. kroner i 2020.

Nærmere om veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. For 2020 anslås den reelle, underliggende utgiftsveksten til 134,4 mrd. 2020-kroner, som svarer til 9,9 pst. I løpende kroner er veksten anslått til 11,6 pst., mens statsbudsjettets prisvekst er anslått til 1,5 pst.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold, og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2019 til 2020 gjelder dette følgende forhold:

• Dekning av ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge over bistandsbudsjettet. Midlene overføres fra Utenriksdepartementet til Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, og utgiftsføres dermed to ganger på statsbudsjettet.

• Det korrigeres for avviket mellom pensjonskostnader som inngår i basisbevilgningene til helseforetakene og anslåtte normalnivåer for pensjonspremier i helseforetakene.

• Det korrigeres for enkelte engangsinntekter i Statens pensjonskasse knyttet til engangsoppgjør for Vygruppen AS og Mantena AS i 2019.

• Det korrigeres for merutgifter til finansiering av NRK som motsvares av økte inntekter i 2020.

• Merutgifter som motsvares av merinntekter i henhold til merinntektsfullmakter. Slike utgifter budsjetteres ikke, men fremkommer først når regnskapet foreligger. I 2019 er det korrigert for slike merutgifter.

1.3 Utviklingen i hovedtall gjennom budsjettåret 2020

Tabell 1.5 viser utviklingen i hovedtall på statsbudsjettet for 2020 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget høsten 2019. Endringer første halvår er alle endringer til og med Stortingets behandling av Prop. 117 S (2019–2020) og Prop. 127 S (2019–2020), jf. Innst. 360 S (2019–2020). Endringer andre halvår er alle endringer etter dette medregnet regjeringens forslag i nysalderingen, dvs. i omgrupperingsproposisjonene for det enkelte departement samt denne proposisjonen. Tabell 1.6 gir oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå 175,8 mrd. kroner større enn i Saldert budsjett 2020.

Medregnet forslag i denne proposisjonen er det foreslått eller vedtatt endringer som samlet reduserer inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med 48,4 mrd. kroner. Anslagene for skatter og avgifter er redusert med 56,8 mrd. kroner og renteinntektene er redusert med 1,7 mrd. kroner. Utbytteinntekter ekskl. utbytte fra Equinor er redusert med 3,2 mrd. kroner. Øvrige inntekter er økt med til sammen 13,2 mrd. kroner, hvorav 7,0 mrd. kroner er inntekter fra salg av havbrukstillatelser og 5,8 mrd. kroner skyldes økt overføring fra Norges Bank.

Samtidig er det etter Saldert budsjett 2020 vedtatt eller foreslått å øke utgiftene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med til sammen 127,5 mrd. kroner. Dette er i hovedsak økte utgifter til inntektssikringsordningene under folketrygden og økonomiske krisetiltak fremmet og vedtatt igjennom året i møte med koronapandemien.

Samlet er utgiftene under folketrygden økt med 37,4 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020, medregnet 32,3 mrd. kroner i økte utgifter til dagpenger og merutgifter på knapt 45 mill. kroner som følge av takstoppgjøret for 2020. Under følger en nærmere forklaring av endringene på de største utgiftsområdene under folketrygden i løpet av 2020:

