3 Behovsprøving av utdanningsstøtte til videregående opplæring – forsørgers samboer
3.1 Bakgrunn for forslaget
Videregående opplæring er gratis i Norge, og utgifter til dekning av levekostnader under videregående opplæring er et forsørgeransvar. For å motvirke at økonomiske hensyn gjør at ungdom går ut i ufaglært arbeid i ung alder fremfor å ta videregående opplæring, er det etablert et behovsprøvd grunnstipend som retter seg mot elever fra familier med særlig svak økonomi. Ordningen, slik den er utformet i dag, har imidlertid vist seg å være lite treffsikker. Kunnskapsdepartementet foreslo derfor i statsbudsjettet for 2015 å gjøre flere endringer i behovsprøvingsvilkårene for grunnstipendet med sikte på å målrette stipendet bedre mot dem som støtten egentlig er ment for.
Blant annet foreslo departementet endringer i hvilke personers økonomi som skal telle med i behovsprøvingen av grunnstipendet. Det ble foreslått å behovsprøve stipendet mot inntekten til begge foreldre med formelt forsørgeransvar for eleven, uavhengig av om eleven bor sammen med begge eller bare en av dem. Videre ble det for de tilfellene hvor foreldrene ikke bor sammen, og der en av eller begge foreldrene har ny ektefelle eller samboer, foreslått å legge et fast påslag på inntekten som det behovsprøves mot.
Stortinget har i statsbudsjettet for 2015 vedtatt å endre behovsprøvingsvilkårene for grunnstipendet i videregående opplæring jf. Innst. 12 S (2014–2015) og Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet. Gjennomføring av vedtaket er betinget av at behovsprøvingsbestemmelsen i utdanningsstøtteloven endres ettersom gjeldende bestemmelse ikke åpner for å legge vekt på økonomien til forsørgers samboer i behovsprøvingen.
3.2 Gjeldende rett
Utdanningsstøtteloven § 7 første ledd lyder i dag slik:
«Utdanningsstøtten kan behovsprøves mot økonomien til søkeren, søkerens ektefelle eller samboer og søkerens forsørgere. Steforeldre likestilles med biologiske foreldre når det gjelder forsørgelse.»
Bestemmelsen gir rammer for hvilke personers økonomi det kan behovsprøves mot ved behandling av søknad om utdanningsstøtte. Den fastsetter blant annet at støtten kan behovsprøves mot økonomien til søkerens forsørgere. Begge foreldrene til en elev eller lærling har etter barneloven et forsørgeransvar for vedkommende så lenge denne er i videregående opplæring som regnes som vanlig. Etter støtteordningen som gjelder til og med undervisningsåret 2014–2015, behovsprøves grunnstipendet mot økonomien til den av forsørgerne som eleven eller lærlingen bor sammen med eller sist bodde sammen med. Gjeldende behovsprøvingsbestemmelse i utdanningsstøtteloven gir imidlertid formelt grunnlag for å behovsprøve støtten mot begge forsørgeres økonomi, uavhengig av om eleven bor sammen med begge eller bare en av dem.
Gjeldende bestemmelse slår også fast at steforeldre likestilles med biologiske foreldre når det gjelder forsørgelse. Derfor kan støtten til elever og lærlinger i videregående opplæring også behovsprøves mot økonomien til en person som er gift med en av søkerens foreldre, selv om en slik steforelder etter barneloven ikke har et formelt forsørgeransvar for søkeren. Etter støtteordningen som gjelder til og med undervisningsåret 2014–2015, behovsprøves grunnstipendet fullt ut mot økonomien til steforelder som eleven bor sammen med.
Utdanningsstøtteloven gir ikke nærmere regler for hvordan og i hvilket omfang behovsprøvingen skal gjennomføres. Siden endringer i behovsprøvingsreglene i praksis vil medføre økte eller reduserte utgifter for staten, må de vedtas av Stortinget i statsbudsjettet. De nærmere vilkårene for støtte blir fastsatt i forskrift av departementet, jf. utdanningsstøtteloven § 7 tredje ledd.
3.3 Høringen
3.3.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å innføre hjemmel til å kunne legge vekt på økonomien til forsørgers samboer ved behovsprøving av utdanningsstøtte til elever og lærlinger i videregående opplæring. Samtidig innebar forslaget en avvikling av dagens adgang til direkte behovsprøving mot økonomien til forsørgers ektefelle (steforelder). Med forslaget vil en forsørgers samboer likestilles med en steforelder når det gjelder adgangen til å behovsprøve utdanningsstøtten, og både samboerens og steforelderens økonomi vil bare kunne gis en begrenset betydning i behovsprøvingen sammenlignet med den betydningen som forsørgernes økonomi kan gis. Foranledningen til høringsforslaget var regjeringens forslag til endringer i støtteordningen for elever og lærlinger i videregående opplæring, som ble lagt frem i Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet. Departementet omtalte dette slik i høringsnotatet:
«Sentrale elementer i forslaget til endringer i støtteordningen er endring i hvilke personers økonomi som skal legges til grunn ved behovsprøvingen av utdanningsstøtten til elever i videregående opplæring, og endring i hvor stor vekt det skal legges på økonomien til steforeldre og foreldres samboere. I dag behovsprøves støtten mot økonomien til den av forsørgerne (i praksis forelderen) eleven bor sammen med minst 40 prosent av tiden. Hvis eleven bor sammen med begge foreldrene, behovsprøves støtten mot begges økonomi. Hvis eleven bor sammen med den ene forelderen, behovsprøves støtten mot dennes økonomi. Dersom denne forsørgeren er gift, legges også steforelderens økonomi til grunn i behovsprøvingen. Steforelders økonomi får etter dagens ordning like stor betydning som forelderens, og vedkommendes inntekt legges fullt ut til grunn i behovsprøvingen. Økonomien til foreldre som eleven ikke bor sammen med eller bor sammen med mindre enn 40 prosent av tiden, får ikke betydning i beregningen av utdanningsstøtten.
