4 Lånekassens adgang til innhenting av opplysninger fra andre – lærlinger og lærekandidater

4.1 Bakgrunn for forslaget

Dagens hjemmel for innhenting av opplysninger i utdanningsstøtteloven § 23 ble fastsatt i 2005. I Ot.prp. nr. 48 (2004–2005) ble det gjort rede for bakgrunnen for behovet for en vid lovhjemmel for innhenting av opplysninger fra andre organer. Det ble vist til St.meld. nr. 12 (2003–2004) Om modernisering av Statens lånekasse for utdanning, der det gikk frem at Lånekassen skulle tilby en døgnåpen elektronisk informasjonstjeneste med blant annet mest mulig automatisert søknadsbehandling. Det ble uttalt at informasjon som er nødvendig for søknadsbehandlingen så langt det var mulig skulle hentes inn direkte fra andre registre.

Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge – IKT for vekst og verdiskaping ble behandlet i Stortinget 10. juni 2013. Det er stor grad av politisk enighet om målet om at den statlige forvaltningen så langt det er mulig skal være tilgjengelig på nett. Nettbaserte tjenester skal være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med innbyggerne. Å gjøre elektronisk kommunikasjon til den primære kanalen for dialog mellom innbyggere og offentlige virksomheter, vil bidra til forenkling og effektivisering i offentlig sektor. Digitalt førstevalg er både et mål og en forutsetning for å nå IKT-politiske mål og for å bevare velferdsstaten. Samtidig er det et sentralt prinsipp at hensynet til personvern og informasjonssikkerhet ivaretas.

Lånekassen er en av de statlige virksomhetene som har kommet lengst i å bruke IKT for å gi kundene gode digitale tjenester, noe som i betydelig grad har effektivisert forvaltningen av utdanningsstøtteordningen. Å legge til rette for innhenting av opplysninger direkte fra ulike registre, er et sentralt virkemiddel for modernisering i Lånekassen, og en forutsetning for å gi kundene gode digitale tjenester. Lånekassen har kommet et godt stykke på vei når det gjelder datafangst, og har et sterkt søkelys på datakvalitet og informasjonssikkerhet. Lånekassen har som målsetting at søker eller låntaker i minst mulig grad selv skal sende inn dokumentasjon og at effektiviteten gjennom automatisert behandling og bruken av digitale tjenester skal økes.

Endringen som er foreslått her skal legge til rette for samme saksbehandlingsprosess for lærlinger som for elever og studenter. Vurderingene og begrunnelsene som ble gjort i forbindelse med fastsettelsen av gjeldende § 23 er i stor grad gjeldende også for denne endringen.

4.2 Gjeldende rett

Utdanningsstøtteloven § 23 lyder i dag slik:

«Lånekassen kan innhente opplysninger om en søker eller låntaker, og om en søkers eller låntakers ektefelle, samboer og forsørger.

Opplysningene kan innhentes fra offentlige myndigheter og offentlige registre. For søkere eller låntakere kan opplysninger i tillegg hentes inn fra offentlige og private utdanningsinstitusjoner.

Opplysningene som innhentes etter første og annet ledd må ha betydning for søkerens eller låntakerens rettigheter eller plikter fastsatt i eller i medhold av denne lov.

Fra utdanningsinstitusjonene kan Lånekassen innhente opplysninger om studentstatus og faglig progresjon. Dette gjelder også for dem som ikke er søkere eller låntakere i Lånekassen.

Lånekassen kan innhente opplysninger om søkerens kontonummer fra Skatteetaten eller med søkerens samtykke fra et privat register. Opplysninger om kontonummer kan bare benyttes i forbindelse med utbetaling av utdanningsstøtte.

Lånekassen skal gis nødvendige opplysninger uhindret av taushetsplikt. Opplysningene kan innhentes elektronisk.

Departementet gir forskrifter om hvilke institusjoner opplysninger kan innhentes fra samt om oppbevaring og sletting av opplysninger.»