• Utgiftene til sykepenger mv. ble oppjustert med om lag 16,3 mrd. kroner i første halvår, herunder i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Innst. 360 S (2019–2020). Sykepenger til arbeidstakere og selvstendige ble oppjustert med om lag 5,6 mrd. kroner, mens utgiftene til omsorgspenger ble oppjustert med 10,7 mrd. kroner. Dette skyldes i all hovedsak midlertidige tiltak som ble iverksatt i møte med koronapandemien. I forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020) ble utgiftene til sykepenger mv. nedjustert med om lag 11,6 mrd. kroner, i hovedsak som følge av en nedjustering av tiltakseffektene. Utgiftene til sykepenger mv. øker med i underkant av 0,3 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen, i hovedsak som følge av en økning i det trygdefinansierte sykefraværet. Samlet er utgiftene til sykepenger mv. oppjustert med 5,1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til arbeidsavklaringspenger ble oppjustert med 2,8 mrd. kroner i første halvår, herunder i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Innst. 360 S (2019–2020). Dette skyldes i hovedsak regelverksutvidelser og økt anslag på antall mottakere som følge av koronapandemien. I forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020) ble utgiftene nedjustert med 1,3 mrd. kroner, i hovedsak som følge av redusert anslag på antall mottakere. Utgiftene oppjusteres med om lag 0,2 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Samlet øker utgiftene til arbeidsavklaringspenger med 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til uførhet ble redusert med 1,6 mrd. kroner i første halvår, jf. Innst. 360 S (2019–2020), i hovedsak som følge av lavere anslag på overgang fra arbeidsavklaringspenger. I forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020) ble bevilgningen oppjustert med 0,8 mrd. kroner, i hovedsak som følge av økt anslag på antall mottakere. I forbindelse med nysalderingen reduseres utgiftene med 0,3 mrd. kroner, i hovedsak som følge av lavere gjennomsnittlig ytelse enn tidligere ventet. Samlet reduseres utgiftene til uførhet med 1,1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til alderspensjon ble redusert med 3,9 mrd. kroner i første halvår, jf. Innst. 360 S (2019–2020), hovedsakelig grunnet lavere anslag for vekst i grunnbeløpet enn ventet. I forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020) ble bevilgningen oppjustert med 0,7 mrd. kroner, i hovedsak som følge av at veksten i grunnbeløpet ble høyere enn anslått i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. For en nærmere redegjørelse for reguleringen av grunnbeløpet i 2020 vises det til Meld. St. 4 (2020–2021). I forbindelse med nysalderingen oppjusteres utgiftene med ytterligere 0,2 mrd. kroner. Samlet reduseres utgiftene til alderspensjon med om lag 3 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til helsestønader ble redusert med nærmere 40 mill. kroner i første halvår, jf. Innst. 360 S (2019–2020). Anslaget var basert på aktivitetstall per februar og tok ikke hensyn til endringer som følge av pandemien. Utgiftene ble videre nedjustert med om lag 0,7 mrd. kroner i forbindelse med Prop. 142 S (2019–2020). Det skyldtes hovedsakelig reduserte anslag for refusjon av egenbetaling under egenandelstak 1 og 2 og lavere refusjonsutgifter til de fleste behandlergrupper med unntak av allmennleger. Utgiftene øker med nærmere 0,3 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Den største økningen er anslaget for allmennlegehjelp som øker med 284 mill. kroner. Mesteparten av økningen tilskrives aktivitetsvekst blant fastlegene i 2020. Midlertidige takstendringer, teststasjoner ved grenseoverganger og at det ved mistanke om allmennfarlig smittsom sykdom ikke tas egenandel fra pasient slik at refusjonene fra folketrygden øker, forklarer også deler av veksten. Samlet reduseres utgiftene med om lag 0,45 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til foreldrepenger ble oppjustert med om lag 0,4 mrd. kroner i første halvår, jf. Innst. 360 S (2019–2020). Utgiftene ble oppjustert med ytterligere 0,2 mrd. kroner i forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020). Disse justeringene skyldtes primært endringer i anslagene for antall mottakere og gjennomsnittlig ytelse. Utgiftene økes med 0,6 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Økte utgifter skyldes i hovedsak at det ventes at flere foreldre enn tidligere vil få foreldrepenger i 2020. Samlet øker utgiftene til foreldrepenger med 1,25 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til dagpenger ble oppjustert med 44,6 mrd. kroner i første halvår, herunder i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Innst. 360 S (2019–2020). Dette skyldes både midlertidige tiltak og en kraftig økning i antall ledige som følge av koronapandemien. I forbindelse med behandlingen av Prop. 142 S (2019–2020) ble bevilgningen nedjustert med 7,4 mrd. kroner, i hovedsak som følge av lavere anslag for antall ledige. I forbindelse med nysalderingen reduseres utgiftene med ytterligere med om lag 4,9 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes at en lavere andel av de ledige hadde rett på dagpenger enn tidligere anslått. Samlet øker utgiftene til dagpenger med 32,3 mrd. kroner fra saldert budsjett.

Etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i første halvår, jf. Innst. 360 S (2019–2020), er det vedtatt eller fremmet forslag, medregnet denne proposisjonen, som innebærer at utgiftene settes ned med til sammen 55,6 mrd. kroner utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner. I Prop. 142 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet foreslo regjeringen nye koronarelaterte tiltak på til sammen 6,1 mrd. kroner. Samtidig ble det foreslått flere nedjusteringer av anslagskarakter. Bl.a. ble bevilgningene til kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall og lønnsstøtteordningen foreslått satt ned med til sammen 26,3 mrd. kroner, og utgiftene under folketrygden ble foreslått redusert med 21,3 mrd. kroner. Til sammen ble utgiftene foreslått satt ned med 42,3 mrd. kroner. Se nærmere omtale i Prop. 142 S (2019–2020).

Utgiftsreduksjonene i andre halvår etter Stortingets behandling av Prop. 142 S (2019–2020), jf. Innst. 19 S (2020–2021) gjelder blant annet følgende saker:

• Utgiftene til regelstyrte ordninger under folketrygden settes ytterligere ned med 4,0 mrd. kroner, primært som følge av lavere anslåtte utgifter til dagpenger, jf. omtale over og tabell 1.7.

• Utgiftene til innsatsstyrt finansiering av de regionale helseforetakene reduseres med 2,9 mrd. kroner bl.a. som følge av redusert aktivitet ved sykehusene som følge av koronapandemien, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).

• Utgiftene til tilskudd og tapsavsetning til låne- og tilskuddsordningen for pakkereisearrangører settes ned med til sammen 997 mill. kroner, jf. Nærings- og fiskeridepartementets Prop. 45 S (2020–2021).

• Nye anslag på integreringsområdet reduserer utgiftene under Kunnskapsdepartementet med 790 mill. kroner, jf. Prop. 44 S (2020–2021).

• Nye anslag under Statens lånekasse for utdanning reduserer utgiftene under Kunnskapsdepartementet med 735 mill. kroner, jf. Prop. 44 S (2020–2021).

• Utgiftene under Samferdselsdepartementet til belønningsavtaler, store kollektivprosjekter og byvekstavtaler reduseres med 598 mill. kroner, jf. Prop. 47 S (2020–2021).

• Bevilgningen til tilfeldige utgifter på kap. 2309 settes ned med 2,6 mrd. kroner utover det som motsvares av økte utgifter til lønnsoppgjør mv.

Samtidig er det på enkelte områder fremmet forslag om økte utgifter. Dette gjelder blant annet følgende saker:

• Utgiftene under Helse- og omsorgsdepartementet økes med 2,4 mrd. kroner til kompensasjon til de regionale helseforetakene for tapte aktivitetsbaserte inntekter til og med mai 2020, jf. Prop. 42 S (2020–2021).

• Utgiftene under Finansdepartementet øker med 720 mill. kroner til merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner samt private og ideelle virksomheter, og med 500 mill. kroner til nettoføringsordningen for statlig betalt merverdiavgift.

• Bevilgningene over rammetilskuddet til kommunesektoren under Kommunal- og moderniseringsdepartementet økes med 907 mill. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien samt til smitteverntiltak, jf. Prop. 48 S (2020–2021).

• Bistandsrammen økes med 600 mill. kroner utover bistandsbudsjettet på 1 pst. av BNI til ACT-A-samarbeidet mot covid-19, jf. Utenriksdepartementets Prop. 46 S (2020–2021).

• Utgiftene til forhåndsavtaler om vaksine mot covid-19 økes med 500 mill. kroner, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 42 S (2020–2021).

Det samlede underskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2020 anslås til 72,7 mrd. kroner. Anslaget for statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nå 137,3 mrd. kroner lavere enn i Saldert budsjett 2020. Siden anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er lavere enn anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås netto avsatt i Statens pensjonsfond utland for 2020 til -309,2 mrd. kroner. Medregnet rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond på 236,5 mrd. kroner, hvorav 230,0 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet, anslås det samlede underskuddet i Statens pensjonsfond til 72,7 mrd. kroner i 2020. Ettersom overføringen fra fondet fastsettes slik at statsbudsjettet er i balanse ved nysalderingen, er dette også anslaget for det samlede underskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2020.

Månedsbalansen for kapitalen i Statens pensjonsfond utland for oktober 2020 publisert av Norges Bank var på 10 624 mrd. kroner. Endelige tall for kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2020 vil bli presentert i statsregnskapet for 2020.

Nysaldert budsjett 2020 viser en økning i statsbudsjettets brutto finansieringsbehov på 56,1 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020, jf. tabell 1.6. Økningen fra saldert budsjett skyldes bl.a. 50 mrd. kroner i kapitalinnskudd i Statens obligasjonsfond, økte utlån under Statens lånekasse og Husbanken og til GIEK for å dekke likviditetsbehov i Alminnelig garantiordning. Videre økes avdragene på statsgjelden i 2020 sammenlignet med anslaget i saldert budsjett. I motsatt retning trekker økte tilbakebetalinger bl.a. under Eksportkredittordningen og under boliglånsordningen i Statens pensjonskasse, samt salg av aksjer under Nærings- og fiskeridepartementet.

Statens faktiske lånebehov og behovet for lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 1.6. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Det gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank.

Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten utgjør 9,1 mrd. kroner i 2020 som følge av at Equinor har gjennomført tilbakekjøp av aksjer. Statens eierandel i Equinor er uendret. Se omtale i Prop. 117 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2020. Inntektene fra selskapets tilbakekjøp overføres til Statens pensjonsfond utland, og inngår ikke i statsbudsjettets brutto finansieringsbehov.

Departementenes bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i departementenes respektive omgrupperingsposisjoner. I tabell 1.7 følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget hittil i år.

I Saldert budsjett 2020 ble det bevilget 498 104,4 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside medregnet dagpenger mv. Senere er det vedtatt eller foreslått endringer i bevilgningene som samlet øker utgiftene med 37 419,5 mill. kroner:

• Bevilgningen på kap. 2541 Dagpenger ble økt med 725 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 52 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet, jf. Innst. 197 S (2019–2020).

• Bevilgningene ble økt med 31 095 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 67 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet, jf. Innst. 216 S (2019–2020).

• Bevilgningene ble økt med 4 950 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 73 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet, jf. Innst. 233 S (2019–2020).

• Bevilgningene ble økt med 25 825,5 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Prop. 117 S (2019–2020) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2020, Prop. 127 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet og Innst. 360 S (2019–2020).

• Bevilgningene ble satt ned med 21 154,5 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 142 S (2019–2020) om økonomiske tiltak mot virusutbruddet, jf. Innst. 19 S (2020–2021).

• Bevilgningen ble økt med 4,1 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 12 S (2020–2021) Endringar i statsbudsjettet 2020 under Helse- og omsorgsdepartementet (som følgje av endra takstar for legar, psykologar og fysioterapeutar), jf. Innst. 33 S (2020–2021).

• I tillegg er det foreslått bevilgningsendringer som samlet reduserer utgiftene med 4 025,5 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2020, jf. Prop. 40 S (2020–2021) Endringar i statsbudsjettet 2020 under Barne- og familiedepartementet, Prop. 41 S (2020–2021) Endringar i statsbudsjettet 2020 under Arbeids- og sosialdepartementet, og Prop. 42 S (2020–2021) Endringer i statsbudsjettet 2020 under Helse- og omsorgsdepartementet.

1.4 Utviklingen siden Gul bok 2021

Tabell 1.8 viser utviklingen i hovedtallene for 2020 fra anslaget i Gul bok 2021 til nysaldert budsjett for 2020. Tabell 1.9 gir en tilsvarende oversikt for statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett 2020 viser at det oljekorrigerte underskuddet i 2020 er 16,3 mrd. kroner lavere enn anslått i Gul bok 2021. Inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner øker med 3,0 mrd. kroner. Ny informasjon om skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge øker inntektene med nærmere 3,4 mrd. kroner fra anslaget for 2020 i Gul bok 2021. I motsatt retning trekker reduserte renteinntekter med 1,0 mrd. kroner og utbytteinntekter ekskl. Equinor med 2,8 mrd. kroner. Andre inntekter øker med 3,5 mrd. kroner.

Sammenlignet med anslaget for 2020 i Gul bok 2021 reduseres utgiftene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med 13,3 mrd. kroner. Se omtale av større utgiftsendringer i andre halvår etter Stortingets behandling av Prop. 142 S (2019–2020) i kapittel 1.3.

Samlet er anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten økt med 21,0 mrd. kroner fra anslaget for 2020 i Gul bok 2021. Inntektene fra petroleumsskatter og -avgifter anslås 5,1 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn for 2020 i Gul bok 2021. I tillegg kommer økte netto inntekter fra SDØE på 16,6 mrd. kroner, mens utbytte fra Equinor anslås 0,7 mrd. kroner lavere.

Siden anslaget på regnskap for 2020 i Gul bok 2021 er statsbudsjettets brutto finansieringsbehov redusert med 7,9 mrd. kroner. Tilbakebetalinger mv. er økt med vel 13,9 mrd. kroner og utlån mv. er redusert med 2,4 mrd. kroner. I motsatt retning trekker økte avdrag på innenlandsk statsgjeld med 8,5 mrd. kroner.

Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten utgjør 9,1 mrd. kroner i 2020 som følge av at Equinor har gjennomført tilbakekjøp av aksjer. Inntektene fra selskapets tilbakekjøp overføres til Statens pensjonsfond utland.

1.5 Utviklingen fra regnskap 2019 til nysaldert budsjett 2020

Tabell 1.10 viser statsbudsjettets og Statens pensjonsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskapet for 2019 og nysaldert budsjett 2020. Tabell 1.11 gir en tilsvarende oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Det oljekorrigerte underskuddet øker med 189,3 mrd. kroner fra regnskapet for 2019. Utgiftene utenom petroleumsvirksomhet øker med 190,3 mrd. kroner, hvorav økte utgifter under folketrygden medregnet dagpenger mv. utgjør 58,1 mrd. kroner. I motsatt retning trekker 1,0 mrd. kroner i økte inntekter utenom petroleumsvirksomhet. Skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge reduseres med 2,9 mrd. kroner, utbytteinntektene reduseres med 6,4 mrd. kroner og renteinntekter reduseres med 1,7 mrd. kroner. Øvrige inntekter økes samlet sett med 12,0 mrd. kroner, hvorav 7,0 mrd. kroner er inntekter fra salg av havbrukstillatelser og 4,9 mrd. kroner er økte overføringer fra Norges Bank.

Det samlede underskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2020 anslås til 72,7 mrd. kroner. Anslaget for statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nå 149,2 mrd. kroner lavere enn i regnskapet for 2019. Dette skyldes lavere inntekter fra petroleumsskatter og -avgifter, lavere netto inntekt fra SDØE og redusert kontantutbytte fra Equinor. Overføringen fra Statens pensjonsfond utland for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 ligger an til å bli 188,4 mrd. kroner høyere enn den regnskapsførte overføringen for 2019. Når det tas hensyn til at regnskapet for 2019 viser et overskudd etter overføringen fra Statens pensjonsfond utland på 0,9 mrd. kroner, og at rente- og utbytteinntekter mv. fra Statens pensjonsfond anslås 11,0 mrd. kroner lavere i 2020 enn i 2019, reduseres det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond med 349,5 mrd. kroner fra regnskapet for 2019 til nysaldert budsjett for 2020.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov reduseres med knapt 5,0 mrd. kroner fra regnskapet for 2019 til nysaldert budsjett for 2020. Utlån mv. økes med 61,2 mrd. kroner. Økningen skyldes bl.a. 50 mrd. kroner i kapitalinnskudd i Statens obligasjonsfond i 2020 samt økte utlån til Innovasjon Norge og lån til GIEK for å dekke likviditetsbehov i Alminnelig garantiordning. Samtidig reduseres utgiftene til gjeldsavdrag, som må ses i sammenheng med at terminstrukturen for avdragene på statsgjelden påvirker finansieringsbehovet mellom år. Mens det ble regnskapsført gjeldsavdrag på 64,1 mrd. kroner i 2019, budsjetteres det med gjeldsavdrag på 8,5 mrd. kroner i 2020.

Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten utgjør 9,1 mrd. kroner i 2020 som følge av at Equinor har gjennomført tilbakekjøp av aksjer fra aksjonærene, herunder staten. Inntektene fra selskapets tilbakekjøp overføres til Statens pensjonsfond utland.

1.6 Anslag på regnskap og endelige regnskapstall

Det endelige regnskapet vil kunne avvike fra anslaget på regnskap i nysaldert budsjett. Et avvik vil for eksempel kunne skyldes usikkerhet om regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra ett år til det neste. Nedenfor sammenstilles anslag på regnskap med endelige regnskapstall for overskuddet på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond for hvert av årene 2010–2019.

Det er fra og med 1995 overført midler til Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Overføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen vil dermed medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd. Det vises til St.prp. nr. 66 (2005–2006) for en nærmere redegjørelse for denne budsjetteringspraksisen.