Forslagene til endring innebærer et prinsipp om at det er økonomien til personer som har det formelle forsørgeransvaret for søkeren som skal legges til grunn, uavhengig av om eleven bor sammen med vedkommende eller ikke. Dette vil i praksis si at utdanningsstøtten skal behovsprøves mot elevens biologiske foreldre, uansett om eleven bor sammen med en av eller begge foreldrene, eller har flyttet ut av foreldrehjemmet. Det foreslås med andre ord å gå bort fra et prinsipp om å behovsprøve utdanningsstøtten mot økonomien i den husholdningen eleven bor i størstedelen av tiden, og over til et prinsipp om behovsprøving mot personer som har det formelle forsørgeransvaret for eleven. Denne endringen krever ikke endring i utdanningsstøtteloven.
Det foreslås også endringer i hvilken vekt det skal legges på økonomien til personer som er gift eller samboer med elevens forsørger. Det foreslås å legge et fast påslag på inntekten til foreldrene når en av eller begge foreldrene har nye ektefelle eller samboere. Dette vil for det første innebære at det blir lagt vesentlig mindre vekt på økonomien til forelderens nye ektefelle (elevens steforelder). I dag legges steforelders inntekt til grunn fullt ut dersom eleven bor sammen med steforelderen. For det andre innebærer forslaget om et fast påslag at økonomien til forelderens samboer også skal gis betydning ved behovsprøvingen. Økonomien til foreldres nye ektefeller og samboere vil med forslaget tillegges samme vekt i beregningen av utdanningsstøtten. Forslaget om å legge noe vekt på økonomien til forelders samboer krever endring i utdanningsstøtteloven.»
Departementets begrunnelse for å gi økonomien til forsørgers nye ektefelle eller samboer en viss betydning i behovsprøvingen, er at forsørgere som har ektefelle eller samboer har en økonomisk fordel av å ha noen å dele husholdningen med. Det ble i høringsnotatet vist til at det også i regelverket om barnebidrag og bidragsforskudd blir tatt tilsvarende hensyn.
I høringsnotatet ble det videre uttalt at for at en samboers økonomi skal få betydning i behovsprøving av utdanningsstøtte, må samboerforholdet være av varig karakter. Departementet viste i den forbindelse til at det i forslaget til forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2015–2016, som ble sendt på høring 8. oktober 2014, er foreslått å definere samboere på tilsvarende måte som i barnetrygdloven § 9 om rett til utvidet barnetrygd. Definisjonen går ut på at par som lever i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning og har levd slik i minst tolv av de siste 18 månedene, vil bli regnet som samboere.
I høringsnotatet foreslo departementet å endre utdanningsstøtteloven § 7 første ledd slik:
«Utdanningsstøtten kan behovsprøves mot økonomien til søkeren, søkerens ektefelle eller samboer og søkerens forsørgere. Ved behovsprøvingen kan det også legges vekt på økonomien til forsørgers ektefelle eller samboer.»
3.3.2 Høringsinstansenes syn
Åtte høringsinstanser har kommentert forslaget om å endre behovsprøvingsbestemmelsen i utdanningsstøtteloven. Fem av disse går i sine merknader spesifikt inn på forslaget om å innføre hjemmel til å kunne legge vekt på økonomien til forsørgers samboer ved behovsprøving av utdanningsstøtte til videregående opplæring. Dette er Elevorganisasjonen, ANSA – Association of Norwegian Students Abroad, Lånekassen, Fagforbundet og Skolenes landsforbund. Elevorganisasjonen og Lånekassen gir uttrykkelig støtte til forslaget. ANSA sier at de i utgangspunktet stiller seg bak forslaget, uten at det fremkommer noe nærmere om eventuelle reservasjoner. Skolenes landsforbund uttaler at de ikke har noen prinsipielle motforestillinger mot forslaget. Fagforbundet uttrykker også en positiv holdning til forslaget, men mener at hjemmelen bare bør anvendes i tilfeller hvor samboer har en normal lønnsinntekt. Fagforbundet påpeker dessuten at det påslaget som skal gjøres på forsørgerinntekten når forsørger har samboer, må være rimelig.