Bestemmelsen i utdanningsstøtteloven § 23 gir rammer for hva som kan reguleres i forskrift. Loven angir i første ledd hvilken personkrets det kan innhentes opplysninger om. I annet ledd bestemmes det hvor disse opplysningene kan hentes fra. Prinsippet om at opplysningene må ha betydning for søkerens eller låntakerens rettigheter etter utdanningsstøtteregelverket, er slått fast i tredje ledd. Dette gjenspeiler regelen i personopplysningsloven § 11. I utdanningsstøtteloven § 23 fjerde og femte ledd er det gitt særskilte regler om innhenting av nærmere bestemte opplysninger også om andre enn søkere eller låntakere i Lånekassen, og om innhenting av opplysninger om kontonummer fra privat register.

I § 23 sjette ledd er det bestemt at Lånekassen skal gis nødvendige opplysninger uhindret av taushetsplikt. Dette omfatter også tilfeller der taushetsplikten er regulert i særbestemmelser i annet lovverk.

I siste ledd er det gitt adgang for departementet til å gi forskrift om hvilke institusjoner det kan innhentes opplysninger fra, samt om oppbevaring og sletting av opplysninger.

4.3 Høringen

4.3.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslo departementet en endring i utdanningsstøtteloven § 23 fjerde ledd som medfører noe utvidet lovhjemmel for Lånekassen til å hente inn noen flere opplysninger om personer som ikke søker om utdanningsstøtte i Lånekassen. Endringen skulle medføre at Lånekassen kunne hente inn tilsvarende opplysninger om lærlinger fra fylkeskommunen som de i dag henter inn om elever fra skolene. Opplysningene hentes inn i en egen database i Lånekassen, men bare opplysninger om personer som er søkere gjøres tilgjengelig i Lånekassens saksbehandlingssystem.

For elever i videregående skole hentes i dag opplysningene om elevstatus fra skolene. Det er imidlertid fylkeskommunene som har de tilsvarende opplysningene om lærlinger som er i videregående opplæring. Fylkeskommunen dekkes ikke av formuleringen utdanningsinstitusjonene i § 23 fjerde ledd. Disse opplysningene trenger Lånekassen for å kontrollere at lærlinger har godkjent lærekontrakt, noe som er et vilkår for å ha rett til utdanningsstøtte.

I dag henter Lånekassen inn samtykke fra lærlingene når søknad om utdanningsstøtte behandles, slik at Lånekassen kan hente inn opplysningene fra fylkeskommunen. Departementet uttalte i høringsnotatet at det var er en bedre løsning at Lånekassen har hjemmel i utdanningsstøtteloven til å hente inn opplysninger fra fylkeskommunen om godkjent lærekontrakt, på samme måte som for opplysninger fra lærestedene om elever og studenter.

Begrepet studentstatus er ikke helt presist når det dreier seg om opplysninger om elever i videregående skole. Det ble derfor foreslått å endre dette til student- eller elevstatus.

De nærmere bestemmelsene om hvilke opplysninger som kan hentes inn i hvilke tilfeller, fastsettes i forskrift om Lånekassens adgang til innhenting av opplysninger. Dette er en detaljert forskrift som i stor grad gir konkrete regler som avgrenser og presiserer nærmere adgangen til innhenting som er etablert i lovhjemmelen.

I høringsnotatet foreslo departementet å endre utdanningsstøtteloven § 23 fjerde ledd slik:

«Fra utdanningsinstitusjonene og fylkeskommunen kan Lånekassen innhente opplysninger om student- eller elevstatus, godkjent lærekontrakt og faglig progresjon. Dette gjelder også for dem som ikke er søkere eller låntakere i Lånekassen.»

4.3.2 Høringsintansenes syn

Få av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om å utvide hjemmelen for adgangen til å hente inn opplysninger til også å inkludere visse opplysninger fra fylkeskommunen. Av de fem høringsinstansene som har uttalt seg om dette har Foreldreutvalget for grunnopplæringen og Opplandfylkekommune uttrykkelig støttet forslaget. Fagforbundet har uttalt at de ikke har innvendinger mot forslaget. Lånekassen har foreslått en ytterligere presisering i lovteksten.

Datatilsynet har innvendinger mot forslaget. Datatilsynet er ikke enig i at forslaget har mindre personvernmessige konsekvenser, og stiller spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet har foretatt en vurdering av de personvernmessige konsekvensene i arbeidet med lovforslaget. De viser til at tilsynet også tidligere har påpekt at lovhjemmelen er for vid, noe som kan føre til innhenting av store mengder overskuddsinformasjon. Dette har uheldige konsekvenser særlig hvis opplysningene gjelder tredjeperson. Datatilsynet viser til at de foretrekker at Lånekassen i langt større grad enn det som er foreslått, henter inn opplysninger fra søkeren selv. Tilsynet viser til at det i det lange løp kan vise seg ressurskrevende å hente inn opplysninger fra andre etater fordi man vil måtte foreta manuelle etterkontroller av opplysningene.

Lånekassen har for det første pekt på at det foreslåtte begrepet student- eller elevstatus ikke tydelig nok dekker opplysninger om lærlinger og lærekandidater. Videre har de pekt på at begrepet godkjent lærekontrakt ikke tydelig nok dekker også lærekandidater, som må ha godkjent opplæringskontrakt.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har merket seg at av de fem høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til endring i utdanningsstøtteloven § 23, er tre positive eller uten innvendinger. Lånekassen har hatt innspill til ytterligere presisering av lovteksten. Datatilsynet er kritisk til forslaget.

Lånekassen peker på behov for visse presiseringer i lovteksten. I forslaget som ble sendt på høring, foreslo departementet å presisere begrepet studentstatus til student- og elevstatus. I flere sammenhenger i utdanningsstøtteordningene bruker man utdanning og studenter som samlebetegnelse for alle opplæringsformer og persongrupper. Lovhjemmelen for innhenting av opplysninger bør imidlertid være så klar og presis som mulig, derfor vil det være mer korrekt å bruke de rette betegnelsene på persongruppene. De aktuelle persongruppene er studenter, elever, lærlinger og lærekandidater. Lærlinger og lærekandidater er personer som tar videregående opplæring i bedrift. Opplysninger om en person har status som enten lærling eller lærekandidat, er nødvendig for saksbehandlingen på lik linje med opplysninger om student- eller elevstatus. Lånekassen benytter disse opplysningene til å vurdere om en person som har søkt om støtte fyller vilkåret om opptak i den aktuelle utdanningen eller opplæringen.

I forslaget til lovendring som ble sendt på høring kom det ikke klart frem at en hjemmel for innhenting av opplysninger om lærekontrakt fra fylkeskommunen, også nødvendigvis må omfatte opplysninger om søkeren har status som lærling. Forskrift om Lånekassens innhenting av opplysninger definerer nærmere innholdet i begrepet student- eller elevstatus: Det omfatter opplysninger om vedkommende er tatt opp i utdanningen og har rett til å gå opp til eksamen, og om endringer i utdanningen. Dette er opplysninger som også er relevante for lærlinger og lærekandidaters støtterett, og som trolig ville være omfattet av den foreslåtte hjemmelen for å hente inn opplysninger om godkjent lærekontrakt. Det vil likevel være mest korrekt å føye til status som lærling eller lærekandidat sammen med student- eller elevstatus, fordi dette vil gjøre det klart at alle de aktuelle persongruppene er omfattet.

I forslaget som ble sendt på høring, ble kun opplysninger fra fylkeskommunen om godkjent lærekontrakt omtalt. Opplæringsloven skiller imidlertid klart mellom lærlinger og lærekandidater: Lærlinger har lærekontrakt, og lærekandidater har opplæringskontrakt. Begge gruppene har støtterett på samme vilkår, og det vil være mest presist å omtale begge persongrupper og begge kontraktsformer i utdanningsstøttelovens hjemmel for innhenting av opplysninger.

Datatilsynet fremholder at hjemmelen i utdanningsstøtteloven § 23 er for vid. Som omtalt over, ble bestemmelsens form og innhold vedtatt i 2005. Som en følge av dialog med Datatilsynet i forbindelse med høringen, ble det så langt det var mulig med tanke på moderniseringen av Lånekassen tatt hensyn til innspillene deres ved utformingen av bestemmelsen. Lovforslaget ble presisert i forhold til det som ble sendt på høring. Dette er omtalt i Ot.prp. nr. 48 (2004–2005).

Den konkrete utvidelsen av lovhjemmelen som er foreslått i høringsnotatet, har samme bakgrunn, begrunnelse og omfang som gjeldende hjemmel til å hente inn opplysninger fra skolene om elevstatus. En forutsetning for en effektiv behandling og kontroll av søknader om støtte, er at Lånekassen får opplysninger fra lærestedene om studenten eller eleven har opptak der og faktisk har startet i utdanningen. Uten opptak og oppstart har ikke studenten eller eleven rett til utdanningsstøtte, og uten lærekontrakt eller opplæringskontrakt har ikke lærlingen eller lærekandidaten rett til utdanningsstøtte. Både gjeldende formulering og foreslått utvidelse er begrenset til helt konkrete opplysninger om status som student, elev, lærling eller lærekandidat, om lærekontrakt eller opplæringskontrakt og om faglig progresjon. Opplysningene hentes inn i en egen database som Lånekassen har opprettet, men opplysninger om studenter eller elever som ikke mottar eller har mottatt utdanningsstøtte, gjøres ikke tilgjengelig i Lånekassens informasjonssystem. Opplysninger om lærlinger og lærekandidater vil bli behandlet på samme måte. Overskuddsopplysninger slettes i samsvar med reglene i personopplysningsloven. Forslaget vil bidra til en mer effektiv forvaltning av utdanningsstøtteordningen.

Departementet mener også at det er viktig å se lovbestemmelsen i sammenheng med forskrift om Lånekassens adgang til innhenting av opplysninger, som er fastsatt med hjemmel i utdanningsstøtteloven § 23. Utdanningsstøtteloven gir rammene for Lånekassens adgang til innhenting av opplysninger. Adgangen presiseres og avgrenses ytterligere i forskrift om Lånekassens adgang til innhenting av opplysninger. Det er loven og forskriften som til sammen setter de formelle grensene for innhentingen. Forskriften gir nærmere bestemmelser om alle de opplysningene Lånekassen henter inn, og konkretiserer og begrenser lovhjemmelen i stor grad. Forskriftsbestemmelsen som omhandler opplysninger fra utdanningsinstitusjoner og fylkekommuner vil bli endret slik at det går klart frem hvilke opplysninger Lånekassen kan hente inn fra fylkeskommunen.

For et masseforvaltningsorgan som Lånekassen som behandler 830 000 søknader om støtte og betalingslettelser i året (tall for 2013), og som har en andel på 63 prosent maskinelt behandlede søknader om støtte, vil det få meget store konsekvenser å gå tilbake til et prinsipp om at opplysninger skal hentes inn fra søkeren selv.

Departementet legger på denne bakgrunn frem følgende forslag til endringer i utdanningsstøtteloven § 23 fjerde ledd:

«Fra utdanningsinstitusjonene og fylkeskommunen kan Lånekassen innhente opplysninger om student- eller elevstatus, status som lærling eller lærekandidat, godkjent lærekontrakt eller opplæringskontrakt og faglig progresjon. Dette gjelder også for dem som ikke er søkere eller låntakere i Lånekassen.»