Det er ingen høringsinstanser som eksplisitt uttrykker motstand mot å innføre hjemmel til å la forsørgers samboer utgjøre en faktor i behovsprøvingen. Men i og med at Foreldreutvalget for grunnopplæringen i sitt høringssvar tar til orde for at utdanningsstøtte i videregående opplæring kun bør behovsprøves mot søkerens økonomi, må likevel denne høringsinstansen sies å være negativ til forslaget. Videre uttaler både Aleneforeldreforeningen og Fagforbundet seg imot sentrale deler av det samlede forslaget til endringer i behovsprøvingsvilkårene for utdanningsstøtte i videregående opplæring, som regjeringen la frem i statsbudsjettet for 2015. Dette gjelder spesielt forslaget om å behovsprøve støtten også mot økonomien til en forsørger som eleven ikke bor sammen med eller bor sammen med mindre enn 40 prosent av tiden. Aleneforeldreforeningen mener at denne endringen vil innebære at det legges en fiktiv inntekt til grunn for behovsprøvingen av utdanningsstøtten, som vil slå urimelig ut for mange elever i aleneforeldrefamilier med lav inntekt. Fagforbundet er av samme oppfatning.
To høringsinstanser knytter kommentarer til bruken av de midlene som spares inn som følge av regjeringens forslag til endrede behovsprøvingsvilkår. Landsorganisasjonen i Norge, som i utgangspunktet ikke er negativ til regjeringens forslag, mener at midlene som spares på denne endringen bør gå til andre måter å styrke lik rett til utdanning på, for eksempel gjennom styrking av utstyrsstipendet. Elevorganisasjonen mener på sin side at de innsparte midlene i større grad enn det regjeringen har lagt opp til, burde vært brukt på å øke grunnstipendet til de elevene som etter de nye reglene vil kvalifisere for stipendet.
3.4 Departementets vurderinger og forslag
Hovedformålet med å behovsprøve utdanningsstøtte til videregående opplæring mot forsørgernes økonomi er å utjevne forskjeller, slik at elever som har forsørgere med mindre god økonomi, skal få mer støtte enn elever fra bedre stilte familier. Gjeldende behovsprøvingsbestemmelse i utdanningsstøtteloven innholder hjemmel til å behovsprøve støtten både mot økonomien til dem som har forsørgeransvar for eleven, hvilket i de aller fleste tilfeller vil være elevens biologiske foreldre, og mot økonomien til eventuelle steforeldre til eleven. Slik bestemmelsen nå er utformet, skiller den ikke på hvilken vekt som kan legges på henholdsvis forsørgernes økonomi og steforeldres økonomi. Bestemmelsen gir på den annen side ikke mulighet til å legge noen vekt på en forsørgers samboers økonomi.
Departementet mener at bestemmelsen bør uttrykke at forsørgernes økonomi spiller en større rolle i behovsprøvingen enn økonomien til steforeldre, som ikke har noe formelt forsørgeransvar for eleven. Samtidig mener departementet at hensynet til likebehandling mellom ulike familiesammensetninger tilsier at en forsørgers samboer ikke bør behandles annerledes enn en steforelder i behovsprøvingsøyemed.
Noen av høringsinstansene er negative til endringene i behovsprøvingsreglene, som er årsaken til behovet for lovendring. De viser i hovedsak til at det vil få urimelige utslag å behovsprøve grunnstipendet mot økonomien til forsørgere som ikke bor sammen med eleven, og til at innsparte midler i større grad bør brukes til styrking av støtteordningen på andre måter. Dette er innspill som angår omleggingen av vilkårene for grunnstipendet generelt, og er ikke rettet mot den foreslåtte lovendringen som sådan.
Endringene i behovsprøvingsreglene ble behandlet av Stortinget i statsbudsjettet for 2015. Forslaget til lovendring er en nødvendig forutsetning for gjennomføring av den delen av endringene som medfører at det skal legges noe vekt på økonomien til forsørgerens samboer. Innspill som angår omleggingen av støtteordningen vektlegges derfor ikke her.
Departementet foreslår etter dette at bestemmelsen endres slik det ble foreslått i høringsnotatet. Endringen vil medføre at det ved behovsprøvingen blir anledning til å ta noe hensyn til økonomien til forsørgers samboer eller ektefelle, og at elevens steforelder ikke lenger skal likestilles med forsørger. Nærmere bestemmelser om hvilken vekt som skal legges på økonomien til forsørgere og til forsørgeres samboere og ektefeller vil bli fastsatt i forskrift og gjennom vedtakelsen av statsbudsjetter for de aktuelle perioder. Forslaget til lovendring er i samsvar med det lovendringsforslaget som ble varslet i budsjettproposisjonen for 2015 i forbindelse med fremleggelsen av regjeringens forslag til endrede behovsprøvingsvilkår for grunnstipendet i videregående opplæring – et forslag som Stortinget har sluttet seg til jf. Innst. 12 S (2014–2015) og Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet.